Tính độc lập của ngân hàng trung ương trong mối tương quan với lạm phát ở Việt Nam

136

TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG TRONG
MỐI TƯƠNG QUAN VỚI LẠM PHÁT Ở VIỆT NAM
Lê Thị Loan, K15 – NHTMP

Trong những năm vừa qua, bên cạnh những khó khăn chung của nền kinh tế, hoạt
động của hệ thống ngân hàng đã có nhiều điểm sáng khi đã có những tín hiệu phát triển
lành mạnh trong vấn đề tăng trưởng tín dụng và xử lý nợ xấu. Những kết quả mà ngành
ngân hàng đã đạt được trong thời gian qua đã khẳng định hiệu quả trong việc điều hành
chính sách tiền tệ- tín dụng- ngân hàng của NHNN. Tuy nhiên, bên cạnh những thành
cơng đạt được, thì hoạt động điều hành của NHNN còn một số hạn chế và đối mặt với
nhiều thách thức khi hội nhập kinh tế ngày càng trở nên sâu rộng. Đó là, nền kinh tế Việt
Nam phải chịu tác động nhiều hơn từ diễn biến nền kinh tế thế giới, nguy cơ bất ổn gia
tăng, diễn biến lạm phát phức tạp hơn. Chính sách tiền tệ của Việt Nam lúc này chưa
phát huy hết hiệu quả do xuất phát điểm từ những mâu thuẫn mục tiêu, độ trễ cũng như
sự không nhất quán trong thực thi chính sách. Mà trong nền kinh tế thị trường, để NHTƯ
điều hành chính sách tiền tệ một cách hiệu quả thì tính độc lập của NHTƯ là yếu tố then
chốt. Bởi vậy, sự độc lập của NHNN Việt Nam trong việc thực thi chính sách tiền tệ, biểu
thị qua tỷ lệ lạm phát cần được quan tâm. Bài viết khơng xem xét tồn bộ những nội dung
trong tính độc lập của NHTƯ mà chỉ tiếp cận mức độ này ở mức sơ lược và cơ bản nhất
với mục đích phát hiện ra những vấn đề trong tính độc lập của NHNN Việt Nam, từ đó
đưa ra những dẫn chứng số liệu thực tiễn để chứng minh được vai trị của nó với sự ổn
định giá cả của Việt Nam.


137

I. Tìm hiểu về tính độc lập của ngân hàng trung ương
1.1. Tính độc lập của Ngân hàng trung ương
Hiện nay, trên thế giới chưa có một khái niệm tuyệt đối nào về tính độc lập của

Ngân hàng trung ương. Tính độc lập của Ngân hàng trung ương được thể hiện ở những
thước đo khác nhau ở những quốc gia khác nhau. Có 3 mơ hình NHTƯ: NHTƯ độc lập
với chính phủ, NHTƯ trực thuộc chính phủ, NHTƯ trực thuộc bộ tài chính. Tuy nhiên,
phổ biến hơn cả là 2 mơ hình NHTƯ độc lập với chính phủ và mơ hình NHTƯ trực thuộc
chính phủ. Xu hướng chung trên thế giới hiện nay thì tính chất hoạt động của NHTƯ là
đồng nhất về mục tiêu hoạt động của NHTƯ: ổn định giá cả và độc lập với chính phủ.
Thực tế, NHTƯ các quốc gia đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở 3 lĩnh
vực: điều hành chính sách tiền tệ, giám sát các tổ chức tín dụng và quản trị điều hành nội
bộ. Tuy nhiên, mức độ độc lập ở các quốc gia khác nhau là khác nhau. Theo IMF, mức
độ độc lập của NHTƯ được phân chia thành 4 cấp độ:
- Thứ nhất, độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động. Ở cấp độ này,
NHTƯ có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá (nếu không theo chế
độ thả nổi tỷ giá), và có quyền quyết định mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục
tiêu đã được pháp luật quy định. Đây là cấp độ độc lập tự chủ cao nhất của NHTƯ.
- Thứ hai, độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động. Trong cấp độ này,
NHTƯ cũng được trao trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá. Tuy
nhiên, khác với độc lập trong thiết lập mục tiêu, cấp độ độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ
tiêu hoạt động thì luật quy định cụ thể một mục tiêu hoạt động chủ yếu của NHTƯ.
- Thứ ba, độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành. Trong cấp độ này,
chính phủ và quốc hội quyết định chỉ tiêu chính sách tiền tệ sau khi thảo luận và thỏa
thuận với NHTƯ. Khi quyết định được thông qua, NHTƯ có trách nhiệm hồn thành chỉ
tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết, có thể tồn quyền lựa chọn những công
cụ điều hành phù hợp nhất.


