Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai từ thực tiễn huyện dương minh châu, tỉnh tây ninh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM QUỲNH NHƯ

BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI TƯ
THỰC TIỄN HUYỆN DƯƠNG MINH CHÂU, TỈNH TÂY NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

HÀ NỘI - 2021
1


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM QUỲNH NHƯ

BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI TƯ
THỰC TIỄN HUYỆN DƯƠNG MINH CHÂU, TỈNH TÂY NINH

Ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 8.38.01.07

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. ĐẶNG ANH QUÂN

HÀ NỘI, NĂM 2021

2


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài sản, sản phẩm của tự nhiên, là điều kiện lao động cơ bản
phát triển cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội loài người. Đất đai tham
gia vào tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội, là địa điểm, là cơ sở
của các thành phố, làng mạc các cơng trình cơng nghiệp, giao thơng, xây dựng
và các cơng trình thuỷ lợi khác. Đất nông nghiệp một trong những là tư liệu
sản xuất đặc biệt và đặc thù mang tính quyết định mà chúng ta khơng gì có thể
thay thế được trong sản xuất nông nghiệp. Trong thế giới hiện đại, vấn đề an
ninh lương thực đang là một trong những thách thức mang tính tồn cầu. An
ninh lương thực gắn liền với đất nơng nghiệp. Vì vậy, việc bảo vệ bền vững và
có khoa học quỹ đất nơng nghiệp là vấn đề cấp thiết có ý nghĩa đặc biệt quan
trọng. Tuy nhiên, đất nước ngày một phát triển theo hướng công nghiệp hóa,
hiện đại hóa, nhu cầu khách quan đặt là quỹ đất xây dựng các cơ sở hạ tầng
khu công nghiệp, khu kinh tế, khu đơ thị có giới hạn nên Nhà nước bắt buộc
phải chuyển một tỉ lệ đất nông nghiệp thích hợp sang phi nơng nghiệp nhằm
phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội đất nước. Để giải quyết yêu cầu
này, bắt buộc Nhà nước phải thực hiện việc thu hồi đất của người sử dụng đất
nông nghiệp để tạo tiền đề cho các hoạt động phát triển khác. Thu hồi đất là
một vấn đề khá nhạy cảm không đơn giản chỉ là việc làm chấm dứt quyền sử
dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân riêng rẽ đối với một diện tích đất
nơng nghiệp nhất định mà còn là hành động liên quan đến kinh tế, xã hội và
chính trị của quốc gia vì thế cần được xem xét cẩn thận và kỹ lưỡng, đảm bảo
duy trì sự ổn định về mọi mặt của đất nước.
Trong giai đoạn đầu phát triển kinh tế, công năng chủ yếu của đất đai là
tập trung vào sản xuất vật chất, đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp. Đến thời

kì cuộc sống xã hội phát triển ở mức cao hơn, công năng của đất đai từng bước
được mở rộng, sử dụng đất đai cũng phức tạp hơn. Trên thực tế, ở bất cứ quốc
gia nào theo chế độ cơng hữu hay tư hữu, có dùng khái niệm “sở hữu tồn dân”
hay khơng, đất đai là tài sản mà thiên nhiên ban tặng cho cả cộng đồng dân cư,
3


được chính người dân khai thác để hưởng lợi, sinh sống. Mỗi chủ thể đều có
phần quyền định đoạt, trong đó Nhà nước giữ quyền định đoạt cao nhất. Trong
Báo cáo “Những chiến lược cải cách các quan hệ đất đai” của tổ chức FAO
(1994) đã nhận định: “Hệ thống đất đai ở Việt Nam trên danh nghĩa là của Nhà
nước nhưng trên thực tế là sở hữu tư nhân, có thể coi đó là mơ hình tốt mà các
nước đang chuyển đổi sang kinh tế thị trường nên học tập và làm theo”. Các
nhận định trên có cơ sở khiến ta nghĩ rằng đó khơng phải là sự suy diễn kiểu
“vơ vào” theo thuyết Hội tụ, mà là một phát hiện đáng suy nghĩ từ thực tiễn
(Báo cáo nghiên cứu chính sách “Hồn thiện thể chế kinh tế thị trường theo
yêu cầu của Nghị quyết 48/NQ-TW”: PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, Đặng Văn
Thanh, Trần Hữu Huỳnh, Nguyễn Tiến Lập). Sau 20 năm thực hiện đổi mới,
chuyển từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, kế hoạch hóa cao độ sang nền kinh
tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN, đất nước ta
đã đạt được những thành tựu quan trọng về nhiều mặt: Kinh tế phát triển; chính
trị ổn định, quốc phịng, an ninh được tăng cường; chủ động, tích cực hội nhập
quốc tế. Thành tựu của cơng cuộc đổi mới đất nước có phần đóng góp khơng
nhỏ của mảng pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường thiệt
hại cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng (sau đây gọi
chung là pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất); bởi lẽ, đất đai
được xác định là một trong những yếu tố mang tính chất “đầu vào” của q
trình sản xuất, kinh doanh, thương mại và dịch vụ. Các doanh nghiệp không
thể tiến hành hoạt động sản xuất, kinh doanh hoặc triển khai thực hiện các dự
án đầu tư nếu không tiếp cận được vấn đề đất đai.

Tuy nhiên, do quỹ đất công hiện nay hầu như đã được giao cho người dân
sử dụng ổn định lâu dài; vì vậy, để giải quyết “bài toán đất đai” cho các mục
tiêu phát triển kinh tế, xã hội thì khơng thể tránh khỏi việc Nhà nước thu hồi
đất. Hơn nữa, đất đai cũng như các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác ở nước
ta là có hạn; trong khi đó, với sự phát triển năng động và nhanh chóng của nền
kinh tế thị trường thì nhu cầu sử dụng đất cho phát triển ngày càng tăng, vì vậy
áp lực của việc giải quyết hài hịa giữa lợi ích của người sử dụng đất, lợi ích
của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư đang là một vấn đề nhạy cảm và mang
4


