Tác động của quốc hội đến chính sách đối ngoại của Mỹ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC SƯ PHẠM THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
-------

Học phần: Các thể chế chính trị trên thế giới

Đề tài:

Tác động của Quốc hội đến
chính sách đối ngoại của Mỹ

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 05 tháng 01 năm 2020


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU...................................................................................................................
1. Lý do chọn đề tài............................................................................................
2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề.............................................................................
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài....................................................................
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu..................................................................
5. Đóng góp của đề tài........................................................................................
6. Phương pháp nghiên cứu................................................................................
7. Bố cục dự kiến................................................................................................
Chương 1: Cơ sở phân tích mối quan hệ giữa Quốc hội và chính sách đối

3
3
4
4
5
6
6

7

ngoại của Mỹ.......................................................................................................................
1.1Khái niệm về chính sách của Mỹ..................................................................
1.2Các nhân tố tác động đến chính sách đối ngoại của Mỹ...............................

8
8
1

1.2.1 Tổng thống.................................................................................................

0
1

1.2.2 Quốc hội.....................................................................................................

1
1

1.2.3 Ngoại trưởng/nhà quản lý .........................................................................

2
1

1.2.4 Giới chuyên môn ......................................................................................

5
1

1.2.5 Cơ quan bộ, ngành ....................................................................................

5
1

1.2.6 Các nhóm lợi ích chủ chốt trong hệ thống ...............................................

5
1

1.2.7 Thơng tin và truyền thơng..........................................................................

6
1

1.2.8. Chính phủ, tổ chức, cá nhân nước ngoài..................................................

6
1
6

Chương 2: Tác động của Quốc hội trong quá trình hoạch định và tri ển khai
chính sách đối ngoại của Mỹ...............................................................................................

1

2.1Q trình ra đời và phát triển của Quốc hội Mỹ............................................

9
1

2.2Vai trò của Quốc hội Mỹ đối với quá trình hoạch định và tri ển khai
chính sách đối ngoại ................................................................................................

9
2
3

2.2.1 Các yếu tố tác động đến Quốc hội Mỹ trong quá trình hoạch đ ịnh

2


và triển khai chính sách đối ngoại...........................................................................

2
3

2.2.2 Sự can thiệp của Quốc hội Mỹ đến quá trình hoạch định và tri ển
khai chính sách đối ngoại ..........................................................................................
2.2.3 Thực tiễn hoạt động đối ngoại của các cựu Tổng thống Mỹ có sự
tác động của Quốc hội....................................................................................

2
4
2
9

Chương 3: Tác động của Quốc hội Mỹ đến chính sách đối ngoại dưới thời
tổng thống Donald Trump.................................................................................................

3.1 Nhân tố tác động đến việc hoạch định chính sách đối ngoại của Mỹ

3
3

dưới thời Tổng thống Donald Trump.........................................................................

3

3.2 Mục đích đối ngoại của Mỹ..........................................................................

3
3
8

3.3 Quốc hội tác động lên chính sách đối ngoại của Tổng thống Donald
Trump.................................................................................................................
KẾT LUẬN...............................................................................................................

3
9
4

1. Sơ đồ hóa tác động của Quốc hội đến chính sách đối ngoại của

4
4

Mỹ.............
2. Nhận xét tác động của Quốc hội đến chính sách đối ngoại của

4
4

Mỹ..............
PHỤ LỤC..................................................................................................................

5
4

TÀI LIỆU THAM KHẢO.........................................................................................