138

- Thứ tư, độc lập tự chủ hạn chế. Đây là cấp độ độc lập thấp nhất. Chính phủ quyết
định chính sách, cả về mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động, cũng như can thiệp vào quá trình
triển khai thực hiện.

Trong cách phân chia này, tính độc lập của NHTƯ được thể hiện thông qua việc tự
chủ trong quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá. Ngồi cách phân chia trên, sự
độc lập của NHTƯ có thể được thể hiện qua 3 khía cạnh chính sau: độc lập về nhân sự;
độc lập về chính sách và độc lập về tài chính. Cụ thể như sau:
- Độc lập về nhân sự: Mức độ độc lập về nhân sự được thể hiện qua quyền hạn của
Thống đốc NHTƯ trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến nhân sự bên trong tổ
chức của mình. Tuy nhiên về việc bổ nhiệm những nhân sự chủ chốt trong NHTƯ do
chính phủ hoặc quốc hội bổ nhiệm và phê duyệt. Độc lập về nhân sự thường được biểu
hiện thông qua những vấn đề như:
Thứ nhất, nhiệm kỳ của thống đốc và các nhân sự chủ chốt thường lệch pha với
nhiệm kỳ của chính phủ và quốc hội. Điều này giúp các thống đốc ít bị lệ thuộc hơn với
chính phủ và quốc hội. Các thành viên khác của hội đồng tiền tệ thường có chu kỳ bầu
nhiệm, bổ nhiệm khác nhau. Điều này giúp hội đồng tiền tệ có tính kế thừa và đảm bảo
ln có các thành viên được bổ nhiệm bởi Quốc hội hoặc Chính phủ khác nhau.
Thứ hai, Thống đốc NHTƯ cũng như các thành viên của hội đồng tiền tệ có trách
nhiệm báo cáo hoạt động của mình cho một ủy ban đặc trách của Quốc hội và chính phủ.
- Độc lập về chính sách: Độc lập về chính sách thể hiện ở hai khía cạnh: độc lập
về mục tiêu trung gian và độc lập lập về cơng cụ chính sách. NHTƯ xác lập mục tiêu
trung gian của chính sách tiền tệ. Theo đó, NHTƯ chịu trách nhiệm giải trình về chính
sách và kết quả chính sách. Các mục tiêu cơng cụ được hội đồng chính sách tiền tệ đưa ra
trong các cuộc họp định kỳ (thường là hàng tháng). NHTƯ có tồn quyền sử dụng các
cơng cụ của mình để thực hiện mụa tiêu đề ra. Bên cạnh đó, NHTƯ thường được giao
thêm một số quyền tự chủ khác để bổ sung và củng cố chính sách tiền tệ cũng như hoàn
thành mục tiêu khác ngoài mục tiêu tiền tệ như: có quyền quốc hữu hóa một, một vài


139

ngân hàng thương mại, quyết định kiểm sốt dịng vốn nước ngoài chảy vào, chảy ra
ngoài biên giới quốc gia…

