Phân tích hiệu quả hoạt động của mô hình văn phòng đăng ký đất đai một cấp so với mô hình hai cấp tại thành phố nha trang, tỉnh khánh hòa

i

LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Tất cả các số liệu
trong nghiên cứu của luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ
luận văn nào khác.
Tôi xin cảm ơn mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này và tôi xin cam
đoan các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.

Tác giả Luận văn

Nguyễn Thành Hiếu


ii

LỜI CÁM ƠN
Để hoàn thành luận văn tốt nghiệp này, ngồi nỗ lực của bản
thân, tơi xin chân thành cảm ơn quý thầy cô giáo trường Đại học
Nông lâm Huế và Khoa Tài ngun Đất và Mơi trường Nơng nghiệp;
Phịng Đào tạo Sau đại học đã truyền đạt cho tôi những kiến thức quí
báu và tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt thời gian học tập
tại trường và hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Xin trân trọng gửi tới
q Thầy, Cơ lịng biết ơn sâu sắc và tình cảm q mến nhất.
Đặc biệt, tơi xin chân thành cảm ơn đến TS. Nguyễn Hữu
Ngữ, người hướng dẫn khoa học, rất tận tình, chu đáo. Thầy đã
giúp đỡ tơi rất nhiều trong quá trình hình thành ý tưởng và hồn
thiện luận văn này.
Tơi xin trân trọng gởi lời cảm ơn đến các tập thể và cá nhân: Văn
phòng UBND thành phố Nha Trang, Văn phòng UBND tỉnh Khánh
Hòa, Phòng Tài ngun & Mơi trường và Chi nhánh Văn phịng đăng

ký đất đai thành phố Nha Trang đã giúp đỡ tận tình, tạo điều kiện cung
cấp số liệu để tơi hồn thành luận văn này.
Tơi xin cảm ơn tới người thân, bạn bè đã góp ý, động viên giúp
đỡ tơi cả về vật chất lẫn tinh thần trong quá trình thực hiện đề tài.
Nha Trang, ngày

tháng năm 2016

Học viên thực hiện

Nguyễn Thành Hiếu


iii
TĨM TẮT

Nghiên cứu đề tài: “Phân tích hiệu quả hoạt động của mơ hình Văn phịng
Đăng ký đất đai một cấp so với mơ hình hai cấp tại thành phố Nha Trang, tỉnh
Khánh Hịa”.
Mục đích của đề tài nhằm phân tích và so sánh hiệu quả hoạt động của mơ hình Văn
phịng đăng ký đất đai một cấp với mơ hình Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất hai cấp
trên địa bàn thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hòa. Trên cơ sở đó, đề xuất những giải pháp
nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của mơ hình này.
Đề tài đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu như phương pháp điều tra, thu
thập số liệu, tài liệu; phương pháp thu thập số liệu thứ cấp, sơ cấp; phương pháp so
sánh; phương pháp xử lý số liệu và phân tích
Kết quả cho thấy việc tổ chức hệ thống Văn phịng đăng ký đất đai một cấp có
những thuận lợi và khó khăn riêng đối với cơng tác tổ chức quản lý của Nhà nước về
nhân sự và công tác chuyên môn. Điều dễ dàng nhận thấy mặt thuận lợi của mơ hình
này là hạn chế của mơ hình cịn lại.

- Đối với mơ hình Văn phịng đăng ký được tổ chức theo hai cấp:
● Thuận lợi
Việc tiếp nhận giải quyết hồ sơ của các Văn phòng đăng ký thành phố được thực
hiện tại địa bàn quản lý nên được sự giám sát trực tiếp tại UBND thành phố. Cơng dân
khơng hài lịng hoặc có phản ánh về hành vi, biểu hiện tiêu cực của cán bộ cơng chức
thì được tiếp nhận và giải quyết ngay thời điểm với sự giám sát và chịu trách nhiệm
thường xuyên của UBND huyện.
Cơng tác phối hợp giữa Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất và cán bộ địa
chính xã phường thuận lợi do cùng chịu sự quản lý của UBND thành phố.
● Khó khăn
+ Đối với việc chỉ đạo cơng tác chuyên môn không thường xuyên, kịp thời.
Trong công tác chuyên môn, nếu gặp những trường hợp vướng mắc chưa xử lý được
thì Văn phịng đăng ký thành phố phải trình phịng Tài ngun và Mơi trường, phịng
trình UBND huyện, huyện phối hợp với Sở Tài ngun và Mơi trường trình UBND
tỉnh để xin ý kiến.
+ Việc giải quyết hồ sơ không thống nhất ở mỗi huyện, thành phố do không được
sự chỉ đạo chung về chuyên môn.


iv

- Đối với mơ hình Văn phịng đăng ký được tổ chức theo một cấp:
● Thuận lợi
Công tác tiếp nhận và giải quyết hồ sơ theo cơ chế một cửa tại Chi nhánh từng
bước thống nhất, chuẩn hóa, tuân thủ đúng quy định. Hồ sơ được kiểm tra chặc chẽ
về tính pháp lý, cơ sở dữ liệu địa chính; quản lý tốt việc tách thửa đất, khơng để
xảy ra tình trạng manh mún, khơng đúng quy định, khó khăn, phức tạp trong công
tác đền bù, giải tỏa, chỉnh trang đô thị của thành phố cũng như tỉnh Khánh Hoà và
hạn chế được mầm móng dẫn đến tranh chấp, khiếu nại trong cấp giấy chứng nhận
do việc thực hiện trước đây không thống nhất giữa các huyện, thành phố.

Việc chỉ đạo công tác chuyên môn luôn được thực hiện thường xuyên, kịp thời.
Khắc phục tình trạng giải quyết hồ sơ khơng thống nhất ở mỗi huyện, thành phố do
không được sự chỉ đạo chung về chuyên môn. Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính và
tổ chức kiểm tra, chỉ đạo chỉnh lý biến động hồ sơ địa chính của cấp trên với cấp dưới
dễ dàng được thực hiện.
● Khó khăn
+ Cơng tác phối hợp giữa Văn phịng đăng ký đất đai và các phòng ban của
UBND cấp huyện như: Quản lý đô thị, quy tắc đô thị, cán bộ địa chính xã phường, khó
khăn do khơng cùng chịu sự quản lý của UBND thành phố. Bên cạnh đó việc phối hợp
trong lấy ý kiến xác nhận nguồn gốc nhà và đất thường xuyên chậm trễ.
+ Thời gian đầu triển khai bộ máy văn phòng đăng ký một cấp chưa được kiện
toàn kịp thời nên sau khi sáp nhập số lượng hồ sơ các huyện chuyển về Văn phòng
trung tâm rất lớn dẫn đến hồ sơ không thể giải quyết kịp tiến độ.


v
MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN................................................................................................... i
LỜI CÁM ƠN ....................................................................................................... ii
TÓM TẮT ............................................................................................................ iii
MỤC LỤC ............................................................................................................. v
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ................................................................ viii
DANH MỤC BẢNG ............................................................................................. x
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ .............................................................................. xi
DANH MỤC HÌNH VẼ ...................................................................................... xii
MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI .................................................................... 1
2. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU ............................................................................. 3
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA NGHIÊN CỨU ĐỀ

