Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay (Luận văn Thạc sĩ)

Mở Đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những vấn đề quan trọng hiện nay là đổi
mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc nhằm nâng
cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động trớc yêu cầu xây dựng Nhà
nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân
dân, vì nhân dân ở nớc ta. Trong những năm qua, Đảng và
nhà nớc đà có nhiều đờng lối, chủ trơng, chính sách, pháp
luật trong lĩnh vực cải cách bộ máy nhà nớc, cải cách hành
chính, cải cách t pháp và có những hiệu quả tích cực. Tuy
nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong
bộ máy nhà nớc mới chỉ tập trung vào các cơ quan lập pháp
và t pháp, mà cha có sự quan tâm tơng xứng tới các cơ quan
hành chính nhà nớc nhà nớc ở địa phơng. Hoạt động của hệ
thống các cơ quan chính quyền địa phơng, đặc biệt là
hoạt động hàng ngày của ủy ban nhân dân (UBND) các cấp
luôn gắn liền với công dân, trực tiếp đảm bảo các quyền, lợi
ích hợp pháp của công dân cũng nh ảnh hởng đến vấn đề
dân chủ trong đời sống nhân dân, và qua đó thể hiện
niềm tin của nhân dân với nhà nớc. Tình trạng đơn th khiếu
nại, tố cáo bức xúc, kéo dài, phức tạp, nhiều bất cập trong quản
lý nhà nớc về đất đai, xây dựng, chính sách xà hội, thủ tục
hành chính... đang minh chứng sự kém hiệu lực, hiệu quả
của chính quyền địa phơng. Tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phơng còn nhiều bất cập cả trong việc thực
thi đờng lối chính sách pháp luật thống nhất trong toàn quốc

1

cũng nh phát huy sức mạnh, tự chủ của địa phơng. Vì vậy,
cần phải "Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động
của chính quyền địa phơng, kết hợp chặt chẽ quản lý
ngành và quản lý lÃnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập
trung dân chủ" [22, tr. 133]. Từ thực trạng đó, việc nghiên
cứu tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà
nớc, trong đó có hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc ở
địa phơng, để đa ra những giải pháp đổi mới, nâng cao
hiệu lực, hiệu quả hoạt động là vấn đề cấp thiết trong điều
kiện cải cách hành chính nhà nớc hiện nay. Vì vậy, với phạm
vi nhất định, việc nghiên cứu đề tài: "i mi t chc v hot
ng ca Ủy ban nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay " có ý nghĩa
cả về mặt lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phơng nói chung và UBND cấp huyện nói riêng
đà đợc nhiều công trình khoa học nghiên cứu đề cập. Các
công trình nh: "Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị
trong cải cách nền hành chính quốc gia ở nớc ta hiện nay"
của TS. Đỗ Xuân Đông; "Nâng cao ý thức pháp luật của đội
ngũ cán bộ quản lý hành chính nhà nớc ở nớc ta hiện nay" của
TS. Lê Đình Khiên; "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất
lợng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nớc" của PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và
PGS.TS Trần Xuân Sầm; "Cẩm nang thông tin kỹ năng và
nghiệp vụ hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân và
thành viên ủy ban nhân dân các cấp" của TS. Trịnh Đức Thảo

2

(chủ biên); "Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phơng đáp ứng các yêu cầu của nhà nớc pháp quyền xÃ
hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" của PGS.TS Lê
Minh Thông... Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề
cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan đến
tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. Do vậy, việc
nghiên cứu đồng thời những vấn đề liên quan đến đổi mới
tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện trong bối cảnh
đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới cơ chế quản lý nền
kinh tế theo cơ chế thị trờng định hớng xà hội chủ nghĩa dới
sự lÃnh đạo của Đảng và trong điều kiện xây dựng Nhà nớc
pháp quyền xà hội chủ nghĩa ở nớc ta hiện nay là vấn đề có
ý nghĩa lý luận và thực tiễn cho việc có những phơng hớng,
giải pháp hữu hiệu để nâng cao vai trò của chính quyền
địa phơng hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Luận văn có mục đích phân tích, làm rõ cơ sở lý luận
và thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện
trong điều kiện cải cách hành chính nhà nớc hiện nay nhằm
góp phần tìm ra những giải pháp cho việc nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nớc nói chung và của UBND cấp huyện
nói riêng.
Với mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ sau:
- Làm rõ quan niệm, vai trò, đặc điểm tổ chức và
hoạt động của UBND cấp huyện.
- Phân tích những yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt
động cđa UBND cÊp hun.

3

- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND
cấp huyện.
- Nêu và phân tích một số giải pháp quan trọng nhằm
đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện.
4. Phạm vi nghiên cứu
Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND có thể đề cập
ở nhiều góc độ khác nhau, tuy nhiên, luận văn chỉ đề cập
vào một số nội dung cơ bản về tổ chức và hoạt động của
UBND cấp huyện, thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND
cấp huyện.
5. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu
Luận văn đợc thực hiện trên cơ sở lý luận khoa học của
chủ nghĩa Mác - Lê nin, t tởng Hồ Chí Minh và các quan
điểm của Đảng về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc. Trong quá trình thực hiện đề tài, luận văn tham khảo
những kết quả nghiên cứu của những công trình khoa học
đà có. Luận văn sử dụng phơng pháp duy vật biện chứng kết
hợp với các phơng pháp nghiên cứu khoa học cụ thể nh: phơng
pháp phân tích, tổng hợp, lịch sử, so sánh, tổng kết thực
tiễn.
6. Những điểm mới của luận văn
Nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND
cấp huyện là một vấn đề còn nhiều phức tạp đòi hỏi phải
đặt trong tổng thể nhiều vấn đề, yêu cầu thực tiễn. Trong
phạm vi nghiên cứu nhất định, luận văn góp phần làm sáng
tỏ một số vấn đề lý luận có liên quan đến tổ chức và hoạt

