Pháp luật về quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
---  ---

PHAN THỊ TUYẾT VI

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ
QUỸ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH NĂM 2012


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
---  ---

PHAN THỊ TUYẾT VI

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ
QUỸ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Chuyên ngành Luật Kinh tế
Mã số: 0985000167

Người hướng dẫn khoa học
TS Lê Thị Thúy Hƣơng

TP. HỒ CHÍ MINH NĂM 2012


LỜI CAM ĐOAN

Tơi cam đoan trong q trình học tập, nghiên cứu, sử dụng tài liệu và
viết đề tài là do bản thân nghiên cứu, tham khảo để hoàn thành.
Xin chân thành cám ơn Phòng Đào tạo sau đại học trường Đại học Luật
thành phố Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện tốt nhất để tôi được học tập và nâng
cao kiến thức của mình.
Xin chân thành cám ơn quý Thầy, Cơ trường Đại học Luật thành phố
Hồ Chí Minh và đặc biệt xin cám ơn cô Lê Thị Thúy Hương đã tận tình
hướng dẫn, truyền đạt những kiến thức q báu giúp tơi hồn thành đề tài
này./.
Tp Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2012


BẢNG CHỮ VIẾT TẮT
-

BHXH: Bảo hiểm xã hội
BHTN: Bảo hiểm thất nghiệp

-

NLĐ: Người lao động

-

NSDLĐ: Người sử dụng lao động

-

QHLĐ: Quan hệ lao động
Quỹ BHXH: Quỹ bảo hiểm xã hội
Quỹ BHTN: Quỹ bảo hiểm thất nghiệp


MỤC LỤC
trang
MỞ ĐẦU……………………………………………………………………… ……1
Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ BẢO HIỂM THẤT
NGHIỆP VÀ QUẢN LÝ QUỸ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP ........................ 7
1.1. Một số vấn đề chung về bảo hiểm thất nghiệp .......................................... 7
1.1.1. Khái quát về bảo hiểm thất nghiệp ..................................................... 7
1.1.2. Các nguyên tắc của bảo hiểm thất nghiệp ........................................ 11
1.2. Những vấn đề chung về quỹ bảo hiểm thất nghiệp ............................... ..14
1.2.1. Phân biệt quỹ bảo hiểm thất nghiệp và quỹ bảo hiểm xã hội .......... .14
1.2.2. Đặc trưng của quỹ bảo hiểm thất nghiệp ................................ ….....15
1.2.3. Vai trò của quỹ bảo hiểm thất nghiệp ............................................... 16
1.2.4. Nguồn hình thành quỹ bảo hiểm thất nghiệp .................................... 17
1.3. Những vấn đề chung về quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp .................. 19
1.3.1. Khái niệm quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp ................................... 19
1.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến nguồn quỹ bảo hiểm thất nghiệp ........... 21
1.3.3. Nội dung quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp ..................................... 22
Chƣơng 2. QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ
QUẢN LÝ QUỸ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP ................................ 31
2.1. Quản lý nhà nƣớc đối với quỹ bảo hiểm thất nghiệp ........................... 31
2.1.1. Tình hình ban hành văn bản pháp luật ............................................. 31

2.1.2. Cơ quan quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp ...................................... 33
2.2. Quản lý sự nghiệp quỹ bảo hiểm thất nghiệp...................................... ..34
2.2.1. Quản lý thu bảo hiểm thất nghiệp ........................................... ……..34
2.2.2. Quản lý chi bảo hiểm thất nghiệp ............................................ ….....36
2.2.3. Quản lý cân đối quỹ bảo hiểm thất nghiệp ....................................... 41
2.2.4. Quản lý hoạt động đầu tư quỹ bảo hiểm thất nghiệp ....................... 42
2.3. Thanh tra chuyên ngành về bảo hiểm thất nghiệp và các chế tài trong
hoạt động quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp .................................... 43
2.3.1. Thanh tra chuyên ngành về bảo hiểm thất nghiệp ............................ 43


2.3.2. Các chế tài trong hoạt động quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp ....... 44
Chƣơng 3. THỰC TIỄN ÁP DỤNG CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ
QUẢN LÝ QUỸ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ..... 47
3.1. Đánh giá chung về tình hình quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp ........ 47
3.1.1. Tình hình thu chi các chế độ bảo hiểm thất nghiệp .......................... 47
3.1.2. Tình hình thực hiện hoạt động đầu tư quỹ bảo hiểm thất nghiệp ..... 48
3.2. Một số bất cập từ các quy định pháp luật và kiến nghị ..................... ..50
3.2.1. Những quy định chung về bảo hiểm thất nghiệp .................... ……..50
3.2.2. Quản lý sự nghiệp quỹ bảo hiểm thất nghiệp ................................... 52
3.2.3. Thanh tra chuyên ngành về bảo hiểm thất nghiệp và các chế tài
trong hoạt động quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp .......................... 68
KẾT LUẬN……………………………………………………………………... ... 74


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Bảo hiểm xã hội nói chung, bảo hiểm thất nghiệp nói riêng là các chế độ được

thực hiện hầu như ở tất cả các quốc gia trên thế giới. Các chế độ đó, mặc dù thoạt
nhìn, mang tính kinh tế-xã hội, nhưng bằng các chế độ đó bản chất của một xã hội,
tính ưu việt của một Nhà nước được thể hiện rõ.
Là một chính sách quan trọng trong hệ thống an sinh xã hội, trước những ảnh
hưởng của tình trạng thất nghiệp đối với đời sống người lao động và công dân, bất cứ
quốc gia nào cũng xây dựng những đối sách để khắc phục tình trạng thất nghiệp.
Trong đó, việc xây dựng một quỹ chung của cộng đồng nhằm hỗ trợ người lao động
khi bị rủi ro mất việc làm, thông qua mơ hình bảo hiểm thất nghiệp được xem là một
giải pháp hiệu quả.
Từ thực tiễn kinh nghiệm các nước trên thế giới, ngày 29/6/2006 Quốc hội khóa
XI nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thơng qua Luật Bảo hiểm xã hội,
trong đó một phần chương V và một phần chương VI quy định những vấn đề liên
quan đến việc thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệp nhằm hỗ trợ thu nhập cho người
lao động khi họ bị thất nghiệp, đồng thời thực hiện các hoạt động giúp họ nhanh
chóng thiết lập lại quan hệ lao động.
Để thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệp, nhất thiết phải có một quỹ tài chính.
Cũng giống như một số quỹ tiền tệ khác, quỹ bảo hiểm thất nghiệp được hình thành
từ sự đóng góp bằng tiền của người lao động, người sử dụng lao động và một số
nguồn khác. Tuy nhiên, điều khó khăn trong hoạt động quản lý quỹ bảo hiểm thất
nghiệp là khơng thể dự đốn chính xác số người hưởng bảo hiểm trong từng giai
đoạn do nguồn lao động, việc làm luôn luôn biến động trước những tác động của
nhiều yếu tố khách quan (biến động của nền kinh tế, sự thay đổi của chính sách phát
triển của quốc gia trong từng giai đoạn, tình hình biến đổi khí hậu…).
Thực tế cho thấy, giai đoạn sau khi ban hành các văn bản pháp luật về bảo hiểm
thất nghiệp, tốc độ tăng trưởng GDP Việt Nam có xu hướng giảm sút (nếu như giai
đoạn từ năm 2001 đến năm 2007 GDP tăng đều hàng năm - năm 2001 chỉ số tăng
trưởng là 6,9%, sau đó tăng đều đến năm 2007 là 8,5%, thì liên tục những năm tiếp
theo chỉ số tăng trưởng giảm -năm 2008 là 6,2%; năm 2009 là 5,32%; năm 2010 là
6,78%; năm 2011 là 5,89%). Tỷ lệ lạm phát tăng, cụ thể như năm 2007 là 8,3%; năm