7
4
8

3


MỞ ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài

Thể chế chính trị là loại hình chế độ, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước mà
mỗi quốc gia lựa chọn để quyết định xây dựng những quy định, lu ật lệ cho m ột
chế độ chính trị mà chính phủ nước đó sử dụng đ ể quản lý xã h ội. Trên th ế gi ới
có nhiều dạng thể chế chính trị khác nhau và hiến pháp là văn b ản pháp lý cao
nhất của mỗi nước quy định về loại hình chế độ hay thể ch ế chính tr ị c ủa n ước
đó. Mỹ là một nước cộng hịa liên bang, chính quyền liên bang chia sẻ quy ền l ực

với chính quyền của từng tiểu bang, trong đó tổng thống, Quốc hội và tòa
án cùng nắm giữ và chia sẻ quyền lực của chính quyền liên bang theo hiến pháp.
Hiện nay hai đảng chính trị lớn, Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hịa, đang có ảnh
hưởng thống trị trên nền chính trị Mỹ mặc dù vẫn tồn tại các nhóm hoặc các
đảng chính trị với ảnh hưởng ít quan trọng hơn. Mơ hình này kết h ợp phân chia
quyền lực theo cả chiều ngang (tam quyền phân lập) và chiều d ọc (gi ữa liên
bang với tiểu bang).

4


Về các chủ thể trong hệ thống chính trị Mỹ theo lý thuyết thì tổng th ống là
động cơ chính để thúc đẩy sự thay đổi trong chính sách đối ngoại của Mỹ. Tuy
nhiên, trên thực tế, tổng thống không phải là cơ chế mạnh b ởi vì Quốc h ội Mỹ
cũng có quyền lực thực sự và hệ thống chính trị Mỹ có sự phân tán về quy ền l ực.
Nhưng Quốc hội cũng khơng chịu trách nhiệm hồn toàn trong lĩnh vực đ ối
ngoại. Điều mà Quốc hội thường muốn là có được tiếng nói trong vấn đề trong
khi lại từ chối chấp thuận các thỏa hiệp mà chính sách đối ngoại th ường địi h ỏi.
Vậy cơ quan lập pháp này thực sự có ảnh hưởng gì lên các hoạt đ ộng đ ối ngo ại
của nước Mỹ?
Để làm tốt công tác đối ngoại với Mỹ và nhận thức một cách th ấu đáo m ột
chiến lược, sách lược hay một chính sách, phản ứng đối ngoại của Mỹ thì vi ệc
tìm hiểu những chủ thể quan trọng có vai trị tác động trong q trình hình
thành và triển khai chính sách đối ngoại của Mỹ là hết s ức quan tr ọng Vì v ậy,
việc nghiên cứu về thể chế nhà nước trung ương Mỹ, cũng như “Tác động của
Quốc hội đến chính sách đối ngoại của Mỹ” là một nghiên cứu cần thiết bởi một
chính sách của một nước nào đó, đặc biệt là các nước l ớn l ại chi ếm m ột vị trí
khá lớn trong việc tìm đối sách của các nước khác nói riêng cũng nh ư nền hồ
bình và an ninh thế giới nói chung.

2.

Lịch sử nghiên cứu vấn đề

Qua quá trình nghiên cứu và tham khảo các tư li ệu từ nhi ều ngu ồn khác
nhau, tôi nhận thấy hiện nay chưa có tài liệu nào có liên quan mật thi ết đ ến
vấn đề “Tác động của Quốc hội đến chính sách đối ngoại của Mỹ”. Những tài liệu
tham khảo chỉ ở mức đề cập chung đến quy trình hoạch định chính sách đ ối
ngoại mà chưa có sự tổng hợp và phân tích cụ th ể về vai trò quan tr ọng c ủa
Quốc hội với vấn đề này. Trong q trình sưu tầm tài liệu, tơi chia lịch sử nghiên
cứu vấn đề thành hai phần.
(1)Tài liệu trong nước: Cuốn sách “Các vấn đề nghiên cứu về
Hoa Kỳ” của nhà xuất bản Chính trị Quốc gia do tác giả Nguyễn Thái
Yên Hương và Tạ Minh Tuấn viết vào năm 2010 hay cu ốn sách “Chính
sách đối ngoại của Hoa Kỳ: động cơ của sự lựa chọn trong th ế k ỷ XXI”