tính thời sự. Nhận thức rõ vấn đề này, Nhà nước ta đã khơng ngừng sửa đổi, bổ
sung và hồn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất, tạo cơ sở pháp lý để giải quyết các mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên
trong quan hệ thu hồi đất. Tuy nhiên, thực tế thi hành các quy định này vẫn bộc
lộ nhiều khó khăn, phức tạp: Nhà nước, người sử dụng đất, nhà đầu tư dường
như chưa tìm được “tiếng nói” chung về lợi ích. Do những nguyên nhân trên
nên những vướng mắc trong việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại là vấn đề
tất yếu xảy ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về đất đai. Thời gian gần
đây, tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp của cơng dân trong lĩnh vực đất đai
diễn ra gay gắt, phức tạp ở hầu hết các địa phương trong cả nước. Trong đó có
rất nhiều trường hợp khiếu nại có liên quan đến việc thu hồi đất. Theo báo cáo
của Bộ Tài nguyên và Môi trường, hàng năm Bộ nhận được gần 10.000 lượt
đơn tranh chấp, khiếu nại, tố cáo thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường của
công dân 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó đơn thuộc lĩnh
vực đất đai chiếm 98,6% tổng số đơn. Do đó việc tìm hiểu thực trạng, nghiên
cứu, đề xuất hướng giải quyết cho vấn đề thu hồi đất và bồi thường thiệt hại
ngày càng trở nên bức thiết. Nắm được tình hình thực tế trên, tơi xin đề cập
trong đề tài một số ý kiến về vướng mắc trong vấn đề thu hồi đất và bồi thường
thiệt hại, đồng thời đưa ra một số kiến nghị, giải pháp giải quyết các vướng

mắc, bất cập trên cụ thể đối với đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Dương
Minh Châu, tỉnh Tây Ninh.
2.

Tình hình nghiên cứu đề tài

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đặc biệt là đất nơng
nghiệp là một vấn đề lớn mang tính thời sự nóng bỏng, vì vấn đề bù đắp tổn
thất cho người sử dụng đất do thu hồi đất gây ra thông qua chinh sách bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những vấn đề trọng tâm của chính sách
đất đai. So với Luật đất đai 2003, Luật đất đai 2013 đã có nhiều quy định về
chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời
đã có khá nhiều cơng trình nghiên cứu có liên quan đến vấn đề này và được
xem xét dưới các góc độ khác nhau. Qua việc nghiên cứu học hỏi các cơng
trình khoa học có liên quan đến đề tài luận án tác giả có thể có cái nhìn tổng
5


quát về vấn đề nghiên cứu qua đó phát hiện ra những bất cập về mặt luật pháp
và định hướng xây dựng pháp luật phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Có thể nói,
sau đây là những tài liệu tham khảo rất bổ ích, có giá trị khoa học cho tác giả
trong quá trình nghiên cứu, thực hiện luận văn. Các cơng trình này có thể xếp
theo các nhóm nghiên cứu sau đây:
Nhóm cơng trình nghiên cứu các vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất
Thứ nhất, các bài viết trao đổi về “khái niệm bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất”, cụ thể có một số bài viết sau: Luận văn Thạc sĩ “Ảnh hưởng của
việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng đến đời sống và
việc làm của người dân bị thu hồi đất tại thị xã Quảng Trị, tỉnh Quảng Trị”
của Trần Thị Loan, năm 2016, Trường Đại học Nông Lâm Huế. Luận văn đã

đề cập đến việc thực hiện chính sách bồi thường GPMB khi nhà nước thu hồi
đất; những tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất đến đời sống và việc làm của người dân bị thu hồi đất. Từ đó,
đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần hồn thiện hơn trong cơng tác bồi
thường, GPMB khi thu hồi ĐNN của người dân và hướng tới mục tiêu thực sự
mang lại một cuộc sống tốt hơn cho người dân, đối tượng được coi là dễ bị tổn
thương trong q trình đơ thị hóa nói chung và q trình chuyển đổi mục đích
SDĐ nói riêng.
Luận văn Thạc sĩ “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi ĐNN
của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An” của Hoàng Thị
Thu Trang, năm 2012, Học viện Khoa học xã hội nhân văn. Luận văn này đã
nghiên cứu về vấn đề bồi thường khi nhà nước thu hồi đất của chủ thể là hộ gia
đình, cá nhân trên một địa phương cụ thể là tỉnh Nghệ An khi áp dụng Luật Đất
năm 2003; trên cơ sở thực trạng nghiên cứu luận văn cũng đã đưa những kiến
nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi ĐNN và
nâng cao hiệu quả thực hiện của tỉnh Nghệ An.
Luận án tiến sĩ “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi ĐNN ở
Việt Nam” của tác giả Phạm Thu Thủy, năm 2014 tại trường Đại học Luật Hà
6


Nội. Luận án này đã nghiên cứu thực tiễn quy định của pháp luật về bồi
thường khi nhà nước thu hồi ĐNN trên phạm vi cả nước nói chung.
Tác giả Trần Quang Huy có bài viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất” đăng trên Tạp chí Luật học, số 10/2010; đề cập đến sự cần thiết
xây dựng chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, cơ sở pháp lý của việc
thực thi chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, các quy định cụ thể về hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất và đưa ra những kiến nghị về chính sách hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất.
Tác giả Nguyễn Quang Tuyến có bài viết “Cơng khai minh bạch để

bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi đất”, đăng trên Tạp chí Luật học số
3/2012, đề cập đến sự cơng khai, minh bạch trong các quy định về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư.
Thứ hai, những cơng trình nghiên cứu vấn đề chuyển mục đích sử dụng
đất trong thời kỳ cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam như: - Cuốn sách
“Đổi mới chính sách về chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong q trình
cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa ở Việt Nam” của Nguyễn Quốc Hùng - Nhà xuất
bản Chính trị Quốc gia năm 2006. Cuốn sách đã phân tích cơ sở lý luận và
thực tiễn của việc đổi mới chính sách thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng
đất trong điều kiện cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa ở Việt Nam; trong đó, làm nổi
bật sự cần thiết khách quan của quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất
trong điều kiện Việt Nam đang tiến hành CNH - HĐH.
-

Cuốn sách “Đất đai trong thời kỳ chuyển đổi - Cải cách và nghèo đói

nơng thơn Việt Nam” của Martin Ravallion và Dominique van de Walle Ngân hàng thế giới - Nhà xuất bản Văn hóa - thông tin năm 2008. Cuốn sách
nghiên cứu những thay đổi về thể chế đất đai và công tác giao đất trong quá
trình chuyển đổi ruộng đất ở Việt Nam đã tác động đến mức sống của người
nghèo như thế nào, đặc biệt là người nghèo ở nông thôn. Các nhà nghiên cứu
cũng đặt ra câu hỏi: Tình trạng khơng có đất gia tăng - dấu hiệu của thành cơng
hay thất bại? Từ đó đưa ra những dẫn chứng để phân tích, đánh giá nhằm đi
tìm câu trả lời thỏa đáng cho vấn đề này.