2

2008 tăng lên 23,1%; năm 2009 là 6,9%; năm 2010 là 11,8%; năm 2011 là 18,6%1.
Tỷ lệ thất nghiệp trong 3 năm 2007-2009 đều gia tăng, từ 4,64 % lên 4,66%. Năm
2010, 2011 tỷ lệ thất nghiệp có giảm - năm 2010 là 2,88% và năm 2011 là 2,27% 2,
tuy nhiên quá trình hình thành và phân bố lao động hiện vẫn tụt hậu so với chuyển
dịch cơ cấu kinh tế, dịch chuyển lao động và tái cấu trúc lực lượng lao động chưa
tương thích với tiến trình đơ thị hóa. Thị trường lao động chưa thực hiện được vai trị
là nơi hình thành và điều tiết thu nhập chủ yếu, tiền lương không phản ánh giá cả của
sức lao động trên thị trường3.
Do đó địi hỏi phải có những quy định pháp luật hoàn chỉnh, tạo điều kiện ổn
định nguồn quỹ, đảm bảo thực hiện chi trả chế độ bảo hiểm thất nghiệp theo đúng
quy định pháp luật. Trước yêu cầu thực tiễn, tác giả đã chọn đề tài “Pháp luật về
quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam” làm đề tài tốt nghiệp.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài
Liên quan đến đề tài nghiên cứu đã có những cơng trình khoa học như:
1/ Đề tài khoa học: “Những nội dung cơ bản của Bảo hiểm thất nghiệp hiện đại
- Vấn đề lựa chọn hình thức trợ cấp thất nghiệp ở Việt Nam” (2004) do Tiến sỹ
Nguyễn Huy Ban chủ nhiệm.
Từ việc nghiên cứu những vấn đề về lao động, việc làm, những quy định về trợ
cấp thất nghiệp trong các công ước quốc tế và kinh nghiệm thực hiện trợ cấp thất
nghiệp ở một số nước trên thế giới, đề tài đã giải quyết các vấn đề sau:
+ Làm rõ thực trạng lao động, việc làm và dự báo xu hướng lao động việc làm
và thất nghiệp của Việt Nam;
+ Xây dựng những vấn đề lý luận cơ bản về bảo hiểm thất nghiệp hiện đại từ đó
định hướng xây dựng chế độ bảo hiểm thất nghiệp phù hợp với thông lệ quốc tế và
điều kiện kinh tế xã hội Việt Nam;
+ Xác định hình thức tham gia bảo hiểm thất nghiệp tại Việt Nam phải là hình
thức bắt buộc có sự quản lý của Nhà nước;

1

/>2
/>3
Nguyễn Bá Ngọc (2010), “Thị trường lao động Việt Nam”, Tạp chí Lao động và xã hội , số 379, tr.28.


3

+ Đề ra phương pháp tính mức đóng bảo hiểm thất nghiệp theo hướng tổng số
thu các khoản đóng góp bằng tổng các khoản chi (chi trợ cấp, chi hỗ trợ tìm việc, chi
quản lý, chi dự phịng);
+ Xác định những đối tượng áp dụng bảo hiểm thất nghiệp và những điều kiện
hưởng bảo hiểm thất nghiệp;
+ Đưa ra mô hình tổ chức quản lý bảo hiểm thất nghiệp theo hướng có sự tham
gia của bảo hiểm xã hội và cơ quan lao động;
+ Tổ chức hoạt động quản lý thu thông qua hệ thống tài khoản bảo hiểm thất
nghiệp.
Đề tài được thực hiện vào năm 2004 khi nước ta chưa thực hiện bảo hiểm thất
nghiệp, những kết quả nghiên cứu đều mang tính định hướng làm cơ sở cho việc xây
dựng chính sách bảo hiểm thất nghiệp giai đoạn sau. Do đó, đề tài chỉ dừng lại ở mức
độ phân tích sự cần thiết thực hiện bảo hiểm thất nghiệp và cách thức thực hiện chế
độ này ở nước ta.
2/ Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật: “Pháp luật Việt Nam về bảo hiểm thất
nghiệp” (2009) của sinh viên Hoàng Tố Nguyên, trường Đại học Luật TPHCM, Khoa
Luật Dân sự.
Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về bảo hiểm thất nghiệp và
những quy định của pháp luật Việt Nam về bảo hiểm thất nghiệp, trên cơ sở phân tích
thực tiễn sau một năm áp dụng chế độ này, luận văn đã đạt được những kết quả sau:

+ Đánh giá được nhu cầu tham gia bảo hiểm thất nghiệp của nước ta là rất lớn;
+ Nêu lên được sự cần thiết trong việc đổi mới nâng cao năng lực quản lý của
bộ máy bảo hiểm xã hội, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm cơng tác kiểm tra,
nâng cao trình độ của thẩm phán về lĩnh vực bảo hiểm xã hội;
+ Đã xây dựng mơ hình chia sẻ thơng tin nội bộ giữa Trung tâm Giới thiệu việc
làm và cơ quan Bảo hiểm xã hội, qua đó quản lý nhanh chóng, chính xác thơng tin
của người thụ hưởng.
Kết quả nghiên cứu của luận văn đã giải quyết được yêu cầu cơ bản về quản lý
đối tượng tham gia và đối tượng thụ hưởng bảo hiểm thất nghiệp.


4

3/ Luận văn thạc sỹ luật: “Pháp luật về chế độ Bảo hiểm thất nghiệp tại Việt
Nam - Vấn đề lý luận và thực tiễn áp dụng”(2010) do Nguyễn Thị Mộng Trầm - Học
viên Cao học Kinh tế khóa 11 , Trường Đại học Luật TPHCM thực hiện.
Bằng sự kết hợp giữa việc nghiên cứu lý luận chung về bảo hiểm thất nghiệp
với các vấn đề về thực tiễn, luận văn đã phát hiện và giải quyết các vấn đề:
+ Những bất cập trong một số quy định chung về bảo hiểm thất nghiệp (xây
dựng khái niệm thất nghiệp, hoàn chỉnh khái niệm người thất nghiệp, chỉ ra sự chồng
chéo trong thẩm quyền thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệp giữa cơ quan Bảo hiểm
xã hội và cơ quan quản lý nhà nước về lao động), qua đó đề xuất hướng sửa đổi làm
nền tảng cho việc thực hiện các nội dung còn lại;
+ Nhận định những bất cập trong các quy định liên quan đến quản lý đối tượng
tham gia bảo hiểm thất nghiệp, trong điều kiện hưởng và thủ tục hưởng bảo hiểm thất
nghiệp. Qua đó kiến nghị bổ sung, điều chỉnh luật.
Những vấn đề thuộc nội dung luận văn được tác giả giải quyết dưới góc độ
quyền lợi của người lao động, nên chưa thật sự khách quan. Luận văn có đề cập đến
vấn đề quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp, nhưng chỉ dừng lại ở dấu hiệu ban đầu đó
là tình hình trục lợi quỹ bảo hiểm thất nghiệp và chưa có giải pháp cụ thể để khắc