5


của tác giải Bruce W. Jentleson do nhà xuất bản Chính tr ị Qu ốc gia Hà
Nội ấn hành năm 2014 có giới thiệu quy trình hoạch định chính sách
của Mỹ nhưng các yếu tố tác động đến quá trình chính trị này ch ỉ
được đề cập một cách chung chung.
(2)Tài liệu nước ngồi: Nội dung về quy trình hoạch định và
triển khai chính sách đối ngoại của Mỹ có thể tìm th ấy trong cu ốn
sách của tác giả Bruce W. Jentleson có tựa đề “American Foreign Policy:
The Dynamics of Choice in the 21st Century” đến từ nhà xuất bản W. W.
Norton & Company vào năm 2000. Tuy nhiên, tác động của Qu ốc h ội
chỉ được nhắc đến hết sức hạn chế nên người đọc khó có thể có cái
nhìn chính xác về vai trị của nhánh lập pháp Mỹ trong công tác đ ối

ngoại. Ở nghiên cứu này, mục tiêu và cách tiếp cận của tơi có phần
khác biệt so với các tác giả khác, vấn đề có tính cập nhật nên vi ệc
nghiên cứu khơng bị trùng lặp.

3.

Mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài

Đề tài “Tác động của Quốc hội đến chính sách đối ngoại của Mỹ” hướng tới
tìm câu trả lời cho những vấn đề căn bản:
1. Xác định được những yếu tố căn bản nhất và các nguyên tắc v ận hành
của bộ máy nhà nước trung ương Mỹ đến quá trình hoạch định và tri ển khai
chính sách đối ngoại, qua đó thể hiện vai trò quan tr ọng c ủa Qu ốc h ội ảnh
hưởng đến chính sách đối ngoại của Mỹ.
2. Yếu tố Quốc hội được xác định có tác động như thế nào trong quá trình
hình thành và triển khai chính sách của Mỹ trong lĩnh v ực quan h ệ qu ốc t ế, đ ặc
biệt là tác động của Quốc hội Mỹ đến chính sách đối ngoại dưới th ời tổng th ống
Doanld Trump.
Với mục đích nghiên cứu trên, đề tài sẽ tri ển khai nghiên c ứu 4 nhi ệm v ụ
sau:

6


1)

Lý thuyết về chính sách đối ngoại và hệ th ống hoạch định chính

sách đối ngoại của Mỹ;
2)

Sơ nét về lịch sử hình thành và phát tri ển của Qu ốc h ội Mỹ, cũng

như cấu trúc hệ thống thể chế nhà nước trung ương của Mỹ;
3)

Vai trò quan trọng của Quốc hội Mỹ đến vi ệc hoạch định và tri ển

khai chính sách đối ngoại;
4)

Sự can thiệp của Quốc hội Mỹ vào quá trình hoạch đ ịnh và tri ển

khai chính sách đối ngoại dưới thời Tổng thống Donal Trump nh ư m ột
ví dụ cụ thể để làm rõ sự tác động của Quốc hội Mỹ đến chính sách đ ối
ngoại.

4.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng
Đề tài tập trung nghiên cứu về Quốc hội Mỹ và q trình ho ạch đ ịnh,
triển khai chính sách đối ngoại của Mỹ. Từ đó đưa ra tầm nhìn khái qt v ề vai
trị của Quốc hội; phân tích và nhận xét về tác động của Qu ốc h ội đ ến chính
sách đối ngoại của Mỹ; đồng thời cập nhật những vấn đề trong chính sách đ ối
ngoại của Mỹ dưới thời Tổng thống Donanl Trump chịu sự ảnh hưởng của Quốc
hội.
4.2 Phạm vi nghiên cứu
Đề tài này tập trung nghiên cứu tác động của Quốc hội đến chính sách

đối ngoại của Mỹ trong giai đoạn từ khi Quốc hộiMỹ thành lập đến nay.

5.

