Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Kiểm soát thủ tục hành chính – Từ thực tiễn trên địa bàn quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HUYỀN NGA

KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH –
TỪ THỰC TIỄN TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN HAI BÀ TRƯNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HUYỀN NGA

KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH –
TỪ THỰC TIỄN TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN HAI BÀ TRƯNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP
VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Mã số: 60 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI

HÀ NỘI - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu độc lập của bản thân tôi,
các số liệu sử dụng trong luận văn là số liệu thật và chính xác, có nguồn gốc
rõ ràng.

Hà Nội, ngày

tháng

năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Huyền Nga

LỜI CẢM ƠN
Với tình cảm chân thành nhất, tác giả xin được cảm ơn sâu sắc tới
GS.TS. Phạm Hồng Thái đã tận tình chỉ bảo, định hướng và giúp đỡ tác giả
trong q trình tiếp cận, nghiên cứu và hồn thành luận văn. Tác giả chân
thành cảm ơn các Thầy, Cô Khoa Sau đại học, cô giáo chủ nhiệm lớp LH2B1
đã tạo điều kiện giúp đỡ tác giả có cơ hội bảo vệ luận văn trước Hội đồng
đánh giá luận văn thạc sỹ.
Xin được cảm ơn tới các Thầy, Cô giáo giảng dạy tại Học viện Hành
chính đã truyền đạt cho tác giả những kiến thức lý luận vô cùng hữu ích để
ứng dụng, thực hành trong thực tiễn của bản thân và hoàn thành luận văn.
Xin cảm ơn bạn bè lớp LH2B1, gia đình, cơ quan đồng nghiêp và các
đồng chí cơng chức làm việc tại Quận Hai Bà Trưng, bộ phận “một cửa” cấp
huyện và các phường, đã nhiệt tình giúp đỡ về thời gian, tinh thần, cung cấp
thơng tin, số liệu để tác giả hồn thành luận văn này.

TÁC GIẢ

Nguyễn Thị Huyền Nga


MỤC LỤC

Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chuơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ

KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.1.

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH, CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
VÀ SỰ CẦN THIẾT CỦA KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 7

1.1.1. Thủ tục hành chính và ý nghĩa của thủ tục hành chính ........................ 7
1.1.2. Cải cách thủ tục hành chính là một nội dung của cải cách hành chính
............................................................................................................. 12
1.1.3. Sự cần thiết của kiểm sốt thủ tục hành chính đối với cải cách thủ tục
hành chính ........................................................................................... 21
1.1.4. Mối quan hệ giữa kiểm soát thủ tục hành chính và cải cách thủ
tục hành chính ..................................................................................... 22
1.2.

ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH ................................................................................................ 24

1.2.1. Quan niệm về điều chỉnh pháp luật về kiểm soát thủ tục hành chính 24
1.2.2. Nội dung cơ bản của điều chỉnh pháp luật về kiểm sốt thủ tục hành
chính .................................................................................................... 28
1.3.

VAI TRÒ, TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ TRONG KIỂM
SỐT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH...................................................... 34

1.3.1. Cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản QPPL ............................... 34


1.3.2. Cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC ....................................................... 35

1.3.3. Cơ quan giải quyết TTHC ................................................................... 35
1.3.4. Cá nhân, tổ chức.................................................................................. 35
1.4.

THÁCH THỨC KHÓ KHĂN VÀ YÊU CẦU TRONG KIỂM SỐT
THỦ TỤC HÀNH CHÍNH ................................................................. 37

1.4.1. Thách thức, khó khăn .......................................................................... 37
1.4.2. Yêu cầu trong kiểm soát thủ tục hành chính....................................... 39
Kết luận Chương 1 ......................................................................................... 40
Chương 2
THỰC TRẠNG
TRÊN ĐỊA BÀN
2.1.

IỂM SO T THỦ TỤC HÀNH CH NH
ẬN HAI BÀ TRƯNG THÀNH HỐ HÀ NỘI

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH ................................................................................................ 42

2.1.1. Khái qt về hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh về kiểm soát
TTHC .................................................................................................. 42
2.1.2. Chủ thể kiểm soát TTHC .................................................................... 44
2.1.3. Kiểm soát quy định về TTHC ............................................................. 47
2.1.4. Kiểm soát việc thực hiện TTHC ......................................................... 55
2.1.5. Rà soát, đánh giá TTHC...................................................................... 65
2.1.6. Kiểm tra và báo cáo việc thực hiện công tác kiểm soát TTHC .......... 68
2.1.7. Nhận xét, đánh giá về pháp luật về kiểm sốt thủ tục hành chính ..... 70
2.2.

THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT THỦ
TỤC HÀNH CHÍNH Ở QUẬN HAI BÀ TRƯNG HIỆN NAY ........ 74

2.2.1. Khái quát về quận Hai Bà Trưng có liên quan đến thực hiện pháp luật
về kiểm soát TTHC ở Quận những năm qua ...................................... 74
2.2.2. Tình hình, kết quả tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm soát TTHC ở
quận Hai Bà Trưng những năm qua .................................................... 78
2.2.3. Đánh giá chung việc thực hiện pháp luật về kiểm soát TTHC trên địa
bàn quận Hai Bà Trưng ....................................................................... 90


Kết luận Chương 2 ......................................................................................... 96
Chương 3
AN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN VỀ KIỂM SỐT THỦ
TỤC HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN QUẬN HAI BÀ TRƯNG
3.1.

QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN VỀ KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH ................................................................................................ 97

3.1.1. Phải tăng cường hồn thiện quy định pháp luật về kiểm sốt thủ tục
hành chính ........................................................................................... 97
3.1.2. Phải tăng cường đảm bảo thực hiện pháp luật về kiểm sốt thủ tục
hành chính ......................................................................................... 100
3.2.

GIẢI PHÁP HỒN THIỆN VỀ KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH TỪ THỰC TIỄN QUẬN HAI BÀ TRƯNG THÀNH PHỐ
HÀ NỘI ............................................................................................. 101

3.2.1. Giải pháp chung: Hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm sốt thủ tục
hành chính ......................................................................................... 102
3.2.2. Giải pháp riêng đối với quận Hai Bà Trưng ..................................... 107
Kết luận Chương 3 ....................................................................................... 116
KẾT LUẬN .................................................................................................. 117
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 118


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

CCHC : Cải cách hành chinh
TTHC : Thủ tục hành chính
KSTTHC : Kiểm sốt thủ tục hành chính


MỞ ĐẦ
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong cuộc sống mỗi con người, từ lúc sinh ra, lớn lên, học tập, lao
động, cho tới khi mất đi, đều gắn với những thủ tục hành chính, để giải quyết
các cơng việc liên quan đến nhân thân, gia đình, cơ quan, cơ quan, tổ chức.
Điều đó cho thấy tầm quan trọng của thủ tục hành chính trong đời sống hàng
ngày.
Có thể thấy, dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung, thủ tục hành chính
(TTHC) là cơng cụ, phương tiện quan trọng để các cơ quan hành chính thực
hiện việc quản lý đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Còn dưới góc độ xã hội,
TTHC là cầu nối để chuyển tải nhiều quy định cụ thể về chính sách của Nhà
nước trong các văn bản pháp luật đi vào cuộc sống, đảm bảo cho người dân,
tổ chức tiếp cận và thực hiện chính sách, trong đó cơ bản và chủ yếu là các
quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của cơng dân, tổ chức.

Kiểm sốt TTHC có ý nghĩa, vai trị quan trọng. Kiểm sốt TTHC là
một quy trình chặt chẽ, tồn diện bắt đầu từ kiểm sốt quy định về TTHC
trong dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đến tổ chức thực hiện
TTHC này trên thực tế. Mục tiêu của hoạt động kiểm soát TTHC nhằm “chỉ
ban hành và duy trì thủ tục hành chính thực sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và
có chi phí tn thủ thấp nhất (Chỉ thị số 1722/CT-TTg ngày 17/9/2010 của
Thủ tướng Chính phủ).
Theo đó, kiểm sốt thủ tục hành chính là nhiệm vụ trực tiếp, cụ thể,
thiết thực, có hiệu quả, góp phần đảm bảo thực hiện nhiệm vụ, mục tiêu về cải
cách thủ tục hành chính, trong đó nhiệm vụ trọng tâm được Chính phủ đề ra
trong giai đoạn hiện nay là: “cắt giảm và nâng cao chất lượng thủ tục hành
chính ở tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhất là thủ tục hành chính liên

1


quan tới người dân, doanh nghiệp”; góp phần hồn thiện và nâng cao chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm thực hiện quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân, tổ chức và doanh nghiệp; bảo đảm thực hiện quy định về
TTHC góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành
chính nhà nước; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh hội
nhập kinh tế quốc tế.
Hai Bà Trưng là một quận thuộc trung tâm Thủ đô Hà Nội, có vị trí địa
lý thuận lợi, có tiềm năng phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội. Quận Hai Bà
Trưng là quận nội thành đông dân cư vớimật độ dân số cao,các hoạt động
kinh tế diễn ra sôi động. Những năm qua, Đảng bộ, chính quyền và nhân dân
Quận khơng ngừng nỗ lực phấn đấu hồn thành các mục tiêu phát triển kinh tế
xã hội giai đoạn 2010-2015. Ở góc độ cải cách thủ tục hành chính, Quận Hai
Bà Trưng cũng thu được những thành quả nhất định: việc đơn giản hóa thủ
tục hành ngày càng đi vào thực chất, nhân dân ủng hộ và chấp hành thủ tục tốt

hơn, thái độ giải quyết thủ tục của công chức đã tích cực và chủ động hơn, tiết
kiệm được thời gian và công sức của các bên tham gia thủ tục. Tuy nhiên,
nhìn chung chất lượng cải cách thủ tục hành chính được đánh giá là chậm,
chưa đáp ứng được đòi hòi ngày càng cao của đời sống kinh tế, xã hội và sự
mong đợi của người dân, theo phương châm: “chỉ ban hành và duy trì thủ tục
hành chính thực sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và có chi phí tuân thủ thấp
nhất”. Trong điều kiện hiện nay, vấn đề được Quận quan tâm là tăng cường
kiểm soát thủ tục hành chính, nhằm tạo sự chuyển biến quan trọng trong cải
cách hànhchính, coi đây là một trong những mắt xích then chốt nhất để thu
hút đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh, tạo dựng vàcủng cố niềm tin, huy
động tập hợp được sức mạnh của quần chúng nhân dâncùng “Chung tay cải
cách thủ tục hành chính”;