ở

7


3.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Thời gian gần đây, tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp của cơng dân
trong lĩnh vực đất đai diễn ra gay gắt, phức tạp ở hầu hết các địa phương trong
cả nước. Trong đó có rất nhiều trường hợp khiếu nại có liên quan đến việc thu
hồi đất đặc biệt là đất nông nghiệp. Theo thống kê số liệu cho thấy tình hình
khiếu nại, tố cáo liên quan đến lĩnh vực đất đai chiếm gần 70% các loại khiếu
kiện, đa phần khiếu kiện về giá bồi thường đất đai; hầu hết tại các dự án có thu
hồi đất đều nảy sinh khiếu kiện, khoảng 50% số đơn thu khiếu kiện về đất đai
được cơ quan chức năng kết luận là đúng [54]. Do đó việc tìm hiểu thực trạng,
nghiên cứu, đề xuất hướng giải quyết cho vấn đề thu hồi đất và bồi thường
thiệt hại ngày càng trở nên bức thiết. Nắm được tình hình thực tế trên tơi xin đề
cập trong luận văn một số ý kiến về vướng mắc trong vấn đề thu hồi đất và bồi
thường thiệt hại, đồng thời đưa ra một số kiến nghị, giải pháp giải quyết các
vướng mắc, bất cập trên trong việc áp dụng pháp luật về thu hồi đất trên cả
nước nói chung và trên địa bàn huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh nói
riêng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đây là một đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp, giải quyết nhiều yêu cầu
trên các khía cạnh kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội…Vì thế trong phạm vi,
khn khổ một luận văn tôi xin giới hạn đối tượng và phạm vi nghiên cứu ở
những nội dung cụ thể sau:
Nghiên cứu cơ sở các quy định về thu hồi đất và bồi thường, hỗ
trợ trong pháp luật hiện hành.
-

Nghiên cứu các chủ trương, đường lối, quan điểm, chính sách của Đảng
và Nhà nước trong vấn đề thu hồi đất nông nghiệp và bồi thường hỗ trợ.
-

-

Nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong vấn đề thu hồi

đất nông nghiệp và bồi thường, hỗ trợ tại huyên Dương Minh Châu, tỉnh
Tây Ninh.
8


Nghiên cứu đưa ra các kiến nghị hoàn thiện, giải quyết các vấn đề bất
cập trong vấn đề thu hồi đất và bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp.
-

5.

Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu của đề tài, luận văn đã sử dụng các phương
pháp nghiên cứu luận như sau:
Phương pháp luận triết học Mác – Lênin về những quy luật phổ biến
chung nhất của sự vận động, phát triển của tự nhiên, xã hội và tư duy con
người; trang bị cho con người thế giới quan duy vật biện chứng và phương
pháp biện chứng duy vật đúng đắn để nhận thức và cải tạo thế giới , nghiên cứu
khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Để
nghiên cứu có hiệu quả những vấn đề do đề tài đặt ra, luận án sử dụng phương
pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đây là phương
pháp chính chủ đạo của quá trình nghiên cứu của luận án, nhằm đưa ra những
nhận định, kết luận vừa mang tính khoa học vừa đảm bảo tính khách quan,
chân thực.

(1)

(2)

Ngồi ra, luận văn cịn sử dụng các phương pháp nghiên cứu luận cụ

thể sau:
Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử,
phương pháp hệ thống, tổng hợp, diễn giải… được sử dụng trong chương 1 khi
nghiên cứu những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở
Việt Nam, cụ thể:
-

Phương pháp phân tích được sử dụng khi trình bày các khái niệm, đặc
điểm của đất nông nghiệp; nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, nội dung và cơ chế
điều chỉnh pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và
bồi thường, hỗ trợ.
i)

Phương pháp đánh giá, so sánh lịch sử, liệt kê, dẫn chứng được sử
dụng khi nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam.
ii)

9


Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá,
phương pháp đối chiếu v.v.. được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực

trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở ở huyện
Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh, cụ thể:
-

Phương pháp phân tích, đánh giá được sử dụng khi phân tích, bình luận
nội dung các quy định về bồi thường đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp ảnh hưởng đến thực tiễn cuộc sống.
i)

Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp được sử dụng khi phân
tích các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
ii)

Phương pháp đánh giá, phương pháp đối chiếu được sử dụng khi đánh
giá, bình luận thực tế thi hành các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất nơng nghiệp.
iii)

Phương pháp bình luận, phương pháp diễn giải được sử dụng khi tìm
hiểu nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong quá trình thực tế thi hành
các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
iv)

Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải, vv.. được sử dụng trong
Chương 3 khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở huyện Dương Minh Châu, tỉnh
Tây Ninh, cụ thể:
-

Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng khi phân

tích định hướng của việc hồn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp ở huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh.
i)

ii)

Phương pháp phân tích, phương pháp bình luận, phương pháp tổng hợp

được sử dụng khi đề cập các giải pháp của việc hoàn thiện pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở huyện Dương Minh Châu, tỉnh
Tây Ninh.
6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
10


Hiện trạng, công tác thu hồi đất ở các địa phương là một trong những nội
dung quan trọng trong các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các
cấp. Hiệu quả của công tác thu hồi đất từ khi có Luật Đất đai 2013 và Nghị
định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất đạt được rất khả quan.
Một mặt là do chính sách bồi thường của Nhà nước đã được cải thiện, những
quy định thiếu công bằng, tạo khẽ hở khi thực hiện chính sách nay đã được hạn
chế, mục tiêu tái tạo cuộc sống đạt ở mức bằng hoặc cao hơn trước khi thu hồi
đất cho người bị thu hồi đất được đặt lên hàng đầu, cơ chế chính sách trong thu
hồi đất được Hội đồng GPMB và chủ đầu tư vận dụng linh hoạt. Tuy nhiên,
công tác thu hồi đất đang trở thành vấn đề nhạy cảm trong quản lý, sử dụng đất
đai và là nguyên nhân chính của lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo hiện nay.
Người dân khiếu kiện ngày càng nhiều, tiến độ thu hồi đất chậm gây thiệt hại

cho Nhà nước và chủ đầu tư. Người dân đang sinh sống ổn định nhưng phải di
dời để Nhà nước thực hiện dự án nên chuyện bố trí chỗ tái định cư là lẽ đương
nhiên và luật pháp cũng quy định như thế…Thậm chí ở nhiều nơi, chính sách
này đang bị “thương mại hóa” khiến người dân sợ giải tỏa. Việc Nhà nước đền
bù cho dân bằng khung giá này rồi bán nhà, bán nền với khung giá khác vì
phải “đổi ngang” cho dân là khơng ổn. Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất là một chính sách tổng hợp, chi phối nhiều đối tượng và ảnh
hưởng đến nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội. Việc áp dụng chính sách khi
Nhà nước thực hiện thu hồi đất rất phức tạp và gặp nhiều vướng mắc do chi
phối đến quyền lợi của các tổ chức. Hộ gia đình cá nhân đang sử dụng đất và
chính sách này cũng bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố. Việc thực hiện chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ảnh hưởng quyết
định đến tiến độ thu hồi đất khi thực hiện các dự án có sử dụng đất của Nhà
nước thu hồi.
7.

