tiểu luât PL chính quyền địa phương

Họ và tên : Hoàng Thị Thanh Thảo
Mã sv: 1605LHOA060
Lớp: Đại học luật 16A
Khoa: pháp luật hành chính
Mơn: Pháp luật về chính quyền địa phương
Đề tài:
Vấn đề 5: tìm hiểu nguyên tắc phân quyền, phân cấp, ủy quyền và thực tiễn vận dụng các
nguyên tắc này của các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

1


LỜI CAM ĐOAN
Em xin cam đoan đây là đề tài nghiên cứu của riêng cá nhân. Các nghiên cứu nêu
trong đề tài là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ tài liệu nghiên cứu đề
tài khác.
Hà Nội,ngày 20 tháng 01 năm 2019
Người thực hiện

2


LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên em xin chân thành cảm ơn các thầy, cơ trong Khoa pháp luật hành
chính, trường Đại học Nội vụ Hà Nội đã tạo điều kiện để em có một mơi trường học tập
thoải mái, và thuận lợi.
Đặc biệt, em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến giảng viên bộ mơn đã ln tận tình giúp đỡ,
hướng dẫn và truyền tải những tri thức quý giá cho em trong suốt quá trình học tập nghiên
cứu

3

PHÂN MỞ ĐẦU
•

Lý do chọn đề tài hoặc tính cấp thiết của đề tài
Trên cơ sở khái quát về nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyến quyền của các
cấp chính quyền địa phương nhằm đánh giá trên giác độ q trình hồn thiện
chính sách, đồng thời nêu lên một số vấn đề đặt ra cần được nghiên cứu, tiếp tục
hồn thiện chính sách trong giai đoạn tới.

•

Lịch sử nghiên cứu đề tài

•

Tình hình nghiên cứu: Đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu khoa học, bài báo về các
nguyên tắc phân quyền, phân cấp xong chưa có một đề tài nào nghiên cứu cụ thể về
vấn đề này

•

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

•

Xác định rõ mục đích của phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý nhằm phát huy
tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính
quyền địa phương. Trên cơ sở nhiệm vụ được phân định rõ ràng, cụ thể, chính

quyền địa phương có điều kiện phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân.
Trong nhiều năm qua Đảng, Nhà nước đã có nhiều chủ trương hồn thiện tổ chức
bộ máy hành chính nhà nước trong đó có việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền. Với
những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước đã làm cho hoạt
động của chính quyền địa phương có nhiều đổi mới, bộ máy nhà nước ở địa phương
hoạt động năng động, hiệu quả hơn. Đây chính là những tác động to lớn của việc
phân cấp, phân quyền, ủy quyền.

•

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam

•

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Phân tích được nguyên tắc trong phân quyền, phân cấp, ủy quyền của các cấp chính
quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

•

Cấu trúc tiểu luận

Chương 1: khái niệm nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp chính quyền
Chương 2: thực trạng nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp chính
quyền
Chương 3: Giải pháp phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp chính quyền
4

Mục lục

5


Chương 1: khái niệm nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp chính
quyền địa phương
1.1 Khái quát về nguyên tắc phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước ở Việt Nam
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước theo nhiều tầng nấc địi hỏi có sự phân định rõ
ràng về trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp. Việc phân chia quyền lực nhà nước cho các
cơ quan nhà nước khác nhau là cách thức để quyền lực nhà nước được sử dụng hiệu quả
nhất, tránh lạm dụng quyền lực nhà nước để phục vụ cho lợi ích riêng của cá nhân, “nhóm
lợi ích”. Xu hướng chung trong các nhà nước dân chủ hiện đại là khi xã hội phát triển cao
thì việc phân cấp diễn ra nhiều hơn, chính quyền các địa phương được trao cho nhiều
nhiệm vụ, quyền hạn hơn.
Chính sách phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước được thể hiện thơng qua các quy
định pháp luật về phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan hành chính nhà nước
các cấp nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo của các cấp trong thực thi quyền lực nhà
nước, bảo đảm cho các cơ quan hành chính nhà nước các cấp thực hiện chức năng quản lý
nhà nước và cung cấp dịch vụ cơng một cách hiệu lực và hiệu quả.
Chính sách phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước ở Việt Nam được Nhà nước đề
xuất từ khi đất nước giành được độc lập và có sự hồn thiện qua các giai đoạn phát triển
của đất nước. Thông qua hệ thống văn bản pháp luật về chức năng, trách nhiệm, thẩm
quyền của mỗi cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương, chính sách phân cấp, phân
quyền hành chính nhà nước ở Việt Nam được hình thành và từng bước hồn thiện.
Ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, vấn đề phân cấp,
phân quyền đã được Chính phủ lâm thời đặt ra. Điều này được thể hiện trong những văn
bản đầu tiên (cụ thể là Sắc lệnh số 63, ngày 22-11-1945 và Sắc lệnh số 76, ngày 21-121945, quy định về tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính nhà
nước ở các địa phương). Chính sách phân cấp, phân quyền được điều chỉnh, bổ sung theo
từng thời kỳ, phụ thuộc vào bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, năng lực của các cấp

chính quyền trong bộ máy hành chính nhà nước và yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, thể hiện rõ nét trong các Hiến pháp năm
1946, 1959, 1980, 1992 và các luật tổ chức bộ máy của Nhà nước Việt Nam Dân chủ
Cộng hòa và của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Giai đoạn từ năm 2000 đến nay đã diễn ra những thay đổi đáng kể trong phân cấp, phân
quyền hành chính, với việc ban hành Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và Luật Tổ chức
hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003. Đặc biệt, Nghị quyết Hội nghị Trung
ương 9 khóa IX đề ra yêu cầu “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa
Trung ương và địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm
6


hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của Trung ương đối với địa phương và khuyến
khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các địa phương”. Ngày 20-6-2004, Chính
phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “Về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý
nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”, tập
trung vào phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh trên
các lĩnh vực chủ yếu: quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; ngân sách nhà nước,
đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp nhà nước, hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ
máy, cán bộ, công chức.
Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua
ngày 28-11-2013 với những quy định mới quan trọng ở Chương IX - “Chính quyền địa
phương”. Tiếp theo đó, năm 2015, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền
địa phương được ban hành, thể hiện những đổi mới quan trọng trong phân cấp, phân
quyền hành chính nhà nước. Ngày 21-3-2016, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết số
21/2016/NQ-CP về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương, tập trung vào 5 lĩnh vực: quản lý ngân sách nhà nước;
quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý đầu tư công; quản lý công vụ, cán bộ, công chức,
viên chức; quản lý đất đai. Bên cạnh những văn bản quy định những vấn đề cơ bản về
quan điểm, mục tiêu và định hướng phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước, các văn

bản quy phạm pháp luật trên các lĩnh vực cũng phản ánh chính sách phân cấp, phân quyền
hành chính nhà nước trong mỗi lĩnh vực cụ thể.
khái niệm
- Khái niệm phân cấp
1.2