2


Trong bối cảnh đó, là cơng chức cơng tác tại Quận, để tìm hiểu một
cách có hệ thống những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn thực hiện kiểm
soát TTHC tại Quận Hai Bà Trưng, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp khả
thi để nâng cao hiệu quả kiểm sốt TTHC, tơi chọn vấn đề: “Kiểm sốt thủ
tục hành chính– Từ thực tiễn trên địa bàn quận Hai Bà Trưng, thành phố
Hà Nội” làm đề tài tốt nghiệp cao học luật Chuyên ngành Luật Hiến pháp và
Luật Hành chính tại Học viện Hành chính Quốc gia.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Có nhiều cơng trình nghiên cứu ở những mức độ khác nhau liên quan
đến đề tài. Các nghiên cứu ở Việt Nam Nghiên cứu về quan niệm TTHC, cơ
chế một cửa, một cửa liên thơng có các cuốn: “Thủ tục hành chính: lý luận và
thực tiễn” của Nguyễn Văn Thâm và Võ Kim Sơn, NXB Chính trị quốc gia
(2001); “Thuật ngữ hành chính” của Học viện Hành chính (2002); “Một số
vấn đề cải cách thủ tục hành chính” của Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn, NXB

Chính trị quốc gia (1995); “Luận về thủ tục hành chính hiện nay” của Nguyễn
Hữu Khiển (Website Học viện hành chính (2010)); “Đổi mới tư duy hành
chính - Nền tảng vững chắc cho khâu đột phá cải cách hành chính” của Bùi
Thế Vĩnh, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 2/2007; “Cải cách hành chính những
vấn đề cần biết” của Diệp Văn Sơn, Nxb Lao động, 2006.
Nghiên cứu về cải cách TTHC cũng đã có một số luận văn thạc sĩ bảo
vệ tại Học viện Hành chính như: “Cải cách thủ tục hành chính trong cải cách
nền hành chính Nhà nước Việt Nam” của Trần Văn Bình (năm 2000); “Cải
cách thủ tục hành chính (Khảo sát mơ hình một cửa tại UBND thị xã Sóc
Trăng)”của Nguyễn Thị Ngọc Phượng (năm 2000). Gần đây nhất có cuốn
“Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước những thành
tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam” do Nguyễn Đăng Thành (Chủ
biên), (NXB Lao động, Hà Nội năm 2012).

3


Đặc biệt trong cuốn “Kỷ yếu Hội thảo Cải cách hành chính nhà nước ở
Việt Nam từ góc nhìn của các nhà khoa học” (2011) của Học viện Hành chính
có khá nhiều báo cáo khoa học về lĩnh vực cải cách TTHC. Các bản báo cáo
đó đã nêu lên nhiều vấn đề liên quan đến lý luận và thực tiễn cải cách TTHC
những năm gần đây
Sát với nội dung đề tài, có thể kể tới các cơng trình/tài liệu:
- Quy trình ban hành văn bản QPPL ở cấp huyện theo Bộ tiêu chuẩn
TCVN ISO 9000:2000;
- Bộ Tư pháp (2012), “Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ kiểm sốt thủ tục
hành chính”, với sự tham gia của các chuyên gia và cán bộ chủ chốt của Cục
Kiểm sốt thủ tục hành chính thuộc Bộ Tư pháp. Nội dung cuốn Sổ tay cập
nhật những quy định mới về kiểm soát thủ tục hành chính, đề cập đến những
kiến thức, kỹ năng cơ bản về tham gia ý kiến, thẩm định; công bố, công khai;

đánh giá tác động và rà soát; tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của tổ chức,
cá nhân; chế độ báo cáo tình hình, kết quả và việc kiểm tra thực hiện kiểm
sốt thủ tục hành chính…
Ngồi ra, có thể kể tới nhiều bài viết riêng lẻ khác về chủ đề kiểm sốt
TTHC: Kiểm sốt thủ tục hành chính góp phần xây dựng nền hành chính
chun nghiệp, hiệu quả và hiện đại (website Bộ Tư pháp), Kiểm soát Thủ tục
Hành chính trong thực hiện nhiệm vụ Cải cách Hành Chính (website Tạp chí
Tổ chức nhà nước), ….
Qua khảo sát cho thấy, những nội dung khác của hoạt động kiểm sốt
thủ tục hành chính đã được đề cập, nhưng có ít cơng trình trực tiếp nghiên
cứu về vấn đề kiểm sốt thủ hành chính. Đề tài luận văn “Kiểm sốt thủ tục
hành chính – Từ thực tiễn trên địa bàn quận Hai Bà Trưng” không bị trùng
lặp với các đề tài, cơng trình khoa học được cơng bố.