TÀI......................................................................................................................... 3
3.1. Ý nghĩa khoa học............................................................................................ 3
3.2. Ý nghĩa thực tiễn ............................................................................................ 3
Chương 1: TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU.............................. 4
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ............................. 4
1.1.1. Các khái niệm của hệ thống đăng ký đất đai............................................... 4
1.1.2. Các yếu tố quan trọng của hệ thống đăng ký đất đai .................................. 6
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ................................ 11
1.2.1. Lịch sử đăng ký đất đai qua các thời kỳ .................................................... 11
1.2.2. Sự thay đổi các biểu mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ................ 16
1.2.3. Cơ sở pháp lý của việc đăng ký đất đai theo hai cấp ................................ 19
1.2.4. Cơ sở pháp lý của hệ thống đăng ký đất đai theo 1 cấp ............................ 25
1.3. CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ............ 27
Chương 2: ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP
NGHIÊN CỨU ................................................................................................... 29


vi

2.1. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU ............................................. 29
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu................................................................................ 29
2.1.2. Phạm phi nghiên cứu ................................................................................. 29
2.2. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ........................................................................ 29
2.3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................................ 29
2.3.1. Phương pháp điều tra, thu thập số liệu, tài liệu ......................................... 29
2.3.2. Phương pháp so sánh ................................................................................. 30
2.3.3. Phương pháp xử lý số liệu ......................................................................... 30
2.3.4. Phương pháp phân tích số liệu .................................................................. 31
Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................ 32
3.1. ĐẶC ĐIỂM ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI ...................... 32

3.1.1. Đặc điểm về điều kiện tự nhiên................................................................. 32
3.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội .......................................................................... 37
3.1.3. Đánh giá chung điều kiện tự nhiên và tình hình phát triển kinh tế - xã hội
gây áp lực lên đất đai........................................................................................... 38
3.2. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ
NHA TRANG ..................................................................................................... 41
3.2.1. Tình hình thực hiện Luật và các chính sách về đất đai ............................. 41
3.2.2. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất .... 42
3.2.3. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................................................. 42
3.2.4. Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất ............................................................................ 43
3.2.5. Thống kê, kiểm kê đất đai ......................................................................... 44
3.2.6. Tình hình giao đất, cho thuê đất ................................................................ 44
3.2.7. Công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính về quản lý đất đai
............................................................................................................................. 44
3.2.8. Công tác xử lý đơn thư khiếu nại, tranh chấp đất đai ............................... 45
3.2.9. Phát triển thị trường bất động sản ............................................................. 45
3.2.10. Các công tác quản lý khác ....................................................................... 46


vii

3.3. PHÂN TÍCH KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA VĂN PHỊNG ĐĂNG KÝ
ĐẤT ĐAI THEO HAI MƠ HÌNH ...................................................................... 47
3.3.1. Phân tích kết quả hoạt động của Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất
theo mơ hình hai cấp (từ 2009 đến 1/7/2015) ..................................................... 47
3.3.2. Phân tích kết quả hoạt động của Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất
theo mơ hình một cấp (từ 01/7/2015 đến 31/1/2016).......................................... 57
3.4. SO SÁNH VÀ PHÂN TÍCH HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA VĂN
PHỊNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI MỘT CẤP SO VỚI MƠ HÌNH HAI CẤP ...... 70

3.4.1. So sánh về chức năng, nhiệm vụ của 02 mơ hình ..................................... 70
3.4.2. So sánh về số lượng hồ sơ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chuyển
quyền, đăng ký thế chấp đã được thực hiện ........................................................ 74
3.4.3. So sánh hiệu quả về mặt thời gian và sự hài lịng ..................................... 75
3.4.4. So sánh về tính minh bạch và thống nhất trong giải quyết hồ sơ ............. 76
3.4.5. So sánh hiệu quả về mặt quản lý hồ sơ ..................................................... 77
3.4.6. So sánh hiệu quả về ứng dụng công nghệ thông tin ................................. 78
3.5. ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT
ĐỘNG CỦA MƠ HÌNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI MỘT CẤP TẠI
THÀNH PHỐ NHA TRANG, TỈNH KHÁNH HÒA ........................................ 78
3.5.1. Các giải pháp về chính sách ...................................................................... 78
3.5.2. Giải pháp về kinh phí ................................................................................ 78
3.5.3. Các giải pháp về tổ chức thực hiện ........................................................... 79
3.5.4. Những giải pháp trao đổi, cập nhật và phân phối thông tin ...................... 79
3.5.5. Những giải pháp đối với Chi nhánh VPĐKĐĐ thành phố Nha Trang ..... 80


viii

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................... 82
1. KẾT LUẬN ..................................................................................................... 82
2. KIẾN NGHỊ .................................................................................................... 83
2.1. Kiến nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường ..................................................... 83
2.2. Kiến nghị UBND tỉnh .................................................................................. 83
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 85
PHỤ LỤC .......................................................................................................... 89


ix

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Ký hiệu viết tắt

Có nghĩa là

BNV

Bộ nội vụ

BTC

Bộ tài chính

BTNMT

Bộ Tài ngun & Mơi trường

CP

Chính phủ

CSDL

Cơ sở dữ liệu

ĐKTK

Đăng ký thống kê

GCN

Giấy chứng nhận

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất

GDP

Tổng sản phẩm nội địa

MCLT

Một cửa liên thơng

NĐ-CP

Nghị định - Chính phủ

NQ/TW

Nghị quyết/Trung ương

QĐ/BTNMT

Quyết định/Bộ Tài ngun&Mơi trường

QLDLĐC

Quản lý dữ liệu địa chính

TT/BTMMT

Thơng tư/Bộ Tài ngun&Mơi trường

TTLT

Thơng tư liên tịch

TTr

Tờ trình

TT-TCĐC

Thơng tư - Tổng cục địa chính

UBND

Ủy ban nhân dân

VPĐK

Văn phịng đăng ký

VPĐKĐĐ

Văn phịng đăng ký đất đai

VPĐKQSDĐ

Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất


x
DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1.

Kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu từ năm 2009 1/7/2015........................................................................................................53

Bảng 3.2.

Kết quả đăng ký chuyển quyền sử dụng đất từ năm 2009 – 1/7/2015 .........54

Bảng 3.3.

Kết quả đăng ký thế chấp và xóa thế chấp từ năm 2009 - 7/2015 ..............56

Bảng 3.4.

Kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân
......................................................................................................................60

Bảng 3.5.

Kết quả đăng ký chuyển quyền sử dụng đất ................................................63

Bảng 3.6.

Kết quả đăng ký thế chấp và xóa thế chấp quyền sử dụng đất ....................65

Bảng 3.7.

Cơ sở dữ liệu địa chính của các xã phường trên địa bàn thành phố Nha
Trang ............................................................................................................66


xi

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 3.1 . Kết quả cấp GCNQSDĐ lần đầu cho hộ gia đình, cá nhân .......................52
Biểu đồ 3.2.

Kết quả đăng ký chuyển quyền sử dụng đất ..............................................53

Biểu đồ 3.3.

Kết quả đăng ký thế chấp và xóa thế chấp quyền sử dụng đất ..................55

Biểu đồ 3.4 .

Kết quả cấp GCNQSDĐ lần đầu cho hộ gia đình, cá nhân ......................59

Biểu đồ 3.5.

Kết quả đăng ký chuyển quyền sử dụng đất ..............................................62

Biểu đồ 3.6.

Kết quả đăng ký thế chấp và xóa thế chấp quyền sử dụng đất ..................64

Biểu đồ 3.7.