Phân cấp (hành chính) được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan
quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện một cách
liên tục, thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… thực chất của phân cấp
quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính
phù hợp với u cầu thẩm quyền của mình. Tuy nhiên có ý kiến cho rằng, phân cấp quản
lý được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân cơng thẩm quyền
hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc
điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước”.
Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý là xác định
thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật và chuyển
giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ thể nhằm mục tiêu
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
- Khái niệm “phân quyền”
“Phân quyền” trong trường hợp này được hiểu là phân quyền theo lãnh thổ, tức là
“pháp luật quy định vị trí pháp lý của các cấp chính quyền địa phương”. Phân quyền
theo cấp lãnh thổ là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực, theo đó nhà nước trung
ương chuyển giao (thông qua hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu địa phương
những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân
7


sự…), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm.
Với cách tiếp cận như vậy, “Phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự phân cấp giữa
trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp

dưới”.
- Khái niệm “Ủy quyền”
Ủy quyền là việc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giao cho ủy ban nhân dân, cơ
quan, tổ chức nhà nước khác thực hiện một nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể nào đó, do đó
ủy quyền khơng mang tính thường xun, liên tục, mà thường theo vụ việc cụ thể.
1.3

Hiến pháp năm 2013 về phân quyền, phân cấp giữa địa phương

Hiến pháp đặt nền tảng cho cơ chế phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương ở
nước ta thông qua quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành
Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;
chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 112).
Với quy định này, chính quyền địa phương có trách nhiệm tổ chức thực hiện Hiến pháp,
pháp luật và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương bằng việc tạo ra
các điều kiện, tiền đề về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, pháp lý, bằng các khả năng
của địa phương, đồng thời có quyền tự quyết định các vấn đề của địa phương và chịu trách
nhiệm về các quyết định của mình trước nhân dân, cơ quan nhà nước cấp trên, các vấn đề
của địa phương được quy định bởi luật.
Những vấn đề được quy định bởi luật là những vấn đề có tính ổn định, lâu dài; những vấn
đề của địa phương là những vấn đề có ý nghĩa địa phương, thuộc thẩm quyền, trách nhiệm
giải quyết của chính quyền địa phương, khi chính quyền địa phương quyết định các vấn đề
của địa phương “chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”. Việc cơ quan
nhà nước cấp trên kiểm tra, giám sát đối với chính quyền địa phương nhằm đảm bảo sự
thống nhất trong quản lý nhà nước, bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý, bảo đảm cho
pháp luật được thực hiện một cách nghiêm minh, thống nhất. Với quy định này, cơ quan
nhà nước cấp trên chỉ có quyền kiểm tra, giám sát, mà khơng có quyền chỉ đạo, điều hành
hay can thiệp vào việc giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của chính quyền địa
phương, nhằm tạo nên sự năng động, sáng tạo, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương đối vói nhân dân địa phương, cấp trên và nhà nước. Quan điểm này của

Hiến pháp thể hiện quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng Hiến
pháp và pháp luật. Những quy định của Hiến pháp là tiền đề hiến pháp cho sự hình thành
chế độ phân quyền và phân cấp ở nước ta, đồng thời dần tạo nên cơ chế tự quản, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Hiến pháp quy định việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương: “...
trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương
và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (khoản 2, Điều 112). Từ quy định này có thể
thấy: những vấn đề gì đã thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ở trung ương
sẽ khơng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, những gì thuộc nhiệm
8


vụ, quyền hạn của chính quyền cấp này sẽ khơng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền cấp khác. Quy định của Hiến pháp thể hiện rất rõ quan điểm phân quyền theo chiều
dọc, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp.
Việc phân quyền được xác định trong các đạo luật nhằm bảo đảm tính ổn định của hoạt
động nhà nước, hoạt động của các cấp chính quyền, bảo đảm cho tính năng động, sáng tạo
và trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Bên cạnh cơ chế phân quyền, Hiến pháp đặt cơ sở nền tảng hiến định cho việc áp dụng cơ
chế ủy quyền trong hành chính: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương
được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo
đảm thực hiện nhiệm vụ đó” (Điều 112). Thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy, có những
vấn đề phát sinh ở địa phương, có ý nghĩa quốc gia, nhưng khơng thuộc thẩm quyền giải
quyết của chính quyền địa phương mà thuộc nhiệm vụ, quyen hạn của cơ quan nhà nước
cấp trên; nhưng để bảo đảm việc giải quyết các cơng việc được nhanh chóng, kịp thời, phù
hợp với điều kiện của địa phương thì cơ quan nhà nước cấp trên có thể giao cho chính
quyền địa phương thực hiện. Chủ thể giao quyền có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương
hay cơ quan thuộc chính quyền cấp trên của cơ quan được giao nhiệm vụ. Bên cạnh việc
giao cho chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ của mình, cơ quan nhà nước cấp
trên có trách nhiệm phải bảo đảm đầy đủ điều kiện để chính quyền địa phương thực hiện

nhiệm vụ đó. Các điều kiện có thể là nguồn lực tài chính, nguồn lực con người, các
phương tiện máy móc, kỹ thuật, hay hỗ trợ các chuyên gia.v.v... Đây là những điều kiện
tiên quyết để cơ quan được giao quyền thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên
- cơ quan giao quyền.
Những quy định phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương
và chính quyền địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp là biểu hiện của sự tiếp
nhận những nguyên lý căn bản của lý thuyết phân quyền theo chiều ngang, chiều dọc giữa
trung ương và chính quyền địa phương nhằm phân cơng chức năng, phân định thẩm quyền
giữa các cơ quan nhà nước một cách khoa học, rành mạch, nâng cao tính chủ động, sáng
tạo và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
của mình đã được xác lập bằng luật. Thực chất đây là sự phân công lao động một cách
khoa học nhằm hạn chế sự trùng lắp về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước.
Đồng thời cũng là cơ sở để hình thành, xác lập mối quan hệ trách nhiệm giữa trung ương
và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp, nhằm loại trừ những tồn tại của cơ
chế tâp trung, quan liêu bao cấp vốn đã hình thành từ rất lâu trong quản lý nhà nước, đáp
ứng yêu cầu của kinh tế thị trường, hội nhập, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
1.4 Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương theo Luật tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015
1.4.1 phân quyền