4


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về kiểm soát TTHC, luận văn nghiên cứu
sự điều chỉnh pháp luật về kiểm sốt TTHC nói chung, trên địa bàn quận Hai
Bà Trưng nói riêng, và tình hình thực hiện pháp luật về kiểm soát TTHC trên
địa bàn Quận thời gian qua, từ đó, đề xuất những giải pháp khả thi nhằm nâng
cao hiệu quả pháp luật về kiểm soát TTHC ở quận Hai Bà Trưng thời gian tới.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích trên luận văn cần thực hiện mộtsốnhiệm vụ cơ
bản sau:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về kiểm sốt thủ tục hành chính, sự điều
chỉnh của pháp luật về kiểm soát TTHC.
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về KSTTHC hiện nay; khảo

sát, phân tích, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về KSTTHC trên địa bàn
quận Hai Bà Trưng hiện nay, chỉ ra các thành tựu, hạn chế và nguyên nhân
của hạn chế.
- Luận giải các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về
KSTTHC từ thực tiễn HBT; Luận giải các quan điểm và giải pháp nhằm tăng
cường bảo đảm thực hiện pháp luật về KSTTHC từ thực tiễn quận Hai Bà
Trưng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu quy định pháp luật về kiểm soát TTHC và thực
trạng áp dụng pháp luật về kiểm soát TTHC ở quận Hai Bà Trưng, Thành phố
Hà Nội.

5


4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về đối tượng: tập trung nghiên cứu sự điều chỉnh và thực
hiện pháp luật về kiểm soát TTHC ở cấp quận.
- Phạm vi về không gian, thời gian: nghiên cứu ở quận Hai Bà Trưng,
từ năm 2014 đến hết năm 2017.
5. hương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử của triết học Mác – Lê nin.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích tổng hợp, logic, so sánh, khảo sát, thống kê, tổng kết thực tiễn trong quá trình
giải quyết các vấn đề đặt ra của đề tài và kế thừa những kết quả nghiên cứu có
liên quan đến đề tài của các tác giả trước đó.
6. Kết cấu luận văn

Ngồi phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về kiểm sốt thủ tục hành
chính
Chương 2: Thực trạng kiểm sốt thủ tục hành chính trên địa bàn quận
Hai Bà Trưng thành phố Hà Nội
Chương 3: Quan điểm và giải pháp hồn thiện về kiểm sốt thủ tục
hành chính từ thực tiễn quận Hai Bà Trưng.

6


Chuơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ L ẬN VÀ H

LÝ VỀ

IỂM SO T THỦ TỤC HÀNH CH NH
1.1. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH, CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH VÀ SỰ CẦN THIẾT CỦA KIỂM SỐT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.1.1. Thủ tục hành chính và ý nghĩa của thủ tục hành chính
1.1.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính
Trong quản lý, để giải quyết các công việc cần tuân theo những thủ tục
phù hợp. Với nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết
cơng việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt
nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn.
Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, thủ tục trước hết được hiểu
là những trình tự được quy định phải tuân theo khi thực hiện công việc. Trong
quan niệm này, ở nhiều nước có luật thủ tục cho hoạt động của các cơ quan
nhà nước tương đối cụ thể về giấy tờ hành chính cần có mà còn là trật tự hoạt

động của cơ quan nhà nước được quy định.
Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta,
hoạt động chấp hành và điều hành (hành pháp ) của hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước được thực hiện bằng hành động liên tục theo một trình tự nhất
định nhằm đạt mục đích quản lý đã được đề ra. Đó là thủ tục quản lý hành
chính nhà nước, được gọi là thủ tục hành chính.
Trong nghiên cứu thủ tục hành chính, có nhiều quan niệm khác nhau về
phạm vi cụ thể của khái niệm thủ tục hành chính.
Quan niệm hành chính thứ nhất cho rằng, thủ tục hành chính là trình tự
mà các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành
chính và xử lý vi phạm pháp luật.

7


Theo quan niệm thứ hai thì thủ tục hành chính là trình tự giải quyết bất
kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà
nước. Quan niệm này có phạm vi rộng hơn nhưng vẫn chưa thật đầy đủ, hợp
lý, bởi vì ngồi trình tự giải quyết bất kỳ một vụ việc cá biệt, cụ thể nào thì
hoạt động ban hành các quyết định quản lý mang tính chủ đạo và mang tính
quy phạm cũng phải tuân thủ nghiêm ngặt những trình tự nhất định nhằm đảm
bảo tình hợp pháp và hợp lý của các quyết định.
Vì vậy, quan niệm theo nghĩa rộng nhất khẳng định: thủ tục hành chính
là trình tự về thời gian và không gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện
mọi hình thức hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm trình
tự thành lập các cơng sở; trình tự bổ nhiệm, điều động cơng chức, viên chức;
trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để bảo đảm quyền chủ thể và xử lý vi
phạm; trình tự tổ chức – tác nghiệp hành chính.
Ngun tắc quản lý nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi hoạt động nhà
nước phải tuân theo những quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách thức khi

sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để xử lý công việc. Những quy tắc
pháp lý này là những quy phạm thủ tục. Các quy phạm thủ tục bao gồm: thủ
tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và thủ tục hành chính. Nhằm đạt đến
những mục tiêu xác định trước, hoạt động quản lý nhà nước tác động đến rất
nhiều các quan hệ xã hội khác nhau và các quy phạm vật chất hành chính rất
đa dạng. Vì vậy khơng có một thủ tục hành chính duy nhất, mà có nhiều loại
thủ tục. Và những thủ tục hữu hiệu nhất là vơ cùng cần thiết, vì nó đảm bảo
cho tiến trình hành chính khơng trì trệ hay cản trở, có ý nghĩa to lớn trong
việc thực hiện các lợi ích xã hội khác nhau. Các cơ quan nhà nước và công
chức nhà nước khi ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà
nước đều phải tuân theo một quy trình đã được quy phạm thủ tục hành chính
quy định, nhằm thực hiện một cách tốt nhất các chủ trương, chính sách của

8


Đảng và nhà nước theo pháp luật cũng như phục vụ nhu cầu hàng ngày của
cơng dân.
Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu tạo chế định tất yếu của luật
hành chính. Nói khác đi, thủ tục hành chính là loại hình quy phạm hành chính
có tính cơng cụ để cho các cơ quan nhà nước có điều kiện thực hiện chức
năng của mình. Thủ tục hành chính bảo đảm cho các quy phạm vật chất của
luật hành chính được thực hiện có hiệu quả trong đời sống xã hội. [19, tr 5- 7]
Theo cách hiểu mang tính pháp lý thì “Thủ tục hành chính là trình tự,
cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người
có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá
nhân, tổ chức”.[11, tr.1]
Như vậy, có thể hiểu thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải
quyết cơng việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong
mối quan hệ nội bộ của cơ quan hành chính và giữa các cơ quan hành

chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân cơng dân.
Thủ tục hành chính giữ vai trị đảm bảo cho cơng việc đạt được mục đích
đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc của các cá
nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Tính chất đa diện và nội dung phong phú của hoạt động quản lý hành
chính có quy định đặc điểm của thủ tục hành chính:
Thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng các quy phạm thủ tục hành
chính. Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được trật tự hóa,
nghĩa là phải tiến hành theo những thủ tục nhất định, nhưng khơng có nghĩa là
mọi hoạt động trong quản lý nhà nước đều phải được điều chỉnh bởi quy
phạm thủ tục hành chính, mà có hoạt động tổ chức tác nghiệp cụ trong nội bộ
tổ chức nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh. Về mặt lý luận, pháp luật
không thể và cũng không cần thiết phải điều chỉnh mọi quan hệ xã hội. Chỉ có

9


các thủ tục quan trọng phải được quy định bởi pháp luật, nhằm đảm bảo cho
sự tuân thủ chúng thật chặt chẽ.
Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng cho pháp luật mà ở đó,
hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực
tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về
việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những thủ tục
hành chính nhất định. Như vây, nếu thiếu các quy định về thủ tục hành chính
cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong hoạt động quản lý
sẽ không được đảm bảo thực hiện. Thủ tục hành chính là một nhân tố đảm
bảo cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ
quan nhà nước, vì nó là những chuẩn mực hành vi cho cơng dân và công chức
nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước.
Dựa vào các thủ tục hành chính, các cơng việc hành chính sẽ được xử lý và

đạt được nhưng hiệu quả pháp luật đúng như dự định.
Thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành
chính nhà nước nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục tư pháp,
khác với thủ tục tố tụng tại tịa án; kể cả tố tụng hành chính cũng khơng thuộc
về thủ tục hành chính. Ở một số nước, tịa án hành chính là một hệ thống xét
xử thuộc ngành hành pháp, trình tự xét xử các khiếu kiện hành chính có
những điểm riêng so với trình tự xét xử tư pháp và có liên quan đến hoạt
động quản lý. Ở các nước này trình tự xét xử của tịa án hành chính cũng có
nhiều điểm khác biệt với thủ tục hành chính.
Thủ tục hành chính rất đa dạng, phức tạp. Tính đa dạng, phức tạp đó
được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước, là hoạt động diễn ra ở hầu hết
các lĩnh vực của đời sống xã hội và bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các
cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan đó trong việc thực hiện
thẩm quyền của mình đều phải tuân thủ theo những thủ tục nhất định. Hơn nữa,