- Độc lập về tài chính: Mức độ độc lập về mặt tài chính được thể hiện trên 3 khía
cạnh:
Thứ nhất, NHTƯ tự chủ trong việc quyết định phạm vi tài trợ cho chính phủ một
cách trực tiếp hay gián tiếp bằng tín dụng của NHTƯ.
Thứ hai, NHTƯ có nguồn tài chính đủ lớn để khơng phụ thuộc vào việc cấp phát
của chính phủ.
Thứ ba, thống đốc NHTƯ có quyền quyết định hầu hết các khoản chi tiêu trong
khuôn khổ dự tốn ngân sách đã được phê duyệt. NHTƯ có trách nhiệm báo cáo hàng
năm với Quốc hội sau khi đã được kiểm tốn độc lập.
1.3. Mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTƯ với lạm phát
Ở các nước có mức độ độc lập của NHTƯ cao, tồn tại mối tương quan nghịch biến
giữa mức độ độc lập của NHTƯ và mức lạm phát. Tức là, lạm phát có xu hướng thấp ở
những nước có mức độ độc lập cao.
Tác động tích cực này mang tính phổ qt. Khơng chỉ ở những nước đã phát triển,
mối quan hệ tương quan nghịch này còn được phát hiện trên một diện rộng hơn các nhóm
nước, bao gồm nhóm nước đang phát triển, các nước xã hội chủ nghĩa trước đây đang trải
qua quá trình chuyển đổi, và các nước châu Mỹ La tinh và Ca-ri-bê.
Bên cạnh tác động tích cực với lạm phát, tính độc lập của NHTƯ cịn giúp giảm
mức độ biến thiên của lạm phát. Điều này có ý nghĩa quan trọng hơn cả. Bởi, sự biến
thiên của lạm phát phản ánh mức độ rủi ro của môi trường vĩ mơ. Tăng tính độc lập của
NHTƯ giúp giảm sự biến thiên của lạm phát là một chính sách cần thiết nếu một quốc gia
muốn duy trì ổn định vĩ mơ.
Tuy nhiên, chưa có một thước đo hồn hảo nào cho tính độc lập của NHTƯ. Bởi
mỗi quốc gia đều có một đặc thù riêng về thể chế, hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, tính


140

độc lập của NHTƯ như được công nhận trong văn bản pháp lý và thực tế có thể rất khác
nhau. Nên kết luận trên chỉ mang tính chất tương đối.

II. Thực trạng tính độc lập của NHNN Việt Nam trong mối tương quan với lạm
phát
Để đánh giá những tác động của tính độc lập của NHNN đối với tình hình lạm
phát ở Việt Nam, tác giả đánh giá tính độc lập của NHNN Việt Nam theo thước đo của
IMF. Tức là, tính độc lập được thể hiện chủ yếu trong việc tự chủ quyết định chính sách
tiền tệ và tỷ giá của NHNN.
2.1. Giai đoạn 1986- 1999:
Trước thời kỳ đổi mới năm 1986, kinh tế nước ta bắt đầu xuất hiện lạm phát hai
chữ số trong một thời gian dài, tuy nhiên vấn đề này không được quan tâm và giải quyết
đúng mức đã đẩy lạm phát lên cao không kiểm soát năm 1986. Từ năm 1986-1988, nước
ta diễn ra cuộc siêu lạm phát với lạm phát lên tới ba chữ số kéo theo những diễn biến
phức tạp trong nền kinh tế Việt Nam. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là các chỉ
tiêu kinh tế vĩ mô bị mất cân đối nghiêm trọng, chính sách của nhà nước chưa phù hợp
dẫn đến sản xuất tăng trưởng thấp, mất cân bằng cung cầu. Một điều đáng chú ý là, cho
đến 1987, hoạt động của Ngân hàng Nhà nước VN vẫn mang tính chất lưỡng tính: vừa
thực hiện chức năng quản lý và điều tiết lưu thông tiền tệ, vừa thực hiện chức năng của
các ngân hàng trung gian và được tổ chức thống nhất từ trung ương xuống cơ sở. Trong
giai đoạn này, NHNN VN đã phát hành tiền liên tục để đáp ứng nhu cầu thiếu hụt ngân
sách làm cho nền kinh tế rơi vào tình trạng thiếu ổn định. Hoạt động của NHNN VN đã
bộc lộ những hạn chế nghiêm trọng, vừa là cơ quan phát hành và quản lý tiền tệ, vừa là
cơ quan trực tiếp cấp tín dụng cho ngân sách và nền kinh tế. Trong cơ chế quản lý kinh tế
tập trung và bao cấp, NHNH VN không thể thực hiện kinh doanh theo đúng nghĩa của nó,
đồng thời cũng khơng làm trịn chức năng quản lý nhà nước các hoạt động tiền tệ ngân
hàng. Kết quả là đưa nền kinh tế rơi vào tình trạng thiếu tiền mặt và lạm phát. Điều này
chứng tỏ, trong giai đoạn 1986- đầu 1988, NHNN VN càng không độc lập trong hoạt


