(Luận văn thạc sĩ) cơ chế hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP để thu hút nhà đầu tư nước ngoài kinh nghiệm quốc tế và bài học cho việt nam
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (609.75 KB, 86 trang )
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
KHOA SAU ĐẠI HỌC
--------o0o--------
LUẬN VĂN THẠC SĨ
CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH CHO CÁC DỰ ÁN PPP
THU HÚT CÁC NHÀ ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI:
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
Chuyên ngành: Kinh tế Quốc tế
NGUYỄN THỊ PHƯỢNG
Hà Nội, năm 2019
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
KHOA SAU ĐẠI HỌC
--------o0o--------
LUẬN VĂN THẠC SĨ
CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH CHO CÁC DỰ ÁN PPP
THU HÚT CÁC NHÀ ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI:
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
Ngành: Kinh tế Quốc tế
Chuyên ngành: Kinh tế Quốc tế
Mã số: 83.10.106
Họ và tên học viên
: NGUYỄN THỊ PHƯỢNG
Người hướng dẫn
: PGS.TS. NGUYỄN THỊ TƯỜNG ANH
Hà Nội, năm 2019
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là: Nguyễn Thị Phượng
Mã học viên: 1706040021
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học của riêng
tơi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy,
chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng
được ai công bố trong bất cứ cơng trình nào khác.
Hà nội, ngày
tháng
năm 2019
Học viên
Nguyễn Thị Phượng
ii
LỜI CẢM ƠN
Để thực hiện và hoàn thành luận văn, em đã nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ,
động viên từ cơ quan, tổ chức và cá nhân. Luận văn được hoàn thành dựa trên sự
tham khảo, học tập kinh nghiệm từ các kết quả nghiên cứu liên quan, các sách, báo
chuyên ngành của nhiều tác giả ở các trường Đại học, các tổ chức nghiên cứu…
Đặc biệt, em xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc tới Cơ PGS.TS Nguyễn Thị
Tường Anh người đã trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ em trong quá trình thực hiện đề
tài.
Xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè cùng đồng nghiệp đã tạo điều kiện
nghiên cứu để em có thể hồn thành đề tài này.
Tuy có nhiều cố gắng, nhưng khơng tránh khỏi những thiếu sót. Em kính
mong Q thầy cơ, các chuyên gia, những người quan tâm đến đề tài, đồng nghiệp
và bạn bè tiếp tục có những ý kiến đóng góp, giúp đỡ để đề tài được hồn thiện hơn.
Em xin trân trọng cảm ơn!
iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN.............................................................................................................................. iv
LỜI CẢM ƠN....................................................................................................................................... v
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT....................................................................................... vi
DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH, BẢNG...................................................................................... vii
TĨM TẮT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LUẬN VĂN..................................................... viii
LỜI MỞ ĐẦU.......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH
THU HÚT VỐN TỪ CÁC NHÀ ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI VÀO CÁC DỰ ÁN
PPP (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP – PPP)............................................... 6
1.1 Một số lý thuyết về hình thức đối tác công tư (Public Private Partnership –PPP)
6
1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của phương thức hợp tác công tư (PPP)......................6
1.1.2 Các hình thức tổ chức và điều kiện thực hiện PPP......................................... 11
1.2 Cơ cấu nguồn vốn trong các dự án PPP............................................................. 13
1.2.1 Cấu trúc về nguồn vốn của các dự án PPP...................................................... 14
1.2.2 Vai trò của nguồn vốn Tư nhân trong các dự án PPP...................................... 16
1.3 Cơ chế hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP........................................................ 18
1.3.1 Sự cần thiết của Khối tư nhân và hỗ trợ tài chính cho Khối tư nhân trong các
dự án PPP................................................................................................................ 18
1.3.2 Các nội dung hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP........................................... 20
1.3.3 Những khó khăn, thách thức trong việc thu hút vốn đầu tư khu vực tư nhân
vào các dự án PPP.................................................................................................. 23
CHƯƠNG 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH
ĐỂ THU HÚT CÁC NHÀ ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI CỦA CÁC DỰ ÁN PPP.27
2.1 Tổng quan về PPP và sự tham gia của Khối tư nhân trong các dự án PPP trên thế
giới.......................................................................................................................... 27
2.1.1 Tổng quan và xu hướng của mơ hình PPP trên thế giới..................................27
2.1.2 Sự tham gia của Khối tư nhân trong các dự án PPP trên Thế giới..................31
iv
2.2 Kinh nghiệm quốc tế về hỗ trợ tài chính để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài
của các dự án PPP................................................................................................... 33
2.2.1 Kinh nghiệm quốc tế về hỗ trợ tài chính trực tiếp.......................................... 33
2.2.2 Kinh nghiệm quốc tế về hỗ trợ tài chính gián tiếp.......................................... 38
CHƯƠNG 3: VẬN DỤNG KINH NGHIỆM CỦA CÁC NƯỚC TRONG VIỆC
HỖ TRỢ TÀI CHÍNH CHO CÁC DỰ ÁN PPP THU HÚT CÁC NHÀ ĐẦU
TƯ NƯỚC NGOÀI............................................................................................... 45
3.1 Tổng quan về sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án PPP tại Việt Nam
45
3.1.1 Tình hình triển khai các dự án PPP theo NĐ 15/2015/NĐ – CP.....................45
3.1.2 Tình hình triển khai các dự án PPP theo NĐ 63/2018/NĐ – CP sửa đổi bổ
sung cho nghị định 15/2015/NĐ – CP..................................................................... 49
3.2 Thực trạng thu hút vốn đầu tư của các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP
ở Việt Nam.............................................................................................................. 51
3.2.1 Khung cơ chế chính sách hỗ trợ thu hút các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự
án PPP của Việt Nam............................................................................................... 51
3.2.2 Cơ chế hỗ trợ tài chính của chính phủ trong việc thu hút đầu tư nước ngoài tại
Việt Nam................................................................................................................. 53
3.2.3 Đánh giá về cơ chế tài chính thu hút các nhà đầu tư nước ngồi vào các dự án
PPP của Việt Nam................................................................................................... 58
3.3 Một số đề xuất nhằm thu hút các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP của
Việt Nam................................................................................................................. 65
3.3.1 Nhóm đề xuất về cơ chế hỗ trợ trực tiếp......................................................... 65
3.3.2 Nhóm đề xuất cơ chế hỗ trợ gián tiếp............................................................. 70
3.3.3 Một số đề xuất khác....................................................................................... 71
KẾT LUẬN............................................................................................................ 73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................. 75
v
DANH MỤC HÌNH, BẢNG, SƠ ĐỒ
Hình
Hình 1.1: Cam kết đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư
nhân vào các nước phát triển theo lĩnh vực giai đoạn 1990 -2005...........................17
Hình 2.1: Tổng đầu tư theo mơ hình PPP tại Ấn Độ qua các năm...........................36
Hình 2.2: Biểu đồ cải cách đạo luật về mơ hình đối tác cơng tư ở Hàn Quốc.........39
Hình 3.1: Tỷ trọng số các sự án phân theo hình thức đầu tư (%).............................45
Hình 3.2: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư (%)...............46
Hình 3.3: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) và tổng vốn đầu tư......47
Bảng
Bảng 2.1: Tóm tắt dòng đầu tư vào các nước đang phát triển (ĐVT: tỷ USD)..........32
Sơ đồ
Sơ đồ 1.1: Sơ đồ phân loại cơ chế hỗ trợ tài chính.................................................. 21
Sơ đồ 2.1: Quy trình nhận bảo trợ từ FONADIN.................................................... 34
vi
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết
tắt
ADP
Nghĩa tiếng nước ngoài
The Asian Development Bank
AUD
BOO
BOOT
AUD
Đô la Úc
Build – Own – Operate
Xây dựng – sở hữu – kinh doanh
Build – Own – Operate –
Xây dựng – sở hữu – kinh doanh Tranfer
chuyển giao
Build – Lease – Transfer
Xây dựng – thuê dịch vụ - chuyển giao
Build – Transfer – Lease
Xây dựng – chuyển giao – thuê dịch vụ
Contract of Agency
Hợp đồng nhượng quyền
Design – Build – Finance - Thiết kế - xây dựng – chuyển giao – kinh
Operate
doanh
EUR
Euro
South Korea Won
Đơn vị tiền của hàn quốc
Korea Development Institue
Học viện phát triển Hàn quốc
Multilaterat
Investment Cơ quan bảo lãnh đầu tư đa phương của
Guarantee Agency
ngân hàng thế giới
Minimum Revenue Guarantee Bảo lãnh doanh thu tối thiểu
State Budget
Ngân sách nhà nước
Official
Development Hỗ trợ phát triển chính thức
Assistance
Power Purchase Agreement
Hợp đồng mua điện
Center
for
investment Trung tâm quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng
management of
public and công tư
private infrastructure
Public Private Infrastructure Quỹ tư vấn Cơ sở hạ tầng nhà nước – tư
Advisory Facility
nhân
Public Private
Investment Hợp đồng hợp tác đầu tư công – tư
Program
Public Priviate PartnershipMối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân
Viability Gap Funding
Quỹ phát triển dự án và bù đắp tài chính
BLT
BTL
CA
DBOT
EUR
KRW
KDI
MIGA
MRG
NSNN
ODA
PPA
PIMC
PPIAF
PPIP
PPP
VGF
Nghĩa tiếng Việt
Ngân hàng phát triển Châu Á
viii
TÓM TẮT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LUẬN VĂN
Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển, trong đó có
Việt Nam cịn eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy
động sự tham gia của khu vực tư nhân (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) vào các
dự án cơ sở hạ tầng là rất cần thiết, mà phương thức hợp tác cơng – tư (PPP) là một
hình thức thích hợp, đã có lịch sử phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế giới.
Tuy nhiên, thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP ở Việt Nam đã
đạt được một số kết quả nhất định, song cũng cịn khơng ít trở ngại, khó khăn cả về
nhận thức, khuôn khổ thể chế và thực tiễn quá trình triển khai. Trong khi đó, mơ
hình PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng các phương thức
thu hút đầu tư tư nhân trong dự án PPP cũng vơ cùng phong phú. Đã có nhiều báo
cáo, tài liệu phân tích cụ thể các đặc điểm và hiệu quả của việc thu hút đầu tư tư
nhân trong dự án PPP tại các quốc gia trên thế giới đã được ban hành và hồn tồn
có thể học tập tham khảo để ứng dụng vào Việt Nam. Chính vì vậy, việc nghiên cứu
và đúc rút ra kinh nghiệm từ những ví dụ điển hình quốc tế để từ đó đưa ra được
những kiến nghị phù hợp với Việt Nam là hết sức cần thiết.
Trong khuôn khổ bài nghiên cứu này của mình, tác giả đã đưa cơ sở lý luận
bao gồm những khái niệm cơ bản, các hình thức của mơ hình PPP, nhưng ưu điểm
và hạn chế của mơ hình này, và khái qt những phương thức nhằm thu hút đầu tư
nước ngoài tham gia vào mơ hình này. Đề tài “Cơ chế hỗ trợ tài chính cho các dự
án PPP để thu hút nhà đầu tư nước ngoài: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho
Việt Nam” cũng đã tóm tắt những phương thức nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào mơ
hình PPP, trong đó tập trung chủ yếu ở ba phương thức: Thay đổi thể chế chính
sách, Hỗ trợ tài chính cho các dự án, Lựa chọn phương thức và đối tác PPP. Tiếp
đến, tác giả đã đưa được kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới trong việc
thu hút đầu tư nước ngồi vào các dự án PPP từ đó tác giả cũng ra rút ra được một
số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong lĩnh vực này. Trên cơ sở những bài học
quốc tế đó, luận văn đã đưa ra được một số kiến nghị nhằm vận dụng những kinh
nghiệm này trong việc thu hút đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP ở Việt Nam.