4

động của UBND cấp huyện đợc nhìn nhận ở góc độ hiệu
lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nớc trớc những đòi hỏi
về cải cách hành chính, xây dựng Nhà nớc pháp quyền của
dân, do dân, vì dân.
Trên cơ sở phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động
của UBND cấp huyện, luận văn nêu một số quan điểm và giải
pháp có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cho việc đổi mới tổ
chức và hoạt động của UBND ở nớc ta hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu
tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chơng, 8 tiÕt.

5


Chơng 1
CƠ Sở Lý Luận Về Tổ Chức Và Hoạt Động
Của ủy ban nhân dân Cấp Huyện
TRONG Điều Kiện Cải Cách Hành Chính Nhà Nớc

1.1. Vị trí, đặc điểm của đy ban nh©n d©n cÊp hun
trong hƯ thèng chÝnh qun địa phơng

1.1.1. Khái niệm
Nghiên cứu thực tế tổ chức chính quyền địa phơng
của các nớc trên thế giới và trong lịch sử nớc ta cho thấy, các nớc đều phân chia quốc gia theo các đơn vị hành chính lÃnh
thổ để từ đó xây dựng mô hình tổ chức chính quyền
địa phơng. V.I. Lênin đà chỉ rõ: đặc trng đầu tiên của nhà
nớc là việc phân chia công dân của quốc gia theo đơn vị

lÃnh thổ. Việc phân chia đó còn phụ thuộc vào hình thức
cấu trúc nhà nớc, các yếu tố cộng đồng dân c, địa lý, văn
hóa, kinh tế [37, tr. 47]... Về bản chất, việc phân chia các
đơn vị hành chính không chỉ mang ý nghĩa hành chínhquản lý, mà còn để thực hiện quản lý nhà nớc một cách
thống nhất trên toàn lÃnh thổ quốc gia.
Với cấu trúc nhà nớc đơn nhất ở nớc ta hiện nay, chính
quyền địa phơng đợc chia thành ba cấp theo đơn vị hành
chính lÃnh thổ và các cấp đó đợc chia thành hai loại: nông
thôn và đô thị, đó là:
- Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng (gäi chung lµ chÝnh qun cÊp tØnh);

6


- ChÝnh qun cÊp hun, thµnh phè trùc thc tØnh,
qn và thị xà (gọi chung là chính quyền cấp huyện);
- Chính quyền xÃ, phờng, thị trấn (gọi chung là chính
quyền cấp xÃ).
Việc phân chia nh vậy là cơ sở cho việc tổ chức và
hoạt động của các cấp chính quyền địa phơng, thực hiện
quản lý nhà nớc trên các lĩnh vực đời sống xà hội ở mỗi cấp
(quản lý ngành, lĩnh vực và theo đơn vị hành chính- lÃnh
thổ), có ý nghĩa cho việc thực hiện các quyền công dân cả
về vật chất và tinh thần (quyền bầu cử, ứng cử, tham xây
dựng và quản lý nhà nớc, quyền kinh doanh....) và khai thác
tốt những lợi thế của mỗi cấp chính quyền địa phơng theo
những đặc điểm vốn có.
Theo qui định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành,
có thể xác định chính quyền địa phơng tại mỗi cấp hành
chính lÃnh thổ bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND) và

UBND. Việc phân cấp giữa các cơ quan chính quyền địa
phơng phải đảm bảo sự phù hợp với nhiệm vụ, khả năng của
từng cấp, bảo đảm sự bình đẳng của các cấp địa phơng
và đảm bảo sự liên kết giữa các cấp chính quyền địa phơng. Vì vậy, có thể nói r»ng: UBND cÊp hun lµ trung gian
quan träng cho sù liên kết đó, có những nhiệm vụ, quyền
hạn theo qui định của pháp luật trong việc thực hiện quản lý
nhà nớc ở địa phơng (UBND cấp huyện là một cơ quan
chính quyền trung gian giữa cấp tỉnh và cấp xÃ) và tùy từng
điều kiện lịch sử nhất định, tên gọi cđa UBND cÊp hun