Kết cấu luận văn
-

Mục lục.

-

Danh mục viết tắt
11


-

Lời mở đầu.

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thu hồi đất và pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp.
-

Chương 2: Thực trạng về thu hồi đất và bồi thường hỗ trợ đối với
đất nông nghiệp tại Huyện Dương Minh Châu, Tỉnh Tây Ninh .
-

Chương 3: Kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất
và bồi thường, hỗ trợ.
-

-

Kết luận.

-

Danh mục tài liệu tham khảo

-

Phụ lục: Báo cáo thống kê tình hình thu hồi đất.

12


Chương 1
MỘT SỐ VẦN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT

VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

1.1. Lý luận về thu hồi đất nông nghiệp
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm đất nông nghiệp
1.1.1.1. Khái niệm đất nông nghiệp
Từ ngàn năm nay, đất đai luôn được ví như người mẹ ni dưỡng sự
sống của con người, là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng khơng gì thay thế
được trong sản xuất nơng, lâm nghiệp. Đặc biệt với nước ta là một đất nước
thuần nông với nền văn hóa lúa nước nên đất nong nghiệp là một phần khơng
thể tách rời trong chính sách đất đai quốc gia. Theo suy nghĩ của người Việt
Nam, đất nông nghiệp là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu và cây ăn trái. Tuy
nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn
thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn được sử dụng để trồng các loại cây lâu
năm, cây công nghiệp ngắn ngày hay dùng vào mục đích chăn ni gia súc, gia
cầm, nuôi trồng thủy sản,…
Luật Đất đai năm 2003 ra đời, không đề cập cụ thể về khái niệm đất
nông nghiệp mà chỉ đưa ra thuật ngữ “Nhóm đất nơng nghiệp”. Đất đai được
chia làm ba loại căn cứ vào mục đích sử dụng của đất, cụ thể là chia theo ba
phân nhóm: nhóm đất nơng nghiệp, nhóm đất phi nơng nghiệp và nhóm đất
chưa sử dụng. Như vậy, theo quy định của pháp luật đất đai năm 2003, các nhà
làm luật đã mở rộng khái niệm đất nông nghiệp thành “nhóm đất nơng nghiệp”
thay cho “đất nơng nghiệp” và như vậy, trong nhóm đất nơng nghiệp sẽ bao
gồm nhiều loại đất (trong đó có đất lâm nghiệp theo quy định Luật Đất đai
1993 trước đây). Có thể thấy, so với LĐĐ năm 1993, sự phân loại đất nông
nghiệp theo LĐĐ 2003, có phạm vi rộng hơn, bao gồm nhiều loại đất để khai
thác và sử dụng trong lĩnh vực nông nghiệp.
Đến Luật Đất đai 2013, căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân
loại như sau: nhóm đất nơng nghiêp, nhóm đất phi nơng nghiệp, nhóm đất
chưa sử dụng. Theo đó thì nhóm ĐNN bao gồm các loại đất sau đây: Đất trồng
13

cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; Đất trồng
cây lâu năm; Đất rừng sản xuất; Đất rừng phòng hộ; Đất rừng đặc dụng; Đất
nuôi trồng thủy sản; Đất làm muối và ĐNN khác.
1.1.1.2. Đặc điểm đất nơng nghiệp
Ngồi những đặc điểm chung của đất đai, đất nơng nghiệp cịn có những
đặc điểm riêng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc chủ
yếu vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phì nhiêu của đất. Giá trị của đất đô thị,
đất ở hay một số loại đất chuyên dùng khác phụ thuộc chủ yếu vào các yếu tố
như vị trí địa lý của khu đất đó, khả năng sinh lợi, mức độ hồn thiện của hệ
thống cơ sở hạ tầng, hướng, hình thể, kích thước, diện tích v.v. Đối với đất
nơng nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nên giá trị của loại đất này lại
phụ thuộc vào các yếu tố nông, hóa, thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày
của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua) v.v.. Độ phì hay độ màu mỡ là một
thuộc tính tự nhiên của đất nông nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của
đất.
Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và
duy nhất không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi
trồng thủy sản và làm muối, không thể nào làm nơng nghiệp mà khơng có đất
cũng giống như khơng thể tạo lập nên giá trị khi khơng có tư liệu sản xuất, đó
là mối quan hệ tồn tại bắt buộc. Do đó, đất nơng nghiệp là tổng thể của nhiều
loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nơng nghiệp, có loại đất được sử
dụng cho mục đích sản xuất nơng nghiệp thuần túy, có loại đất được sử dụng
cho mục đích ngắn hạn hoặc trồng các loại cây hàng năm, có loại đất được sử
dụng cho mục đích dài hạn và trồng các loại cây lâu năm hoặc nuôi trồng.
1.1.2. Khái niệm thu hồi đất
Trong cuộc sống hằng ngày “thu hồi” là thuật ngữ chỉ hành vi lấy
lại những cái đã cho, giao lại . Do đó “thu hồi đất” là hành vi lấy lại đất đã cho

hoặc giao.
-

14


Theo từ điển Tiếng việt “thu hồi” là “Lấy lại cái đã nhường, phát ,
cho người khác”.
-

Trong lĩnh vực pháp luật đất đai thu hồi đất là việc Nhà nước ra
quyết định hành chính để lấy lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao.
Quy định về “thu hồi đất” đã được đặt ra từ rất sớm là một trong những quy
định về chế độ quản lý đất đai của nhà nước. Cụ thể trong quy định tại khoản
4, điều 9, Luật đất đai 1987: “Việc quản lý Nhà nước đối với đất đai bao gồm:
-