phục, nên nội dung chỉ chứa đựng trong 01 trang.
4/ Luận văn thạc sỹ luật: “Nghiên cứu so sánh pháp luật đầu tư quỹ bảo hiểm
xã hội dài hạn và áp dụng vào Việt Nam” (2011), do học viên Trần Thị Thanh Huyền
thực hiện; Luận văn thạc sỹ luật “Các giải pháp pháp lý nâng cao hiệu quả và đảm
bảo an toàn cho hoạt động đầu tư vốn từ quỹ bảo hiểm xã hội” (2012) của học viên
Nguyễn Phú Cường (học viên Cao học luật Kinh tế khóa 13, trường Đại học Luật
TPHCM). Đây là hai đề tài có thời gian nghiên cứu gần nhất và chuyên sâu vào lĩnh
vực đầu tư quỹ bảo hiểm xã hội . Các đề tài này đã đạt được những kết quả như:
+ Làm rõ một số vấn đề lý luận liên quan đến hoạt động đầu tư quỹ bảo hiểm xã
hội;
+ Phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư quỹ bảo hiểm xã hội trong thời gian qua;
+ Đề xuất các giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động đầu tư như: đa dạng hóa
các hình thức đầu tư, phân cấp quản lý đầu tư, quy định hạn mức đầu tư.
Trong phạm vi đề tài, vấn đề về hoạt động đầu tư quỹ bảo hiểm xã hội được các
tác giả đề cập chỉ tập trung vào nguồn quỹ hưu trí và trợ cấp dài hạn. Một số đề xuất


5

đưa ra chưa thật sự phù hợp như: đầu tư quỹ bảo hiểm xã hội vào thị trường chứng
khoán, trong khi thị trường chứng khốn Việt Nam cịn nhiều biến động. Bên cạnh đó
các đề xuất thành lập cơng ty Đầu tư quỹ bảo hiểm xã hội hoặc thành lập Ngân hàng
Bảo hiểm xã hội, theo tác giả, chưa thật sự thuyết phục, bởi lẽ nếu các đơn vị này
được thành lập, cơ quan Bảo hiểm xã hội phải tiêu tốn thêm một khoản chi phí quản
lý bộ máy do phải mở rộng tổ chức và xây dựng một đội ngũ nhân viên có trình độ
chun mơn nghiệp vụ nhất định. Chưa kể, nếu dồn hết vốn đầu tư vào một đơn vị,
nếu xảy ra rủi ro sẽ làm ảnh hưởng đến hoạt động của toàn bộ hệ thống bảo hiểm xã
hội, gây thiệt hại đến đời sống của người lao động và gây những tác động tiêu cực
đến sự phát triển của tồn xã hội.
Với tình hình nghiên cứu đề tài như đã nêu trên, đề tài: “Pháp luật về quản lý

quỹ bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam” mà tác giả lựa chọn để làm luận văn tốt
nghiệp cao học Luật là cơng trình nghiên cứu đầu tiên tiếp cận tương đối toàn diện
những vấn đề liên quan đến quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp, bao gồm: quản lý nhà
nước về bảo hiểm thất nghiệp, quản lý hoạt động thu chi các chế độ bảo hiểm thất
nghiệp, quản lý cân đối nguồn quỹ và quản lý đầu tư quỹ bảo hiểm thất nghiệp.
3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài
*Mục đích nghiên cứu:
- Góp phần xây dựng cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện các quy định về quản lý
quỹ bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam;
- Đưa ra những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhằm đảm bảo an toàn cho
nguồn quỹ bảo hiểm thất nghiệp.
*Nhiệm vụ của đề tài:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp;
- Đánh giá thực trạng các quy định liên quan đến hoạt động quản lý quỹ bảo
hiểm thất nghiệp tại Việt Nam;
- Đề xuất các kiến nghị phù hợp thực tế có tính khả thi tạo điều kiện bảo toàn
và tăng trưởng nguồn quỹ bảo hiểm thất nghiệp.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
*Đối tượng nghiên cứu


6

Đề tài tập trung nghiên cứu các quy định về quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp,
bao gồm: quản lý thu, quản lý chi, quản lý cân đối quỹ, quản lý hoạt động đầu tư và
một số quy định về thanh tra kiểm tra, xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo hiểm xã hội.
Qua đó, phân tích tình hình áp dụng các quy định này trên thực tế, đồng thời nêu ra
những giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về quản lý quỹ bảo
hiểm thất nghiệp và phân tích tính khả thi của các kiến nghị đó.
*Phạm vi nghiên cứu

Đề tài chỉ nghiên cứu vấn đề dưới góc độ pháp luật thực định về quản lý quỹ
bảo hiểm thất nghiệp.
Phạm vi nghiên cứu trên toàn quốc.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, phương pháp
phân tích và tổng hợp. Ngồi ra cịn sử dụng các phương pháp của một số bộ môn
khoa học khác như: so sánh, thống kê…
6. Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Đề tài làm rõ một số vấn đề lý luận về quỹ và quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp.
Kết quả nghiên cứu của luận văn là cơ sở cho việc giải quyết những vấn đề vướng
mắc trong quá trình quản lý nguồn quỹ bảo hiểm thất nghiệp, góp phần hồn thiện
pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp ở nước ta. Đề tài có thể dùng làm tài liệu tham
khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 03 chương và 09 tiết, bao gồm:
 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận chung về bảo hiểm thất nghiệp và quản lý
quỹ bảo hiểm thất nghiệp;
 Chƣơng 2: Quy định của pháp luật Việt Nam về quản lý quỹ bảo hiểm thất
nghiệp;
 Chƣơng 3: Thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về quản lý quỹ bảo
hiểm thất nghiệp và một số kiến nghị.


7

CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ
BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP
VÀ QUẢN LÝ QUỸ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP
1.1. Một số vấn đề chung về bảo hiểm thất nghiệp

1.1.1. Khái quát về bảo hiểm thất nghiệp
1.1.1.1. Khái niệm thất nghiệp và người thất nghiệp
Để lý giải về tình trạng thất nghiệp, các nhà kinh tế học trên thế giới đã đưa ra
nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề này trên cơ sở ý thức hệ và nhận thức xã hội ở
từng giai đoạn lịch sử khác nhau. John Maynard Keynes - một nhà kinh tế học được
đánh giá là có nhiều nghiên cứu khá thành công về thất nghiệp cho rằng: “Vấn đề thất
nghiệp không phải là hiện tượng độc lập của nền kinh tế mà đó là kết quả của các
quy luật nhất định để đạt được sự cân bằng của hệ thống kinh tế”4. Theo Ông, nạn
thất nghiệp tồn tại dưới dạng bắt buộc mà trong đó “tổng cung về lao động của
những người lao động (NLĐ) muốn làm việc với tiền lương danh nghĩa tại một thời
điểm lớn hơn khối lượng việc làm hiện có” 5. Quan điểm này bước đầu đã nhấn mạnh
đến mối quan hệ giữa thất nghiệp và nền kinh tế thị trường, tuy nhiên, điểm hạn chế
là ở chỗ J. Keynes cho rằng nguyên nhân dẫn đến tình trạng thất nghiệp là do chu kỳ
kinh tế tại pha tổng cầu thấp hơn tổng cung, dẫn tới doanh nghiệp phải thu hẹp sản
xuất và giảm thuê mướn lao động, mà không quan tâm đến những yếu tố khác.
M. Keynes, Samuelson – một trong số các nhà kinh tế học hiện đại đã đưa ra lý
thuyết khác về thất nghiệp:
Thất nghiệp là vấn đề trung tâm trong các xã hội hiện đại. Đó là hiện tượng
người có năng lực lao động khơng có cơ hội tham gia lao động xã hội, bị tách khỏi tư
liệu sản xuất. Và trong nền kinh tế thị trường , luôn luôn tồn tại một bộ phận người
lao động bị thất nghiệp. Tỷ lệ thất nghiệp cao hay thấp phụ thuộc rất nhiều vào khả
năng giải quyết việc làm của Chính phủ và sự đấu tranh của giới thợ đối với giới
chủ6.