7


cũng có sự khác nhau (UBND, ủy ban hành chính (UBHC) cấp
huyện).
Từ những qui định của Hiến pháp và pháp luật, có thể
xác định: UBND cấp huyện là cơ quan do HĐND cấp huyện
bầu ra, cơ quan chấp hành của HĐND cấp huyện, cơ quan
hành chính nhà nớc ở cấp huyện, chịu trách nhiệm chấp
hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nớc
cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp huyện.
Với cách hiểu trên cho thấy, UBND cấp huyện vừa là cơ
quan chấp hành và hành chính, vừa là cơ quan nhà nớc cấp
huyện. Điều đó phản ánh mối quan hệ giữa tính đại diện và
thực thi quyền lực nhà nớc; giữa quyền uy và phục tùng trong
quản lý hành chính nhà nớc. Đồng thời, cũng chỉ ra mối quan
hệ giữa UBND cấp huyện với các cơ quan khác là: UBND cấp
tỉnh, HĐND cấp huyện, các cơ quan chuyên môn của UBND
cấp tỉnh, HĐND và UBND cấp xà và những mối quan hệ với
các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị trên địa

bàn huyện.
1.1.2. Đặc điểm tổ chức và hoạt động của ủy ban
nhân dân cấp huyện
Xét từ bản chất tổ chức và hoạt động là một cơ cấu
trong hệ thống các cơ quan của chính quyền địa phơng,
UBND cấp huyện có những đặc điểm cơ bản sau:
- Tính tự chủ trong việc thực hiện quyền lực nhà nớc
Trong thực tế, các cơ quan nhà nớc thờng có xu hớng ôm
đồm nhiều việc còn ngời dân thì muốn trông chờ nhiều

8


vào nhà nớc. ở nớc ta, việc phân chia các cấp chính quyền
địa phơng nh hiện nay đợc xác định theo cơ chế tổ chức
quyền lực cho các đơn vị hành chính lÃnh thổ, theo đó bộ
máy nhà nớc đợc cấu tạo là bộ máy nhà nớc ở trung ơng và bộ
máy nhà nớc ở địa phơng, và việc tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nớc trong toàn hệ thống phải đảm bảo tính liên
thông của quyền lực nhà nớc từ trung ơng xuống địa phơng,
thể hiện cơ chế quyền lực vừa độc lập, vừa phụ thuộc, đảm
bảo tính liên hệ và kiểm soát lẫn nhau. Vì vậy, trong quan
hƯ qun lùc theo chiỊu ngang ®· cã sù phân công và phối
hợp giữa các cơ quan nhà nớc trong việc thực hiện các quyền
lập pháp, hành pháp và t pháp thì trong quan hệ theo chiều
dọc theo các đơn vị hành chính lÃnh thổ thì quyền lực nhà
nớc đợc xác định theo sự phân cấp, phân quyền giữa trung
ơng và địa phơng và giữa các cấp trong hệ thống chính
quyền địa phơng nhằm đảm bảo nguyên tắc tập trung
dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc. Nói

cách khác, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nớc ở mỗi đơn vị lÃnh thổ phải phù hợp với tính hệ thống của
bộ máy nhà nớc và tính độc lập, tự chủ của mỗi cấp chính
quyền. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, UBND cÊp hun võa
thùc hiƯn qun lùc nhµ níc thèng nhất, vừa là cơ chế để
thực hiện quyền tự chủ của cộng đồng dân c trên địa bàn
huyện. Điều này có nghĩa là UBND cấp huyện phải thực thi
thống nhất quyền lực nhà nớc tại địa bàn huyện theo đờng
lối, chủ trơng của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nớc.
Đồng thời, hoạt động của UBND cấp huyện còn là thực hiện ý
chí, nguyện vọng của cộng đồng dân c phù hợp với đặc

9


®iĨm, ®iỊu kiƯn kinh tÕ - x· héi vµ møc độ thực hành dân
chủ của ngời dân trên địa bàn huyện và chịu sự giám sát
của nhân dân. Kết hợp hai yêu cầu trên, UBND cấp huyện
phải đợc phân công và ủy quyền theo những phạm vi nhiệm
vụ, quyền hạn nhất định để có thể tự chủ trong việc giải
quyết các công việc hàng ngày của địa phơng. Từ những
đề cập trên, nhiều tác giả cho rằng tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phơng vừa mang tính chất quyền lực
nhà nớc, vừa mang tính tự quản và sự tơng quan giữa hai
tính chất này phụ thuộc vào mỗi cấp chính quyền, mang
tính lịch sử và không đồng nhất. §iỊu nµy cã thĨ thÊy râ
nhÊt lµ chÝnh qun cÊp huyện. Việc tự chủ của UBND cấp
huyện đợc thông qua việc quyết định, tổ chức và hoạt
động thực tiễn hàng ngày của địa phơng đối với những
vấn đề của riêng địa phơng, bằng các nguồn lực của địa
phơng. Do đó, có thể nói về bản chất, UBND cấp huyện là

cấp cơ quan quan trọng trong việc đại diện cho quyền lực
nhà nớc thống nhất, đại diện cho lợi ích quốc gia song cũng
đại diện cho ý chí của nhân dân địa phơng, hoạt động vì
nhân dân địa phơng.
- Tính chất phụ thuộc trong tổ chức quyền lực nhà nớc
Hoạt động của UBND cấp huyện là hoạt động chấp
hành - hoạt động của cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng và là một bộ phận trong guồng máy hành chính nhà nớc
thống nhất do Chính phủ chỉ đạo, điều hành. Với vị trí
này, UBND cấp huyện chịu sự lÃnh đạo của cơ quan hành
chính nhà nớc cấp trên trong phạm vi và mức độ đợc phân
cấp theo qui định của pháp luật. Đồng thời, sự phân cấp nh