....giao đất và thu hồi đất...”. Căn cứ vào Hiến pháp năm 1992 “Nhà nước
thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử
dụng đúng mục đích và có hiệu quả”(Điều 18). Luật Đất đai đã trao cho người
dân - người sử dụng đất một số quyền đối với đất. Qua các lần sửa đổi, bổ sung
luật, quyền sử dụng đất càng lúc càng tiệm cận với quyền sở hữu. Với quyền
sử dụng đất trong khung cảnh luật thực định, người sử dụng đất có điều kiện
khai thác, thu lợi từ đất; quyền sử dụng đất có thể được đem thế chấp để bảo
đảm nợ vay; nó cũng có thể được chuyển nhượng cho người khác theo cách
người ta bán một tài sản thuộc sở hữu của mình trong khn khổ giao dịch dân
sự; người sử dụng đất có thể để lại quyền này cho người thừa kế. Như vậy, thu
hồi đất là hành vi của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu tồn dân về
đất đai thơng qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng một quyết định hành
chính với tên gọi là quyết định thu hồi đất nhằm làm chấm dứt quyền sử dụng

đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất. Điều này thể hiện
quyền lực Nhà nước trong tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai các cá nhân, tổ chức chỉ có quyền sử dụng đất.
Tìm hiểu về vấn đề thu hồi đất, ta nhận thấy rằng việc Nhà nước thu hồi
đất là điều khó tránh khỏi; bởi lẽ :
Thứ nhất, bất cứ quốc gia nào trên thế giới, trong quá trình phát triển
kinh tế - xã hội cũng đều có nhu cầu sử dụng đất để xây dựng các cơng trình
cơng cộng hoặc sử dụng đất vì mục đích quốc phịng, an ninh phục vụ lợi ích
chung của xã hội. Tuy nhiên, đối với các trường hợp này thì làm thế nào để có
được đất trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu tư nhân hoặc đất đai thuộc sở
hữu toàn dân nhưng được Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai 15


giao đất, cho thuê đất cho người sử dụng đất sử dụng ổn định lâu dài thì các
nước lại có những phương thức xử lý khác nhau; cụ thể:
Một là, đối với các nước xác lập chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, khi
Nhà nước cần sử dụng đất vì mục đích quốc phịng, an ninh; lợi ích cơng cộng
thì Nhà nước thỏa thuận với chủ sở hữu tư nhân về đất đai để mua lại diện tích
đất của họ. Việc mua bán này được thực hiện thông qua giao dịch dân sự và giá
mua theo giá đất trên thị trường. Trong trường hợp Nhà nước trả giá mua đất
theo đúng giá thị trường mà chủ đất không bán thì pháp luật các nước này cho
phép Nhà nước có quyền trưng thu đất; tiền mua đất được gửi vào ngân hàng
nhằm đảm bảo quyền lợi chính đáng của chủ đất. Tuy nhiên, để tránh sự làm
dụng việc trưng thu đất thì Nhà nước chỉ được thực hiện trong trường hợp thật
cần thiết vì mục đích quốc phịng, an ninh; lợi ích cơng cộng và tn theo các
quy định rất chặt chẽ của pháp luật.
Hai là, đối với các nước xác lập sở hữu toàn dân về đất đai như Việt
Nam.Trong điều kiện đất đai được Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về
đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất sử dụng ổn định lâu dài thông qua
việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì khi Nhà nước cần

lấy lại đất này để sử dụng vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng cộng hoặc Nhà nước lấy lại đất khi xét thấy
người sử dụng đất không thực hiện đúng các quy định của pháp luật về sử
dụng đất. Điều này được thực hiện bằng việc Nhà nước thu hồi đất (thu lại đất
và quyền sử dụng đất đã giao cho người sử dụng đất sử dụng).
Thứ hai, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII khẳng định:
“Đẩy mạnh tồn diện, đồng bộ cơng cuộc đổi mới; phát triển kinh tế nhanh,
bền vững....”[16]. Do vậy, việc thu hồi một phần đất đai sử dụng vào mục đích
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng là điều khó tránh khỏi.
Tuy nhiên, hiện nay phần lớn quỹ đất đai đã được Nhà nước giao, cho thuê cho
tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định
lâu dài. Để có thể điều chỉnh đưa một phần đất đai sử dụng xây dựng các cơ sở
hạ tầng kỹ thuật, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao, đáp ứng
16


u cầu cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nhà nước cần thiết phải thực
hiện việc thu hồi đất của người sử dụng đất.
Thứ ba, nước ta đang trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế quản lý
theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường. Nền nông
nghiệp cũng phải thực hiện tái cấu trúc, chuyển đổi mơ hình tăng trưởng với
việc áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ vào sản xuất nhằm nâng cao
năng suất lao động. Bên cạnh đó, mơ hình tăng trưởng xanh cũng được chú
trọng khuyến khích phát triển vì mục tiêu tạo ra các sản phẩm nơng nghiệp
đảm bảo sự an tồn về chất lượng và không gây thiệt hại đối với môi trường.
Điều này đặt ra yêu cầu Nhà nước cần thu hồi đất để xây dựng các cơ sở sản
xuất nông sản, thực phẩm an tồn; thân thiện với mơi trường và sử dụng hàm
lượng chất xám, công nghệ cao. Mặt khác, công nghiệp hóa là giải pháp được
nước ta lựa chọn để sớm đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp phát triển
theo hướng hiện đại. Phát triển các khu công nghiệp là một hướng tiếp cận của
q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa ở nước ta. Với lợi thế của khu cơng

nghiệp và những chính sách cởi mở thơng thống; các khu cơng nghiệp có vai
trị to lớn trong thu hút vốn đầu tư nước ngồi. Thơng qua đầu tư nước ngoài,
một nguồn vốn được chuyển vào Việt Nam đáp ứng nhu cầu tăng trưởng kinh
tế. Mặt khác, chúng ta có cơ hội tiếp cận với phương thức quản lý hiện đại và
tiếp nhận công nghệ sản xuất tiên tiến. Điều này có tác động lớn đến q trình
cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển dịch cơ cấu sản xuất và tăng trưởng
kinh tế ở nước ta.
Thứ tư, việc thu hồi đất cịn do nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất
nhằm mục nâng cao hiệu quả, giá trị của đất đai. Để đảm bảo hiệu quả cho việc
sử dụng đất, cũng như quyền lợi của chủ thể sử dụng đất, việc quy hoạch,
chuyển mục đích sử dụng đất nơng nghiệp cần phải được đặt ra.
1.1.3. Nguyên tắc của việc thu hồi đất
Như phần trên đã phân tích, thu hồi đất là việc can thiệp của Nhà nước
mang tính chất hành chính làm chấm dứt quyền sử dụng đất của người sử
dụng. Điều này không chỉ làm cho người sử dụng đất bị mất quyền sử dụng đất
mà còn gây thiệt hại về lợi ích kinh tế mà họ có được từ đất đai như mùa màng
17