10


nền hành chính nhà nước của ta hiện nay đang chuyển từ nền hành chính cai
quản sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội, từ quản lý tập trung
sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lý hành chính đa dạng về nội
dung và phong phú về hình thức, biện pháp; đồng thời với xu hướng hợp tác
quốc tế, đối tượng quản lý không chỉ trong phạm vi nội cơng dân trong nước
mà cịn liên quan đến các yếu tố nước ngoài. Do vậy, thủ tục hành chính hiện
nay rất đa dạng, phong phú và tính phức tạp cũng tăng lên.[19, tr.8-9]
1.1.1.2. Ý nghĩa của thủ tục hành chính
Thứ nhất, thủ tục hành chính bảo đảm cho các quy phạm vật chất quy
định trong các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi.
Nếu bỏ qua các thủ tục hành chính thì trong nhiều trường hợp rất có thể
sẽ làm cho các quyết định hành chính bị vơ hiệu hóa, gây ra bệnh quan liêu,

cửa quyền, tùy tiện.
Thủ tục ngày càng có tính cơ bản thì ý nghĩa của nó càng lớn bởi vì các thủ
tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối cùng của quyết định hành chính.
Thứ hai, thủ tục hành chính bảo đảm cho việc thi hành các quyết định
được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp lý cũng như các hệ quả do
việc thực hiện các quyết định hành chính tạo ra.
Thứ ba, thủ tục hành chính khi được xây dựng và vận dụng một cách
hợp lý, sẽ tạo khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý
đã được thông qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. Thủ tục
hành chính liên quan đến quyền lợi của cơng dân. Do vậy, khi được xây dựng
hợp lý và vận dụng tốt vào đời sống sẽ tạo ra mối quan hệ tốt giữa nhà nước
và cơng dân.
Thứ tư, vì thủ tục hành chính cũng là một bộ phận của pháp luật về
hành chính nên việc xây dựng và thực hiện tốt các thủ tục hành chính sẽ có ý
nghĩa rất lớn đối với quá trình xây dựng và triển khai luật pháp. Đặc biệt

11


trong giai đoạn hiện nay, khi ở nước ra đang tiếp tục cơng cuộc cải cách nền
hành chính nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam thì thủ tục
hành chính lại càng có vai trị quan trọng, Đảng và Nhà nước ta đang đề ra
nhiều biện pháp nhằm cải tiến thủ tục hành chính để thủ tục khơng cản đường
mà trái lại sẽ góp phần tích cực mở đường cho kinh tế phát triên nhanh hơn.
Từ đó làm cho tiến trình hành chính phù hợp với tiến trình đổi mới kinh tế.
Có thể khẳng định ràng, nếu khơng nhanh chong cải cách thủ tục hành chính
thì dù hệ thống pháp luật của chúng ta có được bổ sung và hồn thiện đến đâu,
vai trị của Nhà nước vẫn không thể nâng cao theo kịp yêu cầu của tình hình
mới. Có thể thấy trong thực tế nhiều ví dụ chứng minh cho điều vừa nói đến.
[20, tr.264-265]

Nhìn một cách tổng qt, thủ tục hành chính có ý nghĩa như một chiếc
cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với dân và các tổ chức khác. Chiếc
cầu này có thể tạo ra khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho nhà
nước ta thực sự là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhưng nếu xây dựng
thiếu tính khoa học, áp dụng tùy tiện vào đời sống thì chính thủ tục hành
chính sẽ làm xa cách dân với Nhà nước.
Thủ tục hành chính trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện trình
độ văn hóa của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy nhà nước, văn
hóa điều hành, nó thể hiện mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển.
Chính vì lẽ đó, cải tiến thủ tục hành chính sẽ khơng chỉ đơn thuần liên quan
đến pháp luật, pháp chế mà còn liên quan đến sự phát triển chung của đất nước
về các mặt chính trị, văn hóa, giáo dục và sự mở rộng giao lưu giữa nước ta với
các nước trong khu vực và trên thế giới.
1.1.2. Cải cách thủ tục hành chính là một nội dung của cải cách
hành chính
1.1.2.1. Cải cách hành chính

12


Trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước, Đảng ta đã chỉ rõ phải
cải cách hành chính nhà nước, coi đây là một giải pháp quan trọng góp phần
đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Về khái niệm cải cách, theo cách hiểu thông thường nhất cải cách là
sửa đổi những bộ phận cũ (trong lĩnh vực kinh tế, xã hội) cho thành hợp lý và
đáp ứng yêu cầu khách quan hơn. [37, tr.104]
Theo nghiên cứu của hành chính học cải cách là sự sửa đổi căn bản
từng phần, từng mặt của đời sống xã hội theo hướng tiến bộ mà không đụng
tới nền tảng của chế độ xã hội hiện hành. [16, tr.58]
Cải cách là một biện pháp được thực hiện để giải quyết những đòi hỏi