10


vậy cũng là cơ sở để UBND cấp huyện thực hiện sự tự chủ
của mình trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nớc trên
địa bàn.
- Việc xác lập chức năng, thẩm quyền của UBND cấp
huyện dựa trên đặc thù, điều kiện của địa phơng
Thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phơng cho thấy vấn đề có tính quan trọng là xác định và
thực hiện các chức năng, thẩm quyền của chính quyền địa
phơng nói chung và mỗi cấp chính quyền địa phơng nói
riêng dựa trên bản chất của chế độ nhà nớc, điều kiện kinh
tế - xà hội của địa phơng. Là một cấp quản lý trong hệ
thống chính quyền địa phơng, UBND cấp huyện, trong tổ
chức và hoạt động của mình, thực hiện chức năng đại diện;
tiếp nhận và giải quyết các yêu cầu, nguyện vọng của ngời
dân địa phơng; quyết định và tổ chức thực hiện các công

việc của địa phơng, phục vụ lợi ích cộng đồng theo phạm
vi, mức độ tự chủ của địa phơng; bảo vệ những quyền, lợi
ích chính đáng của ngời dân theo những qui định của
pháp luật. Chính vì vậy, trong chừng mực nhất định, theo ý
kiến của nhiều tác giả, UBND cấp huyện đợc gọi là cơ quan
hành chính nhà nớc ở địa phơng chứ không phải là cơ quan
hành chính nhà nớc của địa phơng; là một pháp nhân công
quyền, hoạt động theo nguyên tắc quyền uy, phục tùng,
đảm bảo cho quyền lực nhà nớc đợc thực thi thống nhất từ
trung ơng đến địa phơng và giải quyết các công việc, đề
nghị của ngời dân địa phơng theo qui định của pháp luật.
Các chức năng của UBND cÊp huyÖn:

11


+ Chức năng chấp hành và điều hành: Nh trên ®· nãi,
UBND cÊp hun lµ cÊp trung gian trong hƯ thống các cơ
quan hành chính nhà nớc ở địa phơng, vì vậy, UBND cấp
huyện vừa có nhiệm vụ chấp hành các đờng lối, quyết định
của các cơ quan nhà nớc cấp trên, vừa thực hiện chức năng
điều hành các hoạt động quản lý nhà nớc đối với các cơ quan
chuyên môn, chính quyền cấp xÃ. Điều này cũng có nghĩa lµ,
UBND cÊp hun võa phơ thc võa tù chđ theo nguyên tắc
cấp dới phục tùng cấp trên, cấp trên lÃnh đạo, chỉ đạo cấp dới.
Hoạt động chấp hành của chính quyền địa phơng không
tách rời với hoạt động điều hành trong quản lý nhà nớc và
mục đích của nó là giải quyết hiệu quả các vấn đề của
địa phơng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xà hội, võa
thĨ hiƯn sù can thiƯp cđa qun lùc nhµ níc vừa thể hiện sự

cộng tác, phối hợp với nhân dân. Tuy nhiên, hoạt động chấp
hành và điều hành của UBND cấp huyện phải đợc thể hiện
thông qua việc ban hành các văn bản pháp luật trong quản lý
điều hành hàng ngày của mình và các cơ quan chuyên
môn. Để thực hiện tốt chức năng quản lý và điều hành,
UBND cấp huyện còn phải thực hiện công tác kiểm tra, giám
sát việc thi hành pháp luật, các chủ trơng, qui định của địa
phơng theo những trình tự, thủ tục nhất định. Theo qui
định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001),
UBND cấp huyện chỉ đạo, kiểm tra, tổ chức thực hiện các
chủ

trơng,

quyết

định

của

HĐND

và các cơ quan cấp trên liên quan đến các lĩnh vực quản lý
nhà nớc trên địa bàn huyÖn.

12


+ Chức năng hỗ trợ cộng đồng: Về bản chất của nhà nớc
ta, vấn đề quản lý và điều hành trong quản lý nhà nớc nhằm

mục tiêu 'vì dân phục vụ', vì vậy, hoạt động của UBND cấp
huyện và các cơ quan chuyên môn trực thuộc, phải có sự hỗ
trợ đối với công dân trong việc thực hiện các trình tự, thủ
tục liên quan đến quản lý nhà nớc nh hỗ trợ pháp lý, thông tin
(đòi hỏi UBND cấp huyện phải thông tin cho công dân và hớng dẫn các thủ tục cần thiết khi tiến hành các thủ tục hành
chính tại UBND cấp huyện), hỗ trợ thông qua các công cụ
điều tiết trong quản lý nhà nớc (nh hỗ trợ vốn, hớng dẫn áp
dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật vào sản xuất, kinh
doanh)
1.2. Khái lợc về tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân
dân cấp huyện

Dới thêi kú phong kiÕn ë níc ta, xÐt vỊ b¶n chất, hoạt
động hành chính, tổ chức hành chính địa phơng đợc chia
thành chính quyền cấp xÃ, chính quyền cấp huyện, chÝnh
qun cÊp tØnh. Tuy nhiªn, chÝnh qun cÊp hun lóc đó
cha có sự rõ nét, bởi vì thời kỳ này, dới chính quyền cấp
tỉnh là các phủ (bao gồm một số huyện) nhng về quản lý
hành chính, thực thi quyền lực nhà nớc ở địa phơng đợc tập
trung vào các cơ quan hành chính của huyện - các quan tri
huyện. Quan tri huyện là những ngời đợc triều đình phong
kiến lựa chọn qua các khoa thi, đỗ đạt cao đợc bổ dụng làm
quan. Hoạt động của chính quyền cấp huyện có thể nói là
đợc thể hiện chủ yếu thông qua các quan tri huyện. Quan tri
huyện thực hiện các công việc quản lý hành chính, thực
hiện công việc xét xử các vụ kiện thuộc địa hạt mình phụ