So sánh số lượng hồ sơ đã thực hiện của 02 mơ hình ................................74


xii

DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 3.1. Sơ đồ địa bàn nghiên cứu ..............................................................................32
Hình 3.2. Sơ đồ cơ cấu tổ chức Văn phịng đăng ký QSDĐ 2 cấp ...............................70
Hình 3.3. Sơ đồ cơ cấu tổ chức Văn phòng đăng ký đất đai 1 cấp ................................71


1
MỞ ĐẦU

1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Nhà nước Việt Nam đã ban hành cũng như sửa đổi, bổ sung nhiều chính sách để
điều tiết các quan hệ có liên quan đến đất đai, một loại tư liệu sản xuất đặc biệt không
thể thiếu đối với mọi lĩnh vực, ngành nghề. Những chính sách đó đã góp phần làm cho
người sử dụng đất gắn bó hơn với đất đai, quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền
trên đất đã thực sự trở thành nguồn vốn lớn mà Nhà nước và người dân sử dụng để đầu
tư, phát triển kinh doanh, mở rộng quan hệ hợp tác và thu hút đầu tư nước ngoài vào
Việt Nam.
Để phát huy hiệu quả nguồn lực này cũng như đảm bảo việc quản lý của Nhà

Nước trong công tác quản lý đất đai thì một cơng cụ khơng thể thiếu là phải nâng cao
hiệu quả công tác đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đã có
nhiều hoạt động trong việc cải cách và hiện đại hóa hệ thống đăng ký đất đai cũng như
cải tiến công tác đăng ký, nổi bật nhất là việc ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng
các phần mềm quản lý hoạt động đăng ký, cập nhật biến động và cung cấp thông tin
đất đai tại một số địa phương. Tuy nhiên, những thay đổi này cũng chưa thật sự phát
huy tác dụng. Sự tồn tại của nhiều quy định với trình tự, thủ tục khác nhau trong hoạt
động đăng ký đất đai do chưa có quy định chung thống nhất dẫn đến sự chồng chéo,
mâu thuẫn và cát cứ về thẩm quyền quản lý giữa các cơ quan quản lý liên quan, kéo
theo đó là sự rời rạc, khơng đầy đủ của hệ thống thông tin đất đai, bất động sản được
xây dựng.
Trước tình hình đó, nhiều giải pháp đã được Đảng và Nhà nước đưa ra trong
đường lối, chính sách của mình. Theo đó, một trong những chính sách được chú trọng là
việc thành lập hệ thống Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh (trực thuộc Sở
Tài ngun và Mơi trường) và Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện (trực
thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường) nhằm đẩy mạnh và nâng cao hoạt động đăng ký
đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quản lý hồ sơ và cung cấp thông tin địa
chính. Thực hiện tốt các hoạt động này sẽ đảm bảo điều kiện pháp lý cho đất đai được
đưa vào giao dịch một cách hợp pháp trên thị trường. Xây dựng được hệ thống đăng ký
đất đai và hồ sơ địa chính trên cơ sở ứng dụng cơng nghệ thơng tin có ý nghĩa quan trọng
trong việc giảm bớt thủ tục hành chính; cơng khai quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài
sản gắn liền trên đất; góp phần đảm bảo an toàn pháp lý cho các bên tham gia giao dịch,
hạn chế tình trạng tranh chấp đất đai, giúp Nhà nước quản lý và kiểm soát được thị
trường bất động sản và chống thất thu thuế.
Sau một thời gian hoạt động, mơ hình Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất 2
cấp (tỉnh và huyện) đã bộc lộ nhiều hạn chế: Do hệ thống Văn phòng đăng ký ở hai


2
cấp nên hồ sơ địa chính phải lập nhiều bộ hơn để lưu giữ ở nhiều cấp, đòi hỏi chi phí

lớn hơn cho việc lập và quản lý, chỉnh lý biến động về đất đai và tài sản gắn liền với
đất. Hồ sơ thủ tục hành chính về đất đai bị quản lý phân tán, dễ thất lạc. Sự phối hợp
hoạt động trong hệ thống Văn phòng đăng ký (giữa Văn phòng đăng ký cấp tỉnh và
Văn phòng đăng ký cấp huyện) thiếu chặt chẽ dẫn đến việc thực hiện nhiệm vụ của hệ
thống Văn phòng đăng ký kém hiệu lực, hiệu quả. Quy trình cập nhật chỉnh lý hồ sơ
địa chính phức tạp và trùng lập hoặc bỏ sót do yêu cầu phải đảm bảo sự thống nhất
nội dung hồ sơ địa chính ở các cấp…
Để khắc phục những hạn chế trên và xây dựng một hệ thống đất đai theo hướng
thống nhất, ngày 17 tháng 4 năm 2012, Thủ tướng Chính phủ đã ra quyết định số
447/QĐ-TTg về việc phê duyệt đề án thí điểm kiện tồn hệ thống Văn phòng đăng ký
quyền sử dụng đất thành một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường. Trong đó,
bốn đơn vị được lựa chọn để thí điểm mơ hình Văn phịng đăng ký một cấp là tỉnh
Đồng Nai (thí điểm trong phạm vi tồn tỉnh), tỉnh Hà Nam (thí điểm trong phạm vi
thành phố Phủ Lý và 2 huyện Lý Nhân, Kim Bảng), thành phố Hải Phịng (thí điểm
trong phạm vi quận Ngô Quyền và huyện Thủy Nguyên). Trên cơ sở đó, UBND tỉnh
Khánh Hịa đã ban hành Quyết định số 14/QĐ-UBND ngày 08 tháng 01 năm 2015 về
việc thành lập Văn phòng Đăng ký đất đai Khánh Hồ trực thuộc Sở Tài ngun và
Mơi trường.
Hiện nay, Sở Tài ngun và Mơi trường tỉnh Khánh Hồ đã hồn thành việc
bàn giao, tiếp nhận biên chế, lao động, tài chính, tài sản, tài liệu và những nội dung có
liên quan đến hoạt động của Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất huyện, thành phố,
thị xã cho Văn phòng Đăng ký một cấp quản lý, sử dụng theo đúng quy định của Nhà
nước trong tháng 3 năm 2015. Sau khi triển khai nhiệm vụ kể từ ngày 01 tháng 7 năm
2015 đến nay, có thể nhận thấy được những sự thay đổi, những điểm mới trong quy
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và những khó khăn cần khắc phục khi thực
hiện Văn phòng 1 cấp. Mặc dù vậy, bước đầu thực hiện mơ hình sáp nhập Văn phòng
Đăng ký đất đai một cấp vẫn còn nhiều thách thức như: khơng thể sử dụng bộ thủ tục
hành chính dùng chung tại UBND các huyện, thành phố, thị xã; việc luân chuyển hồ
sơ không thuận lợi cho cán bộ tiếp nhận; đối với hồ sơ đăng ký biến động phải in mới
thì khi tiếp nhận hồ sơ xong, luân chuyển hồ sơ đến chi nhánh Văn phòng đăng ký đất

đai để tác nghiệp, sau đó luân chuyển đến Sở Tài ngun và Mơi trường, trình Giám
đốc Sở ký. Sau khi ký xong phải lấy hồ sơ từ Sở Tài nguyên và Môi trường về lại bộ
phận một cửa, cuối cùng một cửa mới trả kết quả cho công dân. Vì vậy, việc đi lại
cũng gặp khó khăn nhất định so với trước đây, dễ bị thất lạc, dễ bị rách giấy chứng
nhận và hồ sơ.
Để phân tích và đánh giá hiệu quả hoạt động của mơ hình Văn phịng Đăng ký
đất đai một cấp trên địa bàn tỉnh Khánh Hịa nói chung cũng như thành phố Nha Trang