Đóng góp của đề tài:

Xét về mặt khoa học, đề tài “Tác động của Quốc hội đến chính sách đối
ngoại của Mỹ” sẽ giúp cho người đọc hiểu rõ hơn về một trong những quyết tố
quyết định nên việc hoạch định và triển khai chính sách của m ột c ường qu ốc.
Đồng thời, đề tài mang đến một cái nhìn chi ti ết và khách quan v ề vai trò của

7


Quốc hội Mỹ trong công tác đối ngoại và tác động của Quốc hội Mỹ trong quan
hệ quốc tế hiện đại.
Về mặt thực tiễn, đề tài sẽ là tài liệu đáng tin cậy cho sinh viên trong vi ệc
nghiên cứu các thể chế chính trị trên thế giới nói chung và tác động của Qu ốc h ội
đến chính sách đối ngoại của Mỹ nói riêng hoặc những bạn đam mê nghiên c ứu
lịch sử, chính trị của Mỹ. Đồng thời, kết quả của đề tài sẽ làm phong phú thêm
nguồn tư liệu về quan hệ quốc tế, chính trị, đối ngoại của Mỹ. Đề tài mang tính
cập nhật về quan hệ quốc tế trong bối cảnh của thế giới như hiện nay với mong
muốn sẽ đóng góp tư liệu hữu ích trong việc tham khảo tài li ệu về quan h ệ qu ốc
tế ở khu vực nói riêng và thế giới nói chung. Qua đó, thế hệ trẻ chúng ta cần có
sự chuẩn bị kiến thức cần thiết để dễ dàng hịa nhập cũng với xu thế tồn cầu
hóa của thế giới.

6.

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài này được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin và thực tiễn tình hình chính trị của Mỹ. Đây là nền tảng để xử lý các
nguồn tư liệu nhằm phân tích vai trị của Quốc hội Mỹ đến quy trình hoạch
định chính sách đối ngoại.
“Tác động của Quốc hội đến chính sách đối ngoại c ủa Mỹ” là một đề tài
thuộc lĩnh vực quan hệ quốc tế, do vậy các phương pháp nghiên cứu chuyên
ngành như phương pháp nghiên cứu quan hệ quốc tế, ph ương pháp l ịch s ử và
phương pháp logic là những phương pháp căn bản được sử dụng trong đề tài
nghiên cứu. Bằng phương pháp lịch sử, đề tài nghiên cứu sẽ tái hi ện l ịch s ử
của Quốc hội Mỹ có sự thay đổi theo trình tự th ời gian. V ới phương pháp logic,
đề tài nghiên cứu yếu tố lập pháp, hành pháp, tư pháp tác đ ộng đ ến chính
sách đối ngoại. Đây là phương pháp có nhiều ưu điểm nhằm miêu tả rõ ràng
vai trò nổi bật của Quốc hội Mỹ trong lĩnh vực quan hệ quốc tế. Từ đó có được
tầm nhìn xun suốt và tổng thể, thấy được tác động của Qu ốc h ội đ ến chính
sách đối ngoại của Mỹ. Ngồi ra, các phương pháp nghiên cứu liên ngành trong
nghiên cứu quốc tế như phân tích tổng thể và tồn cục nội dung và sự ki ện,

8


phân tích so sánh, hệ thống hóa, khái qt, đánh giá… cũng được vận dụng
trong đề tài nghiên cứu.

7.

Bố cục dự kiến

Ngoài phần Mở đầu và phần Kết luận, Tài liệu tham khảo và Mục lục,
nội dung chính nghiên cứu gồm 3 chương.
CHƯƠNG I: Cơ sở phân tích mối quan hệ giữa Quốc hội và chính sách đ ối

