Luận văn thạc sĩ Quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực đất đai ở Thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

................/...............

......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN XN HƯNG

QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CƠNG DÂN
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở THỊ XÃ BA ĐỒN,
TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
................/...............

BỘ NỘI VỤ
......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN XN HƯNG

QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CƠNG DÂN

TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở THỊ XÃ BA ĐỒN,
TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chun ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. NGUYỄN QUỐC SỬU

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi. Các số liệu sử dụng phân tích trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng.
Các kết quả nghiên cứu trong luận văn do tơi tự tìm hiểu, phân tích một cách
trung thực, khách quan. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ
nghiên cứu nào khác.
Thừa Thiên Huế, ngày

tháng

năm 2018

Học viên
Nguyễn Xuân Hưng


LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành được luận văn này tơi đã nhận được rất nhiều sự động

viên, giúp đỡ của nhiều cá nhân và tập thể.
Trước hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS. TS. Nguyễn
Quốc Sửu đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ học viên hoàn thành luận văn thạc
sĩ đúng thời gian quy định.
Xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính, các giảng
viên Khoa sau đại học và các Phịng, Khoa của Học viện Hành chính đã tạo
điều kiện cho tơi trong q trình học tập.
Cuối cùng tơi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, những người đã
ln bên tơi, động viên và khuyến khích tơi trong quá trình thực hiện đề tài
nghiên cứu của mình.
Trân trọng cản ơn!
Học viên
Nguyễn Xuân Hưng


MỤC LỤC
TRANG BÌA
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
Chương 1. LÝ LUẬN VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN VỀ
ĐẤT ĐAI....................................................................................................... 8
1.1. Quan niệm về quyền khiếu nại của công dân về đất đai ........................... 8
1.2. Điều chỉnh pháp luật về quyền khiếu nại của công dân về đất đai .......... 20
Tóm tắt Chương 1 ........................................................................................ 54
Chương 2. THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM THỰC HIỆN QUYỀN KHIẾU
NẠI CỦA CÔNG DÂN VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ BA

ĐỒN, TỈNH QUẢNG BÌNH HIỆN NAY .................................................. 55
2.1. Khái qt về cơng tác quản lý nhà nước về đất đai ở thị xã Ba Đồn, tỉnh
Quảng Bình .................................................................................................. 55
2.3.Tình hình đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại về đất đai của công dân trên
địa bàn thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng B́nh ........................................................ 61
2.4. Đánh giá chung về thực hiện quyên khiếu nại của công dân về đất đai ở
thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình ................................................................... 70
Tóm tắt chương 2 ......................................................................................... 75
Chương 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG BẢO ĐẢM
QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN VỀ ĐẤT ĐAI Ở THỊ XĂ BA
ĐỒN, TỈNH QUẢNG BÌNH HIỆN NAY .................................................. 76


3.1. Quan điểm tăng cường bảo đảm quyền khiếu nại của công dân về đất đai
ở thị xã Ba Đồn hiện nay .............................................................................. 76
3.2. Giải pháp tăng cường bảo đảm quyền khiếu nại của công dân về đất đai ở
thị xã Ba Đồn hiện nay ................................................................................. 82
Tóm tắt chương 3 ....................................................................................... 104
KẾT LUẬN ............................................................................................... 105
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

GCNQSD

Giấy chứng nhân quyền sử dụng

HĐND

Hội đồng nhân dân

NĐ – CP

Nghị định – Chính phủ

PBGDPL

Phổ biến giáo dục pháp luật

UBND

Ủy ban nhân dân

WTO

Tổ chức Thương mại thế giới


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Tổng hợp số lượt tiếp công dân tới khiếu nại, phản ánh về đất đai ở
thị xã Ba Đồn (Giai đoạn 2013 - 2017) ......................................................... 59
Bảng 2.2: Tình hình tiếp nhận đơn, vụ việc khiếu nại về đất đai ở thị xã Ba
Đồn (giai đoạn 2013 - 2017)......................................................................... 60
Bảng 2.3: Tổng hợp kết quả giải quyết đơn thư khiếu nại của công dân về đất
đai ở thị xã Ba Đồn (giai đoạn 2013 - 2017) ................................................ 68