4

/>tlđd 4.
6
tlđd 4.
5

8

Quan điểm này đã đưa ra cái nhìn mới về thất nghiệp, đây là tình trạng tất yếu
xảy ra trong nền kinh tế thị trường, và tỷ lệ thất nghiệp cao hay thấp tùy thuộc vào
khả năng quản lý của Nhà nước.
Điều 20 Công ước số 102 (1952) của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) về quy
phạm tối thiểu về an toàn xã hội định nghĩa: “Thất nghiệp là sự ngừng thu nhập do
khơng có khả năng tìm được một việc làm thích hợp trong trường hợp người đó có
khả năng làm việc và sẵn sàng làm việc”; Cơng ước xúc tiến, hỗ trợ và bảo vệ phòng
chống thất nghiệp C168 (1988) bổ sung thêm vào định nghĩa này khái niệm “tích cực
tìm kiếm việc làm”. Định nghĩa này không đề cập đến những vấn đề xã hội mà đứng
trên góc độ tình trạng việc làm, khả năng và ý thức của NLĐ đối với việc làm để lý
giải về thất nghiệp. Ở đây có sự phân biệt giữa người thất nghiệp và người khơng có
việc làm, cũng đồng thời khơng có thu nhập nhưng người thất nghiệp là người có khả
năng làm việc và ln mong muốn tạo lập quan hệ lao động (QHLĐ), trong khi đó
người khơng có việc làm là người khơng có khả năng làm việc hoặc khơng mong
muốn làm việc, do đó khơng tích cực tìm việc.
Các quan điểm khác nhau góp phần đưa ra một cái nhìn tồn diện về thất
nghiệp. Từ các quan điểm này có thể đưa ra một số tiêu chí cơ bản để xác định người
thất nghiệp, đó là người:
+ Có khả năng làm việc được hiểu là khả năng của người lao động bằng hành vi
của mình có thể thực hiện cơng việc phù hợp với trí lực, thể lực của mình;
+ Khơng có việc làm được hiểu là việc làm tạo ra nguồn thu nhập và không bị
pháp luật cấm;
+ Sẵn sàng làm việc;
+ Tích cực tìm kiếm việc làm.
Nhìn chung, các tiêu chí này mang tính khái quát cao và được hầu hết các quốc
gia trên thế giới vận dụng khi đưa ra khái niệm về người thất nghiệp. Ví dụ như:

trong Luật Bảo hiểm thất nghiệp ở Cộng hòa liên bang Đức (1969) định nghĩa:
“Người thất nghiệp là người lao động tạm thời khơng có quan hệ lao động hoặc chỉ
thực hiện công việc ngắn hạn”7; ở Trung Quốc người thất nghiệp là: “người trong độ
tuổi lao động , có sức lao động, mong muốn tìm việc nhưng khơng có việc”8 ; ở Pháp
người thất nghiệp “là người khơng có việc làm, có điều kiện làm việc và đang tìm
7
8

Nguyễn Vinh Quang (2010), “Bảo hiểm thất nghiệp tại Đức”, Tạp chí Bảo hiểm xã hội,th8.(1), tr.29.
Nguyễn Hoài Liên (2010), “Bảo hiểm thất nghiệp tại Trung Quốc”, Tạp chí Bảo hiểm xã hội, th6(1), tr.37.


9

việc làm”9; ở Việt Nam, Khoản 4 điều 3 Luật Bảo hiểm xã hội (BHXH) năm 2006
định nghĩa người thất nghiệp là: “ người đang đóng bảo hiểm thất nghiệp mà bị mất
việc làm hoặc chấm dứt hợp đồng lao động , hợp đồng làm việc nhưng chưa tìm được
việc làm”. Theo Luật Việt Nam, ngồi một số tiêu chí chung người thất nghiệp phải
có thêm điều kiện “ đang đóng bảo hiểm thất nghiệp (BHTN)”.
Việc nghiên cứu khái niệm “thất nghiệp” và “người thất nghiệp” có ý nghĩa hết
sức quan trọng, với một khái niệm hoàn chỉnh về “ thất nghiệp” và “người thất
nghiệp” sẽ tạo một cơ sở chung giúp Nhà nước có những thống kê chính xác về tình
trạng thất nghiệp, từ đó xây dựng những chính sách đối với “người thất nghiệp” cho
phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của quốc gia.
1.1.1.2. Khái quát về bảo hiểm thất nghiệp
 Sự ra đời của bảo hiểm thất nghiệp trên thế giới
Cùng với tiến trình phát triển của nền kinh tế, những yếu tố như quá trình cơ khí
hóa, tự động hóa dẫn đến dư thừa lao động; khủng hoảng kinh tế tài chính tiền tệ làm
cho sản xuất đình trệ; sự cạnh tranh trong kinh doanh; sự chuyển dịch cơ cấu giữa
khu vực nông nghiệp và công nghiệp, dịch vụ...là những nguyên nhân làm cho tình

trạng thất nghiệp gia tăng. Để giải quyết vấn đề này, Chính phủ các nước thường
xuyên phải đưa ra các đối sách để giải quyết vấn đề thất nghiệp.
Trước thế kỷ XIX những hình thức trợ cấp thất nghiệp đầu tiên trên thế giới
được hình thành, khởi đầu là nguồn tài chính của quỹ cơng đồn áp dụng cho những
cơng nhân ở một số ngành nghề như: ngành thủy tinh (Cao ngun Bohemia); đóng
giày (Bagel và Thụy Sĩ)…Sau đó, hình thức trợ cấp thất nghiệp đã được áp dụng
rộng rãi ở các nước Châu Âu và các nước có nền cơng nghiệp phát triển nhằm
khuyến khích hiệu quả lao động ổn định bảo vệ đời sống của công nhân lành nghề.
Sự hình thành quỹ trợ cấp thất nghiệp giai đoạn này chủ yếu là do giới chủ trích một
phần thu nhập của mình để đóng góp vào quỹ chung (quỹ trợ cấp thất nghiệp) để thực
hiện trợ cấp thất nghiệp tạm thời hoặc thất nghiệp một phần cho NLĐ. Các khoản
đóng góp vào quỹ trợ cấp thất nghiệp được tính vào giá thành sản phẩm và người sử
dụng hàng hóa phải gánh chịu10.

9

Nguyễn Vinh Quang (2010), “Bảo hiểm thất nghiệp tại Pháp”, Tạp chí Bảo hiểm xã hội,th8.(2), tr.33.
Anh Linh (2003), “Bảo hiểm thất nghiệp của một số nước”, Tạp chí Lao động và Xã hội, (6).tr.28.