của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng, chương trình cụ thể và u cầu phải hồn
tất trong một thời gian nhất định. Cải cách cịn có thể hiểu là sự điều chỉnh
lớn đối với các cấu trúc chính trị, văn hóa của xã hội, cần phải có sự đồng tình,
ủng hộ của các lực lượng xã hội. Do đó, cải cách sẽ tạo ra những thay đổi
mang tính hệ thống hơn, trên quy mơ rộng lớn, sâu sắc cũng như triệt để về
mức độ.
Cải cách hành chính nhà nước là một khái niệm của hành chính học. Do
sự khác biệt giữa chế độ chính trị, trình độ và giai đoạn phát triển kinh tế- xã hội
của cả nước và cả sự khác biệt trong quan điểm và góc độ nghiên cứu mà giữa
các nước khác nhau có những quan niệm khác nhau về cải cách hành chính.
Theo nghĩa rộng: cải cách hành chính nhà nước có thể hiểu là một quá
trình thay đổi cơ bản, lâu dài, liên tục bao gồm cơ cấu của quyền lực hành
pháp, tất cả các hoạt động có ý thức của bộ máy nhà nước nhằm đạt được sự
hợp tác giữa các bộ phận và các cá nhân vì mục đích chung của cộng đồng và
phối hợp các nguồn lực để tạo ra hiệu lực, hiệu quả quản lý và các sản phẩm
(dịch vụ hoặc hàng hóa) phục vụ nhân dân thông qua các phương thức tổ chức
và thực hiện quyền lực [15].

13


Hiểu theo nghĩa này, cải cách hành chính là những thay đổi được thiết kế
có chủ định nhằm cải tiến một cách cơ bản các khâu trong hoạt động quản lý của
bộ máy nhà nước: Lập kế hoạch, định thể chế, tổ chức cơng tác cán bộ, tài chính,
chỉ huy, phối hợp kiểm tra, thông tin và đánh giá.
Cải cách hành chính là thuật ngữ được sử dụng để chỉ q trình cải biến
có kế hoạch cụ thể để đạt mục tiêu hoàn thiện một hay một số nội dung của
nền hành chính nhà nước (thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, cơng chức,
tài chính cơng) nhằm xây dựng nền hành chính cơng đáp ứng u cầu của một
nền hành chính hiệu lực, hiệu quả và hiện đại. [16].

Tuy nhiên, qua xem xét, phân tích dưới nhiều góc độ định nghĩa của
khái niệm, có thể thấy các khái niệm về cải cách hành chính được nêu ra có
một số điểm thống nhất sau:
Cải cách hành chính là một sự thay đổi có kế hoạch, theo một mục tiêu
nhất định, được xác định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
Cải cách hành chính khơng làm thay đổi bản chất của hệ thống hành
chính, mà chỉ làm cho hệ thống này trở nên hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân
được tốt hơn so với trước, chất lượng các thể chế quản lý nhà nước đồng bộ,
khả thi, đi vào cuộc sống hơn, cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của bộ
máy, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà
nước sau khi tiến hành cải cách hành chính đạt hiệu quả, hiệu lực hơn, đáp
ứng yêu cầu quản lý kinh tế – xã hội của một quốc gia;
Cải cách hành chính tuỳ theo điều kiện của từng thời kỳ, giai đoạn của
lịch sử, yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia, có thể được đặt
ra những trọng tâm, trọng điểm khác nhau, hướng tới hoàn thiện một hoặc
một số nội dung của nền hành chính, đó là tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ,
công chức, thể chế pháp lý, hoặc tài chính cơng v.v...

14


Tựu chung lại có thể khái quát về cải cách hành chính như sau: Cải
cách hành chính là q trình thay đổi có chủ đích nhằm hồn thiện thể chế của
nền hành chính; cơ cấu tổ chức; cơ chế vận hành của bộ máy hành chính các
cấp và độ ngũ cơng chức hành chính để nâng cao hiệu lực, năng lực và hiệu
quả hoạt động của nền hành chính cơng phục vụ dân. [15].
1.1.2.2. Cải cách thủ tục hành chính
Cải cách hành chính được triển khai trên nhiều nội dung: Cải cách
thể chế, cải cách thủ tục hành chính, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây
dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, cải cách tài chính

cơng và hiện đại hóa nền hành chính. Trong đó cải cách thủ tục hành chính,
thực hiện giải quyết các thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, cơ chế một
cửa liên thông là một khâu quan trọng và được đặt ra ngay từ giai đoạn đầu của
tiến trình cải cách hành chính. Cải cách thủ tục hành chính nhằm bảo đảm tính
pháp lý, hiệu quả, minh bạch, cơng bằng trong khi giải quyết cơng việc hành
chính; loại bỏ những rườm rà, chồng chéo dễ bị lợi dụng để tham nhũng, gây
khó khăn cho dân.
Cải cách thủ tục hành chính được coi là khâu đột phá trong cải cách nền
hành chính nhà nước. Cải cách thủ tục hành chính là điều kiện cần thiết để
tăng cường củng cố mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân, tăng cường sự
tham gia quản lý của nhân dân, tạo sự chuyển động của tồn hệ thống hành
chính quốc gia, thủ tục hành chính là khâu được chọn đầu tiên, cải cách thủ
tục hành chính sẽ gây ra sự chuyển động của tồn bộ hệ thống nền hành chính
khi bị tác động.
Như vậy, cải cách thủ tục hành chính là một nội dung quan trọng
của cải cách hành chính nhà nước, bao gồm q trình cải biến có kế hoạch
cụ thể để đạt mục tiêu hoàn thiện thủ tục hành chính nhà nước nhằm đáp
ứng yêu cầu nền hành chính phục vụ, hiệu lực và hiệu quả.