1
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài:
Trong thập kỷ qua, công cuộc đổi mới đã giúp Việt Nam đạt được nhiều thành
tựu to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, bộ mặt đất nước nay đã có sự chuyển
biến tích cực. Phát triển cơ sở hạ tầng luôn là một trong những trụ cột quan trọng
nhất đối với phát triển kinh tế ở các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói
riêng. Tuy nhiên, nguồn lực công cho phát triển hạ tầng luôn hạn chế, không đáp
ứng được nhu cầu thực tiến. Đồng thời việc sử dụng và quản lý các nguồn vốn từ
khu vực công kém hiệu quả. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư giai đoạn 2015-2025,
tổng vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn này theo giá hiện hành dự kiến khoảng 9.1209.750 nghìn tỷ đồng, bằng khoảng 32-34% GDP. Trong đó nhu cầu đầu tư kết cấu hạ
tầng trung bình hàng năm ước tính khoảng 16,7 tỷ USD ( khoảng 367 nghìn tỷ
đồng). Từ những số liệu trên cho thấy với nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng ngày
càng tăng, trong bối cảnh nguồn ngân sách nhà nước chỉ đáp ứng khoảng 50% tổng
nhu cầu, thì dư địa cho việc huy động nguồn vốn dồi dào từ khu vực tư nhân cả
trong nước và nước ngồi là rất lớn.
Mơ hình hợp tác cơng tư (PPP) trong việc đầu tư nâng cao chất lượng các dịch
vụ công được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Mơ hình
này được áp dụng phổ biến ở các quốc gia trên thế giới và mang lại những thành
công phát triển to lớn. Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình hợp tác cơng tư ở Việt Nam
cịn khá hạn chế, đặc biệt sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngồi gần như khơng
đáng kể. Trên thực tế, cũng đã từng có rất nhiều NĐT Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Ấn Độ…
đến “gõ cửa” Bộ GTVT, nhưng tất cả đều dừng lại ở việc “ngắm” dự án, mà không
hẹn ngày trở lại. Đến nay, hầu hết các dự án giao thông mới chỉ thu hút được sự
quan tâm của các nhà đầu tư trong nước. Trong khi đó, nhiều nhà đầu tư trong nước
sau khi đầu tư vào giao thơng đã phải ngậm ngùi nếm “trái đắng”.Có rất nhiều lý do
dẫn đến thực trạng này cả về phương dienj thể chế, chính sách lẫ mức độ rủi ro và
tính hấp dẫn của dự án. Nhận thức được điều đó, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu
“Cơ chế hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP để thu hút nhà đầu tư nước ngoài:
Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp
2
của mình. Luận văn sẽ đi sâu tập trung vào nghiên cứu về kinh nghiệm thu hút đầu
tư khu vực tư nhân của các nước trên thế giới vào các dự án PPP, từ đó rút ra kinh
nghiệm thực tiễn cho Việt Nam trong quá trình thực thi các dự án PPP trong tương
lai.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tình hình nghiên cứu trong nước
Liên quan đến đề tài này, đã có một số luận án Tiến sĩ, luận văn Thạc sĩ, luận văn
tốt nghiệp đại học hay những cơng trình nghiên cứu khoa học, bài báo đã tiếp cận và
nghiên cứu từ nhiều cách nhìn khác nhau:
-
Huỳnh Thị Thúy Giang với luận án Tiến sĩ năm 2012: “ Hình thức hợp tác
cơng tư ( Public – Private – Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao
thông đường bộ tại Việt Nam” Luận án phân tích thực trạng phát triển hạ
tầng giao thơng đường bộ theo mơ hình hợp tác công tư tại một số quốc gia
trên thế giới và tại Việt Nam, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm áp dụng
hiệu quả mơ hình này tại Việt Nam
-
Ngô Thị Thu Hằng với luận văn Thạc sĩ năm 2015: “ Mơ hình hợp tác cơng
tư ( PPP) tại Việt Nam” ”. Luận văn xây dựng khung lý thuyết cơ bản về các
mơ hình PPP trên thế giới và Việt Nam. Từ đó, tác giả đánh giá thực trang
triển khai mơ hình PPP tại Việt Nam và đưa ra giải pháp trước mắt và lâu dài
để thúc đẩy quá trình tham gia khu vực tư nhân vào các dự án PPP tại Việt
Nam.
-
Nguyễn Thanh Hoàng (2015) với bài viết: “ Bản chất mối quan hệ đối tác
trong hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP)” đăng trên Tạp chí Kinh tế &
Hội nhập, số 148/2015. Bài viết phân tích, tổng hợp các vấn đề liên quan như
khái niệm, chủ thể, vai trò, trách nhiệm của các bên trong mối quan hệ đối
tác công tư, đồng thời đưa ra các nhận định mối quan hệ đối tác giữa nhà
nước và tư nhân, từ đó đưa ra các lựa chọn cho cơ cấu hợp tác giữa Nhà nước
và Tư nhân
3
-
Nguyễn Thị Thu Thủy (2016) với bài viết: “ Kinh nghiệm quốc tế về đối tác
công – tư và bài học ở Việt Nam” đăng trên Tạp chí tổ chức nhà nước ngày
08/07/2016. Bài viết đã phân tích một số mơ hình hợp tác cơng tư thành cơng
tại một số quốc gia trên thế giới, từ đó đưa ra những đề xuất, giải pháp cho
Việt Nam trong quá trình triển khai mơ hình này.