10


10

Qua một thời kỳ phát triển, trước yêu cầu ổn định kinh tế và xã hội, một số nơi
bắt đầu cho phép thành lập quỹ thất nghiệp tự nguyện do NLĐ tự nguyện tham gia,
quỹ thất nghiệp tự nguyện đầu tiên được hình thành ở Thụy Sĩ (Bezne năm 1893).
Bên cạnh quỹ thất nghiệp tự nguyện, ở một số nước đã bảo vệ NLĐ một cách gián
tiếp bằng cách hỗ trợ một số tiền lớn cho các quỹ trợ cấp thất nghiệp của tư nhân
(chủ yếu là hiệp hội thương mại) nhằm tăng thêm nguồn kinh phí cho việc chi trả các

khoản trợ cấp thất nghiệp11.
Tuy nhiên, nhược điểm của hình thức tự nguyện trong thực hiện trợ cấp thất
nghiệp là khơng đủ khả năng tài chính để tiến hành trợ cấp cho tất cả rủi ro thất
nghiệp khi chỉ có các thành viên tham gia đóng góp, đặc biệt mỗi khi có khủng hoảng
kinh tế xảy ra thì quỹ bị thâm hụt và ảnh hưởng xấu đến hoạt động quỹ. Từ thực tế
trên, các nhà kinh tế thời bấy giờ đã rút ra được một logic của việc phát triển trợ cấp
thất nghiệp là phải thực hiện bởi Nhà nước trên quy mơ tồn quốc12.
Cùng với sự phát triển của nền kinh tế thế giới, một giải pháp khác được đưa ra
nhằm bảo vệ NLĐ tránh được những hụt hẫng về kinh tế khi bị mất việc làm là bù
đắp cho họ một khoản thu nhập thông qua mô hình BHTN. Hình thức BHTN đầu tiên
được thể hiện trong Luật về BHTN tại hai quốc gia Đức và Na Uy vào đầu thế kỷ
XX. Luật này cho phép thành lập quỹ BHTN tự nguyện nhưng có sự hỗ trợ của Nhà
nước. Sự ra đời mơ hình BHTN đã khắc phục tình trạng thiếu hụt nguồn tài chính và
giảm áp lực cho ngân sách chính phủ trong việc giải quyết vấn đề thất nghiệp của
quốc gia13.
Theo thống kê của ILO đến năm 1999 có 69 nước thiết lập chế độ BHTN, trong
số này có một số thực hiện theo hình thức bảo hiểm bắt buộc và có vị trí như một
nhánh của hệ thống BHXH, một số thực hiện BHTN như một chế định trong hệ
thống pháp luật về việc làm14.
 Khái niệm bảo hiểm thất nghiệp
Dưới góc độ xã hội, BHTN là giải pháp hạn chế những rủi ro về việc làm và thu
nhập có thể xảy ra với con người trong q trình tham gia lao động. Thơng qua giải
pháp này góp phần đảm bảo trật tự xã hội, hạn chế những tiêu cực xảy ra trong đời
11

Anh Linh (2003), tlđd 10, tr.28.
Anh Linh (2003), tlđd 10, tr.28.
13
Anh Linh (2003), tlđd 10, tr.29.
14

Bùi Huy Nam (2011), “Khắc phục hậu quả thất nghiệp và chế độ BHTN ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Bảo
hiểm xã hội, th1(2), tr.20.
12


11

sống của NLĐ khi khơng có việc làm như sự bất ổn về trạng thái tâm lý, sự căng
thẳng trong mối quan hệ giữa các thành viên trong gia đình, có thể chấp nhận việc
làm bất hợp pháp hoặc sa vào các tệ nạn…Trong quá trình làm việc, hoạt động bảo
hiểm về tình trạng việc làm sẽ giúp NLĐ an tâm hơn, tạo mơi trường làm việc hài
hịa kích thích sức lao động, giảm bớt mâu thuẩn giữa chủ và thợ.
Dưới góc độ kinh tế, BHTN là q trình tạo lập và sử dụng một quỹ tiền tệ
chung từ sự đóng góp của các thành viên trong xã hội nhằm hỗ trợ thu nhập cho NLĐ
khi khơng có việc làm, giúp họ đảm bảo cuộc sống và có cơ hội trở lại thị trường lao
động. Qua đó góp phần tạo cơ hội đẩy mạnh hoạt động sản xuất kinh doanh gia tăng
lợi nhuận, thúc đẩy nền kinh tế phát triển hạn chế những chi phí từ nguồn ngân sách
nhà nước hoặc nguồn tài chính từ các quỹ xã hội khác cho chương trình trợ giúp thất
nghiệp.
Dưới góc độ pháp lý, BHTN là tổng hợp những quy phạm pháp luật điều chỉnh
các quan hệ phát sinh giữa các bên tham gia vào quá trình thực hiện chế độ BHTN
cho NLĐ.
Dù ở góc độ nào thì phải đảm bảo các yếu tố:
- Sử dụng một quỹ tiền tệ tập trung có sự hỗ trợ của Nhà nước được hình thành
từ sự đóng góp của NLĐ, người sử dụng lao động (NSDLĐ) và một số nguồn khác;
- Phải xuất phát từ lợi ích của NLĐ, đảm bảo ổn định đời sống cho NLĐ khi
gặp rủi ro về việc làm;
- Tạo điều kiện để NLĐ nhanh chóng hịa nhập vào thị trường lao động.
Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm tổng quát về BHTN như sau:
Bảo hiểm thất nghiệp là một trong các chế độ thuộc hệ thống an sinh xã hội, được

hình thành và chi trả nhằm khắc phục những biến cố xảy ra đối với việc làm. Trên cơ
sở sự san sẻ rủi ro của những cá nhân được dàn trãi trên diện rộng, người tham gia
chỉ góp một phần nhỏ vào nguồn quỹ tập trung nhưng xã hội sẽ có một lượng vật
chất đủ lớn giúp NLĐ nhanh chóng khắc phục những khó khăn khi mất việc, qua đó
tạo điều kiện ổn định và phát triển đất nước.
1.1.2. Các nguyên tắc của bảo hiểm thất nghiệp
Mục tiêu của BHTN nhằm đảm bảo an toàn đời sống NLĐ và góp phần phát
triển xã hội. Để thực hiện mục tiêu này, khi xây dựng mơ hình BHTN, các quốc gia
trên thế giới đều dựa trên những nguyên tắc nhất định. Có thể nêu một số nguyên tắc


12

sau đây:
 Nhà nước tham gia quản lý bảo hiểm thất nghiệp
Được đảm bảo nguồn thu nhập trong quá trình tham gia lao động là nhu cầu của
mọi người. Với tư cách là người quản lý và đại diện quyền lợi của mọi thành viên
trong xã hội, Nhà nước có trách nhiệm đứng ra tổ chức BHTN để đáp ứng nhu cầu
đó. Việc đảm bảo thỏa mãn nhu cầu này phải được thực hiện trên cơ sở một hệ thống
pháp luật với những chính sách và những quy định pháp luật phù hợp, đồng thời phải
dựa trên cơ sở hệ thống tổ chức BHTN thống nhất và hoạt động có hiệu quả cao.
Hiện nay trên thế giới, ở một số nước nhiệm vụ quản lý BHTN được giao cho cơ
quan lao động (Đức, Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật Bản, Hunggary, Đan Mạch…do Bộ
Lao động quản lý), một số nước do cơ quan BHTN quản lý (Pháp), hoặc do cơ quan
đảm bảo xã hội quản lý (Hà Lan, Ba Lan)15.
Nhà nước thống nhất tổ chức, quản lý sự nghiệp BHTN không có nghĩa là loại
bỏ hồn tồn sự tham gia của người lao động, người sử dụng lao động. Sự giám sát
theo chiều này giúp cho hoạt động BHTN phù hợp với lợi ích của các bên tham gia,
đảm bảo cơng bằng trong xã hội.
 Bảo hiểm thất nghiệp phải thể hiện tính xã hội và có sự chia sẻ rủi ro

Tất cả các chế độ trợ cấp thôi việc, mất việc làm của các quốc gia thực chất
chưa phải là BHTN với đúng nghĩa của nó. Bởi lẽ nguồn trợ cấp chỉ trả một lần cho
người thơi việc, kinh phí được lấy từ doanh nghiệp hoặc từ ngân sách nhà nước,
khơng mang tính xã hội.
Thực hiện BHTN tức là thực hiện nguyên tắc cùng nhau chia sẻ rủi ro giữa
những người tham gia, điều này đòi hỏi mỗi người tham gia bảo hiểm phải đóng góp
vào một quỹ chung, và chỉ khi nào người đã đóng góp gặp rủi ro (đáp ứng những
điều kiện đã quy định cho hưởng) thì nhu cầu của người đó (hoặc một phần của nhu
cầu ấy) mới được quỹ bảo hiểm thỏa mãn. Do đó, phạm vi thực hiện BHTN càng lớn
thì rủi ro càng được chia nhỏ, đây là nguyên tắc hết sức quan trọng, nếu khơng thực
hiện theo ngun tắc này thì các khoản trợ cấp sẽ chỉ đơn thuần là một khoản “tiền
tiết kiệm trả muộn”.