15


Cải cách thủ tục hành chính thực chất là cải cách trình tự thực hiện thẩm
quyền hành chính trong mối quan hệ tới quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ
chức và trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước. Cải cách thủ tục hành
chính nhà nước là một bộ phận của cải cách thể chế nền hành chính nhà nước
nhằm xây dựng và thực thi thủ tục hành chính theo những chuẩn mực nhất định,
đơn giản, gọn nhẹ, vận hành nhịp nhàng, hành động theo đúng quy trình, quy
phạm; thích ứng với từng loại đối tượng, từng loại công việc cụ thể; phù hợp
với điều kiện thực tế và đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa.
Đại hội Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ 8 đã khẳng định: cải cách thủ
tục hành chính là một trong những nhiệm vụ chủ yếu của cải cách nền hành
chính nhà nước với nội dung: “Thực hiện cải cách cơ bản các thủ tục hành
chính, cả về cơ chế tổ chức thực hiện, loại bỏ những khâu bất hợp lý và phiền
hà, ngăn chặn tệ cửa quyền, tham nhũng, hối lộ, vi phạm pháp luật”.
Trong tiến trình chuyển đổi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan
liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà
nước cần dành sự quan tâm nhiều hơn đối với việc cải cách thủ tục hành
chính nhằm đáp ứng các yêu cầu dịch vụ, phục vụ xã hội và nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước.
Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính là một yêu cầu bức xúc, là một
trong những nội dung quan trọng của cải cách hành chính nhà nước, nhưng lại
được đặt ra trước cải cách hành chính nhà nước, được xem nhưn khâu đột phá
của cải cách hành chính. Vấn đề cải cách thủ tục hành chính ln được Chính
Phủ quan tâm. Điều này xuấ phát từ thủ tục hành chính hàng ngày liên quan
đến cơng việc nội bộ của cơ quan, cấp chính quyền cũng như tổ chức, công
dân. Các quyền và nghĩa vụ của mọi công dân, tổ chức được quy định trong
Hiến pháp và văn bản Luật có được thực hiện hay không, thực hiện như thế

16


nào đều phải thơng qua thủ tục hành chính do cơ quan, các cấp chính quyền
nhà nước quy định và trực tiếp thực hiện.
Trong điều kiện Nhà nước ta thực hiện chủ trương phát triển kinh tế thị
trường và tham gia sâu rộng vào các quan hệ quốc tế, nhu cầu của các tầng
lớp nhân dân cũng tăng lên về số lượng và đa dạng, phức tạp, phong phú,
phức tạp về hình thức và nội dung. Tình hình đó đặt ra yêu cầu đối với nhà
nước mở rộng và nâng cao khả năng cung ứng dịch vụ công.

Hiện nay, thủ tục hành chính cịn tồn tại một số hạn chế như: rườm rà,
trùng chéo, cứng nhắc (hợp pháp nhưng chưa hợp lý, chưa phù hợp với thực
tế), thủ tục cũ, thủ tục mới lẫn lộn. Việc ban hành thủ tục hành chính có lúc,
có nơi cịn tùy tiện, cách thức giải quyết thủ tục hành chính vẫn cịn hiện
tượng cửa quyền, hách dịch, chậm trễ, thẩm quyền trách nhiệm giải quyết thủ
tục hành chính chưa rõ, vẫn cịn hiện tượng công dân, tổ chức phải đi lại
nhiều lần để thực hiện một thủ tục hành chính.
Có thể nói tính tất yếu khách quan phải tiếp tục cải cách thủ tục hành
chính khơng chỉ nhìn từ khía cạnh kinh tế, tức là tiết kiệm tiền của, là xây
dựng môi trường pháp lý để các thành phần kinh tế, các nhà đầu tư n tâm
làm ăn. Cũng khơng chỉ nhìn từ khía cạnh xã hội là tạo điều kiện thuận lợi
cho công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình đối với nhà nước.
Hơn nữa, cải cách thủ tục hành chính cịn xuất phát từ việc sắp xếp, tổ chức
bộ máy theo hướng gọn nhẹ, hiện đại; đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng
công chức về chuyên môn nghiệp vụ theo hướng chuyên nghiệp hóa góp phần
bài trừ tự quan liêu, cửa quyền, hối lộ, làm trong sạch bộ máy nhà nước.
Cải cách thủ tục hành chính là một bộ phận của cải cách thể chế hành
chính nhà nước, nhằm xây dựng và thực thi thủ tục hành chính theo nhưng
chuẩn mực nhất định: đơn giản, gọn nhẹ, vận hành nhịp nhàng, hoạt động
theo đúng quy trình, quy phạm thích ứng với từng loại đối tượng, từng loại

17