13

trách. Để đảm bảo hoạt động của chính quyền, ngoài quan
tri huyện còn có các viên huấn đạo, thầy đề, ông thông, ông
thừa, lục sự... đợc phân công đảm nhận các công việc trong
hoạt động của chính quyền.
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, với sự ra đời của
Nhà nớc Việt Nam dân chủ cộng hòa, việc tổ chức xây dựng
và củng cố chính quyền là nhiệm vụ trọng tâm của Cách
mạng Việt Nam. Vị trí, vai trò của UBND nói chung, UBND
cấp huyện nói riêng đợc khẳng định từng bớc trong quá
trình xây dựng bộ máy nhà nớc ta.
Ngay sau khi tuyên bố thành lập Nhà nớc Việt Nam dân
chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đà ban hành Sắc lệnh
số 63 ngày 22/11/1945 qui định về tổ chức HĐND và UBHC.
Theo Sắc lệnh số 63, UBHC (nay là UBND) do HĐND bầu ra
để thực hiện việc quản lý các công việc hành chính ở địa
phơng. Cùng với Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức,
quyền hạn, cách thức làm việc của HĐND và UBHC các cấp (xÃ,
huyện, tỉnh, kỳ), Chủ tịch Hồ Chí Minh còn ban hành Sắc
lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về việc thành lập thành phố trực
thuộc Chính phủ trung ơng, hoặc kỳ, thị xà thuộc kỳ hoặc
tỉnh. Hai Sắc lệnh trên là cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phơng trong thời kỳ xây
dựng và củng cố chính quyền.
Theo Sắc lệnh số 63, chính quyền địa phơng ở nớc ta
gồm HĐND và UBHC (nay là UBND). HĐND là cơ quan đại diện
cho nhân dân, đợc nhân dân trực tiếp bầu ra theo lối phổ
thông đầu phiếu. UBHC do HĐND bầu ra để thực hiện việc
quản lý các công việc hành chính ở địa phơng. Tuy nhiên,

14

trong thêi kú nµy, ë cÊp hun vµ kú chØ có UBHC mà không
có HĐND. Theo qui định tại Điều 22, Sắc lệnh số 63, UBHC là
cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nớc trên địa bàn
huyện, có 03 ủy viên chính thức (Chủ tịch, Phó chủ tịch, Th
ký) và 02 ủy viên dự khuyết. UBHC huyện do đại biểu HĐND
các xà trong huyện bầu ra. Khi có 1/3 tổng số đại biểu HĐND
các xà yêu cầu bỏ phiếu tín nhiệm UBHC huyện thì phải tổ
chức bỏ phiếu; nếu quá nửa số đại biểu HĐND các xà không
tín nhiệm thì các ủy viên UBHC phải từ chức.Cũng theo Sắc
lệnh số 63, UBHC huyện có những nhiệm vụ, quyền hạn sau
đây:
- Thi hành và kiểm soát sự thi hành mệnh lệnh của cấp
trên; kiểm soát hoạt động của Hội đồng nhân dân xà và
UBHC xÃ;
- Thủ tiêu những quyết định của HĐND xà trái với các
chỉ thị của cấp trên hay trái với quyền lợi của nhân dân
trong xÃ;
- Duyệt y hoặc đệ lên UBHC tỉnh duyệt y các quyết
nghị của HĐND xÃ;
- Kiểm soát các cơ quan chuyên môn về cách thừa hành
chức vụ;
- Giải quyết các công việc khác trong phạm vi huyện;
- Điều khiển đội cảnh binh đặt ở huyện để lo việc
tuần phòng và trị an.
Việc phân công công việc và nhiệm vụ, quyền hạn của
các ủy viên UBHC huyện tùy thuộc vào năng lực, trình độ của
ủy viên.

15


Cùng với quá trình xây dựng và củng cố chính quyền,
vị trí của UBND với t cách là cơ quan thực hiện quản lý hành
chính ở địa phơng tiếp tục đợc khẳng định và có những
bớc phát triển cơ bản qua các Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và
1992.
1.2.1. Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân
dân cấp huyện theo Hiến pháp 1946
Hiến pháp 1946 qui định về việc thành lập HĐND và
UBHC ở các đơn vị hành chính trong cả nớc; chế độ bầu cử
HĐND, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, việc bÃi miễn đại biểu
HĐND và quan hệ của HĐND và UBHC cùng cấp, đặc biệt là
chế độ chịu trách nhiệm của UBHC.
Theo Hiến pháp 1946, về phơng diện hành chính, nớc
ta đợc chia thành ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ đợc chia
thành các tỉnh; mỗi tỉnh đợc chia thành các huyện; mỗi
huyện đợc chia thành các xà (Điều 57). Tuy nhiên, phù hợp với
điều kiện lịch sử lúc đó và có sự kế thừa lịch sử, Hiến pháp
1946 qui định: ở tỉnh, thành phố, thị xà và xà có HĐND và
UBHC; ở bộ và huyện chỉ cã UBHC (§iỊu 58). Nh vËy, cã thĨ
thÊy r»ng, thêi kỳ này, UBND các cấp (đợc gọi là UBHC) đợc
thành lập ở tất cả các bộ, tỉnh, thành phố, thị xÃ, xÃ, nhng ở
bộ và huyện không có HĐND. Điều này cho thấy tính đặc thù
trong tổ chức và hoạt ®éng cđa UBND cÊp hun, ®ã lµ cïng
lµ cÊp hun nhng đối với thị xà thì có HĐND, còn ở huyện
thì không có HĐND mà chỉ có UBHC. Hay nói cách khác, việc
thành lập HĐND tùy thuộc vào điều kiện, yêu cầu quản lý đối
với từng cấp.