15

Anh Linh (2003), tlđd10, tr.28.


13

Từ nguyên tắc này, BHTN nên quy định là loại hình bảo hiểm bắt buộc. Với các
ưu thế của loại hình bắt buộc, quỹ BHTN sẽ có nguồn thu đều đặn và ổn định để thực
hiện chi trả cho những trường hợp thụ hưởng và thực hiện các chức năng khác của
BHTN. Việc áp dụng hình thức tự nguyện là không phù hợp, xuất phát từ những bất
cập của loại hình này như nguồn thu khơng thường xun và khơng ổn định do NLĐ
thường có sự tính tốn trong việc tham gia BHTN, nguy cơ mất việc của đối tượng
tham gia BHTN tự nguyện cao, điều này sẽ dẫn đến nguy cơ mất cân đối quỹ BHTN.
 Bảo hiểm thất nghiệp phải thể hiện mối quan hệ hữu cơ giữa đóng góp,
thụ hưởng và đời sống của người lao động.
BHTN là chính sách bảo vệ NLĐ và tạo điều kiện phát triển xã hội. Vì vậy khi

xây dựng mức đóng BHTN cần ở mức vừa phải không được ảnh hưởng đến cuộc
sống của họ cũng như không được ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh của doanh
nghiệp. Thông thường mức đóng được xác định theo tỷ lệ nhất định trên tiền lương
của NLĐ, tùy theo điều kiện thực hiện BHTN của các quốc gia mà tỷ lệ này được
quy định khác nhau.
Khi xây dựng mức hưởng, đây là dạng trợ cấp thay lương khi NLĐ khơng có
việc làm, vì vậy tỷ lệ hưởng khơng chỉ cân đối với mức đóng mà phải đảm bảo được
cuộc sống của người thất nghiệp, đồng thời phải tránh được tâm lý ỷ lại, lạm dụng trợ
cấp thất nghiệp và không muốn đi làm việc của NLĐ. Cũng giống như khi xác định
mức đóng, mức hưởng trợ cấp thất nghiệp thường được giới hạn bằng một tỷ lệ %
tiền lương đóng BHTN của NLĐ, tỷ lệ này không được cao hơn mức tiền lương của
họ trước khi thất nghiệp nhưng vẫn phải đáp ứng được mức độ sinh hoạt tối thiểu của
NLĐ.
 Bảo hiểm thất nghiệp phải góp phần giải quyết việc làm cho người lao
động
Hỗ trợ thu nhập thật ra chỉ là một giải pháp tạm thời tháo gỡ những khó khăn
trước mắt cho người thất nghiệp, chỉ khi có việc làm người lao động mới có được
nguồn thu nhập ổn định. Do đó, khi thực hiện BHTN, bên cạnh quy định về mức trợ
cấp thất nghiệp, pháp luật BHTN phải có các quy định thực hiện các biện pháp nhằm
tạo cơ hội cho NLĐ nhanh chóng thiết lập lại QHLĐ như cung cấp thông tin việc
làm, đào tạo nghề, môi giới việc làm, hỗ trợ doanh nghiệp tuyển dụng lao động…


14

1.2. Những vấn đề chung về quỹ bảo hiểm thất nghiệp
1.2.1. Phân biệt quỹ bảo hiểm xã hội và quỹ bảo hiểm thất nghiệp
Về bản chất, quỹ BHTN cũng giống như quỹ BHXH cùng thực hiện nhiệm vụ
khắc phục hậu quả đối với các rủi ro của con người trong quá trình lao động, đồng
thời ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm của các bên tham gia QHLĐ. Tuy nhiên, do đối

tượng thụ hưởng khác nhau, mục đích khác nhau và cách thức giải quyết khác nhau
nên quỹ BHTN có sự khác biệt cơ bản so với quỹ BHXH.
 Đối tượng hưởng trợ cấp
Đối tượng hưởng trợ cấp BHXH là những người tạm thời khơng có khả năng
làm việc (ốm đau, thai sản, tai nạn lao động) hoặc khơng có khả năng làm việc (hết
tuổi lao động, chết) hoặc là thân nhân của người lao động (người không đủ khả năng
lao động sống lệ thuộc vào thu nhập của người lao động). Trong khi đó, đối tượng
hưởng trợ cấp BHTN ln chỉ là bản thân NLĐ (phạm vi đối tượng hưởng ở đây hẹp
hơn), họ là những người có khả năng làm việc (năng lực pháp luật và năng lực hành
vi) nhưng bị mất việc làm và luôn sẵn sàng trở lại làm việc. Để hưởng BHTN, ngoài
yêu cầu về thời gian tham gia đóng góp, NLĐ phải đáp ứng một số điều kiện nhất
định như phải đăng ký thất nghiệp, thơng báo về tình trạng việc làm…
 Mục đích sử dụng của nguồn quỹ
Quỹ BHTN vừa sử dụng để khắc phục rủi ro vừa ngăn chặn rủi ro (vừa chi trợ
cấp thất nghiệp, vừa chi thực hiện các hoạt động đảm bảo việc làm cho người lao
động như đào tạo nghề, giới thiệu việc làm…tạo điều kiện đưa NLĐ nhanh chóng gia
nhập lại thị trường lao động). Trong khi đó quỹ BHXH chủ yếu chi cho hoạt động
khắc phục rủi ro (chi trợ cấp bù đắp thu nhập cho người tham gia hoặc thân nhân của
người tham gia).
 Tổ chức thực hiện
BHTN không chỉ là thu và chi tiền bảo hiểm mà còn phải thực hiện các hoạt
động khác như môi giới việc làm, đào tạo nghề, hỗ trợ các doanh nghiệp tiếp nhận
người thất nghiệp vào làm việc…do đó bộ máy thực hiện BHTN thường có sự phối
hợp nhiều tổ chức khác nhau (đơn vị quản lý BHTN, đơn vị dạy nghề…). Vì vậy, chi
phí quản lý bộ máy đối với BHTN bao gồm chi phí quản lý của những tổ chức có
hoạt động liên quan đến BHTN.