3
nói riêng, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của mơ hình mới này, cũng
như khắc phục hạn chế của hệ thống Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ở hai cấp
và tiến tới chuẩn hóa hệ thống Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất theo mơ hình
của các nước trên thế giới, phù hợp với điều kiện công nghệ hiện đại. Xuất phát từ
những lý do trên, đồng thời được sự đồng ý và hướng dẫn của TS. Nguyễn Hữu Ngữ,
tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: “Phân tích hiệu quả hoạt động của mơ hình Văn
phịng Đăng ký đất đai một cấp so với mơ hình hai cấp tại thành phố Nha Trang,
tỉnh Khánh Hịa”.
2. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU
Đề tài được thực hiện nhằm mục đích phân tích và so sánh hiệu quả hoạt động của mơ
hình Văn phịng đăng ký đất đai một cấp với mơ hình Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất
hai cấp trên địa bàn thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hịa. Trên cơ sở đó, đề xuất những giải
pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của mơ hình này.
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
3.1. Ý nghĩa khoa học
Các kết quả khoa học thu được từ đề tài này sẽ bổ sung cơ sở thực tiễn góp
phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của mơ hình Văn phịng Đăng ký đất
đai một cấp và hồn thiện qui trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo
hướng thuận lợi, nhanh chóng và chính xác.
Kết quả nghiên cứu đề tài góp phần hồn thiện cơ sở lý luận về đăng ký đất đai

và tổ chức hoạt động của Văn phòng đăng ký một cấp.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể giúp cho chính quyền các cấp cũng như
các ban ngành liên quan của thành phố Nha Trang nắm bắt thông tin liên quan đến
hiệu quả hoạt động của Văn phòng Đăng ký đất đai một cấp, những ưu điểm và khó
khăn, những giải pháp và đề xuất điều chỉnh khi áp dụng mơ hình này trên địa bàn
thành phố.


4
Chương 1
TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1.1. Các khái niệm của hệ thống đăng ký đất đai
❖ Khái niệm về đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất:
Theo quy định tại Khoản 19 Điều 4 Luật đất đai 2003: “Đăng ký quyền sử dụng
đất là việc ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ
sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”[20].
Theo quy định tại Khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai 2013 số 45/2013/QH113 ngày
29/11/2013: “Đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất là việc kê khai và
ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn
liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính”[21].
❖ Khái niệm GCNQSDĐ, Quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Theo Khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai 2013 số 45/2013/QH113 ngày 29/11/2013:
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền
với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu
nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền
sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất (Hình 1.1. Xem phụ lục)
❖ Khái niệm về hồ sơ địa chính

Hồ sơ địa chính là hồ sơ phục vụ quản lý nhà nước đối với việc sử dụng đất, làm
cơ sở để bảo hộ quyền hợp pháp của người sử dụng đất. Đây là hệ thống các tài liệu
chứa đựng các thông tin về tự nhiên, kinh tế, xã hội và pháp lý của các thửa đất trong
mỗi đơn vị hành chính cấp xã.
Hồ sơ địa chính bao gồm bản đồ địa chính, sổ địa chính, sổ mục kê đất đai,
sổ theo dõi biến động đất đai và bản lưu GCNQSDĐ. Bản đồ địa chính, sổ địa
chính, sổ mục kê đất đai, sổ theo dõi biến động đất đai có nội dung được lập và quản
lý trên máy tính dưới dạng số để phục vụ cho quản lý đất đai ở cấp tỉnh, cấp huyện và
được in trên giấy để phục vụ cho quản lý đất đai ở cấp xã.
Nội dung hồ sơ địa chính bao gồm các thơng tin về thửa đất sau đây:
- Số hiệu, kích thước, hình thể, diện tích, vị trí;
- Người sử dụng thửa đất;
- Nguồn gốc, mục đích, thời hạn sử dụng đất;


5
- Giá đất, tài sản gắn liền với đất, nghĩa vụ tài chính về đất đai đã thực hiện và
chưa thực hiện;
- Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn
liền với đất, quyền và những hạn chế về quyền của người sử dụng đất;
- Biến động trong quá trình sử dụng đất và các thơng tin khác có liên quan.
❖ Đăng ký đất đai
Đăng ký đất đai là một thủ tục hành chính nhằm thiết lập hồ sơ địa chính đầy đủ
và cấp giấy chứng nhận cho người sử dụng đất hợp pháp nhằm xác lập mối quan hệ
pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất để làm cơ sở cho Nhà nước có thể nắm
chắc và quản lý chặt chẽ toàn bộ đất đai theo pháp luật cũng như bảo vệ quyền lợi và
nghĩa vụ hợp pháp của người sử dụng đất.
Đối với công tác quản lý nhà nước về đất đai thì cơng tác đăng ký là bắt buộc.
Bởi theo Luật đất đai 2013 đã quy định: đất đai là sở hữu toàn dân do nhà nước đại
diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Việc đăng ký đất đai sẽ cung cấp cho Nhà nước

mọi thơng tin về đất đai để từ đó có thể đưa ra những biện pháp quản lý sử dụng đất
đai có hiệu quả, hợp lý và tiết kiệm [21].
Tuy nhiên, đăng ký đất đai không chỉ là công tác đăng ký ban đầu để thành lập
hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà còn cả cơng tác đăng
ký biến động. Bởi trong q trình phát triển ngày càng mạnh mẽ của xã hội, sự biến
động của đất đai tất yếu sẽ diễn ra với mức độ và hình thức ngày càng đa dạng như:
chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, cho thuê… Do vậy để đảm bảo đăng
ký đất đai với chất lượng cao nhất, đáp ứng được yêu cầu kỹ thuật, pháp lý của hồ
sơ địa chính và cấp GCNQSD đất, trước hết đòi hỏi phải triển khai thực hiện đồng
bộ các nội dung: xây dựng và ban hành đầy đủ các văn bản về chính sách đất đai,
đo đạc lập bản đồ địa chính, quy hoạch sử dụng đất, phân hạng và định giá đất,
thanh tra xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp đất đai. Bên cạnh đó, đăng ký đất
đai phải được thực hiện thường xuyên, liên tục ở mọi nơi, mọi lúc để đảm bảo nhà
nước luôn nắm vững hiện trạng sử dụng đất, người sử dụng đất được thực hiện các
quyền và nghĩa vụ của mình theo đúng pháp luật.
Trong thực tế đời sống xã hội có nhiều cơng việc phải đăng ký như khi phát
sinh các sự việc sinh, tử, kết hôn, giám hộ, nuôi con nuôi (đăng ký hộ tịch) hoặc phát
sinh nhu cầu sở hữu hoặc sử dụng tài sản (đăng ký sở hữu, sử dụng nhà cửa, xe cộ, tàu
thuyền,...); khi phát sinh các nhu cầu khác : đăng ký lao động, du lịch, mua bán tài sản,
đăng ký nghĩa vụ quân sự,...), song cũng có nhiều việc đăng ký theo tự nguyện của
người có nhu cầu. Đăng ký thường được hiểu là công việc của một cơ quan Nhà nước
hoặc một tổ chức, cá nhân nào đó thực hiện việc ghi nhận hay xác nhận về một sự việc