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được
Hiến pháp, pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Điều 30 Hiến pháp 2013
quy định rõ: “1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân. 2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận,
giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về
vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. 3.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu
nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác.”. Được xem là quyền của
nhiều quyền, quyền khiếu nại là công cụ pháp lý quan trọng giúp công dân tự
bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp khác của mình trước nguy cơ bị xâm
phạm bởi cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước trên tất cả các lĩnh vực quản
lý hành chính nhà nước, trong đó có lĩnh vực đất đai.
Quyền khiếu nại của công dân về đất đai thể hiện mối quan hệ pháp lý
giữa công dân với với nhà nước, trong đó cơng dân là người sử dụng đất, và
Nhà nước là người quản lý (nhà nước) về đất đai. Quyền khiếu nại của cơng
dân về đất đai có hai ý nghĩa, vừa giúp công dân bảo vệ quyền tài sản của
mình - quyền sử dụng đất, đồng thời là một phương thức công dân giám sát
hoạt động của cán bộ, công chức trong quản lý đất đai, nhằm phòng ngừa vi
phạm, phát hiện và xử lý nghiêm minh các vi phạm, đảm bảo trật tự pháp luật,
bảo đảm thực hiện quyền công dân. Đây cũng là lý do mà những năm qua,
Đảng và Nhà nước ta không ngừng hồn thiện pháp luật về khiếu nại về đất
đai nói chung, trong đó tập trung các cơ chế bảo đảm quyền công dân về
khiếu nại đất đai. Tuy vậy, trong thực tế thi hành pháp luật khiếu nại về đất
đai, việc bảo đảm thực thực hiện quyền khiếu nại của cơng dân cịn nhiều hạn
1


chế, bất cập; phần vì hạn chế trong năng lực sử dụng quyền khiếu nại của

chính cơng dân, phần vì các cơ quan nhà nước chưa đảm bảo tổ chức thực
hiện tốt giải quyết khiếu nại trong thực tế, trong khi đó, xuất hiện nhiều vi
phạm, khiếm khuyết trong quản lý nhà nước về đất đai. Cả ba nhóm nguyên
nhân nói trên đều có thể dẫn tới việc tiếp tục khiếu nại và gia tăng các vụ
khiếu nại mới.
Ba Đồn là một thị xã của tỉnh Quảng Bình. Cùng với đổi mới đất nước,
Ba Đồn được Tỉnh ủy, Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh Quảng Bình xác định là
thị xã trọng điểm công nghiệp và đô thị của tỉnh. Trong 10 năm trở lại đây, Ba
Đồn đã tổ chức thu hồi, giải phóng mặt bằng trên 1.500 ha đất để phục vụ
phát triển kinh tế-xã hội, an ninh, quốc phòng, phát triển cơng nghiệp. Chính
quyền thị xã Ba Đồn đã tập trung giải quyết, đạt được nhiều thành tựu trong
giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai để bảo đảm quyền và lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất, góp phần đảm bảo trật tự pháp luật, tạo điều kiện
để phát triển kinh tế - xã hội. Song, ở một số nơi vẫn còn vụ việc khiếu nại đất
đai đông người phức tạp tuy đã được các cấp, các ngành xem xét giải quyết
nhưng công dân vẫn chưa nhất trí, tiếp tục khiếu kiện kéo dài như: 46 hộ dân
ở phường Quảng Thuận khiếu nại việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt
bằng Dự án mở rộng quốc lộ 1A; khiếu nại của một số hộ dân ở phường Ba
Đồn, Quảng Phúc, Quảng Long về Bồi thường giải phóng mặt bằng các Dự án
quy hoạch đấu giá quyền sữ dụng đất ở; khiếu nại việc Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp ở phường Quảng Long để thực hiện các dự án…Tình hình khiếu
nại đất đai nêu trên đã ít nhiều ảnh hưởng đến an ninh, trật tự và tiềm ẩn
những nguy cơ làm mất ổn định chính trị- xã hội tại một số xã, phường trong
một số thời điểm; có nơi đã xuất hiện những mâu thuẫn phát sinh giữa người
dân với chính quyền, giữa người dân với nhà đầu tư; một số dự án đầu tư xây
dựng, do tác động của khiếu nại, tố cáo đã làm cho dự án bị chậm triển khai
2