15

1.2.2. Đặc trưng của quỹ bảo hiểm thất nghiệp
 Việc hình thành và sử dụng quỹ khơng vì mục tiêu lợi nhuận
Quỹ BHTN huy động sự đóng góp của các bên tham gia để có một lượng tiền
đủ lớn nhằm chi trả trợ cấp và những chi phí thường xuyên cho hoạt động BHTN.
Khác với bảo hiểm thương mại trong kết cấu phí BHTN khơng tính phần lợi nhuận
của bên bảo hiểm, trong tổng phí BHTN chỉ gồm phí thuần và phụ phí (gồm quản lý
phí và phí dự phịng nếu có). Trong q trình sử dụng quỹ, các khoản chi thực hiện
các chế độ BHTN chiếm phần lớn trong tổng chi, phần chi quản lý thường chiếm tỷ
lệ thấp và những chi phí này là những chi phí thực sự cần thiết đảm bảo cho hệ thống
bảo hiểm hoạt động bình thường.
 Vừa có tính sử dụng tức thời, vừa có tính sử dụng lâu dài
Cũng giống như các quỹ tiền tệ khác, quỹ BHTN không chỉ tồn tại với một khối
lượng tính tại một thời điểm mà ln tăng lên ở đầu vào với các nguồn thu và giảm đi
ở đầu ra với các khoản chi, điều này diễn ra liên tục như một dịng chảy. Có thể hình
dung tại một thời điểm nhất định, những đóng góp của người này là nguồn chi trả cho
người khác, quá trình này làm chuyển dịch trách nhiệm đóng góp giữa những người
tham gia BHTN. Do đó, để điều hành quỹ BHTN không chỉ nắm được khối lượng
của quỹ tại một thời điểm mà phải nắm được khối lượng của nó trong một khoảng
thời gian nhất định.
Ngoài ra, với đặc thù của BHTN, muốn được hưởng BHTN, NLĐ phải có q
trình tham gia đóng góp nhất định vào quỹ BHTN. Vì vậy cần có những biện pháp
bảo tồn giá trị của quỹ BHTN, đảm bảo những đóng góp hiện tại vừa đáp ứng yêu
cầu chi dùng trong hiện tại vừa đáp ứng những yêu cầu chi dùng trong tương lai.
 Sự ra đời, tồn tại và phát triển của quỹ bảo hiểm thất nghiệp phụ thuộc
vào trình độ phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia
Khi các chính sách quản lý của Nhà nước thơng thống tạo mơi trường thuận lợi
đẩy mạnh sự phát triển của nền kinh tế, đời sống NLĐ ổn định, ngoài ý thức về
nguồn thu nhập đảm bảo cuộc sống bản thân và gia đình, người lao động cịn ý thức
tích lũy tạo lập những khoản dự phòng cho rủi ro trong tương lai, đây là điều kiện để
phát triển BHTN. Ngược lại, khi kinh tế xuống dốc, sản xuất kinh doanh thu hẹp, tình

trạng thất nghiệp gia tăng, quỹ BHTN thu hẹp, sẽ gây tác động tiêu cực đến các hoạt
động của BHTN. Với ý nghĩa này, khi xây dựng những quy định pháp luật về BHTN


16

cần phải có những tính tốn thận trọng và bước đi phù hợp sao cho những thay đổi
diễn ra trong xã hội không ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện BHTN.
 Quỹ bảo hiểm thất nghiệp có mối quan hệ với nền tài chính quốc gia
Hoạt động thu và chi BHTN cùng với việc sử dụng nguồn tiền nhàn rỗi đầu tư
vào các hoạt động kinh tế làm thúc đẩy q trình lưu thơng tiền tệ trong dân cư. Vì
vậy mặc dù quỹ BHTN độc lập trong quá trình quản lý và sử dụng, đồng thời vẫn có
mối quan hệ chặt chẽ với với các khâu tài chính khác trong quá trình hoạt động và
đều chịu sự chi phối của pháp luật nhà nước.
1.2.3. Vai trò quỹ bảo hiểm thất nghiệp
Quỹ BHTN là quỹ tài chính độc lập nằm ngồi ngân sách nhà nước, được sử
dụng chủ yếu để chi trả trợ cấp cho NLĐ khi thất nghiệp và một số hoạt động khác
nhằm sớm đưa họ trở lại thị trường lao động. Với các hoạt động này, cùng với các
nguồn quỹ xã hội khác, quỹ BHTN góp phần tạo lưới an tồn nâng đỡ cuộc sống
NLĐ. Vì vậy, vai trị của quỹ BHTN khơng chỉ dừng lại ở việc đảm bảo đời sống cho
NLĐ, mà cịn có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với sự phát triển của xã hội.
Đối với người lao động: Khi rơi vào tình trạng thất nghiệp tức là đồng nghĩa với
mất nguồn thu nhập, mất phương tiện sinh sống. Lúc này cuộc sống của họ khơng chỉ
dừng lại ở những khó khăn về mặt kinh tế, mà thậm chí cịn cả những tổn thương về
tinh thần. Trong tình trạng đó, họ rất cần sự tương trợ chia sẻ của cộng đồng giúp họ
vượt qua khó khăn. Lúc này, nguồn trợ cấp từ quỹ BHTN giữ vai trò như một cứu
cánh kinh tế, một chỗ nương tựa về tinh thần cho NLĐ. Không chỉ dừng lại ở việc bù
đắp thu nhập, thông qua nguồn quỹ BHTN tạo điều kiện thực hiện một số hoạt động
giúp NLĐ sớm quay trở lại trường lao động như tìm kiếm việc làm, đào tạo, nâng cao
tay nghề…đây là hoạt động hết sức ý nghĩa mà các quỹ trợ cấp thất nghiệp khác

không thực hiện được.
Đối với người sử dụng lao động: Với nguồn trợ cấp từ nguồn quỹ BHTN,
NSDLĐ giảm được phần chi phí để thực hiện khoản trợ cấp cho lao động họ thuê
mướn khi NLĐ thôi việc, nghỉ việc, đặc biệt khi đơn vị sử dụng lao động có biến cố
về kinh tế trong q trình kinh doanh buộc phải giảm lao động. Theo lập luận của các
nhà kinh tế, phần tham gia BHTN của NSDLĐ cho NLĐ sẽ thấp hơn phần chi phí trợ
cấp thơi việc cho NLĐ, do trong q trình đóng góp vào quỹ BHTN có sự đóng góp
của NLĐ, sự hỗ trợ của Nhà nước và sự san sẻ rủi ro trên diện rộng giữa những người


17

cùng tham gia đóng góp vào quỹ BHTN. Mặc khác, trong quá trình lao động, việc
đảm bảo thu nhập khi mất việc, NLĐ sẽ yên tâm khi làm việc, điều này làm cho mối
QHLĐ được hài hòa ổn định, NLĐ tập trung nâng cao chất lượng hiệu quả cơng việc,
góp phần thúc đẩy sự phát triển của đơn vị. Cùng với hoạt động đào tạo tay nghề,
giới thiệu việc làm, quỹ BHTN đóng vai trị làm chiếc cầu nối giữa NLĐ và NSDLĐ,
đáp ứng kịp thời nhu cầu cần việc và cần người của cả hai bên.
Đối với hệ thống BHXH: Đa số các quốc gia trên thế giới đều tổ chức BHTN
như là một nhánh của BHXH, do đó việc sử dụng quỹ BHXH để chi cho hoạt động
quản lý bộ máy BHXH bao gồm cả việc sử dụng nguồn quỹ BHTN. Các chi phí này,
tùy theo từng nước, được tính bằng một tỷ lệ nhất định trên tổng thu của quỹ BHXH
và BHTN, hoặc được ấn định bằng một mức nhất định trên cơ sở những chi phí của
những năm trước đó.
Đối với Nhà nước: Hoạt động của quỹ BHTN được thể hiện ở hai dòng di
chuyển của tiền tệ: dịng di chuyển vào thơng qua sự đóng góp của NSDLĐ và NLĐ
và các nguồn thu khác; dịng di chuyển ra bao gồm chi phí chi trả các chế độ BHTN
và các chi phí cho hoạt động của bộ máy BHXH. Dịng di chuyển này có vai trị như
máy bơm tiền vào lưu thông, tạo ra cầu về tiêu dùng. Mặt khác, thông qua việc đầu tư
nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi vào các chương trình, dự án phát triển kinh tế, quỹ