ngoại của Mỹ
Đây là chương làm cơ sở nền tảng để hiểu về các yếu tố tham gia vào lĩnh
vực quan hệ quốc tế của Mỹ. Qua hệ thống, Quốc hội Mỹ cho thấy rõ vai trị quan
trọng của mình q trình hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại.
CHƯƠNG II: Tác động của Quốc hội trong quá trình hoạch định và tri ển
khai chính sách đối ngoại của Mỹ
Chương này sẽ lần lượt nghiên cứu về sự hình thành và phát tri ển cũng
như các hoạt động trong lĩnh vực đối ngoại của Quốc hội Mỹ. Sự tác đ ộng c ủa c ơ
quan lập pháp này lên lĩnh vực quan hệ quốc tế còn được làm n ổi b ật qua m ột
vài chính sách đối ngoại tiêu biểu của các đời tổng thống Mỹ.
CHƯƠNG III: Tác động của Quốc hội Mỹ đến chính sách đối ngoại dưới
thời Tổng thống Donald Trump
Từ việc nghiên cứu về ảnh hưởng của Quốc hội đến chính sách đối ngoại
theo lý thuyết và thực tế trong nhiệm kỳ của các cựu tổng th ống Mỹ ở ch ương
trước, chương 3 tập trung nghiên cứu tác động của Qu ốc h ội Mỹ đ ến chính sách
đối ngoại dưới thời Tổng thống Donald Trump. Qua đó, đề tài hy vọng đem đ ến
cái nhìn tổng quan về vai trò của Quốc hội Mỹ trong công tác đối ngoại hi ện nay.

9


CHƯƠNG 1

Cơ sở phân tích mối quan hệ giữa Quốc hội và chính
sách đối ngoại của Mỹ

1.1

Khái niệm về chính sách của Mỹ

Nhận thức chung về chính sách thường có thể chỉ được gói gọn trong cơng
bố của chính quyền về cách thức giải quyết một vấn đề. 1 Mặc dù quan điểm của
các học giả về khái niệm chính sách đối ngoại khá đa dạng, song đ ều có đi ểm
chung rằng chính sách đối ngoại là những chiến lược, mục tiêu và hành đ ộng mà
một quốc gia thực hiện trong quan hệ với các quốc gia khác. Theo đó, chính sách
đối ngoại của một quốc gia là tổng hợp các chiến lược, chính sách mà qu ốc gia
đó sử dụng trong q trình tương tác với các quốc gia khác và các tổ chức qu ốc
tế trên các lĩnh vực chính trị, quốc phịng, kinh tế, văn hóa và xã h ội nh ằm đ ạt
được những mục tiêu phù hợp với lợi ích của quốc gia. Mục tiêu đ ịnh h ướng ban
đầu của chính sách đối ngoại là mở rộng tầm ảnh hưởng của qu ốc gia trong
quan hệ quốc tế, đây là điểm phân biệt giữa chính sách đ ối ngo ại và chính sách
đối nội của quốc gia. Chính sách đối ngoại thường được coi là “cánh tay n ối dài”
của chính sách đối nội, góp phần bảo vệ an ninh quốc gia, đạt được s ự th ịnh
vượng về kinh tế, hay bảo vệ và tối đa hóa lợi ích qu ốc gia nói chung, thơng qua
các con đường, như hợp tác, cạnh tranh, xung đột, hoặc th ậm chí chi ến tranh. 2 Vì
vậy, để hoạch định được chính sách đối ngoại đúng đắn phải dựa vào tình hình
thực tiễn trong nước và thế giới trong mỗi giai đoạn. Đồng thời phải gi ữ v ững
các phương hướng và mục tiêu được đề ra trong đường lối chung và ph ải linh
hoạt vận dụng vào từng hồn cảnh cụ thể.
Chính sách đối ngoại của các cường quốc khu vực hoặc thế gi ới luôn thu
hút sự quan tâm sâu sắc của cộng đồng quốc tế, bởi chính sách đ ối ngo ại c ủa
những quốc gia này có ảnh hưởng và tác động lớn đến hịa bình và ổn đ ịnh của
môi trường an ninh khu vực, cũng như thế giới. Trong lịch sử thế giới, Mỹ là một
quốc gia hết sức hùng mạnh và từ khi đã trở thành siêu cường quốc đã ln thực
hiện một chính sách đối ngoại tác động đến cả thế giới và từng khu vực, từng
1 Birkland, Thomas, (2011), An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public
Policy Making, M.E. Sharpe INC, page 9.
2 Dương Xuân Ngọc và Lưu Văn An (2008), Giáo trình Quan hệ Chính trị Quốc tế, Học viện Ngoại Giao,
trang 264.