hoặc phải tạm dừng thi công kéo dài nhiều năm, ảnh hưởng xấu đến phát triển

kinh tế- xã hội và môi trường thu hút đầu tư chung trên địa bàn.
Xuất phát từ những lý do được luận giải trên, học viên quyết định chọn
vấn đề “Quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực đất đai ở Thị xã Ba
Đồn, tỉnh Quảng Bình” làm đề tài luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật
Hành chính. Luận văn hàm chứa ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc, nhất là
trong bối cảnh thực hiện dân chủ, xây dựng nền hành chính trong sạch, vững
mạnh, xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Từ trước đến nay, trong khoa học pháp lý đã có nhiều bài viết, cơng
trình nghiên cứu về pháp luật khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành
chính, cũng như khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất
đai. Từ nhiều hướng và mức độ tiếp cận khác nhau, các bài viết, cơng trình
nghiên cứu đã làm sáng tỏ những vấn đề mang tính lý luận về khiếu nại hành
chính, khiếu nại đất đại, thực trạng quy định của pháp luật về khiếu nại hành
chính, khiếu nại về đất đai, thực trạng cơng tác giải quyết khiếu nại hành
chính, khiếu nại đất đai, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hồn thiện pháp
luật về khiếu nại hành chính, khiếu nại về đất đai, cũng như những giải pháp
nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính, khiếu
nại về đất đai. Một số cơng trình mà tác giả đã được tiếp cận như:
- Thanh tra Chính phủ, Tiếp cơng dân, xử lý đơn thư và giải quyết
khiếu nại, tố cáo trong tình hình mới, Nhà xuất bản Hà Nội, Hà Nội năm
2006;
- ThS. Nguyễn Thế Thịnh (chủ biên), Công tác dân vận trong giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2007;
- TS. Trần Văn Sơn, Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt
động giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2007;
3


- Viện Khoa học Thanh tra (Thanh tra Chính phủ), Khiếu nại, tố cáo

hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay,
Nhà xuất bản Chính trị - Hành chính, Hà Nội năm 2012;
- Ngơ Mạnh Toan (2007), Hồn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong
điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Luật
học;
- Nguyễn Thế Thuấn (2001), Tăng cường hiệu quả pháp luật về giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ
Luật học;
- Nguyễn Thị Thủy (2009), Quyền khiếu nại hành chính của cơng dân ở
Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ Luật học;
- Lê Văn Thành (2012), Áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về
đất đai của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hiện nay, Luận án Tiến
sỹ Luật học;
- Nguyễn Thị Thu Hằng (2011), Giải quyết khiếu nại về đất đai tại các
khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang hiện
nay, Luận văn Thạc sỹ Luật học.
Ngồi các cơng trình nêu trên, cịn có một số cơng trình là luận văn thạc
sỹ quản lý hành chính cơng ở Việt Nam như: Bùi Thị Thúy Ngân (2011), Giải
quyết khiếu nại, tố cáo trong cơng tác giải phóng mặt bằng ở thành phố Hà
Nội; Trần Văn Anh (2010), Nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải
quyết khiếu nại, tố cáo ở cấp xã của tỉnh Bắc Ninh; Trần Anh Hùng (2007),
Thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước
ở thành phố Hồ Chí Minh; Nguyễn Thị Lệ Hằng (2010), Giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực quản lý đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện tỉnh Khánh
Hòa; Phạm Thị Hồng Uyên (2011), Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến

4


đất đai tôn giáo trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay; Lê Hồng Oanh Ngọc