BHTN đóng vai trị quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển nền kinh tế. Đặc biệt,
trong điều kiện nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển kinh tế khơng ngừng tăng lên, thì
việc cung ứng vốn vào nền kinh tế từ những nguồn tài chính như quỹ BHTN có ý
nghĩa vơ cùng quan trọng.
Khơng chỉ đóng vai trị quan trọng đối với nền kinh tế, khi hiện tượng thất
nghiệp diễn ra gay gắt, thường xuyên cũng là lúc nền kinh tế có những biểu hiện bất
ổn, suy thối. Thơng qua nguồn quỹ BHTN với các hoạt động khắc phục hậu quả do
thất nghiệp gây ra giúp giảm gánh nặng cho nguồn ngân sách nhà nước. Vấn đề căng
thẳng xã hội cũng được giảm đi, Nhà nước giảm mối lo đối phó với những cuộc biểu
tình, bãi công, tệ nạn xã hội, cuộc sống NLĐ được bảo vệ, tạo điều kiện ổn định kinh
tế, chính trị, xã hội.
1.2.4. Nguồn hình thành quỹ bảo hiểm thất nghiệp
Quá trình phân phối sản phẩm trong xã hội hình thành nên các quỹ tiền tệ khác
nhau như: quỹ sản xuất, quỹ tiêu dùng, quỹ tiền lương, quỹ dự trữ quốc gia…Mỗi
loại quỹ tương ứng với một nội dung quan trọng trong hoạt động của con người, trên


18

cơ sở tập hợp những phương tiện tài chính, vật chất khác nhau nhằm phục vụ cho
những mục tiêu và định hướng nhất định. Cũng giống như các quỹ tiền tệ chung, với
mục đích chi trả trợ cấp cho NLĐ khi khơng có thu nhập từ việc làm, góp phần vào
sự tồn tại và phát triển của hệ thống BHTN, quỹ BHTN được hình thành từ nguồn
đóng góp của NLĐ, NSDLĐ, có sự đóng góp hoặc hỗ trợ của Nhà nước cùng một số
nguồn khác.
 Đóng góp của người lao động
Quy định tham gia đóng góp vào nguồn quỹ BHTN thể hiện sự tự gánh chịu rủi
ro của NLĐ, vừa có ý nghĩa ràng buộc nhiệm vụ đóng góp với quyền lợi thụ hưởng
một cách chặt chẽ. NLĐ muốn được hưởng trợ cấp thất nghiệp phải có q trình
tham gia đóng góp, phí đóng góp giống như một khoản tiền dự phịng rủi ro, đảm bảo

duy trì cuộc sống của bản thân NLĐ ở mức độ nhất định khi họ khơng có việc làm.
Tại các nước trên thế giới, tùy vào điều kiện thực hiện BHTN mà tỷ lệ đóng góp của
NLĐ dao động từ 1% đến 4 % tiền lương tháng của NLĐ. Ví dụ như ở Cộng hịa liên
bang Đức NLĐ đóng 3,3% giá trị quy định hàng tháng (giá trị quy định hàng tháng là
2.450 euro), ở Trung Quốc - 1% tiền lương cá nhân, ở Pháp - 2,42 % tiền lương16.
 Đóng góp của người sử dụng lao động
Đây là nguồn đóng góp cơ bản và chiếm tỷ trọng lớn bên cạnh nguồn đóng góp
từ người lao động, hai đối tượng này là bắt buộc vì đây là các bên hình thành nên
quan hệ lao động, làm phát sinh tình trạng thất nghiệp. Trong quá trình sản xuất kinh
doanh, NSDLĐ sử dụng một lực lượng lao động của xã hội và giá trị thặng dư mà họ
thu được cũng sinh ra từ quá trình sử dụng sức lao động của lực lượng này. Do đó, họ
phải có trách nhiệm đóng góp khơng chỉ để bảo hiểm cho nguồn thu nhập của lao
động họ thuê mướn mà cịn vì lợi ích của bản thân họ. Tùy vào điều kiện thực hiện
BHTN ở các nước mà tỷ lệ đóng góp được quy định khác nhau. Ví dụ như ở Đức,
NSDLĐ đóng 1,65% quỹ tiền lương; ở Trung Quốc - 2% quỹ tiền lương; ở Pháp 4% quỹ tiền lương17…
 Hỗ trợ của Nhà nước
BHTN không chỉ là một biện pháp giải quyết hậu quả thất nghiệp một cách thụ
động mà cịn là một chính sách của thị trường lao động tích cực. Khơng chỉ đơn
16
17

tlđd 7,8,9.
tlđd 7,8,9.


19

thuần là chi trả trợ cấp BHTN mà còn ngăn chặn thất nghiệp, góp phần giữ vững an
ninh chính trị, tạo điều kiện ổn định và thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế. Do đó,
Nhà nước tham gia đóng góp hay hỗ trợ là thể hiện nghĩa vụ đối với quyền lợi của

mình, nhất là khi Nhà nước để xảy ra suy thoái kinh tế, lạm phát, làm tình trạng thất
nghiệp gia tăng, sự tham gia đóng góp hoặc hỗ trợ của Nhà nước lúc bấy giờ thể hiện
trách nhiệm của Nhà nước đối với các thành viên trong xã hội.
Tùy vào điều kiện của từng quốc gia, việc tham gia đóng góp của Nhà nước vào
quỹ BHTN có thể là một khoản tiền cố định từ ngân sách chuyển định kỳ vào quỹ
BHTN hoặc có thể là sự hỗ trợ khi quỹ bị mất cân đối trong q trình thu chi tài
chính. Ví dụ, ở Đức, Pháp, Trung Quốc, nhà nước thực hiện vai trò cấp bù khi quỹ
BHTN bị mất cân đối, ở Úc Nhà nước chi trả toàn bộ nguồn trợ cấp thất nghiệp, ở
Việt Nam Nhà nước tham gia với tư cách là một bên đóng góp18.
 Nguồn thu khác
Do đặc thù của BHTN người tham gia phải đóng phí trong một thời gian nhất
định mới được hưởng BHTN khi sự kiện bảo hiểm xảy ra, nên quỹ BHTN ln có
một lượng tiền nhàn rỗi. Lượng tiền này sẽ được đầu tư vào các lĩnh vực có khả năng
sinh lời của nền kinh tế, qua đó tạo ra một nguồn tài chính tương đối lớn bổ sung vào
quỹ làm tăng quy mô và sức mạnh cho quỹ BHTN.
Ngoài nguồn thu từ hoạt động đầu tư, còn các nguồn khác như: tài trợ viện trợ
trong và ngoài nước, cộng đồng quốc tế kể các các tổ chức phi Chính phủ và cá nhân
hảo tâm, tiền phạt do chậm nộp…Tuy nhiên, nguồn này thường không ổn định và
không nhiều.
1.3. Những vấn đề chung về quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp
1.3.1.

Khái niệm quản lý quỹ bảo hiểm thất nghiệp

Theo PGS.TS Trần Ngọc Đường: “Quản lý nhà nước là sự tác động có định
hướng của chủ thể quản lý (cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị xã hội được Nhà
nước trao quyền và cá nhân có thẩm quyền) lên đối tượng (hay khách thể quản lý)
nhằm đạt được mục tiêu xác định” 19; còn GS.TS Nguyễn Duy Gia cho rằng: “Quản
lý nhà nước là hoạt động có tổ chức và bằng pháp luật của bộ máy nhà nước (công
18

19

Anh Linh (2003), “Bảo hiểm thất nghiệp của một số nước”, Tạp chí Lao động và Xã hội, (6), tr.28.
Nguyễn Duy Gia(1996), Cải cách một bước về bộ máy hành chính ở nước ta, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr.9.