9


Trên cơ sở tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và
địa phương, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã chính thức sử
dụng thuật ngữ phân quyền, phân cấp và phân biệt giữa phân quyền và phân cấp - một
hiện tượng gần gũi với phân quyền, nhưng khác nhau về bản chất, coi phân quyền và phân
cấp là hình thức để “phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa
phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Điều 12 của Luật quy định: “Việc phân

quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật”. Như vậy,
luật là hình thức pháp lý, phương tiện, cơng cụ để phân quyền; phân quyền thể hiện mối
quan hệ giữa quyền lực chung quốc gia với chính quyền địa phương - đại diện cho một
cộng đồng lãnh thổ địa phương, hay mối quan hệ giữa cộng đồng lãnh thổ quốc gia với
cộng đồng lãnh thổ các đơn vị hành chính thuộc quốc gia. Quan hệ đó được xác lập bằng
luật do Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành là sự thể hiện quyền lực
nhân dân, chủ quyền nhân dân trong mối tương quan với quyền lực của các cộng đồng
lãnh thổ. Phân quyền là cơ sở hình thành chế độ tự quản địa phương, đồng thời nhằm nâng
cao trách nhiệm của chính quyền địa phương với nhân dân địa phương về những vấn đề
được phân quyền.
Trong chế độ dân chủ và pháp quyền, chính quyền địa phương có những quyền được phân
quyền độc lập với chính quyền trung ương, vi vậy, đối với các nhiệm vụ. quyền hạn được
phân quyền, chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện, còn
cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm
kiểm tra, thanh tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện của các cấp chính quyền
địa phương. Kiểm tra, thanh tra tính hợp hiến, hợp pháp nhằm bảo đản tính pháp quyền
trong hoạt động của chính quyền địa phương, bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý một biểu hiện, địi hỏi của nhà nước pháp quyền, có nghĩa cơ quan nhà nước cấp trên
khơng kiểm tra tính hợp lý việc giải quyết các vấn đề đã phân cấp cho chính quyền địa
phương, khơng chỉ đạo điều hành chính quyền địa phương thực hiện những vấn đề đã
phân quyền nhằm hạn chế tình trạng bao biện, làm thay của các cơ quan nhà nước cấp
trên.
1.4.2 phân cấp
Luật tổ chức chính quyền địa phương cịn quy định về phân cấp. Theo Điều 13 của Luật,
cơ quan nhà nước ở trung ương, ở địa phương có quyền phân cấp cho chính quyền địa
hương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một
hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình căn cứ vào yêu cầu công
tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương. Việc phân cấp phải
được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp trong đó
xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà
nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được

phân cấp. Như vậy, bản chất của phân cấp là việc cơ quan nhà nước cấp trên “chuyển
giao” nhiệm vụ, quyền hạn của mình cho chính quyền địa phương, hay cơ quan nhà nước
cấp dưới thực hiện một các liên tục, thường xuyên, việc phân cấp được quy định trong văn
bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước phân cấp quy định. Từ đó có thể thấy những
10


cơ quan nào khơng có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì khơng có quyền
phân cấp trong quản lý nhà nước.
Khi cơ quan nhà nước phân cấp cho chín quyền địa phương hoặc cơ quan cấp dưới có
trách nhiệm bảo đảm nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân
cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà minh phân cấp; còn
cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương,
cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ
quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp
trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.
1.4.3 Ủy quyền
Bên cạnh việc quy định về phân quyền, phân cấp, Luật tổ chức chính quyền địa phương
cịn quy định về ủy quyền. Do đặc thù của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước nên
Điều 14 của Luật chỉ quy định về chế độ ủy quyền của cơ quan hành chính nhà nước.
Chế độ ủy quyền chỉ có thể được thực hiện trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
giữa cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; cơ quan, tổ chức khác
chỉ có thể được hiểu là những cơ quan, tổ chức thuộc bộ phận cơ cấu của cơ quan hành
chính nhà nước, hay những cơ quan, tổ chức có quan hệ trực thuộc với cơ quan hành
chính nhà nước ủy quyền; hình thức ủy quyền là văn bản; thời hạn việc ủy quyền luôn
được xác định trong văn bản ủy quyền...
Từ những vấn đề trên có thể thấy phân quyền và phân cấp, ủy quyền khác nhau ở những
điểm căn bản sau đây:

- Chủ thể có quyền phân quyền chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - Quốc
hội. Phân quyền thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước với cộng đồng lãnh thổ, phân quyền
được thể hiện dưới hình thức pháp lý - luật.
Cấp chính quyền được phân quyền có tồn quyền và chịu trách nhiệm về việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn dược phân quyền; phân quyền tạo nên sự độc lập giữa chính quyền
địa phương và chính quyền trung ương ở những nội dung được phân quyền, bảo !ảm cho
cấp chính quyền được phân quyền à nhưng pháp nhân công quyền độc lập.
Cơ quan nhà nước cấp trên chỉ có thể kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương về những vấn đề được
phân quyền.
- Chủ thể phân cấp là các cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phưong; đối
tượng được phân cấp là chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước ở cấp dưới; phân
cấp được thực hiện bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan phân cấp.
11


Cơ quan phân cấp có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
của mình đã phân cấp, còn cơ quan được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan đã phân
cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Giữa cơ quan được phân cấp
và cơ quan phân cấp có mối quan hệ trực thuộc về tổ chức hoặc trực thuộc vể chức năng.
Cơ quan phân cấp có thể dựa vào thực tiễn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan
được phân cấp mà có thể tiếp tục phân cấp hay “thu hồi sự phân cấp”. Việc phân cấp
«hơng mang tính ổn định, lâu dài như phân quyền, mà tùy thuộc vào thực tiễn khả năng
của cơ quan được phân quyền.
- Chủ thể ủy quyền là cơ quan hành chính cấp trên, cơ quan được ủy quyền có thể à ủy
ban nhân dân cấp dưới hay cơ quan, tổ chức khác. Trong quan hệ hành chính, cơ quan
hành chính nhà nước cấp trên chỉ có thể ủy quyền cho những cơ quan tổ cnức trực thuộc
mình về mặt tổ chức, mà không thể ủy quyền cho cơ quan không nằm trong mối quan hệ
trực thuộc về tổ chức hay trực thuộc về chức năng, vì vậy cơ quan, tổ chức nhà nước khác
ở đây có thể được hiểu là cơ chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân, cơ quan được thành lập

theo chế độ tản quyền, hay tổ chức - đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc hay chịu sự
quản lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Ủy quyền là việc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giao cho ủy ban nhân dân, cơ
quan, tổ chức nhà nước khác thực hiện một nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể nào đó, do đó ủy
quyền khơng mang tính thường xuyên, liên tục, mà thường theo vụ việc cụ thể.
Bên cạnh những quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền, Luật còn quy định việc
phân định thẩm quyền được thực hiện trên cơ sở những nguyên tắc, mục đích, yêu cầu sau
đây:
a) Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch
đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt của nền hành chính quốc
gia;
b) Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị
hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định
của pháp luật;
c) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ
nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp đối với các hoạt động
kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ;
d) Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thốn, đô thị, hải
đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực;
đ) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thì thuộc
thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp huyện; những vấn đề liên quan
đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết
của chính quyền địa phương cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị
12


hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung
ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban
thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác... (Điều 11).
Những u cầu này cũng là những yêu cầu đối với việc phân quyền, phân cấp giữa cơ

quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa
phương, giữa cơ quan cấp trên và cấp dưới.