(2009), Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại ở thành phố Hà Nội…
Cho đến nay chưa có cơng trình nào nghiên cứu trực tiếp về quyền và
thực hiện quyền khiếu nại của công dân về đất đai trên địa bàn thị xã Ba Đồn,
tỉnh Quảng Bình. Do vậy, tên đề tài khơng bị trùng lắp với các cơng trình đã
được cơng bố. Các cơng trình khoa học đã được cơng bố là nguồn tài liệu
tham khảo có giá trị đối với luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ thực trạng thực hiện quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh
vực đất đai ở thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình, trên cơ sở đó, đề xuất các giải
pháp nhằm tăng cường bảo đảm thực hiện loại quyền này của công dân trên
địa bàn thị xã Ba Đồn trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn có các nhiệm vụ nghiên
cứu sau:
- Hệ thống hóa, làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về quyền khiếu
nại của công dân trong lĩnh vực đất đai;
- Khảo sát, phân tích thực trạng thực hiện quyền khiếu nại của công dân
trong lĩnh vực đất đai ở thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình, phân tích các thành
tựu, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng;
- Xây dựng hệ thống các giải pháp, khuyến nghị nhằm tăng cường bảo
đảm thực hiện loại quyền này của công dân trên địa bàn thị xã Ba Đồn trong
thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận và pháp lý theo
5


quy định hiện hành về quyền khiếu nại của công dân về đất đai; tập trung

nghiên cứu hoạt động thực hiện pháp luật về khiếu nại của công dân về đất
đai.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về đối tượng và nội dung: một số vấn đề lý luận và pháp lý
theo quy định hiện hành về quyền khiếu nại của công dân về đất đai; hoạt
động thực hiện pháp luật về khiếu nại đất đai của công dân; hoạt động tiếp
công dân, xử lý đơn thư, giải quyết khiếu nại của công dân về đất đai của
UBND thị xã, UBND các phường, xã ở thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình.
- Phạm vi khơng gian: Thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình.
- Phạm vi thời gian: giai đoạn 2011 – 2017.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng các phương pháp luận triết học Mác - Lê nin:
phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn có sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân
tích - tổng hợp, logic, so sánh, khảo sát, thống kê, tổng kết thực tiễn trong quá
trình giải quyết các vấn đề đặt ra của đề tài và kế thừa những kết quả nghiên
cứu có liên quan đến đề tài của các tác giả trước đó.
6. Ý nghĩa của luận văn
Luận văn là nguồn tư liệu tổng hợp về thực trạng khiếu nại và giải
quyết khiếu nại của công dân trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn thị xã Ba
Đồn, tỉnh Quảng Bình. Cung cấp thêm các luận cứ khoa học trong công tác
giải quyết khiếu nại của công dân về đất đai trên địa bàn thị xã Ba Đồn nói
riêng, tỉnh Quảng Bình nói chung trong thời gian tới.

6


Luận văn có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học, cao học luật và

hành chính, có thể dùng làm tài liệu tham khảo phục vụ công tác giảng dạy,
nghiên cứu ở Trường Chính trị tỉnh, Trung tâm bồi dưỡng chính trị cấp huyện,
hoặc làm tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn đề này.
Từ các đề xuất tại Luận văn có thể là những gợi ý để tiếp tục hoàn thiện
hệ thống pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
trên địa bàn thị xã Ba Đồn nói riêng và cả nước nói chung; góp phần nâng
cao nhận thức, ý thức trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
thực hiện quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận về quyền khiếu nại của công dân về đất đai
Chương 2: Thực trạng thực hiện quyền khiếu nại của công dân về đất
đai trên địa bàn thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình hiện nay
Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường bảo đảm thực hiện
quyền khiếu nại của công dân về đất đai trên địa bàn thị xã Ba Đồn, tỉnh
Quảng Bình hiện nay.