16


Theo Hiến pháp 1946, HĐND tỉnh, thành phố, thị xÃ, xÃ
do nhân trực tiếp bầu ra theo lối phổ thông đầu phiếu. ở
cấp có HĐND thì UBHC do HĐND cử ra. Còn đối với cấp không
có HĐND thì UBHC bộ do HĐND các tỉnh, thành phố bầu ra;
UBHC huyện do HĐND các xà bầu ra.
Nh vậy, cùng là UBHC cấp huyện nhng trong thời kỳ này
có sự khác biệt về cách thức cử và bầu, đó là UBHC thị xà do
HĐND thị xà cử ra, còn UBHC huyện do HĐND các xà bầu ra.
Tuy vậy, trong tổ chức và hoạt động, UBND đều có mối
quan hệ về quyền hạn và nghĩa vụ đối với HĐND. Cụ thể là:
UBHC có trách nhiệm: thi hành mệnh lệnh của cấp trên; thi
hành các nghị quyết của HĐND địa phơng mình sau khi đợc cấp trên chuẩn y; Chỉ huy công việc hành chính trong
địa phơng.
Để cụ thể hóa những qui định của Hiến pháp 1946,
Chủ tịch Hồ Chí Minh còn ký nhiều Sắc lệnh liên quan đến
tổ chức và hoạt động của UBHC cấp huyện nh: Sắc lệnh số
254-SL ngày 19/11/1948 về tổ chức lại chính quyền nhân
dân trong thời kỳ kháng chiến (Điều 2 qui định: chính
quyền nhân dân địa phơng trong thời kỳ kháng chiến gồm
có HĐND và UBHC); Sắc lệnh số 255-SL ngày 19/11/1948 về
cách thức tổ chức và làm việc của HĐND và ủy ban kháng
chiến hành chính. Tiếp đó, Luật tổ chức chính quyền địa
phơng năm 1958 đà qui định rõ hơn về hệ thống tổ chức
của chính quyền địa phơng.
1.2.2. Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân
dân cấp huyện theo Hiến pháp 1959

17


Theo Hiến pháp 1959, chính quyền địa phơng bao
gồm ba cấp hành chính: tỉnh, huyện, xÃ. Các đơn vị hành
chính trên đều thành lập HĐND và UBHC. Nh vậy, so với Hiến
pháp 1946, điểm mới của Hiến pháp 1959 là cấp huyện có cả
HĐND và UBHC; HĐND là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa
phơng và UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND địa
phơng, là cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng.
UBHC gồm có Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch,
ủy viên Th ký và các ủy viên. Nhiệm kỳ của UBHC theo nhiệm
kỳ của HĐND đà bầu ra mình (02 năm). Khi HĐND hết nhiệm
kỳ hoặc bị giải tán, UBHC tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến
khi HĐND mới bầu ra UBHC mới. UBHC cấp huyện quản lý công
tác hành chính của địa phơng, chấp hành nghị quyết của
HĐND cấp huyện và nghị quyết, mệnh lệnh của cơ quan
hành chính nhà nớc cấp trên. UBHC huyện đợc ra quyết
định, chỉ thị và kiểm tra việc thực hiện quyết định, chỉ
thị đó. Trong hoạt động quản lý hành chính, UBHC cấp
huyện lÃnh đạo công tác của các ngành trong huyện và đối
với UBHC cấp xà và tơng ứng có quyền sửa đổi hoặc bÃi bỏ
những quyết định không thích đáng của các ngành và của
UBHC cấp xÃ. UBHC cấp huyện có quyền đình chỉ việc thi
hành những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp xÃ
và đề nghị HĐND huyện sửa đổi hoặc bÃi bỏ những nghị
quyết ấy.
UBHC huyện chịu trách nhiệm báo cáo công tác trớc
HĐND huyện và UBHC cấp tỉnh. UBHC hun chÞu sù l·nh

18


đạo của UBHC tỉnh và sự lÃnh đạo thống nhất của Hội đồng
Chính phủ.
1.2.3. Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân
dân cấp huyện theo Hiến pháp 1980
Theo Hiến pháp 1980, vị trí, vai trò của UBND cấp
huyện vẫn đợc xác định là cơ quan chấp hành của HĐND
huyện, là cơ quan hành chính nhà nớc. UBND gồm có Chủ
tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch, ủy viên Th ký và các ủy
viên khác.
UBND huyện có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
- Chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trớc HĐND
huyện và trớc UBND tỉnh. Mỗi thành viên UBND chịu trách
nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trớc HĐND; UBND
cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt
động của UBND trớc HĐND.
- Triệu tập hội nghị HĐND cùng cấp; chấp hành nghị
quyết của HĐND và quyết định, chỉ thị của các cơ quan
hành chính cấp trên; quản lý công tác hành chính ở địa phơng; chỉ đạo các ngành, các cấp thuộc quyền mình nhằm
hoàn thành kế hoạch nhà nớc, phát triển kinh tế và văn hóa,
củng cố quốc phòng, cải thiện đời sống nhân dân; xét và
giải quyết các khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của nhân dân.
- Có quyền ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc
thực hiện các văn bản đó trên địa bàn huyện.
- Có quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bÃi
bỏ những quyết định không thích đáng của các ngành