khơng được thu hoạch,nhà cửa, cơng trình xây dựng trên đất không được tiếp
tục sử dụng, cây cối bị chặt bỏ. Do đó, để tránh sự tùy tiện, lạm dụng việc thu
hồi đất từ phía các cơ quan cơng quyền đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất; pháp luật đất đai quy định các nguyên tắc của việc
thu hồi đất; cụ thể:
Thứ nhất, việc Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất đối với đất
đang có người sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất theo quy định của Luật đất đai và
phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp
luật đối với trường hợp phải giải phóng mặt bằng.
Thứ hai, việc thu hồi đất phải tuân thủ quy định về thẩm quyền thu hồi

đất. Như phần trên đã đề cập, thu hồi đất là một phương thực thực hiện quyền
của đại diện chủ sở hữu về đất đai (Điều 13 Luật đất đai 2013). Nhà nước thực
hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai thông qua Quốc hội, Hội đồng
nhân dân các cấp (HĐND các cấp), Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp
(UBND các cấp) theo thẩm quyền do pháp luật đất đai quy định (Điều 21 Luật
đất đai 2013). Điều này có nghĩa là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền này
thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai trên cơ sở thẩm quyền do
pháp luật quy định. Theo Luật đất đai năm 2013, không phải bất cứ cơ quan
nhà nước nào cũng có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ có những cơ quan nhà
nước nhất định mới có thẩm quyền thu hồi đất
Thứ ba, việc thu hồi đất phải dựa trên căn cứ thu hồi đất do pháp luật đất
đai quy định để đảm bảo sự đồng thuận từ phía người bị thu hồi đất.
Thứ tư, việc thu hồi đất phải tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục
thu hồi đất do pháp luật đất đai quy định.
Thứ năm, thu hồi đất trực tiếp ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp
của các bên (đặc biệt là đối với người bị thu hồi đất). Thực tế cho thấy việc thu
hồi đất gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc, phát sinh tranh chấp, khiếu kiện
kéo dài, đông người và tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định chính trị. Để đảm bảo
cơng bằng, bình đẳng, khách quan, đúng pháp luật, dân chủ và tạo sự đồng
thuận từ phía người sử dụng đất đối với việc Nhà nước thu hồi đất thì khi tiến
18


hành thu hồi đất phải chú trọng đề cao nguyên tắc công khai, minh bạch, tham
vấn và trách nhiệm giải trình; cụ thể:
Một là, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi ra quyết định thu hồi
đất phải ra thông báo thu hồi đất. Việc ra thông báo thu hồi đất phải đảm bảo
đúng thời gian và xác định rõ ràng về nội dung được Luật đất đai năm 2013
quy định.
Hai là, quyết định thu hồi đất, dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư phải được công bố công khai tại trụ sở UBND cấp xã nơi có đất thu
hồi, cơng bố trên các phương tiện thông tin đại chúng và trao trực tiếp đến từng
người bị thu hồi đất.
Ba là, quy định cụ thể, rõ ràng về các trường hợp cưỡng chế kiểm đếm
bắt buộc; cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất; nguyên tắc, điều kiện,
thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc; cưỡng
chế thực hiện quyết định thu hồi đất.
Bốn là, tổ chức họp với những người bị thu hồi đất để lắng nghe ý kiến
góp ý của họ về dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; giải trình ý
kiến tiếp thu, chỉnh sửa hoặc không tiếp thu, chỉnh sửa về dự thảo phương án
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đồng thời, kiên trì tuyên truyền, vận động, giáo
dục và thuyết phục để người bị thu hồi đất đồng thuận với việc Nhà nước thu
hồi đất.
1.2 Lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.1 Khái niệm và đặc điểm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.1.1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Trong đời sống thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng chỉ hành vi của
một người gây thiệt hại đối người khác và người gây thiệt hại phải có trách
nhiệm bồi thường những thiệt hại do hành vi mình gây ra đối với người bị thiệt
hại.
-

Trong lĩnh vực pháp luật dân sự Việt Nam hiện hành thì trách nhiệm
BTTH được BLDS 2015 quy định tại Điều 360 về trách nhiệm BTTH nói
-

19


chung và chương XX về trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng. Trách nhiệm bồi

thường thiệt hại đặt ra khi một chủ thể có hành vi thỏa mãn các điều kiện nhất
định đó là: Có thiệt hại xảy ra, có hành vi vi phạm nghĩa vụ dân sự có mối
quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại với thiệt hại xảy ra, có lỗi của
người gây thiệt hại.
Trong lĩnh vực pháp luật đất đai thuật ngữ “bồi thường” hay “đền bù”
khi Nhà nước thu hồi đất được đề cập từ ngay những thời điểm đầu hình thành
pháp luật đất đai. Thuật ngữ “đền bù” tiếp tiếp tục được sử dụng trong Luật
-

Đất đai 1993. Tuy nhiên khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai
năm 2001 được Quốc hội ban hành thì thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng
trở lại và tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai 2003.
Theo Luật đất đai năm 2013 xác định " Bồi thường về đất là việc Nhà
nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử
dụng đất"(Điều 67). Tìm hiểu Luật đất đai năm 2013, thấy rằng có hai thuật
ngữ xuất hiện khi Nhà nước thu hồi đất; đó là, thuật ngữ “ Bồi thường về đất”
và thuật ngữ “Bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất”. Sở dĩ Luật đất
đai năm 2013 không sử dụng thuật ngữ “Bồi thường thiệt hại về đất” là bởi vì:
Xét về nguồn gốc phát sinh, đất đai khơng do bất cứ ai tạo ra mà do tự
nhiên tạo ra và được coi là “tặng vật” của thiên nhiên ban tặng cho con người;
mọi người sinh ra đều có quyền sử dụng đất để nuôi sống bản thân minh và có
bổn phận bảo vệ, cải tạo, giữ gìn đất đai để truyền lại cho các thế hệ tương lai.
Do đó, xem xét dưới khía cạnh này, đất đai khơng phải là thành quả lao động,
kết quả đầu tư của con người;
i)