7


Chương 1
LÝ LUẬN VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Quan niệm về quyền khiếu nại của công dân về đất đai
1.1.1. Quan niệm về quyền khiếu nại của công dân
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi
nhận tại Điều 30 của Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam
năm 2013 (Hiến pháp năm 2013). Đây là hiện tượng phát sinh trong đời sống
xã hội như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi
nào đó mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là khơng phù

hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại được hiểu là: “việc công dân, cơ quan,
tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình” (Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Từ khái
niệm có thể thấy rằng khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu
tác động trực tiếp của quyết định hành chính hay hành vi hành chính hoặc là
đề nghị của cán bộ, công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định kỷ luật
đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Là một hiện tượng xã hội nên khiếu nại có thể xảy ra ở nhiều lĩnh vực
của đời sống xã hội. Do đó, dựa vào các tiêu chí khác nhau có thể phân loại
khiếu nại thành các nhóm khác nhau. Xét trong mối quan hệ giữa công dân

8


với nhà nước, khiếu nại có thể xảy ra ở cả 3 lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà
nước: lĩnh vực lập pháp, lĩnh vực hành pháp và lĩnh vực tư pháp.
Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, quyền khiếu nại của công
dân là quyền khiếu nại hành chính. Theo Từ điển Luật học, khiếu nại hành
chính là việc “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ,
cơng chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó
xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.” [47, tr.422]. Dưới góc độ
pháp lý, khiếu nại hành chính là quyền cơng dân, được ghi nhận trong Hiến
pháp, được bảo đảm bởi hệ thống các văn bản pháp luật và bộ máy các cơ

quan nhà nước. Khiếu nại hành chính là một trong những biểu hiện của mối
quan hệ giữa nhà nước và công dân, phát sinh trong quan hệ pháp luật hành
chính, khi mà đối tượng quản lý cho rằng những quyết định hành chính, hành
vi hành chính của chủ thể quản lý là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi
ích hợp pháp của bản thân. Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại hành
chính, phát sinh mối quan hệ pháp lý giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản
lý. Trong mối quan hệ pháp lý này, đối tượng quản lý có quyền yêu cầu chủ
thể quản lý xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, chủ thể
quản lý có nghĩa vụ phải giải quyết khiếu nại hành chính và bảo đảm cho
công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính; ngược lại, cơng dân cũng
phải có nghĩa vụ thực hiện quyền khiếu nại hành chính theo các quy định của
pháp luật.
“Người khiếu nại” có thể là cơng dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức thực hiện quyền khiếu nại. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại
bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ
chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang
nhân dân. (Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
9


Dựa vào quy định trên của Luật Khiếu nại năm 2011 có thể phân loại
đối tượng của khiếu nại hành chính thành hai nhóm:
Một là, quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Uỷ ban nhân dân
các cấp; cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; cơ quan thuộc sở và
tương đương; sở và tương đương; cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ,
thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính
phủ.
Hai là, quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, tức là của cá nhân, bao gồm: Chủ

tịch Uỷ ban nhân dân các cấp; thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp
huyện; thủ trưởng cơ quan thuộc sở và tương đương; Giám đốc sở và tương
đương; thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan
thuộc Chính phủ; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ; và các cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan thuộc nhóm thứ
nhất.
Như vậy, khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan
nhà nước, tổ chức và cá nhân, còn hoạt động giải quyết khiếu nại là hoạt động
mang tính quyền lực nhà nước, chỉ được thực hiện bởi người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định. Quyền khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình
thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Q trình cơng dân thực hiện quyền
khiếu nại chính là q trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền
các tài liệu, chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân
từ phía cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Từ những phân tích trên, có thể thống nhất một số quan niệm như sau:

10


- Quyền khiếu nại của công dân là khả năng mà pháp luật ghi nhận, bảo
đảm, bảo vệ để công dân, theo thủ tục do pháp luật quy định (chủ yếu là pháp
luật khiếu nại), đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước,
của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ
cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi
ích hợp pháp của mình.
- Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, quyền khiếu nại của
cơng dân là quyền khiếu nại hành chính, được thực hiện và bảo đảm thực hiện
theo quy định của pháp luật về khiếu nại và pháp luật quản lý hành chính nhà

nước (tùy lĩnh vực).
1.1.2. Khái niệm quyền khiếu nại của công dân về đất đai
Điều 204 Luật Đất đai năm 20113 về Giải quyết khiếu nại, khiếu kiện
về đất đai quy định:
1. Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử
dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính về quản lý đất đai.
2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi
hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại.
Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.
Như vậy, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một dạng khiếu nại hành
chính, đó là việc “người sử dụng đất” khiếu nại các quyết định hành chính
hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc của người có thẩm
quyền trong quản lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho “người sử
dụng đất”.