Tình hình nghiên cứu quốc tế
-
E.R.Yescombe (2007): “Public Private Partnerships: Principles of Policy and
Finance” Cuốn sách đã đưa ra những khái niệm, cơng cụ phân tích tài chính,
cấu trúc và pháp lý tài chính trong các mơ hình PPP. Vai trị của Khối tư
nhân, phân chia lợi ích cũng như rủi ro của các chủ thể tham gia trong mỗi
mơ hình PPP.
-
Jeffrey Delmon and Victoria Rigby Delmon (2012): “International Project
Finance and PPPs”. Cuốn sách đưa ra tầm quan trọng của PPP trong việc
phát triển cơ sở hạ tầng, tăng tưởng kinh tế. Những khó khăn, thách thức
cũng như cơ hội mà bất kì chính phủ nào cũng sẽ gặp phải khi triển khai mơ
hình PPP để từ đó đưa ra khung chính sách, cơ chế quản lý tài chính hiệu
quả, phù hợp với từng mơ hình của dự án PPP.
-
Rory Hearne (2011): “Public Private Partnerships in Ireland”: Cuốn sách giới
thiệu về cách các dịch vụ công cộng và cơ sở hạ tầng phát triển trên quy mô
lớn trong những thập kỷ đầu của thế kỷ 20 tại các tiểu bang của Ireland. Từ
những thất bại ban đầu, sự nỗ lực của chính phủ trong q trình thay đổi,
hồn thiện chính sách, tài chính, luật… để áp dụng thành công như hiện tại.
Bài học kinh nghiệm được đưa ra cho các nước đang phát triển cơ sở hạ tầng
đinh hướng PPP.
-
Emilia Istrate and Robert Puentes (2011): “Moving Forward on Public
Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units”.
Cuốn sách đưa ra quan điểm ngân sách công bị hạn chế, việc tận dụng các
nguồn tài chính và chuyên môn của khu vực tư nhân để cung cấp một loạt
các dự án cơ sở hạ tầng đã tăng sức hấp dẫn. Tuy nhiên, các quan hệ đối tác
công tư (PPP) này thường là các hợp đồng phức tạp, khác biệt đáng kể giữa
4
dự án với dự án và từ nơi này đến nơi khác. Tại Hoa Kỳ, nhiều tiểu bang
thiếu năng lực kỹ thuật và chuyên môn để xem xét các thỏa thuận như vậy và
bảo vệ hồn tồn lợi ích cơng cộng. Để giải quyết vấn đề này nhóm tác giả
đưa ra ba luận điểm quan trọng. Thiết lập các đơn vị PPP chuyên dụng để
giải quyết các tắc nghẽn trong quy trình PPP và bảo vệ lợi ích cơng cộng.
Thơng qua luật pháp và thay đổi văn hóa mua sắm sang một quy trình lựa
chọn dự án dựa trên kết quả và minh bạch hơn. Làm việc với chính phủ liên
bang để giải quyết các khoảng trống hỗ trợ kỹ thuật về các hình thức đối tác
cơng bằng, trên cơ sở khi cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:
Bài luận văn hướng tới mục đích tìm ra các giải pháp nhằm thúc đẩy sự tham
gia của của khu vưc tư nhân đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự
án PPP của Việt Nam.
Bài luận văn tập trung vào những nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân
đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài cho dự án đầu tư theo hình thức cơng –tư
(PPP)
- Nêu rõ xu hướng quan hệ hợp tác cơng – tư (mơ hình hợp tác công tư ở các
quốc gia trên thế giới, mô thình hợp tác cơng tư thực trạng triển khai mơ hình PPP
trên thực trạng triển khai mơ hình PPP của các quốc gia trên thế giới và Việt Nam.
Thực trạng triển khai mơ hình PPP, tầm quan trọng của khu vực tư nhân đặc biệt là
nguồn đầu tư từ nước ngoài vào các dự án PPP của Việt Nam. Nghiên cứu những
kinh nghiệm quốc tế trong thu hút khu vực tư nhân đặc biệt là các nhà đầu tư nước
ngoài tham gia vào các dự án PPP nói chung và phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng tại
Việt Nam
4.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Kinh nghiệm thu hút đầu tư nước ngoài vào các dự án
PPP trên thế giới và bài học cho Việt Nam
5
Phạm vi nghiên cứu:
- Phạm vi thời gian: Luận văn nghiên cứu tình hình thu hút vốn đầu tư nước
ngồi vào các dự án PPP từ năm 1950 đến nay ở một số quốc gia trên thế giới.
- Phạm vi không gian: Luận văn nghiên cứu kinh nghiệm ở quốc gia: Hàn Quốc,
Anh, Nhật Bản, Mexico, Ấn Độ, Hà Lan, Trung Quốc và Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu:
Để tiến hành nghiên cứu, luận văn chủ yếu sử dụng các phương pháp sau đây:
- Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: Luận văn tạo dựng khung lý thuyết
vững chắc làm cơ sở để phân tích thực trạng và tìm ra các vấn đề cần giải quyết của
Việt Nam trong q trình triển khai mơ hình PPP
- Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu: Luận văn đã thu thập tài liệu, số liệu sơ
cấp và thứ cấp về thực trạng sự tham gia của khu vực tư nhân đặc biệt khu vực nước
ngoài tham gia các dự án PPP của Việt Nam.
- Phương pháp phân tích, so sánh và tổng hợp: Phương pháp phân tích nhằm tìm ra
những vấn đề cơ bản quá trình triển khai các dự án PPP, phương pháp so sánh thể
hiện sự khác biệt trong sự tham gia của khu vực tư nhân vào Việt nam và các quốc
gia trên thế giới; phương pháp tổng hợp trong việc đưa ra những ra những giải pháp
về phía Nhà nước và doanh nghiệp nhằm thúc đẩy khu vực tư nhân đặc biệt nhà đầu
tư nước ngồi tham gia vào các dự án PPP của Chính phủ.