Trong quá trình sử dụng đất, con người tác động vào đất đai làm tăng
thêm giá trị của đất đai và phần giá trị tăng thêm này là thành quả lao động, kết
quả đầu tư của con người. Tuy nhiên, chỉ những phần giá trị tăng thêm nào do
người sử dụng đất trực tiếp tạo ra từ sự đầu tư cơng sức, các nguồn lực thì khi

bị thu hồi đất, họ mới được Nhà nước bồi thường. Vì vậy, đạo Luật này mới sử
dụng thuật ngữ “ Bồi thường về đất”.
ii)

Qua đó ta có thể nhận xét việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi có một
số đặc trưng cơ bản sau:
20


Bồi thường thiệt hại do thu hồi đất là trách nhiệm của Nhà nước nhằm
bù đắp tổn thất hợp pháp về quyền và lợi ích của người sử dụng đất mà do
hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Trách nhiệm bồi thường này được
pháp luật quy định và có tính bắt buộc.
-

Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà
nước gây ra. Điều này có nghĩa là trách nhiệm bồi thường chỉ phát sinh sau khi
có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
-

1.2.1.2. Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Bồi thường về đất (hay bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất) mang một
số đặc trưng cơ bản sau đây:
Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một
bên là Nhà nước – chủ thể hành vi thu hồi đất với một bên là chủ thể chịu tổn
hại trực tiếp về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất gây ra.
-

Bồi thường thiệt hại do thu hồi đất bao gồm bồi thường thiệt về đất và
bồi thường thiệt hại đối với tài sản.

-

+

Bồi thường thiệt hại về đất căn cứ trên dựa trên diện tích đất thực tế bị

thu hồi.
Bồi thường thiệt hại đối với tài sản là chủ sở hữu tài sản gắn liền với
đất bị thiệt hại do hành vi thu hồi đất của Nhà nước sẽ được bồi thường theo
quy định của pháp luật.
+

Căn cứ xác định việc bồi thường là diện tích đất thực tế bị thu hồi; thiệt
hại thực tế về tài sản gắn liền với đất như cây cối, hoa màu và khung giá đất
theo quy định của Nhà nước tại thời điểm thu hồi. Giá đất để tính bồi thường là
giá đất theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất
Ngồi ra khơng áp dụng bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử
dụng.
-

Điều kiện được bồi thường bao gồm:

Quyền sử dụng đất phải được ông nhận là tài sản của người sử dụng
đất và được phép giao dịch. Có những trường hợp người sử dụng có quyền sử
+

21


dụng đất hợp pháp nhưng họ chỉ được phép sử dụng mà không được giao dịch

nên khi bị thu hồi cũng không được bồi thường như trường hợp tổ chức được
giao đất không thu tiền sử dụng đất, các chủ thể thuê đất của Nhà nước mà trả
tiền thuê hằng năm;
+

Có căn cứ chứng minh quyền sử dụng đất;

Việc thu hồi đất không phải do các vi phạm pháp luật đất đai của
người sử dụng đất.
+

Phương thức bồi thường có thể thực hiện theo nhiều cách bồi thường
bằng đất khác; bồi thường bằng tiền hoặc bằng nhà ở tái định cư tùy thuộc vào
từng trường hợp. Người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất ngoài bồi thường
thiệt hại cịn được hưởng các chính sách hỗ trợ và tái định cư nhằm tạo điều
kiện cho người bị thu hồi đất ổn định đời sống, sản xuất vượt qua khó khăn khi
bị thu hồi đất. Chính sách hỗ trợ và tái định cư bao gồm: hỗ trợ di chuyển; hỗ
trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc
làm; bố trí chỗ ở mới ổn định cho người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ
ở.
-

1.2.2 Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Khái niệm về hỗ trợ được quy định tại khoản 14 Điều 3 Luật Đất đai
năm 2013, theo đó: “Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trợ giúp
cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”.
Xét dưới góc độ Pháp luật về đất đai, chưa có văn bản pháp luật có liên
quan nào đề cập đến thuật ngữ “Hỗ trợ ổn định đời sống”, vì vậy, nội hàm vẫn
được hiểu theo thuật ngữ “hỗ trợ”. Nếu “hỗ trợ” được hiểu là giúp đỡ mang
tính kịp thời, tính xã hội, thì cụm từ “ổn định đời sống” được hiểu theo nghĩa

là góp phần cho sự sinh sống, đời sống, sinh hoạt con người có trạng thái
không biến đổi đáng kể.
Căn cứ vào mặt ngữ nghĩa, “hỗ trợ ổn định đời sống” khi nhà nước thu
hồi đất được hiểu là “việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi có đời
sống ổn định, giữ vững trạng thái không bị biến động, xáo trộn đáng kể khi quá
22


trình thu hồi đất diễn ra”. Sự giúp đỡ này làm động lực góp phần ổn định cuộc
sống, cũng như thúc đẩy phát triển kinh tế trong tương lai.
Trong quá trình xây dựng pháp luật đất đai qua các thời kỳ nói chung và
chính sách, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp nói
riêng, đã có nhiều quan điểm, ý kiến cho rằng, khơng cần thiết phải đặt ra vấn
đề hỗ trợ đặc biệt đối với đất nơng nghiệp khơng có quy định về hỗ trợ tái định
cư nên trong luận văn tác giả không đề cập đến vấn đề hỗ trợ tái định cư trong
q trình thu hồi đất nơng nghiệp.
1.3. Mục đích, ý nghĩa của việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và
bồi thường, hỗ trợ
1.3.1. Mục đích, ý nghĩa của việc thu hồi đất
Đất đai nằm trong nhóm tài nguyên hạn chế, dân số ngày càng tăng
nhưng diện tích đất khơng thay đổi, ngoài ra đất đai lại là điều kiện tiên quyết
khơng thể thiếu được trong mọi q trình phát triển. Vì vậy, việc sử dụng thật
tốt nguồn tài nguyên đất không chỉ sẽ quyết định tương lai của nền kinh tế đất
nước mà còn là sự đảm bảo cho mục tiêu ổn định chính trị và phát triển xã hội.
Xét trong mối quan hệ giữa Nhà nước và NSDĐ, thu hồi đất là một quá
trình “ngược” so với hoạt động giao đất, cho thuê đất. Khi bị thu hồi đất,
NSDĐ khơng cịn QSDĐ với đất bị thu hồi và đương nhiên khơng cịn quyền
“chiếm hữu”, tác động vào diện tích đất đó nữa. Do đó, việc thu hồi đất trước
hết có tác dụng bảo vệ quyền sở hữu tồn dân đối với đất đai vì nó sẽ làm
chấm dứt hành vi xâm hại đất đai của những chủ thể vi phạm pháp luật đất đai.