11


Về chủ thể thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực đất đai chính là
“người sử dụng đất”. Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2013, Người
sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng
đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất, bao gồm:
1. Tổ chức trong nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân
dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính
trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức
sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của pháp luật về dân sự
(sau đây gọi chung là tổ chức);
2. Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình,

cá nhân);
3. Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên
cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, bn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư
tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dịng họ;
4. Cơ sở tơn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh
đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của
tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo;
5. Tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện
ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngồi có chức
năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ
chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại
diện của tổ chức liên chính phủ;
6. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật
về quốc tịch;
7. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi gồm doanh nghiệp 100%
vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà

12


nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp
luật về đầu tư.
Do đó, các chủ thể (cơ quan, tổ chức, cá nhân) nêu trên đều có quyền
thực hiện quyền khiếu nại về đất đai khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích hợp
pháp của mình bị vi phạm. Trong luận văn này, công dân được giới hạn là
người sử dụng đất là cá nhân và người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến
sử dụng đất, họ đều là công dân theo quy định pháp luật Việt Nam.
Về đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là các quyết định hành
chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đất đai của cơ quan hành
chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà

nước.
Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 quy định nội dung quản lý nhà nước về
đất đai bao gồm:
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và
tổ chức thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành
chính, lập bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất
và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra
xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử
dụng đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
13


9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử
dụng đất.
12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy
định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong
quản lý và sử dụng đất đai.
15. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.

Như vậy, các quyết định hành chính được ban hành trong các hoạt động
trên gọi chung là các quyết định quản lý đất đai; các hành vi được thực hiện
trong những q trình đó gọi là hành vi hành chính về quản lý đất đai.
Tuy nhiên, khơng phải mọi quyết định, hành vi liên quan đến quản lý
đất đai đều là đối tượng của khiếu nại về đất đai. Qua nghiên cứu các quy
định của pháp luật về khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại về đất đai
nói riêng thì đối tượng khiếu nại về đất đai được xác định như sau:
Thứ nhất, đối với các quyết định thì chỉ những quyết định bằng văn bản
do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành trong hoạt động
quản lý nhà nước về đất đai nhằm áp dụng một lần cho một hoặc một số đối
tượng cụ thể.
Ngoài ra, theo quy định của pháp luật về khiếu nại thì một số quyết định
hành chính liên quan đến đất đai khác cũng là đối tượng khiếu nại như: Quyết
định giải quyết khiếu nại về đất đai; quyết định xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai.
Thứ hai, đối với các hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong
giải quyết cơng việc, thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.
14


Theo quy định tại khoản 2, Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP và
Điều 65 Nghị định 84/2007/NĐ-CP thì “Hành vi hành chính trong quản lý
đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết
công việc thuộc phạm vi quy định tại khoản 1 Điều này.”. Tức là các hành vi
của cán bộ, công chức khi giải quyết các công việc về “giao đất, cho thuê đất,
thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi
thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất”.
Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về quyền khiếu
nại của công dân về đất đai như sau: Quyền khiếu nại của công dân về đất đai

là khả năng mà pháp luật ghi nhận, bảo đảm, bảo vệ để công dân, theo thủ
tục do pháp luật quy định (chủ yếu là pháp luật khiếu nại), đề nghị cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc
hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
1.1.3. Đặc điểm quyền khiếu nại của công dân về đất đai
Thứ nhất, quyền khiếu nại của công dân về đất đai là một loại quyền
chính trị phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai.
Điều này được thể hiện rất rõ thông qua quy định tại Hiến pháp 2013 và
Luật Đất đai 2013. Điều 28 Hiến pháp quy định: “1. Cơng dân có quyền tham
gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan
nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. 2. Nhà nước tạo
điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh
bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cơng dân.” Theo đó,
“1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu
15


nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần
và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. 3. Nghiêm cấm việc trả thù
người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu
cáo làm hại người khác.” (Điều 30 Hiến pháp). Khoản 1 Điều 204 Luật Đất
đai năm 20113 quy định: “1. Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa
vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành
chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”.
Có thể nhận thấy, quyền tham gia quản lý nhà nước và quyền giám sát
đối với công tác quản lý nhà nước về đất đai chính là cơ sở để phát sinh quyền
khiếu nại (và quyền tố cáo) về đất đai, bởi vì thơng qua giám sát, cơng dân

mới phát hiện những sai trái, vi phạm pháp luật trong hoạt động của cơ quan
Nhà nước và cán bộ của cơ quan Nhà nước để tiến hành khiếu nại hoặc tố cáo.
Vì vậy, quyền khiếu nại (và quyền tố cáo) về đất đai là quyền chính trị cơ bản
của công dân trong lĩnh vực đất đai, là phương tiện bảo đảm cho việc thực
hiện và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp khác của cơng dân, lợi ích của Nhà
nước, lợi ích của xã hội. Đồng thời đó cũng là nguồn thơng tin quan trọng về
tình trạng pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai, nó góp
phần củng cố mối liên hệ giữa nhà nước và cơng dân, khẳng định tính chất
tham gia quản lý Nhà nước của công dân.
Thứ hai, quyền khiếu nại của cơng dân về đất đai có liên quan mật
thiết tới vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cơ quan, người có thẩm
quyền. Chúng đều được quy định chặt chẽ bởi hệ thống pháp luật.
Quyền khiếu nại của công dân về đất đai được quy định bởi hệ thống
pháp luật. Điều này được thể hiện rõ trong Hiến pháp với tư cách là văn bản
pháp lý có giá trị cao nhất trong hệ thống pháp luật quy định các quyền cơ bản
của cơng dân, dưới đó là hệ thống pháp luật về khiếu nại, và luật chuyên
ngành là pháp luật đất đai.
16


Khiếu nại về đất đai là một dạng khiếu nại hành chính, chỉ việc khiếu
nại của các chủ thể là người nhằm hướng tới lợi ích của họ cho rằng bị vi phạm
trong lĩnh vực đất đai và yêu cầu cần có sự giải quyết từ cơ quan có thẩm quyền.
Khi có khiếu nại về đất đai phát sinh trong q trình cơ quan hành chính nhà
nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành, quản lý hành chính nhà
nước về đất đai, khi đó cơ quan hành chính nhà nước phải có trách nhiệm giải
quyết những vấn đề phát sinh do chính hoạt động quản lý của mình gây ra.
Khi phát hiện khiếu nại về đất đai cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ
kiểm tra, đánh giá, kết luận, phán quyết về phương diện pháp lý của các quyết
định hành chính, hành vi hành chính về đất đai bị khiếu nại. Đáng chú ý là

trong quá trình giải quyết khiếu nại cơ quan hành chính nhà nước phải căn cứ
vào pháp luật để xem xét tính hợp lý, cân nhắc tình hình thực tiễn nơi xảy ra
vụ việc và yêu cầu của công tác quản lý nhà nước về đất đai để giải quyết.
Như vậy, quyền khiếu nại, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất
đai được hình thành trên cơ sở các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại
hành chính nói chung và pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng
bao gồm: các quy phạm pháp luật điều chỉnh về nguyên tắc giải quyết, chủ thể
có thẩm quyền giải quyết, trình tự thủ tục giải quyết, nội dung của việc giải
quyết, mối quan hệ phối hợp trong việc giải quyết... Các quy phạm này đều
mang tính bắt buộc chung, là khuôn mẫu cho mọi chủ thể tham gia vào quan
hệ pháp luật khiếu nại về đất đai. Các quy phạm này được ghi nhận trong
nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành khác nhau như: Luật đất đai, Luật
Khiếu nại, ... và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Từ những phân tích trên ta thấy pháp các nhóm quy phạm chính về
quyền khiếu nại, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai trong hệ
thống pháp luật gồm:

17