6.
Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết cấu luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Lý thuyết chung về cơ chế hỗ trợ tài chính thu hút vốn từ các nhà đầu tư
nước ngoài vào các dự án PPP
Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế về cơ chế hỗ trợ tài chính để thu hút các nhà đầu
tư nước ngoài của các dự án PPP
Chương 3: Vận dụng kinh nghiệm các nước trong việc hỗ trợ tài chính cho các dự
án PPP thu hút các nhà đầu tư nước ngoài
6
CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH THU
HÚT VỐN TỪ CÁC NHÀ ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI VÀO CÁC DỰ ÁN PPP
(PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP – PPP)
1.1 Một số lý thuyết về hình thức đối tác cơng tư (Public Private Partnership –
PPP)
1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của phương thức hợp tác công tư (PPP)
1.1.1.1 Khái niệm về phương thức hợp tác công tư (Public Private PartnershipPPP)
PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public - Private - Partnership, tiếng Việt
có nghĩa là Đối tác cơng – tư. Khái niệm về đối tác công tư (Public Private
Partnership-PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác
nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu. Phần dưới đây sẽ
điểm qua một vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới.
Theo Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (2007), PPP là những thỏa thuận giữa
chính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng. Ở Hoa Kỳ, Hội
đồng quốc gia về đối tác Công – Tư, định nghĩa PPP là một “thỏa thuận hợp đồng
giữa một cơ quan khu vực cơng và một khu vực tư nhân có lợi nhuận, nhờ đó các
nguồn lực và rủi ro được chia sẻ, mục tiêu là cung cấp dịch vụ công hoặc phát triển
cơ sở hạ tầng công cộng” (Li và Akintoye, 2003; Chương trình phát triển quốc tế,
2005). Tại Canada, Hội đồng Quan hệ đối tác Công – Tư (2004) định nghĩa PPP như
là một “sự hợp tác giữa công chúng và tư nhân, được xây dựng trên sự chuyên mơn
của mỗi đối tác, trong đó đáp ứng tốt nhất nhu cầu công cộng, thông qua phân bổ
nguồn lực, rủi ro và lợi nhuận”. Tổ chức Liên minh châu Âu (EU) đã đưa ra một
định nghĩa khác “sự thỏa thuận giữa khu vực công và các khu vực tư nhân mang lại
những yếu tố bổ sung cho dự án, với mức độ tham gia khác nhau và chia sẻ trách
nhiệm, với mục đích cung cấp các dịch vụ cơng cộng hoặc dự án xây dựng”.
Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản
tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là
“sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung
7
cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan”
(Ministry of Municipal Affair, 1999). Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP:
Vai trị của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và
Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa
nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ
tầng” (Colverson và Perera, 2012).
Tham khảo định nghĩa từ từ điển MerriamWebster, Investopedia, và
Entrepreneur thì đối tác (Partner) có nghĩa là một trong hai hay nhiều cá nhân/ tổ
chức cùng làm việc với nhau hoặc cùng nhau kinh doanh. Còn mối quan hệ đối tác
(Partnership) là một quan hệ pháp luật hiện hữu giữa hai hay nhiều cá nhân/ tổ chức
trên cơ sở các nguyên tắc của hợp đồng, cùng chia sẻ công tác quản lý và lợi nhuận.
Nếu đặt mối quan hệ đối tác chung này vào hình thức đối tác cơng tư, thì PPP thể
hiện mối quan hệ đối tác giữa Nhà nước và Tư nhân, hợp tác thực hiện dự án về kết
cấu hạ tầng công cộng và cung cấp các dịch vụ cơng. Cũng cần nói rõ trong PPP có
sự tham gia của tư nhân, khơng đồng nghĩa với tư nhân hoá (Privatization). Tư nhân
hoá là chuyển giao quyền sở hữu tài sản/ dịch vụ từ sở hữu nhà nước sang sở hữu tư
nhân; còn trong PPP, tư nhân tham gia xây dựng, quản lý, điều hành và cung cấp
dịch vụ công dưới sự giám sát chặt chẽ của Nhà nước nhằm đảm bảo đáp ứng các
dịch vụ công thuộc về trách nhiệm của Nhà nước.
Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như: Hội đồng PPP của
Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về
PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những
khái niệm riêng của mình về PPP. Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác
giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của
cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” – The
Canadian Council for Public – Private Partnerships
Có thể nhận thấy, mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ
hoặc cách diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước
và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những lợi thế nhất của cả hai khu vực này
trong việc thực hiện một dự án nào đó. Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp
8
tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, nhà nước có
thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư
nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc khơng ký hợp đồng giữa
hai bên). Nhà nước cũng có thể đóng vai trị là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung
cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự
tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004).
Thông thường PPP là một cam kết hợp tác lâu dài (khoảng 10-50 năm) trong
đó quyền lợi và trách nhiệm của các bên được phân bổ tương ứng với phần tham gia
của mỗi bên. Điểm nhấn trong phương thức này là thu hút sự tham gia đầu tư của
khu vực tư nhân trong các dự án vốn được coi là ít có khả năng sinh lời, do vậy cần
có sự tham gia, sự cam kết của nhà nước để dự án trở thành khả thi (Viability Gap).