Chương 2: Thực trạng nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp
chính quyền
2.1 Thực hiện phân quyền, phân cấp, ủy quyền
Phân quyền, phân cấp, ủy quyền diễn ra như một quy luật phát triển của đời sống nhà
nước và xã hội, là yêu cầu đòi hỏi khách quan nhằm phá: huy tính năng dộng, sáng tạo,
quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương, phục vụ tốt các
nhu cầu, lợi ícn của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý
nhà nước, xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường, hội nhập, xây dựng nhà nước pháp
quyền, phát huy quyền dân chủ của nhân dân Để bảo đảm, thực hiện phân quyền, phân
cấp, ủy quyền cần phải:
Một là, trong điều kiện hiện nay ở nước ta cần coi phân quyền, phân cấp, ủy quyền là
nhiệm vụ chính trị quan trọng trong q trình cải cách hành chính, xây dựng nhà nước
pháp quyền và dân chủ hóa mọi mặt đời sống nhà nước và xã hội, do đó cần có quyết tâm
chính trị của tất cả các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành để hướng tới xây dựng chính
quyền địa phương tự quản, tự chịu trách nhiệm, tránh những ỷ lại vào chính quyền trung
ương, đồng thời tránh sự “bao biện làm thay của các cơ quan nhà nước ở trung ương đối
với chính quyền địa phương.
13


Hai là, để thực hiện được những tư tưởng về phân quyền, phân cấp, ủy quyền trong Hiến
pháp và nnững quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương, trước hết cần phải rà
sốt lại tồn bộ các luật, các văn bản dưới luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các
cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương để xem xét, đánh giá về sự hợp lý của những
quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, về phân quyền, phân cấp cho
chính quyền địa phương dược quy định trong các luật, văn bản quy phạm pháp luật dưới
luật chuyên ngành. Để phân quyền, phâp cấp, ủy quyền một cách hợp lý, khoa học, bảo

đảm sự thống nhất trong phân quyền, phân cấp tiến tới cần ban hành Luật vể phân quyền,
phân cấp, trong đó cần quy định những nguyên tắc phân quyền, phân cấp, ủy quyền;
những vấn đề nào không được phân cấp, những vấn đề nào cần được phân cấp cho chính
quyền địa phương.
Ba là, trên cơ sở đánh giá tình hình thực tiễn, nguồn lực, khả năng của địa phương để phân
quyền, phân cấp, ủy quyền một cách hợp lý. Khi tiến hành phân quyền, phân cấp, ủy
quyền cần tránh cả hai xu hướng: không dám phân quyền, phân cấp, ủy quyền vì cho rằng
chính quyền địa phương khơng có khả năng thực hiện hoặc phân cấp, phân quyền, ủy
quyền tràn lan mà khơng tính đến khả năng, điều kiện các nguồn lực của các địa phương
để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp, ủy quyền.
Bốn là, phân quyền, phân cấp, ủy quyền phải có sự phân hóa giữa chính quyền địa phương
ở đơ thị và nơng thơn, có những vấn đề phân quyền, phân cấp cho chính quyền đơ thị, mà
khơng phân quyền, phân cấp cho chính quyền ở nơng thơn; có những vấn đề cần phân
quyền, phân cấp, ủy quyền cho chính quyền ở đơ thị và nơng thơn; có những vấn đề phân
quyền, phân cấp, ủy quyền cho chính quyền nơng thơn đồng bằng, mà khơng phân cấp cho
chính quyền địa phương ở miền núi, hải đảo và ngược lại.
Năm là, cần coi ủy quyền là tiền đề, là thực nghiệm cho phân cấp quản lý; phân cấp là tiền
đề, là thực nghiệm để dẫn đến phân quyền cho chính quyền địa phương, ở đây có sự chuẩn
bị và chiêm nghiệm trong thực tiễn quản lý nhà nước từ thấp đến cao nhằm nâng cao hiệu
quả của quản lý nhà nước.
Sáu là, khi phân quyền, phân cấp, ủy quyền cần tính đến khả năng thực hiện hoạt động
kiểm tra, thanh tra, giám sát của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương,
giữa chủ thể phân quyền, phân cấp, ủy quyền và chủ thể được phân quyền, phân cấp, ủy
quyền để đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống quản lý nhà nước, trong quản lý nhà
nước, pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước.
2.2 Thực trạng phân quyền, phân cấp, ủy quyền trong quản lý giữa các cấp chính
quyền địa phương
2.2.1 thực hiện phân cấp, phân quyền
Với những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước đã làm cho hoạt
động của chính quyền địa phương có nhiều đổi mới, bộ máy nhà nước ở địa phương hoạt

14


động năng động, hiệu quả hơn. Đây chính là những tác động to lớn của việc phân cấp,
phân quyền.
Ghi nhận những tác động tích cực từ việc phân cấp, phân quyền đối với sự phát triển kinh
tế - xã hội thời gian qua, song Phó trưởng Đồn ĐBQH Lê Nam (Thanh Hóa) cũng chỉ ra
thực tế, vấn đề cán bộ, cơng chức cịn nhiều bất cập. Bộ máy nhà nước đang ngày càng
phình to, ngược với chủ trương tinh giản. Trung ương và địa phương, cấp trên và cấp
dưới, cán bộ, công chức đan xen chức năng, nhiệm vụ, đan xen quyền và trách nhiệm, cơ
chế xin – cho vẫn còn nặng nề và phổ biến…
Vấn đề phân cấp, phân quyền khơng rõ ràng này đã nhiều lần được nóng lên ở diễn đàn
QH. Đơn cử, khi thảo luận ở hội trường về dự án Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) tại
Kỳ họp thứ Tám vừa qua, Phó trưởng Đồn ĐBQH TP Hồ Chí Minh Trần Du Lịch đã chỉ
ra một thực tế đó là, chúng ta có một cơ chế ngân sách lồng ghép và phân cấp địa phương
nên tính tự chủ của địa phương khơng có. Địa phương khơng biết cái gì là cái của mình,
HĐND khơng biết quyết cái gì và chủ yếu quyết cái người ta đã quyết, không thể chủ
động được. Không thể chủ động để khai thác nguồn thu và sử dụng hiệu quả nguồn chi…
Từ sự phân cấp, phân quyền chưa thực sự rõ ràng ấy đã dẫn đến tình trạng, có những hậu
quả xảy ra lại trong tình trạng cha chung khơng ai khóc đã ảnh hưởng khơng nhỏ đến
nguồn lực, đến hiệu quả quản lý nhà nước. Thực tế này cho thấy, đã đến lúc việc phân cấp,
phân quyền cần phải thực hiện mạnh mẽ và quyết liệt hơn nữa để nâng cao tính tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng
đầu.
Bên cạnh đó Tại Hội nghị Trung ương 5 khóa X, Đảng ta xác định: “phân định rõ nhiệm
vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền, đồng thời xây dựng
hành lang pháp lý bảo đảm sự thống nhất quản lý của Nhà nước Trung ương”. Tại Đại hội
XII, Đảng ta tiếp tục nhấn mạnh, cần: “phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm trong quản
lý kinh tế, xã hội giữa Trung ương và địa phương, bảo đảm sự tập trung, thống nhất quản
lý của Trung ương và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính

quyền địa phương”. Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động, bên cạnh những kết quả tích
cực, cơ chế phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương vẫn còn nhiều vấn
đề bất cập khiến chính quyền địa phương chưa thể hiện đúng tinh thần Đại hội Đảng nêu
lên.
Việc phân cấp quản lý về quy hoạch và đầu tư cho chính quyền địa phương cịn nhiều điều
chưa rõ ràng. Thí dụ, vấn đề đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp hay
tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công; trong quy hoạch phát triển kết cấu hạ
tầng, giao thông, các vùng, các khu kinh tế trọng điểm, khu cơng nghiệp...; Tình trạng
thiếu định hướng, quy hoạch khơng hợp lý của chính quyền các tỉnh, đầu tư theo phong
trào xây dựng, cảng biển, sân bay, các khu công nghiệp, nhà máy bia, đường, xi măng... là
kết quả của sự phân cấp không hợp lý.

15


Trong một số lĩnh vực khác, các bộ, ngành Trung ương cịn đảm nhiệm nhiều cơng việc
mà lẽ ra nên phân cấp cho chính quyền địa phương. Thí dụ vấn đề có liên quan đến quyền
của cơng dân do ngành công an đang thực hiện, như quản lý hộ khẩu, phòng cháy chữa
cháy và cứu hộ, cứu nạn... chưa được phân cấp cho chính quyền địa phương
Các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền
quyết định xây dựng hạ tầng trong tỉnh. Phần lớn các dự án đầu tư công giao cho chính
quyền địa phương quản lý, nhưng nguồn vốn ngân sách do Trung ương bố trí nên về thực
chất, dự án đầu tư công vẫn do Trung ương quyết định, vai trị quản lý của chính quyền
địa phương cịn mờ nhạt, chưa thể hiện tính chủ động quyết định và tự chịu trách nhiệm
trên địa bàn mình quản lý.
Chính phủ, các bộ, ngành chưa thật chú trọng đến công tác xây dựng, ban hành các văn
bản mang tính quy phạm pháp luật liên quan đến phân cấp quản lý và hướng dẫn các địa
phương thực hiện. Một số bộ, ngành, cơ quan Trung ương ban hành một số quy định thiếu
tính nhất qn, chồng chéo, gây khó khăn cho địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn được phân cấp

2.2.2 Quy định rõ cơ chế trách nhiệm trước nhân dân, nhà nước
Về cơ bản, các quy định phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý nhà nước giữa Chính
phủ và chính quyền địa phương đã được các địa phương thực hiện tương đối thống nhất và
có hiệu quả, nâng cao tính chủ động cho chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng
các nguồn lực ở địa phương, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm kinh tế - xã
hội cụ thể của địa phương, góp phần giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu
của tổ chức và nhân dân tại địa phương.
Tuy nhiên, thực tế hiện nay là các giải pháp tăng cường phân cấp, phân quyền, ủy
quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương, một mặt cịn thiếu tính đồng bộ, chưa
phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chính quyền
địa phương; chính quyền địa phương các cấp chưa có đủ thẩm quyền và các điều kiện
cần thiết để chủ động, năng động trong việc thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có
khả năng làm được, nhưng mặt khác, một số nhiệm vụ cần quản lý tập trung, thống nhất
lại được chuyển giao cho chính quyền địa phương, làm giảm hiệu quả quản lý của nền
hành chính nhà nước. Đồng thời, sự khác nhau về mơ hình tổ chức và chức năng, nhiệm
vụ giữa chính quyền thành phố với chính quyền tỉnh, chính quyền thị xã, thành phố
thuộc tỉnh với chính quyền huyện, cũng như chính quyền thị trấn, phường và chính
quyền xã chưa được làm rõ; chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt động
quản lý, điều hành các cơng việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp
luật, nhưng thẩm quyền và trách nhiệm chưa được xác định một cách tương xứng.
Thời gian qua, có những lĩnh vực khí hậu quả xảy ra thì khơng thể quy rõ trách nhiệm
thuộc về ai. Điều này xuất phát từ cơ chế trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm cá nhân của
chúng ta chưa rõ ràng. Vì vậy, khi đề cập đến phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho chính
quyền địa phương, Phó trưởng Đoàn ĐBQH Lê Nam nhấn mạnh, phải làm rõ và khẳng
định nguyên tắc tự quyết, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, đặc biệt là
16


HĐND và UBND cấp tỉnh. Trong đó, tất cả mọi nhiệm vụ của cơ quan nhà nước trên địa
bàn trừ trường hợp đặc biệt, người đứng đầu phải chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, ngay cả

khi quy trách nhiệm, thì cũng cần phân định rõ, đâu là trách nhiệm trực tiếp, đâu là trách
nhiệm gián tiếp, đâu là trách nhiệm chủ yếu, đâu là trách nhiệm thứ yếu…
Thực tế triển khai thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia thời gian qua cho thấy,
khi mà nhà nước có chính sách đầu tư vào lĩnh vực nơng thơn, có những con đường đẹp,
có những nhà văn hóa dù được đầu tư xây dựng khang trang nhưng lại không đưa vào sử
dụng, hoặc được sử dụng nhưng khơng hết cơng suất vì không xuất phát từ nhu cầu thực tế
của từng địa phương, điều này đã gây nên sự lãng phí nguồn lực rất lớn mà vẫn không giải
quyết được những vấn đề bức thiết của địa phương. Để nâng cao hiệu quả quản lý nguồn
lực nhà nước, nâng cao hiệu quả của phân cấp, phân quyền, có ý kiến đề nghị, những vấn
đề nhằm phục vụ trực tiếp nhân dân thì giao cho chính quyền địa phương. Các Bộ, ngành
ở Trung ương, không tham gia trực tiếp mà chủ yếu làm chức năng kiểm tra, hướng dẫn
trong đó có vấn đề xây dựng cơ sở hạ tầng, sản xuất, đời sống, văn hóa, y tế, giáo dục…
để tránh phân tán, gây lãng phí nguồn lực.
Tuy nhiên, phân cấp, phân quyền, ủy quyền cần bảo đảm nguyên tắc là phải giao rõ ràng,
không can thiệp, không làm thay, không bù đắp cho chính quyền địa phương. Điều này
cũng có nghĩa là tạo được sự tự chủ, tự quyết về ngân sách và biên chế cán bộ công chức
tại địa phương của các cấp chính quyền. Tất cả bù đắp của cấp trên đều theo phương thức
cơng khai, minh bạch, bình đẳng, dân chủ theo pháp luật do QH quyết 1 lần, 1 gói để cân
đối ngân sách địa phương và cán bộ, công chức địa phương ổn định lâu dài, Trung ương
không bớt đi và cũng không bù đắp, trừ trường hợp khẩn cấp, đại biểu Lê Nam đề nghị.
Cùng góc nhìn này, nguyên thứ trưởng Bộ Nội vụ Thang Văn Phúc cho rằng, phân cấp,
phân quyền, ủy quyền là xác định rõ ràng nhiệm vụ đích thực của mỗi cấp chính quyền,
làm cho mỗi cấp nhận rõ và chủ động, sáng tạo làm đúng nhiệm vụ và cần được chế định
trong văn bản Luật. Tuy nhiên, nguyên thứ trưởng Thang Văn Phúc cũng lưu ý rằng, việc
phân cấp, phân quyền phải phù hợp với trình độ phát triển KT – XH trong từng giai đoạn,
với đặc thù của ngành, lĩnh vực và đặc thù địa phương, bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc
nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt yêu cầu của tổ chức, cơng
dân thì giao cho cấp đó thực hiện, tránh cả 3 cấp cùng thực hiện một việc. Trong đó, chính
quyền địa phương tập trung chủ yếu vào thực thi pháp luật, chính sách và tổ chức các dịch
vụ cơng cho tổ chức, công dân và doanh nghiệp trên địa bàn lãnh thổ, bảo đảm trật tự an