6
hay một tài sản nhằm đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của người được đăng ký cũng
như tổ chức cá nhân đứng ra thực hiện việc đăng ký.
Đăng ký đất đai là một thủ tục hành chính do cơ quan Nhà nước thực hiện đối với
các đối tượng là các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất, bởi nó thực hiện đăng ký
đối với đất đai - một loại tài sản đặc biệt có giá trị và gắn bó mật thiết với mọi tổ chức, hộ

gia đình và cá nhân trong quá trình sản xuất và đời sống.
Tóm lại, đăng ký đất đai là một thủ tục hành chính thiết lập hồ sơ địa chính đầy
đủ và cấp giấy chứng nhận cho người sử dụng đất hợp pháp nhằm xác lập mối quan hệ
pháp lý đầy đủ giữa Nhà nước với người sử dụng đất, làm cơ sở để Nhà nước quản lý
chặt chẽ đất đai theo pháp luật và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất.
Tuy nhiên, đăng ký đất khơng chỉ dừng lại ở việc hồn thành lập hồ sơ địa
chính và cấp giấy chứng nhận ban đầu. Quá trình vận động, phát triển của đời sống,
kinh tế, xã hội tất yếu dẫn tới sự biến động đất đai ngày càng đa dạng dưới nhiều hình
thức khác nhau như: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển đổi, chuyển nhượng,
thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất,...Vì vậy, đăng ký đất đai phải thực hiện thường
xuyên, liên tục ở mọi nơi, mọi lúc để đảm bảo cho hồ sơ địa chính ln phản ánh
đúng, kịp thời hiện trạng sử dụng đất và đảm bảo cho người sử dụng đất được thực
hiện các quyền của mình theo pháp luật. Theo quy mô và mức độ phức tạp của công
việc về đăng ký đất trong từng thời kỳ, đăng ký đất được chia thành hai giai đoạn:
Giai đoạn 1: đăng ký đất ban đầu được tổ chức thực hiện lần đầu tiên trên phạm
vi cả nước để thiết lập hệ thống hồ sơ địa chính ban đầu cho tồn bộ đất đai và cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tất cả các chủ sử dụng đủ điều kiện.
Giai đoạn 2: đăng ký biến động đất đai thực hiện ở những địa phương đã hoàn
thành đăng ký đất ban đầu cho mọi trường hợp có nhu cầu thay đổi nội dung của hồ sơ
địa chính đã thiết lập.
1.1.2. Các yếu tố quan trọng của hệ thống đăng ký đất đai
Hệ thống đăng ký đất đai được xác lập và chứa đựng bốn yếu tố cơ bản của đất
đai và cũng là trụ cột của hệ thống, bao gồm: yếu tố hình học, yếu tố pháp lý, yếu tố
giá trị và yếu tố sử dụng [21].
Yếu tố hình học là thể hiện sự hình thành và xác định ranh giới của từng thửa
đất cũng như tất cả các thửa đất trong một diện tích nhất định, có thể trong phạm vi địa
phương và cũng có thể trên phạm vi tồn quốc thơng qua các hoạt động địa chính như
khảo sát, đo đạc, lập các loại bản đồ đất đai…v.v. Do mang tính chất kỹ thuật chuyên
ngành nên các hoạt động này phải được thực hiện bởi những người đã được đào tạo
chun mơn và có kinh nghiệm. Đồng thời do tính phức tạp, địi hỏi sự chính xác khi

xác định ranh giới đất đai, cần có sự hỗ trợ của các phương tiện, thiết bị kỹ thuật với


7
chi phí cao và được tiến hành trên diện rộng nên hoạt động địa chính thường chủ yếu
là do Nhà nước đảm trách. Các sổ địa chính (hay sổ đăng ký đất đai) hoặc các loại bản
đồ địa chính là sản phẩm của hoạt động địa chính sẽ chứa đựng thơng tin về đặc điểm
hình học, vật lý của các thửa đất (như hình thể, vị trí, kích thước, diện tích, tọa độ trên
bản đồ…). Mỗi thửa đất được đánh dấu bởi những số liệu, tọa độ thống nhất phục vụ
cho việc tra cứu của người có nhu cầu.
Yếu tố pháp lý thể hiện sự xác lập và thừa nhận chủ quyền đối với một hoặc
một số diện tích đất nhất định của cá nhân hoặc tổ chức nào đó. Chủ quyền này có
nghĩa là quyền sở hữu, hưởng lợi đối với đất đai, nhưng có thể khơng bao gồm sự
chiếm hữu vật lý bởi chủ sở hữu có thể cho thuê đất và người thuê mới là người chiếm
hữu thực tế. Khi kinh tế ngày càng phát triển, nhu cầu trao đổi, mua bán đất đai gia
tăng, kéo theo đó là nhu cầu được bảo đảm quyền sở hữu của các bên tham gia giao
dịch và các nhà đầu tư cũng trở nên cấp thiết, địi hỏi cần có sự bảo vệ và bảo đảm của
Nhả nước thông qua một hệ thống quy định pháp luât rõ ràng điều chỉnh quyền của các
chủ thể. Và để nhận được sự thừa nhận và bảo vệ của pháp luật, người sở hữu/sử dụng
đất đai phải có trách nhiệm đăng ký nhằm xác lập và công bố quyền sở hữu, hưởng lợi
của mình đối với những diện tích đất đai xác định.
Định giá đất đai là yếu tố thứ ba cần thiết phải có trong hệ thống thơng tin đất
đai được đăng ký với vai trị cũng khơng kém phần quan trọng. Nó thể hiện phương
diện giá trị của diện tích đất được đăng ký, góp phần củng cố và làm phong phú thơng
tin đất đai. Việc định giá có thể được tiến hành riêng cho diện tích đất và cũng có thể
cho cả bất động sản gắn liền trên đất. Xét trên phương diện quản lý, xác định và ghi
nhận giá trị đất đai trong hệ thống đăng ký đất đai là một phần quan trọng của hoạt
động địa chính và là trách nhiệm của cán bộ đảm nhận công tác này. Nói một cách
khái quát hơn, đây là hoạt động phổ biến do Nhà nước tiến hành. Mục đích của nó là
hỗ trợ cho việc thu thuế của Nhà nước. Thông qua hoạt động điều tra, khảo sát, đo

đac… nắm bắt những đặc điểm của đất đai, Nhà nước có thể định ra và áp dụng các
mức thu khác nhau tương ứng với giá trị sinh lợi của từng diện tích đất nhất định. Tuy
nhiên, thơng tin giá đất được lưu trữ cịn có vai trị quan trọng trong vấn đề bồi thường
cho người có đất khi Nhà nước thu hồi đất. Nó là cơ sở để Nhà nước xây dựng phương
án bồi thường và áp dụng mức giá bồi thường cụ thể phù hợp với giá trị của đất đai.
Một số yếu tố quan trọng khác có ảnh hưởng lớn đến việc định giá đất đai là
mục đích sử dụng đất bởi nó quyết định giá trị kinh tế của đất đai. Sự thay đổi trong
mục đích sử dụng đất sẽ dẫn đến sự thay đổi giá thị trường của nó, đồng thời cũng làm
thay đổi nguồn thu phát sinh từ thuế đất. Đây chính là trụ cột thơng tin quan trọng thứ
tư trong hệ thống đăng ký đất đai xét từ phương diện sử dụng đất.