141

động điều hành chính sách tiền tệ thì tỷ lệ lạm phát càng nhảy lên cao tới mức khó kiểm

sốt.
Từ tháng 3/1988, đây là bước chuyển đổi quan trọng của NHNN VN. Theo đó, hệ
thống ngân hàng Việt Nam bao gồm: NHNN và ngân hàng chuyên doanh. NHNN hoạt
động với tư cách là ngân hàng độc quyền phát hành, là cơ quan quản lý nhà nước về tiền
tệ, tín dụng và là cơ quan quản lý dự trữ ngoại hối của nhà nước. Điều này được chính
thức hóa thơng qua pháp lệnh năm 1990, tại đó quy định: “Ngân hàng Nhà nước Việt
Nam, gọi tắt là Ngân hàng Nhà nước, là cơ quan của hội đồng bộ trưởng, có chức năng
quản lý nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng trong cả nước, nhằm ổn định
giá trị đồng tiền; là cơ quan duy nhất phát hành tiền của nước Cộng hịa Xã hội Chủ
nghĩa Việt Nam”. Tính độc lập của NHNN được thể hiện thông qua quy định mục tiêu
của chính sách tiền tệ chính là ổn định giá trị đồng tiền. Bên cạnh đó, theo quy định,
NHNN không phải chịu trách nhiệm với thị trường sơ cấp đối với nợ của chính phủ, mà
chỉ tham gia như một đại lí phối hợp với bộ tài chính trong việc phát hành cơng trái chính
phủ. Điều này đã làm tăng tính độc lập về kinh tế của NHNN VN. Trong giai đoạn 19881991, từ thực trạng lạm phát trên, NHNN đã đưa ra những thay đổi lớn trong chính sách
tiền tệ. Tỷ giá hối đối được đưa lên ngang mức thị trường, thực hiện chế độ lãi suất thực
dương. Những thay đổi này đã khắc phục được khủng hoảng và lạm phát. Tuy nhiên,
mức lạm phát vẫn tăng tương đối cao. NHNN đã đưa ra biện pháp như thắt chặt chi tiêu,
tăng cường hoạt động của các ngân hàng nhằm đảm bảo nguồn vốn cần thiết cho tăng
trưởng. Chính sách tiền tệ của NHNN VN đưa ra đã có tác động đáng kể đến lạm phát,
giúp ổn định nền kinh tế. Tuy nhiên, nhiều trường hợp, NHNN VN phát hành tiền để bù
đắp chi tiêu của chính phủ đã gây ra lạm phát ngoài dự kiến. Lạm phát vẫn ở mức trên
50%.
Từ năm 1992- 1999, tình hình lạm phát tạm ổn định. Năm 1997, Luật Ngân hàng
Nhà nước ra đời. Với sự ra đời của Luật này, vai trò của NHNN VN được quy định:
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan của
Chính phủ và là ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.


142

Theo khn khổ này, tính độc lập của NHNN tiếp tục được tăng lên. Việc NHNN chấm
dứt cung ứng tiền cho bội chi ngân sách thơng qua các chính sách cải cách về hành chính
và những chính sách tích cực về kinh tế đã làm giảm đáng kể tỷ lệ lạm phát so với giai
đoạn trước đó. Đây có thể nói là một biện pháp tăng tính độc lập của NHNN trong việc
tài trợ bội chi ngân sách của chính phủ. Theo đó, tỷ lệ lạm phát đã có chiều giảm nhanh
chóng và hiệu quả.
Biểu đồ 2.1. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 1986- 1999

Nguồn: Tổng cục thống kê
2.1. Giai đoạn 2000- 2007
Đây là giai đoạn tỷ lệ lạm phát diễn biến phức tạp. Biểu hiện trong năm 2000 và
năm 2001, kinh tế Việt Nam rơi vào tình trạng thiểu phát. Để khắc phục tình trạng này,
chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa được sử dụng để khơi phục đà tăng trưởng kinh
tế, hạn chế tình trạng giảm phát thơng qua chính sách kích cầu từ năm 2000-2003. Đến
năm 2002, Việt Nam chuyển từ giảm phát sang lạm phát 1 con số. Chính phủ đặt mục
tiêu tăng trưởng kinh tế cao trong 5 năm (2000- 2005) trung bình khoảng 7%-7.5%. Để
đạt được mục tiêu đề ra, NHNN đã thay đổi cơ chế điều hành lãi suất từ trần lãi suất sang
cơ chế điều hành lãi suất cơ bản đối với VNĐ và cơ chế lãi suất thị trường có quản lý đối