toàn xã hội và mối quan hệ trực tiếp nhà nước với dân. Đồng thời, việc phân cấp phải rõ
việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp, bảo đảm tương
ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm phù hợp với nguồn lực tài chính, tổ chức cán
bộ và các điều kiện thực hiện bảo đảm sự đồng bộ, hài hòa giữa các ngành, lĩnh vực liên
quan.
Là người đã nhiều lần đề cập đến những bất cập của việc thực hiện phân cấp, phân quyền,
ủy quyền. Phó trưởng Đồn ĐBQH TP Hồ Chí Minh Trần Du Lịch nhấn mạnh rằng, phải
17


làm minh bạch ở các điều khoản của ngân sách Trung ương và địa phương. Cái gì thuộc
địa phương thì HĐND quyết, chịu trách nhiệm. Cái gì của Trung ương hỗ trợ địa phương
thì QH phải chịu trách nhiệm, đây là cơ chế, trách nhiệm và giám sát.
Có thể thấy, tác động từ phân cấp, phân quyền rất, ủy quyền phù hợp với tình hình thực
tiễn hiện nay. Tuy nhiên cũng có ý kiến lo ngại rằng, nếu chúng ta bng lỏng, khơng có
cơ chế kiểm sốt thì đây cũng chính là cơ hội cho tình trạng cục bộ, cát cứ địa phương,
hoặc nguy cơ phình to bộ máy tổ chức và biên chế ở cấp dưới, còn bộ máy ở cấp trên vẫn
khơng giảm được. Cùng với q trình chuyển giao quyền lực cho cấp dưới có thể làm nảy
sinh nguy cơ tham nhũng, lãng phí. Để ngăn chặn được những nguy cơ này, có ý kiến đề
nghị, cần phải có cơ chế để bảo đảm phân cấp, phân quyền hiệu quả bằng cơ chế tăng
cường trách nhiệm hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước trung
ương và cấp trên với cấp dưới đối với việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân
quyền. Đồng thời, cần phải xác định cơ chế giám sát hiệu quả và cơ chế giải trình thích
hợp, bảo đảm tính cơng khai, minh bạch trong việc sử dụng nguồn tài chính, ngân sách, tài
sản cơng trong quản lý phát triển của địa phương trong bố trí tổ chức cán bộ, và cần có cơ
chế giám sát của người dân, các tổ chức xã hội và của các cơ quan truyền thông.
Cần phải khẳng định rằng, phân cấp, phân quyền, ủy quyền bao giờ cũng phải gắn liền với
trách nhiệm. Chừng nào mà cơ chế trách nhiệm, trách nhiệm của từng cấp, đặc biệt là
trách nhiệm cá nhân chưa rõ ràng thì sự phân cấp, phân quyền lại vẫn rơi vào tình
trạng cha chung khơng ai khóc .

Chương 3: Giải pháp phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp chính quyền
3.1 Đánh giá nguyên tắc phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước
Có thể nói, việc xây dựng và thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền hành chính nhà
nước đã có những chuyển biến căn bản từ năm 2001 đến nay. Những thành cơng đó được
thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau:
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật từng bước hoàn thiện với các quy định về phân
cơng, phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương,
cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương. Vấn đề phân cơng, phân cấp lúc đầu chỉ
dừng lại ở những quy định về nguyên tắc trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, sau đó
được quy định đầy đủ hơn và ở mức độ cao hơn về phân cấp, phân quyền trong Luật Tổ
chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Thứ hai, nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương đã thể
hiện rõ về quy định, yêu cầu trong các quy định của các luật nói trên, cũng như được cụ
thể hóa trên một số lĩnh vực quan trọng của quản lý nhà nước.
18