8
Trên thực tế, đất đai được sử dụng vào rất nhiều mục đích khác nhau nhằm
phục vụ nhu cầu ngày càng đa dạng của con người như: để ở, để xây dựng cơ sở hạ
tầng phục vụ hoạt động thương mại, công nghiệp, dịch vụ; để xây dựng các công trình
cơng cộng (trường học, bệnh viện, cơng viên…) và các tiện ích cơng cộng khác
(đường giao thơng, hệ thống cống rãnh xử lý chất thải, hệ thống cấp – thoát nước…).
Tự bản thân người sở hữu/sử dụng đất, với điều kiện cá nhân, rất khó xác định mục
đích sử dụng cụ thể phù hợp với diện tích đất đó mà người đó đang có, hoặc nếu xác
định được thì chủ yếu mang tính chủ quan, xuất phát từ lợi ích bản thân. Nếu Nhà
nước khơng có sự định hướng mà để cho người sử dụng đất tự ý sử dụng đất, chạy
theo nhu cầu của bản thân thì chắc chắn tài nguyên đất đai sẽ không được khai thác, sử
dụng hiệu quả, gây thiệt hại cho nền kinh tế và mọi mặt đời sống xã hội, thậm chí ảnh
hưởng đến cả vấn đề mơi trường bởi đất đai có ảnh hưởng quan trọng đến tất cả mọi
lĩnh vực. Vì vậy, với những cơng cụ, phương tiện của mình, để việc khai thác, sử dụng
đất đạt hiệu quả tốt nhất, đảm bảo sự phát triển bền vững, Nhà nước cần phải lập ra
quy hoạch sử dụng đất để định hướng cho hoạt động sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất là sự tính tốn, phân bổ đất đai của Nhà nước một cách cụ
thể, hợp lý về số lượng lẫn chất lượng, vị trí, khơng gian... cho các mục tiêu kinh tế xã

hội của cả nước cũng như từng địa phương trong mỗi giai đoạn phát triển của đất nước.
Đây là hoạt động mà cả chính quyền trung ương lẫn chính quyền địa phương đều phải
có trách nhiệm tiến hành với sự phân công hợp lý, rõ ràng khi mà áp lực từ việc phát
triển kinh tế, xã hội đòi hỏi phải tạo ra và thực hiện những chính sách mới như đơ thị
hóa, cải thiện cơ sở hạ tầng địa phương, cải thiện điều kiện sống, tái định cư, thu hút đầu
tư phát triển kinh tế, tạo việc làm cho người lao động…v.v. Nó bao gồm hàng loạt hoạt
động đa dạng, cụ thể khác nhau. Từ việc thu thập, xử lý rất nhiều thông tin về nhu cầu
sử dụng đất của từng lĩnh vực, ngành nghề, điều tra, khảo sát điều kiện của đất đai và cả
yếu tố môi trường hiện tại ở nơi diện tích đó; đến việc nghiên cứu đường lối, chính sách
phát triển của cả nước và từng địa phương để cân đối, phân bổ quỹ đất cho phù hợp và
lấy ý kiến từ nhân dân. Kết quả của hoạt động quy hoạch là sự thay đổi trong hoạt động
sử dụng đất bao gồm sự phân chia hoặc hợp nhất những diện tích đất đai nhất định,
nghĩa là thay đổi đặc điểm hình học của đất đai; thay đổi mục đích sử dụng đất và thậm
chí thay đổi cả chủ thể sở hữu/sử dụng đất và các quyền đối với đất đai. Nó có tác động
rất lớn đến thị trường đất đai/thị trường quyền sử dụng đất bởi sự thay đổi mục đích sử
dụng đất sẽ dẫn đến sự thay đổi lớn trong giá trị của đất đai (như từ đất nông nghiệp
chuyển sang đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp hoặc đất ở), và sự thay đổi giá trị
này thường theo hướng tăng lên. Đây là điều mà sự thay đổi hình học của bất động sản
trên đất không đạt được hoặc đạt được không đáng kể.
Như vậy, ngoài sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền khi tiến hành quy
hoạch, khơng thể khơng chú trọng đến sự cân bằng hài hịa về pháp lý, chính trị và


9
kinh tế trong mối quan hệ giữa các chủ thể: Chính quyền trung ương, chính quyền địa
phương và người dân, nhất là những người chịu ảnh hưởng bởi quy hoạch. Nếu lợi ích
của quy hoạch khơng phù hợp với lợi ích, nguyện vọng của nhân dân, hoặc của địa
phương vùng quy hoạch thì việc triển khai quy hoạch sẽ hết sức khó khăn, thậm chí
khơng thể thực hiện. Trong trường hợp này, tính thực thi của quy hoạch sẽ bị ảnh
hưởng và quy hoạch có thể phải bị hủy bỏ.

Một khi quy hoạch được lập ra và được phê duyệt thì hoạt động sử dụng đất phải
được tiến hành theo đúng quy hoạch, nghĩa là có sự hạn chế trong sử dụng đất của người
sở hữu/sử dụng đất. Nếu không có sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
người sở hữu/sử dụng đất không thể tự ý chuyển mục đích sử dụng đất của mình (như từ
đất nông nghiệp sang đất ở, từ đất ở sang đất sản xuất kinh doanh thương mại…). Thông
tin hạn chế về quyền này là điều chưa thể hiện trong thông tin đất đai đem lại từ hoạt
động địa chính, hoạt động đánh giá và hoạt động xác lập chủ quyền đất.
Như vậy, có thể thấy yếu tố hình học, pháp lý, giá trị và sử dụng của đất đai là
bốn yếu tố thông tin quan trọng cần được đăng ký và thể hiện trong hệ thống đăng ký
đất đai. Do mang bản chất khác nhau nên việc xác định bốn yếu tố này được tiến hành
bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau. Những đặc điểm hình học của đất
đai được xác định thông qua các hoạt động địa chính do cơ quan quản lý đất đai thực
hiện (cơ quan địa chính hoặc cơ quan tài nguyên và môi trường). Đăng ký và xác lập
chủ quyền đất đai được người sử dụng đất tiến hành tại cơ quan tư pháp. Việc xác định
giá đất thuộc trách nhiệm của cơ quan thuế. Và hoạt động lập quy hoạch sử dụng đất
thuộc trách nhiệm của chính quyền trung ương lẫn chính quyền địa phương. Và mặt dù
có sự khác nhau nhưng bốn yếu tố đều có mối liên hệ và sự tương tác lẫn nhau.
Thơng tin về yếu tố hình học của đất đai (như vị trí, kích thước, diện tích, ranh
giới…), về tính pháp lý của nó (chủ quyền và lợi ích đất trên thuộc về ai, có hợp pháp
hay khơng ?), cùng với mục đích sử dụng đất và những hạn chế đối với diện tích đất
(quy hoạch sử dụng đất) giúp xác định chính xác khả năng sinh lợi của đất đai. Từ đó,
mới có thể định ra một mức giá phù hợp cho đất và tài sản trên đất. Thông tin giá trị
đất đai, ngược lại, có tác dụng hỗ trợ cho cơng tác quy hoạch sử dụng đất, giúp Nhà
nước có sự cân nhắc, tính toán về hiệu quả sử dụng đất và tương ứng theo đó, thay đổi
mục đích sử dụng đất cho phù hợp. Đồng thời, nó cịn góp phần đảm bảo cho việc triển
khai quy hoạch được thuận lợi trên cơ sở xác định một mức giá bồi thường phù hợp
trong phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng cho những người bị thu hồi đất
trong khu vực quy hoạch. Thông tin giá trị đất đai cũng có ảnh hưởng đến việc người
sở hữu/sử dụng đất xác định giá trị diện tích của mình khi thực hiện quyền và/hoặc
giao dịch đối với đất (mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp…).