143

với ngoại tệ. Bên cạnh đó, NHNN điều chỉnh giảm giá VNĐ so với USD để hỗ trợ hoạt
động xuất khẩu, giúp ổn định nền kinh tế vĩ mô. Đến năm 2004, mức lạm phát tăng đột
biến gấp hơn 2 lần so với năm 2003. Năm 2005 lạm phát tiếp tục tăng lên đến 8.29%.
Trong giai đoạn 2000- 2005, chính sách tiền tệ của NHNN đã có sự thay đổi chính. Để
chống lại tình trạng giảm phát của nền kinh tế, NHNN thực hiện nới lỏng tiền tệ thông
qua việc giảm dự trữ bắt buộc của ngoại tệ từ 15% xuống cịn 3% vào năm 2003. Mặt trái
của chính sách này chính là sự gia tăng của lạm phát.
Đến năm 2006, lạm phát giảm xuống còn 7.41%. Tuy nhiên, sang đến năm 2007,

lạm phát lại tăng nhanh lên mức 8.42%. Ngun nhân của tình trạng này chính là nền
kinh tế tăng trưởng quá nóng, với nhiều nguồn vốn ồ ạt từ bên ngoài đầu tư vào nước ta.
Tăng trưởng hầu như dựa hồn tồn vào việc tích lũy vốn. Trước bối cảnh này, NHNN đã
thực hiện thắt chặt tiền tệ. NHNN chủ động mua bán ngoại tệ để đảm bảo sự biến động
ổn định của tỷ giá VNĐ so với USD.

Tuy nhiên, tình hình lạm phát vẫn biến động

khó lường.
Biểu đồ 2.2. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 2000-2007

Nguồn: Tổng cục thống kê


144

Mặc dù tỷ lệ lạm phát đã bắt đầu gia tăng trong giai đoạn này, chính sách tiền tệ đã
mang lại những thành tựu đáng kể cho nền kinh tế. Chính sách lãi suất đã có sự thay đổi
căn bản trong việc điều hành và thích ứng với nhịp độ cải cách nền kinh tế. Tuy nhiên,
việc thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng trong nhiều năm liền để phục vụ cho mục tiêu
tăng trưởng kinh tế chính là nguyên nhân tiềm ẩn dẫn đến sự gia tăng của lạm phát. Sự
tăng trưởng kinh tế chưa thật sự bền vững khi lệ thuộc thái quá vào vốn hay các yếu tố
đầu vào. NHNN đã rời ra mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là ổn định giá trị đồng
tiền đã dẫn đến tình trạng lạm phát gia tăng.
2.2. Giai đoạn 2008- 2014
Đây là giai đoạn đầy áp lực đối với NHNN VN trong việc điều hành chính sách
tiền tệ. Lạm phát đã có năm bùng nổ và có những năm ở tầm kiểm sốt.
Năm 2008, với những biến động lớn trong nền kinh tế, lạm phát bùng nổ ở mức 2
con số như là một kết quả tất yếu của những chính sách nới rộng tổng cầu trước đó. Điều
này, đặt ra cho NHNN cần có những chính sách kiềm chế tổng cầu quyết liệt song song

với việc cải thiện các khía cạnh của cấu trúc kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thực tế,
trong năm 2008, NHNN đã đưa ra 3 công văn, nghị quyết với nội dung chủ đạo là kiềm
chế lạm phát (Công văn 75/TTg-KTTH ngày 15/01/2008 về biện pháp kiềm chế lạm
phát, kiểm sốt tăng giá năm 2008; Cơng văn số 319/TTg- KTTH ngày 03/3/2008 về tăng
cường các biện pháp kiềm chế lạm phát năm 2008, Nghị quyết 10/2008/NQ-CP ngày
17/4/2008 về 8 giải pháp đồng bộ để kiềm chế lạm phát). Trong những tháng đầu năm,
NHNN thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt thông qua việc tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc,
mở rộng nghiệp vụ thị trường mở thông qua phát hành tín phiếu bắt buộc và điều chỉnh
lãi suất liên tục. Việc thắt chặt chính sách tiền tệ đột ngột đã tạo ra một cú sốc lớn và gây
ra các phản ứng tiêu cực tức thời đối với thị trường tiền tệ và hệ thống ngân hàng thương
mại.
Tuy nhiên, hiệu quả của chính sách chưa được phát huy trên thực tế thì trong giai
đoạn cuối năm 2008- đến nửa đầu năm 2011, chính phủ đã thay đổi mục tiêu ưu tiên
chuyển từ ổn định giá cả sang hướng duy trì tốc độ tăng trưởng. Theo đó, NHNN đã rời