Thỏa thuận PPP cũng gắn liền với phát triển cơ sở hạ tầng. Trong dự án PPP,
nhà đầu tư tư nhân được đặc quyền xây dựng và kinh doanh cơng trình cơ sở hạ
tầng do chính phủ thực hiện. Nhà đầu tư tư nhân này cũng có trách nhiệm tài trợ,
thiết kế dự án vào cuối giai đoạn đặc quyền nhà đầu tư sẽ chuyển giao cơng trình
cho nhà nước. Giai đoạn đặc quyền chủ yếu xác định bởi độ dài thời gian cần thiết
để doanh thu từ cơng trình trả hết được nợ của doanh nghiệp và tạo ra được một tỷ
suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu. Để thực
hiện dự án PPP, địi hỏi có nhiều hợp đồng được ký kết, song hợp đồng PPP là cơ sở
pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp dự án và việc
ký kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Hợp đồng PPP là “luật riêng” của
mỗi dự án và là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư quyền được thực hiện
dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc phát triển cơng trình cơ sở hạ
tầng.
Như vậy, ở bình diện chung nhất, PPP được hiểu là một thỏa thuận pháp lý để
thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để
tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng vốn thuộc về trách nhiệm của nhà nước,
làm giảm gánh nặng bội chi trong ngân sách nhà nước đồng thời tạo ra một cơ chế
hữu hiệu trong việc đầu tư của tư nhân phục vụ lợi ích cơng cộng.
9
1.1.1.2 Đặc điểm của phương thức hợp tác công tư
Từ sau 1950 khi khái niệm về PPP còn chưa được hình thành, đã có sự hợp tác
giữa khu vực cơng và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung
cấp các dịch vụ thiết yếu tại một số quốc gia. Trong giai đoạn này, Nhà nước đóng
vai trị chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ công và là người cung cấp các
khoản tài chính chủ yếu cho khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm vụ này. Các công
ty tư nhân, đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, đã nhận được
sự hỗ trợ đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư qua các tổ
chức tài chính cơng. Các tổ chức tài chính cơng này được thành lập nhằm tách việc
thực hiện các chính sách cơng của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các
ngân hàng thương mại và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ và các nguồn
tài trợ từ nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát
triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu.
Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo hướng tư
nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công
trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính
phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công. Vào những năm
1990, khái niệm quản lý theo mơ hình khu vực tư nhân được áp dụng vào quản lý
khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến
tới cải cách tổng thể khu vực công.
Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh công–tư đã được phát triển và hồn
thiện. Theo đó, hợp tác cơng–tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực
công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hố lợi ích, và
cung cấp tốt hơn các dịch vụ cơng với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của hợp tác
cơng-tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó
trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân. Nhà
nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo
dự án khả thi, giảm bớt khó khăn cho tư nhân.
10
Theo nghiên cứu của tác giả thì có ba ngun nhân chính thúc đẩy chính phủ
tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là:
Thứ nhất: Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước
hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của
nhà nước). Các chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ
nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia tăng
của dân số. Các chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đơ thị hóa ngày càng tăng, nhu
cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng
lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực
trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ. Hơn nữa, các dịch
vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thơng
qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm. Cùng với khả
năng tài chính hạn chế của chính phủ, những áp lực kể trên dẫn tới mong muốn huy
động vốn từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng. Được cơ cấu một cách
phù hợp, mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực
trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực
đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư.
Mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ đối tác
nhà nước - tư nhân là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh
doanh của mình (đặc biệt là trong ngành dịch vụ cơng ích). Khu vực tư nhân tìm
kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch vụ,
mang lại một khoản hoàn vốn đầu tư phù hợp.
Thứ hai: Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn.
Sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức lớn đối
với chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều chính phủ khơng
hồn thành được các mục tiêu đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà
nước có q ít hoặc khơng có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy
trình hoạt động của mình, vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và
điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Việc đưa những động cơ khuyến
11
khích như vậy vào khu vực nhà nước là khó khăn, mặc dù không phải không thực
hiện được.
Thứ ba: Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trị, động cơ và trách
nhiệm giải trình. Chính phủ đôi khi coi mối quan hệ nhà nước - tư nhân là một chất
xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải cách
trong các lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chỉ là một bộ
phận cấu thành. Một vấn đề then chốt là luôn luôn phải tái cơ cấu và làm rõ vai trò
của các bên. Đặc biệt cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trị của các nhà hoạch định
chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy động vốn, đạt
hiệu quả như đã trình bày ở trên. Tiến hành một giao kết quan hệ nhà nước - tư nhân
cụ thể thường thúc đẩy từng bước cải cách nhằm hỗ trợ việc phân bổ mới vai trò của
các bên, chẳng hạn như việc thông qua các điều luật, thành lập những cơ quan quản
lý riêng biệt. Đặc biệt việc kiểm tra lại các các thoả thuận chính sách và điều tiết
quản lý là những vấn đề tối quan trọng đối với thành công của một dự án PPP.
1.1.2 Các hình thức tổ chức và điều kiện thực hiện PPP
PPP có thể được tổ chức thực hiện dưới nhiều phương thức. Dưới đây sẽ giới
thiệu khái quát một số phương thức tổ chức và điều kiện thực hiện PPP phổ biến
trên thế giới. Cụ thể là:
Hợp đồng dịch vụ/quản lý
Hợp đồng dịch vụ: là hợp đồng thoả thuận giữa một cơ quan/ đơn vị thuộc khu
vực công (sau đây gọi là cơ quan nhà nước) có thẩm quyền với một đơn vị/cơng ty
tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện một hoặc một số
nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định.
- Hợp đồng quản lý: là hợp đồng giữa cơ quan nhà nước (khu vực công) với đối tác
tư nhân, trong đó thoả thuận cho khu vực tư nhân được quản lý một tiện ích hay dịch vụ
cơng. Mơ hình này thường được sử dụng trong các thoả thuận quản lý từ 3-5 năm.