10
Nếu xét trên phương tiện pháp lý, bất kỳ chủ sở hữu/sử dụng đất nào cũng
muốn xác định rõ phạm vi quyền và lợi ích của mình đối với diện tích đất đai nhất
định. Ngay cả Nhà nước cũng cần nắm thơng tin này để có thể quản lý được đất đai,
liên kết với các thông tin được lưu trữ nhằm xác định rõ phạm vi hình học của các
quyền này trong một ranh giới, kích thước, hình thể đất đai nhất định. Đây là những
thông tin thu được từ hoạt động địa chính. Hơn nữa, nó cịn có mối liên hệ với yếu tố
quy hoạch sử dụng đất để xác định rõ mục đích sử dụng đất mà chủ sở hữu/sử dụng đất
được phép tiến hành và hạn chế trong việc sử dụng đất (quyền đi qua bất động sản liền
kề, quyền sử dụng các tiện ích cơng cộng, hạn chế các cơng trình trên đất…). Từ đó,
chủ sở hữu/sử dụng đất có thể xác định hướng đi hiệu quả cho việc khai thác, sử dụng
đất của mình. Bên cạnh đó, sự gắn kết giữa các yếu tố pháp lý và yếu tố giá trị của đất
đai cũng không thể thiếu. Người nắm chủ quyền đất hoặc quyền sử dụng đất đai cần
xác định được giá trị đất đai của mình nhằm tránh thiệt hại khi tham gia giao dịch đất
đai, cũng như tính tốn được khoản nghĩa vụ tài chính phải nộp cho chính quyền trong
q trình khai thác, sử dụng đất. Thông tin này là kết quả của hoạt động đánh giá.
Trong vấn đề sử dụng đất, điều rõ ràng là khi quy hoạch được triển khai sẽ dẫn đến
sự thay đổi và xác định lại các đặc điểm hình học của đất đai bởi việc tách, nhập các thửa
đất cho từng mục đích sử dụng tương ứng; sự thay đổi đối với quyền, lợi ích trên đất, kể cả
đối với người sở hữu/sử dụng nếu có sự thu hồi đất và sự thay đổi thường theo hướng tăng
lên của giá trị đất đai do việc chuyển mục đích sử dụng đất. Ngược lại, để có thể lập và thực
hiện quy hoạch sử dụng đất, không thể thiếu những hoạt động về điều tra, đo đạc đất đai,
những số liệu địa chính về diện tích, hình thể đất, tình trạng sử dụng đất đai hiện tại và
những dữ liệu xã hội khác nhằm cân đối và phân bổ quỹ đất cho phù hợp, mở rộng không
gian hoặc tăng hiệu quả sử dụng đất. Đồng thời, cũng không thể thiếu những thông tin về
giá đất, về chủ quyền đất, nhất là trong việc lập phương án bồi thường khi thu hồi đất để
thực hiện quy hoạch.
Như vậy, tùy thuộc những phương diện khác nhau, nhưng sự tương tác giữa

bốn yếu tố là không thể thiếu. Thông tin hoặc hoạt động của yếu tố này sẽ là cơ sở để
triển khai, hỗ trợ hoạt động cho những yếu tố cịn lại. Quy hoạch đất đai được thực
hiện thơng qua các hoạt động địa chính cụ thể mang tính chất kỹ thuật trong việc xác
định đặc điểm hình học của đất đai và dựa trên thông tin ghi nhận về giá trị và chủ
quyền đất. Giá trị đất đai được xác định trên cơ sở sự tính tốn sự tác động của tổng
hịa các yếu tố về đặc điểm hình học (vị trí thuận lợi hay khơng, diện tích đất lớn hay
nhỏ), đặc điểm pháp lý (chủ quyền hợp pháp hay không, quyền lợi trên đất đến mức độ
nào) và việc sử dụng đất (mục đích sử dụng nào có hiệu quả, giá trị ra sao khi thay đổi
mục đích sử dụng đất), cũng như giới hạn về quyền sở hữu/sử dụng đất (có hay khơng
bị hạn chế bởi quyền đi qua bất động sản liền kề, quyền sử dụng các lợi ích cơng cộng
đi qua khu đất người khác). Quyền, lợi ích trên đất được đảm bảo trong một phạm vi


11
được xác định với ranh giới, vị trí rõ ràng và chịu sự tác động lẫn giới hạn trong mục
đích sử dụng đất... Tất cả được tập hợp lại tạo nên một hệ thống thơng tin đất đai hồn
chỉnh, đáp ứng nhu cầu thông tin của Nhà nước, cơ quan quản lý đất, người sở hữu/sử
dụng đất và các chủ thể khác có nhu cầu.
Do sự gắn bó chặt chẽ này, với mục tiêu xây dựng hệ thống đăng ký đất đai
thống nhất, ở nhiều quốc gia hiện nay đang từng bước thực hiện việc liên kết những
yếu tố và hoạt động có sự gần gũi lại với nhau, đặt dưới trách nhiệm chung của một cơ
quan thống nhất nhằm thuận tiện cho việc quản lý và đơn giản hóa thủ tục đăng ký cho
người dân, cải cách hành chính và tinh giản bộ máy cơ quan nhà nước. Ví dụ như
Thụy Điển, cơ quan đăng ký chủ quyền đã được sáp nhập và đặt dưới sự quản lý của
cơ quan đo đạc đất đai, thống nhất hoạt động đăng ký chủ quyền với hoạt động địa
chính. Ở các nước Châu Âu, hệ thống đăng ký đất đai lúc ban đầu chủ yếu quan tâm
đến việc đo đạc địa chính để xác định giá đất cho mục đích thuế, nhưng về sau, liên kết
cả việc đăng ký chủ quyền. Tương tự ở Úc, cũng có sự liên kết chặt chẽ giữa đăng ký
chủ quyền và định giá đất [13]. Ở Việt Nam cũng có sự chuyển giao trách nhiệm định
giá đất từ cơ quan thuế sang cơ quan tài nguyên và môi trường để thống nhất việc quản

lý hệ thống đăng ký và thông tin đất đai.
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.1. Lịch sử đăng ký đất đai qua các thời kỳ
Đất đai là tặng vật mà thiên nhiên trao cho con người nên mỗi người đều có
quyền được hưởng các lợi ích từ đất. Sẽ là vơ lý nếu các lợi ích ấy chỉ tập trung trong
tay của một nhóm người. Cho nên, bất kỳ ai khai thác hay sử dụng đất đều phải có
nghĩa vụ nộp một phần lợi tức mà họ thu được từ đất đai cho Nhà nước dưới hình thức
thuế. Nhà nước sẽ điều tiết khoản thu đó để đảm bảo công bằng xã hội như cung cấp
phúc lợi xã hội, xây dựng các cơng trình cơng cộng, cơ sở hạ tầng. Muốn xác định
mức thuế hợp lý, Nhà nước phải nắm rõ diện tích, hạng đất… của từng đối tượng sử
dụng đất. Để làm được việc này Nhà nước cần phải có một hệ thống cơ quan trợ giúp.
Hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước đối với đất đai cũng như các hoạt động địa chính
ra đời từ đấy.
1.2.1.1. Thời phong kiến
Sau khi thốt khỏi sự đơ hộ của phong kiến phương Bắc, việc xây dựng đất nước
và bảo vệ nền độc lập của dân tộc là nhu cầu bức thiết được đặt ra đối với các triều đại
phong kiến Việt Nam từ thế kỷ thứ XI đến thế kỷ thứ XV. Ở giai đoạn này, phần lớn
ruộng đất công được Nhà nước trung ương giao cho các làng xã quản lý, lo việc phân
chia cho dân đinh cày cấy, thu thuế và nộp đủ cho Nhà nước. Tuy nhiên, Nhà nước
chưa trực tiếp can thiệp vào việc đo đạc ruộng đất. Việc lập điền bạ không được đặt ra.
Để nắm được số diện tích ruộng đất cụ thể cho việc thu thuế và phong thưởng hay ban,