10


nước. Để hiểu về quy trình hoạch định chính sách đối ngoại của Mỹ trong b ất kỳ
một lĩnh vực nào, vấn đề khó khăn nhất là phải làm rõ đ ược nh ững quy t ắc,
nguyên tắc, quy luật chi phối mối quan hệ tương tác gi ữa các ch ủ th ể nói chung
và các chủ thể trực tiếp liên quan đến lĩnh vực mà chính sách đó được hình
thành trong hệ thống này. Ở Mỹ, quá trình hoạch định chính sách v ừa mang tính
đối phó vừa mang tính định hướng đối với các chủ thể. Trong m ột tình hu ống
nhất định, những nhà hoạch định chính sách phải đưa ra những quy ết sách đ ể
thỏa mãn lợi ích của các bên liên quan. Trên tư cách là chủ th ể, các nhà ho ạch
định chính sách cũng có thể lồng ghép, thậm chí đưa ra chính sách th ể hi ện l ợi
ích của chính họ và do đó họ cũng có cơ hội v ượt lên những hạn ch ế do các ch ủ
thể/tác nhân khác đặt ra. Vì vậy, quy trình ho ạch đ ịnh chính sách đ ối ngo ại c ủa
Mỹ có thể gồm các bước sau:
i)

Bước 1: Khi một vấn đề xuất hiện, ảnh hưởng trực tiếp hoặc

có nguy cơ ảnh hưởng tới lợi ích của Mỹ, vấn đề đó địi hỏi phản ứng
chính sách;
ii)

Bước 2: Vấn đề được đưa ra mổ xẻ, phân tích, đánh giá, tranh

luận về các phản ứng chính sách;
iii)

Bước 3: Quyết sách được đưa ra;

iv)

Bước 4: Đánh giá hiệu quả, tác động.

Để hiểu một cách sâu sắc về quy trình hoạch định chính sách của Mỹ, vấn
đề cần làm rõ chính là những quy tắc, nguyên tắc, quy luật chi ph ối m ối quan h ệ
tương tác giữa các chủ thể nói chung và các chủ th ể tr ực ti ếp liên quan đ ến lĩnh
vực mà chính sách đó được hình thành trong hệ th ống này. Mơ hình “s ự l ựa ch ọn
hợp lý” cho thấy quá trình hoạch định chính sách ở Mỹ h ội tụ cả hai h ướng “t ừ
trên xuống” và “từ dưới lên” tùy theo cách thức của h ệ th ống ph ản ứng xử lý đ ối
với các nhân tố đầu vào. Có thể mơ phỏng quy trình này như sau: Trong h ệ th ống
cơng quyền, khi có một nhân tố đầu vào mới xuất hi ện, các tác nhân trong h ệ
thống chính quyền sẽ xử lý theo qui trình: lãnh đạo phân vi ệc, chuyên viên x ử lý
và báo cáo lãnh đạo, lãnh đạo quyết định cách thức phản ứng, nhân viên tri ển