Nhượng quyền khai thác (Franchise)/cho thuê (Leasing)
12
Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng, là một hình thức tổ
chức thực hiện PPP, trong đó khu vực nhà nước dựa trên các tài sản/cơ sở hạ tầng do
nhà nước xây dựng và sở hữu (sau đây gọi là tài sản/cơ sở hạ tầng sẵn có), nhượng
lại quyền khai thác, kinh doanh cho khu vực tư nhân. Trong mơ hình này, đối tác tư
nhân được lựa chọn sẽ được dành quyền vận hành và duy trì dịch vụ cơng. Có hai
hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền khai thác
(Franchise) và cho thuê (Leasing).
- Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, Cơ quan nhà nước cho đối tác
tư nhân thuê tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ quan nhà
nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch vụ công. Theo thoả
thuận cho thuê, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê cho cơ quan nhà nước một
khoản cố định, khơng phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng. Và do đó,
đối tác tư nhân chịu hồn tồn rủi ro kinh doanh.
- Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP trong đó, cơ
quan nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung cấp dịch vụ công cho
đối tác tư nhân dựa trên các tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có, thuộc quyền sở
hữu của khu vực nhà nước. Nhưng khác với hình thức cho thuê, đối tác tư nhân phải
trả một khoản phí cố định theo thoả thuận cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức
nhượng quyền, đối tác tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả
một khoản phí cho cơ quan nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng
thời được phép giữ lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ cơng. Theo đó,
với hình thức nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực tư nhân
thường thấp hơn so với hình thức cho thuê.
Thiết kế-xây dựng-tài trợ-vận hành (DBFO:Design-Build- Finance - Operate)
DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai
đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: thiết kế (D), xây dựng (B),
tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp đồng dài hạn.
Dự án đủ phải hấp dẫn đối với khu vực tư nhân (về lợi nhuận, những ưu đãi
cũng như những rủi ro có thể gặp phải). Thường sử dụng trong các dự án xây dựng
13
cơng trình như: các tồ nhà phục vụ mục đích cơng (như: trường học, khách sạn,
nhà tù…), và cũng có thể là các cơng trình hạ tầng giao thơng, bến bãi, kho vận,...
và thời hạn của hợp đồng thường từ 25-30 năm.
Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer)
BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân
thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (bao gồm: xây mới, nâng cấp,
phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác)
cơng trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ
ra và thu một khoản lợi nhuận. Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải
chuyển giao khơng bồi hồn cơng trình cơ sở hạ tầng cho khu vực nhà nước. Đây là
một mơ hình quan trọng, hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong
điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp. Hợp đồng BOT thường là một hợp đồng dài
hạn (khoảng 20-30 năm).
Xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO: Build - Transfer - Operate)
Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa cơ quan nhà
nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng
cơng trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong cơng trình, đối tác tư nhân chuyển
giao quyền sở hữu tài sản cho nhà nước, ngược lại, nhà nước dành cho đối tác tư
nhân quyền khai thác, sử dụng cơng trình đó trong một thời hạn nhất định. Phương
thức BTO cũng được áp dụng khá phổ biến trên thế giới, trong các lĩnh vực cơ sở hạ
tầng như: đường xá, hệ thống cấp nước, trụ sở của các cơ quan nhà nước, sân bay
Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO: Build - Own - Operate)
Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư
nhân thoả thuận: đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng tài sản/cơ sở hạ tầng dịch vụ công
và được phép khai thác, vận hành tài sản/cơ sở hạ tầng. Đối tác tư nhân có quyền sở
hữu tài sản trong suốt vịng đời của nó. Phương thức BOO được sử dụng khá rộng
rãi ở nhiều quốc gia, và thường trong lĩnh vực năng lượng, môi trường, v.v...
1.2 Cơ cấu nguồn vốn trong các dự án PPP
14
1.2.1 Cấu trúc về nguồn vốn của các dự án PPP
Các mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân ln cần cấp vốn, đó là các nguồn
tài chính cần thiết cho chi phí đầu tư ban đầu và sẽ được thu lại theo thời gian từ các
nguồn doanh thu trong tương lai. Các khoản tài chính này có thể từ khu vực nhà
nước hoặc khu vực tư nhân. Bất kể nguồn tài chính từ đâu, những khoản tiền này đi
kèm với chi phí và do đó có tác động tới các vấn đề kinh tế của dự án và biểu phí
đặt ra (và cả khả năng thanh tốn).
Chi phí cấp vốn của chính phủ thơng thường thấp hơn so với chi phí cấp vốn
của nhà điều hành tư nhân, thậm chí cả khi nhà điều hành tư nhân cũng là ở trong
nước. Do đó, việc cấp vốn của khu vực tư nhân có thể làm tăng chi phí tài chính của
việc thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân. Tuy nhiên, hiệu quả đạt được
từ mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân được kỳ vọng là sẽ lớn hơn chi phí tăng
thêm và mang lại những khoản tiết kiệm ròng cũng như tăng thêm hiệu quả, và cuối
cùng mang đến lợi ích cho các khách hàng. Ngoài ra, nguồn vốn ở khu vực nhà
nước thường khan hiếm, điều này tạo ra một trong những động lực ban đầu cho mối
quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân.