145

xa mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là ổn định giá cả, đồng bộ và kết hợp với
chính sách tài khóa để thực hiện mục tiêu tăng trưởng của chính phủ. Biểu hiện như sau:
- Từ thắt chặt tài khóa và tiền tệ để kiềm chế lạm phát (năm 2008) sang kích cầu
đầu tư để thúc đẩy tăng trưởng (2009).
- Thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ chặt chẽ, linh hoạt để kiềm chế lạm phát,
ổn định kinh tế vĩ mô và bảo đảm tăng trưởng (2010).
- Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô và kiềm chế lạm phát (2011).
Có thể nhận thấy, cho đến nửa đầu năm 2011, mục tiêu tăng trưởng vẫn là mục
tiêu ưu tiên. Mặc dù, lạm phát đã không chỉ là dấu hiệu mà đã thực sự bùng phát gây
những ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế và đời sống của người dân. Cho đến cuối
năm 2011 cho tới nay, ưu tiên kiềm chế lạm phát mới trở thành mục tiêu chỉ đạo của
chính phủ, và trở thành hành động của Bộ Tài chính và NHNN (theo nghị quyết 11/NĐCP/2011). Cả chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ đều được yêu cầu sử dụng triệt để

các công cụ chính sách để ưu tiên kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, trong năm 2011, lạm
phát vẫn ở mức kỷ lục gần 19%.
Biểu đồ 2.3. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 2008-2014

Nguồn: Tổng cục thống kê


146

Đến năm 2012, thì kinh tế Việt Nam mới thực sự ngấm tác dụng của chính sách
thắt chặt trước đó. Lạm phát đã được đẩy lùi về mức 1 con số. Tuy nhiên, đây là một
trong những năm khó khăn nhất của kinh tế Việt Nam với những dấu hiệu của sự đình
đốn kinh tế đã xuất hiện. Tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dụng ở khoảng 12%, tỷ lệ sản xuất
công nghiệp giảm mức 4.1%, tốc độ tăng trưởng kinh tế khoảng 4%. Từ thực trạng này,
dẫn tới lượt chuyển đổi mục tiêu từ kiềm chế lạm phát sang thúc đẩy phục hồi tăng
trưởng kinh tế những năm tiếp theo.
Từ năm 2013 đến đầu năm 2015, chính sách tiền tệ đã được điều hành linh hoạt
hơn để góp phần hỗ trợ sản xuất kinh doanh và thị trường theo những chỉ đạo của Chính
phủ, tuy nhiên NHNN vẫn luôn thận trọng với rủi ro lạm phát. Tỷ lệ lạm phát thấp trong
những năm gần đây chính là một thành cơng to lớn của chính sách tiền tệ. Năm 2013
khoảng 6.04%. Đến năm 2014, lạm phát đã nằm trong tầm kiểm soát ở mức 4.09%.
NHNN độc lập và chủ động quyết định đối với các cơng cụ của chính sách tiền tệ (dự trữ
bắt buộc, tái cấp vốn, thị trường mở). Ví dụ, năm 2013 với 112 phiên giao dịch thị trường
mở, năm 2014 hơn 200 phiên giao dịch. Đến ngày 13/3/2015, đã có 82 phiên giao dịch.
Hoạt động chủ yếu của nghiệp vụ thị trường mở mấy năm gần đây chủ yếu là hút tiền về
nhiều hơn là bơm tiền ra. Mức lạm phát thấp được dự báo tiếp trong năm 2015 thể hiện
tính hiệu quả, nhất quán trong việc điều hành chính sách tiền tệ của NHNN. Có thể thấy,
việc điều hành chính sách tiền tệ và tín dụng trong giai đoạn này đã có những chuyển
biến tích cực thơng qua việc gắn chuyển đổi mơ hình tăng trưởng theo hướng nâng cao
chất lượng, hiệu quả của nền kinh tế, phù hợp với chủ trương giảm dần tỉ trọng cung cấp

vốn cho đầu tư phát triển từ hệ thống các TCTD, tập trung vốn tín dụng ngân hàng cho
lĩnh vực sản xuất, kinh doanh.