Thu hồi đất là một “khâu” quan trọng của quá trình điều phối đất đai. Là một
quốc gia đang phát triển, việc “luân chuyển” đất đai từ chủ thể này sang chủ
thể khác, từ mục đích này sang mục đích khác rất thường xuyên xảy ra. Do đó,
thu hồi đất là hoạt động hỗ trợ đắc lực nhất cho Nhà nước để thực hiện quá
trình này.
1.3.2 Mục đích, ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất
Việc thu hồi đất của Nhà nước không chỉ chấm dứt quan hệ pháp luật đất
đai của người sử dụng đất mà còn xâm phạm đến các lợi ích hợp pháp
23


khác. Theo Điều 30 Hiến pháp 2013 thì “...Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được
kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về
vật chất và phục hồi danh dự”. Do đó vấn đề bồi thường là vấn đề vô cùng
quan trọng, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất bị thu
hồi. Trách nhiệm bồi thường có ý nghĩa đặc biệt trên nhiều phương diện thể
hiện việc tôn trọng và thực thi pháp luật một cách toàn diện của Nhà nước cụ
thể như sau:
Về phương diện chính trị: Theo Báo cáo Tổng cục thống kê Việt Nam
năm 2015, nước ta là một nước nông nghiệp với hơn 70% dân số lao động là
nơng dân. Do đó vấn đề đất đai là một vấn đề hết sức quan trọng và nhạy cảm
có sức ảnh hưởng đến nền chính trị quốc gia. Điều đó có nghĩa là nếu có những
chính sách đường lối, chủ trương đúng đắn, phù hợp về đất đai và được thực
thi nghiêm túc thì sẽ góp phần duy trì, củng cố sự phát triển bền vững về chính
trị. Nếu ngược lại thì sẽ gây nên những bất ổn trong nhân dân ảnh hưởng đến
nền chính trị nói chung và tính đúng đắn của pháp luật nói riêng. Và một trong
những chính sách pháp luật được quan tâm nhất trong lĩnh vực đất đai là chính
sách bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi đất. Bởi vì việc thu hồi đất ảnh
hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất đặc biệt là đất nông

nghiệp. Hậu quả của việc thu hồi đất không chỉ làm chấm dứt quyền sử dụng
đất mà còn ảnh hưởng đến cuộc sống hằng ngày của người bị thu hồi.
-

Người Việt Nam ta có quan niệm “Tấc đất, tấc vàng” nhằm nói lên giá
trị to lớn của đất đai trong việc là tư liệu sản xuất đầu tiên đồng thời là giá trị
quyết định của mọi hoạt động tạo ra của cải vật chất. Với quan niệm trên nên
việc thu hồi đất quả là điều khó được chấp nhận dễ dàng đối với người bị thu
hồi. Dẫn đến các trường hợp phản ứng gay gắt thơng qua các hình thức khiếu
kiện khi việc bồi thường chưa thỏa đáng. Các khiếu kiện về việc bồi thường
khi thu hồi tiềm ẩn những nguy cơ bất ổn về chính trị. Những vụ việc khiếu
kiện trên sẽ trở thành tâm điểm dễ bị thành phần chống phá Nhà nước lợi dụng
làm mất lòng tin của nhân dân vào chủ trương, đường lối chính trị của Nhà
nước và pháp luật. Vì vậy việc giải quyết tốt chính sách bồi thường thiệt hại
24


khi thu hồi đất góp phần vào việc giữ gìn sự ổn định chính trị, giúp người dân
tin tưởng vào các chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước.
Về phương diện kinh tế, xã hội: Thực tế chứng minh nguyên nhân
khiến các dự án đầu tư, quy hoạch luôn chậm trễ dẫn đến các thiệt hại đáng kể
về chi phí như máy móc, nhân cơng, lãi huy động vốn là do không thực hiện
tốt công tác bồi thường khi thu hồi. Việc bồi thường thiệt hại không thỏa đáng
dẫn đến tình trạng người sử dụng đất khi bị thu hồi đất khơng hợp tác trong
việc giải phóng mặt bằng, khiếu kiện khiến cho nhiều dự án “treo”. Theo PGSTS Nguyễn Hồng Thục, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội, gốc của vấn đề dự
án treo là ở chỗ người dân khơng được hưởng lợi ích từ quy hoạch, dự án; lợi
ích của người dân-chính quyền-nhà đầu tư chưa hài hịa. Do đó việc thực hiện
tốt cơng tác bồi thường thiệt hại sẽ tạo điều kiện cho các dự án đầu tư hoàn
thành kịp tiến độ, thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế đồng thời thu hút
-

đầu tư nước ngồi vào Việt Nam. Về phía người sử dụng đất việc bồi thường
hợp lý sẽ tạo điều kiện cho họ ổn định cuộc sống, tập trung vào công việc sản
xuất góp phần cải thiện nâng cao cuộc sống.
1.4. Khái quát lịch sử hình thành các quy định về thu hồi đất và bồi
thường, hỗ trợ
1.4.1 Giai đoạn Luật Đất đai trước năm 1993
Giai đoạn từ 1945 đến 1959: hoạt động quản lý đất đai chủ yếu là
hình thành hệ thống cơ quan quản lý đất đai trong chế độ mới với chức năng,
nhiệm vụ bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất và thu thuế điền thổ. Trong những
năm kháng chiến chống Pháp, cơ quan quản lý đã có một số thay đổi về hoạt
-

động góp phần quan trọng thực hiện nhiệm vụ huy động thuế nông nghiệp
phục vụ kháng chiến, kiến quốc. Sau thắng lợi của cuộc Cải cách ruộng đất ở
miền Bắc (1953-1958), pháp luật đất đai chủ yếu quy định các vấn đề nhằm
thực hiện các nhiệm vụ: tổ chức đo đạc, lập bản đồ giải thửa và sổ sách địa
chính để nắm diện tích ruộng đất, phục vụ việc kế hoạch hóa và hợp tác hóa
nơng nghiệp, tính thuế ruộng đất, xây dựng đơ thị. Một số văn bản được ban
hành như Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy
25