12
cấp, các triều đại Lý-Trần sử dụng một số hình thức quản lý thơ sơ, chứ chưa phải là
hình thức đo đạc ruộng đất theo định kỳ [7].
Quan hệ mua bán ruộng đất cũng được điều chỉnh, đưa vào quy củ với quy định
phải có văn khế chứng nhận giữa bên mua và bên bán ở thời Lý. Đến thời nhà Trần, do
sự phát triển của việc mua bán và tranh chấp ruộng đất, năm 1227, nhà Trần đã phải
quy định rõ việc điểm chỉ lên các giấy tờ, văn khế mua bán ruộng đất, thậm chí việc

điểm chỉ thế nào cũng được quy định cụ thể năm 1237.
Cuối thế kỷ thứ XIV, khi lên nắm chính quyền, Hồ Quý Ly đã ban hành chính
sách hạn điền nhằm hạn chế ruộng đứng tên hay ruộng tư. Để thực hiện chính sách
này, năm 1398, Hồ Quý Ly ra lệnh những người có ruộng đất tư phải khai diện tích
thuộc sở hữu của mình và cắm thẻ ghi rõ tên họ trên bờ ruộng. Nhà nước cũng giao
cho các quan phủ, châu, huyện phải cùng nhau đi đo và lập sổ sách.
Như vậy, có thể thấy việc đo đạc, đăng ký đất đai ở Việt Nam đã được các triều
đại Lý-Trần tiến hành từ rất sớm, ngay những năm đầu tiên của quốc gia độc lập, nhất
là đối với ruộng đất công làng xã và ruộng tư, nhằm phục vụ cho những nhu cầu nhất
định. Tuy nhiên, việc đo đạc mang tính hệ thống trên phạm vi cả nước chưa được tiến
hành, việc lập điền bạ chưa được chú trọng. Vì vậy, hầu như khơng có nguồn tài liệu
chính thức để chứng minh về hoạt động đăng ký đất đai được tiến hành trong giai đoạn
này [7].
Cuối thế kỷ XIV đến đầu thế kỷ thứ XV, sau khi giành được thắng lợi trong cuộc
kháng chiến chống giặc Minh, nhà Lê chính thức ra lệnh cho các địa phương thống kê
tổng số ruộng đất, kiểm tra ruộng đất và lập sổ ruộng đất trong cả nước. Dưới thời vua
Lê Thánh Tông, lĩnh vực quản lý đất đai đã chính thức được điều chỉnh cụ thể trong bộ
luật đầu tiên của nước ta - Quốc triều Hình luật hay Bộ luật Hồng Đức. Chế độ sở hữu
đối với đất công và đất tư được bảo vệ nghiêm ngặt. Quan lại có trách nhiệm đo đạc và
lập sổ ruộng đất. Người sở hữu, sử dụng ruộng đất có trách nhiệm khai báo chính xác
ruộng đất do mình sở hữu hoặc sử dụng của Nhà nước [7].
Lần đầu tiên, hệ thống sổ ruộng đất - địa bạ Hồng Đức - được thành lập để quản
lý đất đai và thu thuế. Thể lệ mua bán đất đai bằng văn khế được quy định năm 1471.
Đến năm 1487, nhà Lê tiếp tục ra lệnh cho các địa phương phải dựng cột mốc ranh
giới ruộng đất. Hoạt động đo đạc cũng được tiến hành, lập thành tập bản đồ quốc gia bản đồ Hồng Đức - để quản lý địa giới hành chính vào năm 1490.
Từ thế kỷ thứ XVI đến cuối thế kỷ thứ XVIII, với sự biến động chính trị phức
tạp, sự quan tâm dành cho vấn đề ruộng đất giảm xuống. Hoạt động đăng ký đất đai
chủ yếu là kế thừa trên nền tảng cũ của nhà Lê.

13
Đến nửa đầu thế kỷ thứ XIX, hoạt động đăng ký đất đai mới tiếp tục có sự thay
đổi. Dưới thời Nguyễn, năm 1805, vua Gia Long đã tiến hành một đợt đo đạc ruộng
đất lớn và lập địa bạ các xã với đơn vị đo lường tính theo mẫu. Sổ địa bạ được lập
thành 3 bản: một nộp tại Bộ Hộ, một nộp tại Dinh Bố chánh và một để tại xã. Hàng
năm đều có chỉnh lý và 05 năm điều chỉnh một lần [7].
1.2.1.2.Thời Pháp thuộc
Trong gần 100 năm Pháp thuộc, người Pháp đã đưa kỹ thuật mới vào lĩnh vực
địa chính. Hệ thống pháp luật đất đai của Pháp đã thay thế luật Gia Long. Trước hết là
sự thay đổi các cơ quan quản lý đất đai.
Năm 1867, Pháp thành lập Sở Địa chính Sài Gịn, sau đó đổi tên thành Sở Địa
chính Nam kỳ vào năm 1869, do một thanh tra hành chính người Pháp quản lý. Đến
năm 1896, Sở Địa chính được quản lý trực tiếp bởi thống đốc Nam kỳ.
Ở Trung kỳ, Sở bảo tồn điền trang Trung kỳ được thành lập bởi Khâm sứ Trung
kỳ năm 1930, và vào năm 1939 đổi tên là Sở Quản thụ địa chính Trung kỳ, phụ trách
việc đo đạc giải thửa và lập địa bạ.
Ở Bắc kỳ, Sở Địa chính được thành lập năm 1906.
Hoạt động địa chính cũng có sự thay đổi. Hệ thống bản đồ địa chính được đo vẽ
lại và giấy chứng nhận được sử dụng thay cho sổ địa bạ ở khu vực đơ thị. Tuy nhiên,
để phục vụ cho chính sách cai trị, Pháp triển khai nhiều chế độ đăng ký đất đai khác
nhau cho từng miền.
Từ năm 1925, để thống nhất hoạt động quản lý đất đai, Chính phủ Pháp ban
hành sắc lệnh ngày 21/7/1925 quy định chế độ điền thổ thay thế chế độ địa bộ, áp dụng
tại Nam kỳ và các nhượng địa của Pháp tại Hà Nội, Hải Phịng và Nha Trang. Theo đó,
bản đồ giải thửa được đo đạc bằng phương pháp hiện đại nhất vào thời điểm lúc bấy
giờ. Mỗi lô đất của từng chủ sử dụng đất được thể hiện trên một trang của sổ điền thổ.
Chủ đất được cấp bằng khoán điền thổ sau khi đăng ký [7].
1.2.1.3. Giai đoạn 1954 - 1975
Sau năm 1954, Việt Nam bị chia cắt hai miền. Miền Nam Việt Nam đặt dưới sự
cai trị của chính quyền Việt Nam cộng hòa do Mỹ ủng hộ. Ngày 05/10/1954, Nha Địa

chính Việt Nam được thành lập, quản lý trực tiếp bởi đại biểu Chính phủ. Ở mỗi tỉnh
có Ty Địa chính. Tại miền Trung, Nha Địa chính cũng được thành lập tại Huế và Đà
Lạt. Chính quyền Việt Nam cộng hòa chủ yếu kế thừa các chế độ điền thổ của thực
dân Pháp [7].
Sau Cách mạng tháng 8/1945, vấn đề được chính quyền Cách mạng quan tâm
hàng đầu ở Miền bắc là người cày có ruộng. Tuy cịn non trẻ, chính quyền cách mạng