Thỏa thuận PPP sau khi được ký kết sẽ là căn cứ triển khai thực hiện Dự án
PPP theo quy định, theo đó việc thực hiện trách nhiệm huy động vốn góp cho Dự án
PPP là hết sức quan trọng. Việc góp vốn và nguồn gốc huy động vốn là yếu tố quyết
định để một dự án PPP hiệu quả, thành công hay không. Nếu việc huy động vốn của
một trong các bên không thực hiện theo đúng tiến độ thì sẽ dẫn tới Dự án PPP kém
hiệu quả hoặc không thực hiện được, dẫn đến thất bại. Do vậy, để phát huy được
hiệu quả dự án trước hết cần xác định được tỷ lệ góp vốn của các bên tham gia
trong dự án PPP. Cơ cấu nguồn vốn góp dự án PPP gồm 2 nguồn chính, gồm:
Vốn góp của nhà đầu tư tham gia thực hiện dự án PPP
Nhà đầu tư có tránh nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn
khác (từ các tổ chức tín dụng hoặc cá nhân khác) để thực hiện dự án PPP. Để đảm
bảo năng lực của mình đối với từng dự án PPP cụ thể thì có thể quy định tỷ lệ vốn
15
chủ sở hữu và vốn huy động sẽ khác nhau. Đối với Việt Nam, Theo khoản 1 Điều 3
Nghị định 15/2015/NĐ-CP nguồn vốn của nhà đầu tư được quy định như sau:
Vốn chủ sở hữu: là vốn góp của nhà đầu tư để thực hiện dự án. Ngoài ra, nhà
đầu tư có thể huy động thêm các nguồn vốn khác. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu
tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư
trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến
từng phần như sau:
- Đối với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp
hơn 15% của phần vốn này;
- Đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp
hơn 10% của phần vốn này.
Vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP.
Phần tham gia này của Nhà nước nhằm đảm bảo dự án đủ sức hấp dẫn đối với
nhà đầu tư và căn cứ tính chất của từng dự án cụ thể, vốn Nhà nước có thể được
dùng để trang trải một phần chi phí của dự án, xây dựng cơng trình phụ trợ, tổ chức
bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc các công việc khác trong trường
hợp cần thiết. Tuy vậy, nguồn tài chính cho các dự án PPP không chỉ đơn giản đến
từ 2 bên đối tác của dự án PPP là nhà nước và nhà đầu tư như trên. Trên thực tế, tùy
thuộc vào từng dự án mà nguồn tài chính cung cấp cho việc thực hiện dự án có thể
rất đa dạng, với quy mô và độ phức tạp khác nhau và lôi kéo sự tham gia của nhiều
chủ thể và nhiều bên hữu quan gồm như sau:
- Nguồn tài chính đầu tiên phải kể đến là phần góp vốn dưới dạng vốn cổ phần
của các nhà bảo trợ dự án và cơng ty thực hiện dự án. Những đối tác góp vốn cổ
phần có thể là những bên tham gia vào dự án, các nhà đầu tư địa phương, chính phủ
nước sở tại, nhà tài trợ, chính phủ các nước khác có quan tâm, có quyền lợi liên
quan, các nhà đầu tư tổ chức, và các tổ chức song phương và đa phương.
- Nguồn tài chính thứ hai đến từ các nguồn vay nợ, dưới dạng vay thương mại,
cho vay từ các nhà đầu tư tổ chức, từ các cơ quan tín dụng xuất khẩu, từ các tổ chức
song phương và đa phương, từ việc phát hành trái phiếu dự án, và đơi khi từ chính
16
phủ sở tại v.v… Việc trả nợ vay thường được ràng buộc về lãi suất (thả nổi hay cố
định) và theo chương trình trả nợ định kỳ. Các ngân hàng thương mại thường được
ưa chuộng hơn với tư cách là nhà cung cấp vốn vay dài hạn, do các ngân hàng này
thường uyển chuyển hơn trong việc đàm phán lại các khoản vay, cũng như trong
việc đối phó với các tình huống mới hay bất ngờ xảy ra. Ngược lại, các chủ nợ nắm
giữ trái phiếu dự án thì thường khơng có được những sự uyển chuyển này....
- Nguồn tài chính thứ ba nằm ở dưới dạng bảo lãnh hay thư tín dụng của ngân
hàng. Nhờ có các bảo lãnh và thư tín dụng từ phía ngân hàng, các đối tác, ví dụ nhà
cung cấp hàng hóa và dịch vụ, sẽ nhận ngay được tiền thanh tốn từ cơng ty dự án,
trong khi công ty dự án không cần phải thu xếp tiền sẵn sàng cho thanh tốn thì mới
nhận được các hàng hóa và dịch vụ đó.
- Nguồn tài chính thứ tư là từ thị trường trái phiếu và chứng khốn. Việc phát
hành trái phiếu cho phép, ví dụ, công ty dự án tiếp cận trực tiếp được với các cá
nhân và tổ chức nắm giữ vốn mà không cần phải thông qua kênh trung gian là các
ngân hàng thương mại. Thông thường, vào giai đoạn ban đầu của dự án thì việc
phát hành trái phiếu khơng được thuận lợi do nhà đầu tư chưa tin tưởng vào khả
năng hoàn thành dự án. Nhưng một khi rủi ro hoàn thành dự án đã giảm thiểu thì
việc phát hành trái phiếu để huy động trở nên phổ biến. Lợi ích của việc phát hành
trực tiếp các công cụ nợ này là lãi suất thường thấp hơn lãi suất vay ngân hàng, có
kỳ hạn vay dài hơn (điều rất thuận lợi cho các dự án có vịng đời dài). Ngược lại,
trái phiếu có những bất lợi như phải trả lãi ngay từ ngày phát hành cho đến hết kỳ
hạn của nó (bất kể người phát hành đã giải ngân, dùng đến vốn huy động hay chưa);
trái phiếu khơng có tính uyển chuyển như các khoản vay ngân hàng (trong việc nhà
phát hành thương lượng lại với chủ nợ).
Ngoài ra, các đối tác của dự án có thể phát hành cổ phiếu trên thị trường
chứng khoán để huy động vốn phục vụ cho nhu cầu đầu tư của mình vào dự án có
liên quan. Khác với trái phiếu, nguồn vốn huy động từ phát hành cổ phần không
phải trả lãi, và không có thời hạn thanh tốn.
1.2.2 Vai trị của nguồn vốn Tư nhân trong các dự án PPP