19


thuộc quyền mình và của UBND cấp xÃ; đình chỉ việc thi
hành những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp xÃ,
đồng thời đề nghị HĐND huyện sửa đổi hoặc bÃi bỏ những
nghị quyết đó.
- Tạo điều kiện cho các đại biểu HĐND và các ban của
HĐND hoạt động. Chủ tịch UBND chịu trách nhiệm điều
hòa, phối hợp hoạt động của các ban do HĐND lập ra.
- Nhiệm kỳ của UBND cấp huyện theo nhiệm kỳ của
HĐND huyện là 02 năm. Khi HĐND hết nhiệm kỳ, UBND tiếp
tục làm nhiệm vụ cho đến khi HĐND khóa mới bầu ra UBND
mới.
Tiếp đó, tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện
còn đợc qui định cụ thể trong Luật tổ chức HĐND và UBND
năm 1989.
1.2.4. Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân
dân cấp huyện theo Hiến pháp 1992
Tiếp tục kế thừa những qui định về UBND cấp huyện
trong các văn bản pháp luật đà có, Hiến pháp 1992 và Hiến
pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) tiếp tục khẳng
định UBND cấp huyện do HĐND cấp huyện bầu ra, là cơ
quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nớc ở
địa phơng, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các
văn bản của các cơ quan nhà nớc cấp trên và nghị quyết của
HĐND.
UBND cấp huyện trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn
của mình có quyền ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra
việc thi hành những văn bản đó. Chủ tịch UBND lÃnh đạo,

20


điều hành hoạt động của UBND. Khi quyết định những vấn
đề quan trọng của địa phơng, UBND huyện phải thảo luận
tập thể và quyết định theo đa số.
Chủ tịch UBND huyện có quyền đình chỉ việc thi
hành hoặc bÃi bỏ những văn bản sai trái của cơ quan thuộc
UBND cấp xÃ; đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của
HĐND cấp xà đồng thời đề nghị HĐND huyện bÃi bỏ những
nghị quyết đó.
Thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của
đại phơng cho Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân
dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về
xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế xà hội ở địa phơng; phối hợp với các đoàn thể nhân dân động viên nhân
dân cùng nhà nớc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế- xà hội, quốc
phòng an ninh ở địa phơng.
Nh vậy, qua những qui định của các hiến pháp về vị
trí, chức năng, nhiệm vụ của UBND cấp huyện cho thấy, cho
dù về tên gọi có sự thay đổi qua các thời kỳ (UBHC, UBND),
nhng về bản chất, UBND cấp huyện là cơ quan hành chính
nhà nớc ở địa phơng, thực hiện quản lý hành chính đối với
các vấn đề trên địa bàn huyện về phát triển kinh tế, văn
hóa, xà hội, an ninh, quốc phòng...
Là một cấp hành chính trong bộ máy nhà nớc, UBND
cấp huyện đợc qui định có những thẩm quyền, nhiệm vụ
nhất định, góp phần thực hiện thống nhất quản lý nhà nớc
trên phạm vi toàn quốc theo sự phân công, phân nhiệm, phối
hợp với các cơ quan nhà nớc từ Trung ơng đến địa phơng.

21


Tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện đà đáp ứng yêu
cầu khách quan của quản lý nhà nớc, phù hợp với những điều
kiện kinh tế, văn hóa, xà hội ở địa phơng cùng những đặc
thù quản lý ngành, lĩnh vực nhất định. Với truyền thống
phân cấp quản lý nhà nớc theo 4 cấp (Trung ơng, tỉnh,
huyện, xÃ) và thực tiễn quản lý hành chính nhà nớc, có thể
nhận định rằng chính quyền cấp huyện là cấp có ý nghĩa
quan trọng trong việc thực hiện quản lý nhà nớc ở địa phơng, cấp quản lý sát dân và ở chừng mực nhất định có thể
nói là cấp quyết định việc thực tế hóa đờng lối, chính
sách, pháp luật của Đảng và Nhà nớc trong thực tiễn quản lý,
đảm bảo quản lý thống nhất ngành, lĩnh vực công từ trung ơng đến cơ sở. Với t cách là một cấp cơ quan quản lý nhà nớc ở địa phơng, UBND cấp huyện là cơ quan có vai trò cầu
nối quan trọng giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền
cấp xà trong việc thực thi quản lý nhà nớc ở địa phơng.
Từ khái lợc lịch sử tổ chức và hoạt động của UBND cấp
huyện và những qui định pháp luật hiện hành cho thấy,
UBND cấp huyện là cơ quan quản lý hành chính nhà nớc có
vai trò quan trọng nhất ở địa phơng, là cấp chuyển tải, thực
tế hóa đờng lối, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nớc
trong thực tế tại địa bàn cấp huyện, giải quyết số lợng lớn
các công việc hàng ngày trong quản lý nhà nớc phù hợp với
tình hình địa phơng. Xét về thứ bậc trong hệ thống các
cơ quan quản lý hành chính nhà nớc ở địa phơng, UBND cấp
huyện là cấp quản lý hành chính trung gian để thực hiện
những chính sách, quyết định từ Trung ơng tại cơ sở, trong
nhân dân. Có thĨ nãi, so víi chÝnh qun cÊp tØnh, cÊp