147

Biểu đồ 2.4. Diễn biến lạm phát và tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 20082014

Nguồn: Tổng cục thống kê
III. Đánh giá chung và một số đề xuất
3.1. Đánh giá chung
3.1.1. Thành cơng
Tính độc lập của Ngân hàng trung ương trong những năm gần đây đã được nâng
cao, biểu hiện trong việc thực thi chính sách tiền tệ với mục tiêu xuyên suốt là ổn định
giá cả đồng tiền, không chịu sự chi phối và chạy theo mục tiêu của chính sách tài khóa.
Mức lạm phát thấp là điều đáng mừng đối với kết quả thực hiện của NHNN.
Trên góc độ luật pháp, tính độc lập của NHNN VN ngày càng được khẳng định.
Trước pháp lệnh NHNN năm 1990, NHNN hoạt động chỉ với vai trò chủ yếu là tư vấn
chính sách tiền tệ nên mức độ độc lập là hồn tồn khơng có.
Sau khi pháp lệnh ra đời, tính độc lập của NHNN dần xuất hiện, cụ thể được Pháp
lệnh cho phép coi ổn định tiền tệ là một mục tiêu cơ bản, NHNN không phải chịu trách
nhiệm với thị trường sơ cấp đối với nợ của chính phủ, mà chỉ tham gia như một đại lí
phối hợp với bộ tài chính trong việc phát hành cơng trái chính phủ.


148

Luật Ngân hàng nhà nước ra đời năm 1997 đã nới lỏng hơn trong việc chính phủ
tham gia vào việc bổ nhiệm hội đồng điều hành của NHNN, NHNN đã được quyền xác
định lãi suất chính sách, chứ khơng phải chỉ là lãi suất chiết khấu, tái cấp vốn. NHNN

được quyền xây dựng dự án chính sách tiền tệ quốc gia, mức lạm phát dự kiến hàng năm
rồi mới trình chính phủ xem xét rồi nộp lên quốc hội. Thống đốc NHNN lúc này là ủy
viên thường trực cho hội đồng tư vấn chính sách tiền tệ quốc gia.
Năm 2003 bộ luật này sửa đổi, theo đó, bổ sung một số điều của Luật NHNN
1997, NHNN tạm ứng cho ngân sách chính phủ có tính ngắn hạn, khơng cịn chịu sự chi
phối của chính phủ. Năm 2008, chính phủ ra nghị định 96 quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN VN.
Luật NHNN năm 2010, và gần đây nhất, Nghị định 156/2013/NĐ-CP Quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam,
đã nới lỏng hơn trong kiểm sốt của chính phủ về việc sử dụng các cơng cụ điều hành
chính sách tiền tệ quốc gia của NHNN. Những điểm mới đáng chú ý để tăng tính độc lập
của NHNN như: NHNN có thêm nhiệm vụ xây dựng chỉ tiêu lạm phát hàng năm để trình
chính phủ, được quyết định, sử dụng các công cụ cụ chính sách tiền tệ quốc gia như tái
cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc. Sự tiến bộ này cho thấy, NHNN Việt
Nam đã đang từng bước độc lập hơn trong hoạt động của mình.
3.1.2. Hạn chế
Tuy đã có sự tiến bộ hơn so với thời kỳ trước, tính độc lập của NHNN VN vẫn cịn
rất hạn chế. Trên góc độ pháp lý, tại Khoản 1 điều 2, Luật NHNN 2010, “Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan ngang bộ của Chính
phủ, là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.”. Theo đó,
NHNN là cơ quan thuộc chính phủ. Điều này có hệ quả quan trọng đến tính độc lập của
NHNN VN trên các phương diện khác nhau.
Đặc biệt, tính độc lập trong việc thực hiện cơng cụ chính sách tiền tệ: NHNN
khơng phải là cơ quan có thể có ý kiến quyết định cuối cùng về chính sách tiền tệ. Chính


149

sách tiền tệ còn chịu sự ảnh hưởng rất mạnh mẽ từ ý kiến của Hội đồng tư vấn chính sách
tài chính – tiền tệ quốc gia. Chính sách tiền tệ do NHNN đề nghị cũng có thể bị chính