Thứ ba, về cơ bản, đã có những quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính
quyền địa phương, trong đó có phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp dưới
trên cơ sở điều kiện, khả năng của mỗi cấp hành chính.
Thứ tư, vai trị của các cấp hành chính ở địa phương ngày càng được khẳng định trong
nguyên tắc phân cấp, phân quyền. Chính vì vậy, sự phát triển đi lên của mỗi địa phương
phụ thuộc không nhỏ vào sự năng động, sáng tạo của chính quyền địa phương.
Có thể thấy, trong giai đoạn này, nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa cấp chính quyền
địa phương đã khá rõ và tồn diện. Về cơ bản, nguyên tắc phân cấp, phân quyền hành
chính trong giai đoạn này đã được các địa phương thực hiện tương đối thống nhất, nâng
cao tính chủ động của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng các nguồn lực ở địa
phương, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm kinh tế - xã hội cụ thể của địa
phương, góp phần phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân địa phương.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả quan trọng nói trên, chính sách phân cấp, phân quyền
giữa cấp chính quyền địa phương hiện nay cũng đang đặt ra một số vấn đề như sau:
Một là, hệ thống chính sách về phân cấp, phân quyền trong hành chính nhà nước cịn chưa
đồng bộ, thậm chí mới chỉ dừng lại ở những nguyên tắc, yêu cầu mà chưa có những cơ
chế cụ thể. c Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định về các nguyên tắc
phân cấp, phân quyền. Tuy nhiên, tất cả những nội dung này mới chỉ dừng lại ở nguyên
tắc, nằm rải rác trong luật này.
Chính sách phân cấp, phân quyền trong hành chính nhà nước sẽ khơng thể phát huy hiệu
quả nếu khơng có khung pháp lý đồng bộ, hoàn chỉnh, thống nhất. Phân cấp, phân quyền
nếu chỉ dừng lại ở nguyên tắc mà không được quy định rõ về cơ chế, phương thức thực
hiện, chế tài xử lý... thì sẽ khó có thể đưa chính sách này vào thực tiễn. Nghiên cứu về
chính sách phân cấp, phân quyền cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, có thể
thấy đây là “lỗ hổng” lớn nhất cần phải được lấp đầy.
Hai là, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa các cấp chính quyền địa phương trong
một số lĩnh vực chưa hợp lý hoặc thiếu rõ ràng, dẫn đến những bất cập theo các chiều
hướng khác nhau. Chẳng hạn, trong lĩnh vực tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, thẩm
quyền quyết định số lượng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan
chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân các cấp thuộc về Chính phủ. Trên lĩnh vực quản lý
nhân sự hành chính nhà nước, sự tự chủ thực sự của các cơ quan trực tiếp sử dụng công
chức vẫn chưa được bảo đảm. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khơng có quyền tuyển dụng thêm
người mới dựa trên nhu cầu công việc nếu không được phân bổ thêm chỉ tiêu biên chế;
khơng có quyền xác định tiêu chuẩn tuyển dụng; khơng có quyền lựa chọn hình thức thi
tuyển... Trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, do quyền phân bổ nguồn thu, nhiệm
vụ chi tập trung ở cấp tỉnh mà không quy định cụ thể trong luật về việc phân cấp cho cấp
huyện và cấp xã, nên có tình trạng nguồn lực tập trung ở cấp tỉnh, khơng tạo được sự chủ
động về ngân sách của chính quyền cấp dưới để thực thi các nhiệm vụ được giao.
19


Mặt khác, có lĩnh vực lại phân cấp quá rộng cho nhiều cấp, trong khi các cấp chính quyền

bên dưới chưa có đủ năng lực, dẫn đến chỗ khơng kiểm sốt nổi và để xảy ra khơng ít tiêu
cực, điển hình là trong phân cấp, phân quyền quản lý đất đai. Việc cho phép các huyện ban
hành quy hoạch sử dụng đất, cũng như cấp giấy chứng nhận đăng ký đất làm cho số lượng
quy hoạch đất quá lớn và dẫn đến nhiều quy hoạch “treo”; việc cấp giấy chứng nhận đất
đai sai quy định, vì lợi ích cá nhân dẫn đến hiện tượng tham nhũng đất đai diễn ra khá phổ
biến.
Ba là, trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, mơ hình tổ chức chính
quyền địa phương ở các cấp, các địa phương gần giống nhau, trong khi lại áp dụng cho
các đơn vị hành chính - lãnh thổ rất khác nhau (miền núi, hải đảo...) nên rất khó hoạt
động, chưa phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương, hạn chế tính đa dạng trong sự
phát triển của các địa phương. Về nguyên tắc, không thể có một mơ hình thống nhất cho
tất cả các địa phương. Tương tự như vậy, không phải địa phương nào, tỉnh nào cũng được
phân cấp, phân quyền giống nhau, bởi điều này còn phải phụ thuộc vào điều kiện, khả
năng thực hiện ở mỗi địa phương. Khác với nông thôn, đơ thị là một cộng đồng lãnh thổ
có dân cư tập trung cao, là một chỉnh thể kinh tế - xã hội thống nhất, ràng buộc chặt chẽ
và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, nên bộ máy chính quyền đơ thị phải mang tính tập trung,
thống nhất, vận hành thơng suốt, nhanh nhạy, không thể chia cắt như ở nông thơn. Do đó,
phân cấp, phân quyền cho chính quyền đơ thị phải phù hợp với đặc điểm nói trên, bảo đảm
cho nó có được các quyền hạn, trách nhiệm thích hợp để quản lý đô thị một cách thiết
thực, hiệu quả.
Bốn là, chính quyền địa phương vẫn chưa đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ
động thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có khả năng giải quyết được. Do chưa mạnh
dạn phân cấp, phân quyền cho địa phương nên có nhiều cơng việc mà cơ quan chính
quyền địa phương có khả năng giải quyết nhưng khơng có quyền giải quyết, các cơ quan
cấp trên khơng có khả năng giải quyết nhưng lại có quyền giải quyết, dẫn đến tình trạng
nhiều cơng việc ùn tắc, chậm trễ, kém hiệu quả. Các cơ quan chính quyền địa phương,
nhất là hội đồng nhân dân ở một số địa phương hoạt động mang nặng tính hình thức, hiệu
quả thấp. Nhiều cơ quan chính quyền địa phương thiếu năng động, chủ động, sáng tạo
trong công việc. Các điều kiện về tổ chức cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền của chính quyền địa

phương cũng chưa bảo đảm để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp. Mâu thuẫn này
chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương các
cấp.
Năm là, chính sách phân cấp, phân quyền trong cấp chính quyền địa phương gắn rất chặt
với yêu cầu kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, vẫn chưa có những hành lang pháp lý cụ thể về
vấn đề này, nhất là những chế tài xử lý đối với các vi phạm về phân cấp, phân quyền.
Chẳng hạn, việc buông lỏng trách nhiệm hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ
quan nhà nước cấp trên đối với cấp dưới trong thời gian qua đã dẫn đến tình trạng “phình
to” bộ máy tổ chức và biên chế ở cấp dưới. Việc kiểm sốt, thanh tra, kiểm tra của chính
20


quyền trung ương đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương trong q
trình phân cấp, phân quyền chưa tốt dẫn đến nhiều địa phương lợi dụng việc phân cấp,
phân quyền để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ, hoặc thực hiện quyết sách theo
hướng có lợi cho địa phương, thậm chí sẵn sàng vi phạm các quy định mà cơ quan trung
ương ban hành.
Có thể thấy, nguyên tắc phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước trong thời gian qua đã
có những bước tiến quan trọng, tạo khung pháp lý cơ bản về phân định quyền hạn, trách
nhiệm giữa chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương theo hướng đẩy
mạnh sự chủ động của chính quyền địa phương trong quản trị địa phương. Tuy nhiên, vẫn
còn một số vấn đề quan trọng đặt ra trong q trình thực hiện chính sách này địi hỏi Nhà
nước cần quan tâm hồn thiện để bảo đảm việc phân cấp, phân quyền thực sự phù hợp với
điều kiện cụ thể của nước ta, hướng đến phát huy năng lực của các cấp chính quyền,
khơng ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động hành chính nhà nước tại Việt Nam
3.2 Một số đề xuất nhằm phát huy vai trị của chính quyền địa phương trong phân
quyền, phân cấp, ủy quyền của các cấp chính quyền địa phương
Để phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền
địa phương cũng như bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thơng suốt của chính
quyền Trung ương, cần:

Một là, xác định phân cấp, phân quyền, ủy quyền cấp chính quyền địa phương là vấn đề
mang tính chiến lược trong định hướng phát triển kinh tế - xã hội đất nước; bảo đảm sự
lãnh đạo, điều hành tập trung thống nhất, thơng suốt của nhà nước, phù hợp tính đặc thù
của mỗi địa phương
Cần nhận thức rõ việc điều chỉnh chức năng quản lý nhà nước đòi hỏi phải thực hiện linh
hoạt về thời gian và hướng đến mục tiêu tổng thể lâu dài. Thực hiện điều chỉnh trách
nhiệm phải gắn với thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương để phù hợp với nội
dung phân cấp. Dù phân cấp quản lý nhà nước theo hướng nào, mức độ nào thì quyền lực
nhà nước phải thống nhất, tập trung, thơng suốt, có sự phân cơng phối hợp thực hiện giữa
quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Do ở thành thị, nơng thơn, đồng bằng, miền núi, hải đảo có sự khác biệt lớn về điều kiện
tự nhiên, cư dân, kinh tế, xã hội nên chính quyền địa phương ở mỗi nơi phải được tổ chức
phù hợp nhằm mang lại hiệu quả trong quản lý. Bộ máy hành chính địa phương ở đô thị
cần tập trung, vận hành thông suốt, nhanh nhạy, không thể cắt khúc công việc như ở nông
thôn. Việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý giữa chính quyền ở thành phố trực
thuộc Trung ương, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh không thể giống như phân cấp phân
quyền, ủy quyền ở chính quyền huyện thuộc cấp tỉnh, huyện cũng như giữa phường, thị
trấn và xã cũng khác nhau. Theo tinh thần Hiến pháp 2013, cấp chính quyền địa phương
phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, do luật định.
21


Hai là, xác định cụ thể hơn những lĩnh vực Trung ương sẽ phân cấp hoặc khơng phân cấp
cho chính quyền địa phương
Trong phân cấp quản lý, Trung ương nên mạnh dạn giao cho chính quyền địa phương
quản lý những lĩnh vực như: ngân sách, kế hoạch quy hoạch, đầu tư, đất đai, khống sản,
các hoạt động sự nghiệp cơng... Những vấn đề về quốc phòng, an ninh quốc gia, đối
ngoại, tiền tệ, bảo hiểm xã hội, bưu chính, viễn thơng, năng lượng ngun tử... thì khơng
phân cấp, trong những trường hợp cần thiết, Trung ương có thể ủy quyền cho chính quyền
địa phương và kèm theo các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Trong trường hợp

này, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm thực hiện và hoàn thành những nhiệm
vụ mà cấp trên giao cho.
Để nâng cao hiệu quả làm việc của chính quyền địa phương địi hỏi phải có sự phối hợp
nhịp nhàng giữa chính quyền địa phương các cấp dưới sự chỉ đạo của Trung ương. Thực tế
đã chứng minh, địa phương nào tích cực, sáng tạo, dám làm thì ở đó phát triển, cịn ở đâu
chính quyền địa phương trì trệ, dựa dẫm vào trung ương thì ở đó kém phát triển. Do đó,
cần mạnh dạn phân cấp, phân quyền, ủy quyền, giao quyền chủ động hơn cho chính quyền
địa phương.
Ba là, tăng cường hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của Trung ương đối với việc bảo đảm kỷ
luật, kỷ cương của chính quyền địa phương trong q trình thực hiện phân cấp phân
quyền, ủy quyền quản lý
Để thực hiện phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý nhà nước hợp lý, giảm tư tưởng
“xin - cho”, ỷ lại trong thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, cấp Trung ương
cần tăng cường hướng dẫn các bộ, ngành tập trung vào xây dựng thể chế thanh, kiểm tra
đối với địa phương theo tinh thần phát huy tính chủ động, sáng tạo, năng động của từng
cấp, ngành ở địa phương.
Quá trình phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý cho địa phương có thể phát sinh nhiều
biểu hiện tiêu cực như: tham nhũng, cát cứ, lộng quyền, vượt quyền trong giải quyết công
việc. Việc xây dựng cơ chế thanh, kiểm tra, giám sát chặt chẽ sẽ phát hiện sớm, kịp thời
điều chỉnh những bất hợp lý trong thực hiện phân cấp, phân quyền, ủy quyền; xử lý kịp
thời và nghiêm những trường hợp vi phạm. Mặt khác, đẩy mạnh công tác này sẽ hạn chế
tình trạng các bộ, ngành, cơ quan Trung ương can thiệp quá sâu vào hoạt động của chính
quyền địa phương.
Bốn là, nâng cao năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ, cơng chức ở chính quyền địa
phương
Hoạt động quản lý nhà nước ngày càng phức tạp địi hỏi tính khoa học trong quản lý và
phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý nhà nước. Do đó, công chức, cán bộ địa phương
cần được thường xuyên đào tạo, nâng cao trình độ chun mơn, nghiệp vụ; rèn luyện
phẩm chất đạo đức, lối sống, phong cách phục vụ, bởi họ là những người trực tiếp tiếp
xúc với dân, lắng nghe và giải quyết nguyện vọng của nhân dân. Nhà nước cũng cần có

22


những quy định cụ thể về tiêu chuẩn trình độ, phẩm chất cho các cấp chính quyền địa
phương.
Phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và địa
phương trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là vấn đề đặc
biệt quan trọng. Thông qua phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý, vai trị của chính
quyền Trung ương và địa phương trong giải quyết các vấn đề chung của quốc gia và
những nhiệm vụ của từng địa phương được xác định rõ ràng. Tuy nhiên, phân cấp quản lý
không đơn thuần là sự cắt khúc công việc cho các cấp mà địi hỏi phải có sự phối hợp giữa
các cấp, bộ, ban, ngành trong quá trình thực hiện. Vì vậy, phân cấp, phân quyền, ủy quyền
quản lý phải xác định rõ nhiệm vụ cần làm, phải làm của từng cấp, khơng có sự chồng lấn
về cơng việc giữa các cấp, làm cho mỗi cấp, nhất là địa phương thể hiện được tính năng
động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và hoạt động có hiệu quả.

Danh mục tài liệu tham khảo
1.
2.
3.

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015
luật tổ chức chính phủ năm 2015
các trang bài báo có liên quan khác
/>UrlListProcess=/content/tintuc/Lists/News&ItemID=29610
/>_ly_nha_nuoc_hien_nayall.html
/>distribution=51980&print=true
/> /> />_chuc_hoat_dong_cua_chinh_quyen_do_thiall.html
/> />_chuc_hoat_dong_cua_chinh_quyen_do_thiall.html
/>distribution=51980&print=true

/>_ly_nha_nuoc_hien_nayall.html
/>distribution=23389&print=true
23