22


huyện là cấp trực tiếp hơn, sát dân hơn khi thực thi, triển
khai các hoạt động quản lý nhà nớc trên phạm vi địa bàn
quận, huyện.
Hiện nay, UBND là cơ quan do HĐND bầu là cơ quan
chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng, chịu trách nhiệm trớc HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nớc
cấp trên. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật,
các văn bản của cơ quan nhà nớc cấp trên và nghị quyết của
HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trơng, biện
pháp phát triển kinh tế - xà hội, củng cố quốc phòng, an ninh
và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. UBND thực
hiện chức năng quản lý nhà nớc ở địa phơng, góp phần bảo
đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành
chính nhà nớc từ trung ơng tới cơ sở.
Về thẩm quyền, UBND cấp huyện là cơ quan quản lý
thẩm quyền chung ở địa phơng, thực hiện quản lý nhà nớc
trên các mặt cơ bản của đời sống xà hội. Trong thực tế, ở
phạm vi cấp huyện, có thể thấy những việc của ngời dân
hầu nh phần nhiều đợc giải quyết tại UBND cấp huyện với
những cơ quan có thẩm quyền riêng là các phòng, ban
thuộc UBND huyện, do đó, việc luôn đổi mới, kiện toàn tổ
chức và hoạt động của UBND cấp huyện là yếu tố cơ bản
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính của UBND
cấp huyện ë níc ta hiƯn nay. ViƯc ®ỉi míi tỉ chøc và hoạt
động của UBND cấp huyện phải đợc thực hiện đồng bộ trên
các phơng diện đổi mới cơ cấu tổ chức; mối quan hệ giữa
UBND cấp huyện với các cơ quan, tỉ chøc h÷u quan; vÊn

23


đề cán bộ, công chức; vấn đề thể chế pháp lý và cơ chế,
phơng thức hoạt động.
1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân
cấp huyện trớc yêu cầu cải cách hành chính nhà nớc

Là một cấp cơ quan quản lý hành chính nhà nớc ở địa
phơng trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc, việc
đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện không
thể nằm ngoài những yêu cầu. mục tiêu, nhiệm vụ, nội dung
của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc,
yêu cầu cải cách hành chính (CCHC) và xây dựng Nhà nớc
pháp quyền xà hội chủ nghĩa ở nớc ta hiện nay.
Theo Chơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà
nớc giai đoạn 2001-2010, việc đổi mới tổ chức và hoạt động
của UBND cấp huyện phải góp phần đáp ứng mục tiêu tổng
thể sau: Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong
sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có
hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nớc pháp quyền
xà hội chủ nghĩa dới sự lÃnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu
của công cuộc xây dựng, phát triển đất nớc. Đến năm 2010,
hệ thống hành chính về cơ bản đợc cải cách phù hợp với yêu
cầu quản lý nền kinh tế thị trờng định hớng xà hội chủ
nghĩa.
Từ mục tiêu tổng thể trên, cải cách hành chính nhà nớc
nhằm các mục tiêu cụ thể sau:
Một là, hoàn thiện hệ thống thể chế hành chính, cơ

chế, chính sách phù hợp với thời kỳ công nghiệp hóa, hiện ®¹i

24


hóa đất nớc, trớc hết là các thể chế về kinh tế, về tổ chức
và hoạt động của hệ thống hành chính. Tiếp tục đổi mới
quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật, khắc phục tính cục bộ trong việc chuẩn bị, soạn thảo
các văn bản; đề cao trách nhiệm của từng cơ quan trong
quá trình xây dựng thể chế, phát huy dân chủ, huy động
trí tuệ của nhân dân để nâng cao chất lợng văn bản quy
phạm pháp luật.
Hai là, xóa bỏ về cơ bản các thủ tục hành chính mang
tính quan liêu, rờm rà, gây phiền hà cho doanh nghiệp và
nhân dân; hoàn thiện các thủ tục hành chính mới theo hớng
công khai, đơn giản và thuận tiện cho dân.
Ba là, các cơ quan trong hệ thống hành chính đợc xác
định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm rõ
ràng; chuyển đợc một số công việc và dịch vụ không cần
thiết phải do cơ quan nhà nớc thực hiện cho doanh nghiệp,
tổ chức xà hội, tổ chức phi Chính phủ đảm nhận.
Bốn là, cơ cấu tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ, hợp lý
theo nguyên tắc Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, thực
hiện chức năng chủ yếu là quản lý vĩ mô toàn xà hội bằng
pháp luật, chính sách, hớng dẫn và kiểm tra thực hiện. Bộ
máy của các bộ đợc điều chỉnh về cơ cấu trên cơ sở phân
biệt rõ chức năng, phơng thức hoạt động của các bộ phận
tham mu, thực thi chính sách, cung cấp dịch vụ công.
Năm là, đến năm 2005, về cơ bản xác định xong và

thực hiện đợc các quy định mới về phân cấp quản lý hành
chính nhà nớc giữa Trung ơng và địa phơng, giữa các cấp

25