phủ điều chỉnh, độc lập với ý chí của NHNN, và có thể bị quốc hội phủ quyết. Tất cả
những điều này có nghĩa là tính độc lập của NHNN về mặt chính sách là rất hạn chế.
Khơng những vậy, chính sách tiền tệ khơng những khơng độc lập mà cịn phải chạy theo
chính sách tài khóa, gánh thêm những vấn đề của chính sách tài khóa. Kết quả chính là
nguy cơ của lạm phát mà thực tế đã chứng minh như phân tích ở trên.
Xét trong 4 cấp độ độc lập của IMF, NHNN VN nằm ở cấp độ độc lập thứ 3 “độc
lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành” sau nghị định 156/2013/NĐCP có hiệu lực
từ tháng 12 năm 2013. NHNN VN chưa thật sự được coi như là một thiết chế đặc biệt dù
tổ chức, hoạt động của NHNN có ảnh hưởng rất lớn đến tính an tồn của hệ thống ngân
hàng, sự ổn định giá trị của đồng tiền, an ninh tiền tệ của một quốc gia.
3.2. Một số đề xuất
Trong tình hình nền kinh tế Việt Nam hiện nay, nâng cao tính độc lập của NHNN
là vơ cùng cần thiết. Bởi, tính độc lập của NHNN có tác động đáng kể đến những chỉ số
kinh tế vĩ mô của nền kinh tế, đặc biệt là lạm phát. Dưới đây là một số đề xuất để nâng
cao hiệu quả hoạt động của NHNN.
Một là: Xác định rõ ràng mục tiêu cho hoạt động của NHNN. Mục tiêu tối cao
của NHTƯ là đảm bảo an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng
tiền. Với một mục tiêu rõ ràng như vậy, NHTƯ mới có thể kiểm sốt tốt nhất những rủi
ro trong lĩnh vực của mình, phát huy năng lực cũng như tính chủ động của NHTƯ. Tuy
nhiên, trong Luật NHNN 2010 quy định : “Hoạt động của Ngân hàng Nhà nước nhằm ổn
định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín
dụng; bảo đảm sự an tồn, hiệu quả của hệ thống thanh tốn quốc gia; góp phần thúc đẩy
phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.”. Quy định này đã gắn cho
NHNN những vai trị có tính khái qt cao, chưa cụ thể gắn liền với hoạt động của
NHNN. Bên cạnh đó, việc quy định quá nhiều mục tiêu theo đuổi của NHNN vừa làm
mất đi tính chủ động của NHNN, vừa gây sức ép cao đối với hoạt động của NHNN. Vì


150

vậy, chỉ lên xác định mục tiêu của NHNN là “đảm bảo an toàn hoạt động của hệ thống
ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền”.
Hai là: NHNN và Bộ tài chính cần có sự phối hợp trong việc xác định mục tiêu
vĩ mô ưu tiên trong từng thời kỳ và cần có điều phối chung vì mục tiêu đó. Tức là cần
có sự phối hợp điều hành giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Cả NHNN và Bộ
Tài chính sẽ cùng tham gia xác định khung mục tiêu chính sách cho giai đoạn trung hạn,
tạo thế chủ động và linh hoạt trong quá trình phối hợp để đạt được mục tiêu. Khơng có
trường hợp chính sách tiền tệ phải chạy theo chính sách tài khóa hay gánh thêm những
vấn đề của chính sách tài khóa hay ngược lại. Điều này giúp nâng cao tính hiệu quả của
hai chính sách đối với nền kinh tế, thể hiện thông qua các chỉ số kinh tế như lạm phát.
Ba là: NHNN độc lập trong việc quyết định các định hướng, giải pháp trong xây
dựng và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia cũng như trong việc thực hiện các chức
năng khác của NHTƯ. Thống đốc phải được trao quyền quyết định trong việc thực thi
chính sách và lựa chọn công cụ điều hành mà không cần thông qua chính phủ. Tuy nhiên,
với điều kiện, thống đốc phải tự chịu trách nhiệm trước Quốc hội về kết quả điều hành
chính sách tiền tệ. Điều này làm tăng tính linh hoạt của các công cụ điều hành và được áp
dụng một cách phù hợp nhất để nâng cao hiệu lực của chính sách tiền tệ, giảm độ trễ
ngồi của chính sách tiền tệ.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. PGS.,TS. Tơ Kim Ngọc và PGS.,TS. Lê Thị Tuấn Nghĩa: “Phối hợp chính sách
tiền tệ và chính sách tài khóa ở Việt Nam”, (2012).
2. PGS.,TS. Tơ Kim Ngọc, Giáo trình Tiền tệ- Ngân hàng, NXB Dân trí 2012.
3. Thạc sĩ Nguyễn Hương Giang : “Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và một
số gợi ý chính sách cho Việt Nam”, Tạp chí Ngân hàng số 23, tháng 12/2010.
4. Jacome và Vazquez, “ Is there any link between legal central bank
independence and inflation? Evidence from Latin America and the Caribbean” (2008).