11


khai quyết sách, báo cáo kết quả lên cấp trên để xử lý ti ếp. Trong khi đó, theo
hướng “từ dưới lên,” yếu tố đầu vào sẽ là phản ứng và sức ép của người
dân/cơng ty, hội đồn thơng qua các đại bi ểu của h ọ trong Qu ốc h ội v ới các tác
nhân trung gian là báo chí, các cơng ty v ận động hành lang, ho ặc các cá nhân có
quan hệ với chính quyền . Đối với những vấn đề l ớn hoặc chính sách l ớn, quá
trình này trở nên phức tạp hơn rất nhiều do số lượng tác nhân nhiều lên cùng
với các nhân tố khách quan và chủ quan cũng tăng lên. Chính Tổng th ống Mỹ
Barack Obama phải thừa nhận rằng: “Thơng thường q trình l ập pháp là m ột
âm mưu khá tăm tối, là sản phẩm của hàng trăm thỏa hi ệp lớn nh ỏ, là k ết qu ả
của sự kết hợp mục tiêu chính sách, vị thế chính trị, c ơ chế quản lý cẩu th ả và
những khoản tiền chi cho vận động phiếu bầu theo kiểu truyền thống”. 1
1.2

Các nhân tố tác động đến chính sách đối ngoại của Mỹ

Hệ thống chính trị của Mỹ có đặc thù chính thể là nhà n ước cộng hòa tổng
thống với cấu trúc liên bang dựa trên nguyên tắc cộng hòa. Theo quy đ ịnh trong
Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan đại diện cho người dân và các bang của n ước Mỹ.
Quốc hội Mỹ là cơ quan độc lập với bộ phận hành pháp và không bị bộ ph ận
hành pháp giải thể trong bất kỳ trường hơp nào, là c ơ quan đưa ra các đ ạo lu ật
liên quan đến việc thu, chi ngân sách, giám sát các ho ạt đ ộng của ngành hành
pháp. Hai viện của Quốc hội đều có quyền lực ngang nhau theo quy đ ịnh của
Hiến pháp, mặc dù trên thực tế thượng viện có quyền lực hơn hạ viện. Nhánh
hành pháp là nơi tập trung quyền lực lực cao nhất. Tổng th ống là quan ch ức liên
bang chịu trách nhiệm tối cao về quan hệ của Mỹ v ới các n ước khác. Trong lĩnh
vực đối ngoại, tổng thống có quyền lực vượt tr ội: gi ữ cương vị tổng tư l ệnh c ủa
quân đội Mỹ, là người ký các hiệp ước giữa Mỹ và các n ước. Nhánh tư pháp có vai
trị kiểm sốt hai nhánh còn lại, đồng thời phân xử bằng cách di ễn gi ải Hi ến
pháp Mỹ trong trường hợp xảy ra mâu thuẫn gay gắt gi ữa hai nhánh này. M ối
quan hệ giữa các nhánh hành pháp, tư pháp và lập pháp dựa trên nguyên t ắc
kiểm soát và cân bằng. Cơ sở lý luận của hệ thống này là thuy ết phân quy ền c ủa
Monstequieu, trong đó nhấn mạnh yêu cầu phải phân chia quyền lực trong các
1 Obama, Barack (2006), The Audacity of Hope: Thoughts on Reclaiming the American Dream, Crown/Three
Rivers Press, part 4.

12


nhánh của hệ thống chính trị. Thuyết này là nền tảng lý luận cho s ự ra đ ời c ủa
hệ thống chính trị Mỹ. Lý do cần có ngun tắc kiểm soát và cân bằng gi ữa các
nhánh quyền lực trong hệ thống chính trị Mỹ là khơng để cho một c ơ quan nào
có quyền lực mạnh hơn và có thể áp đảo các cơ quan khác.

Khi phân tích hay xem xét chính sách đối ngoại của m ột qu ốc gia, c ần xác
định rõ lợi ích của những chủ thể có thể bị ảnh hưởng khi đưa ra một quy ết định
và cần trả lời được câu hỏi tại sao cần tính đến những l ợi ích c ủa các nhóm này.
Ngồi ra, cần xác định được các khuôn khổ luật l ệ v ận hành h ệ th ống đ ể qua đó
biết được chủ thể nào sẽ đóng vai trị quyết định trong quy trình ho ạch đ ịnh
chính sách và tác động có ý nghĩa của họ đối với kết quả chính là ở “khâu” nào
nhằm có được những gợi ý chính sách thỏa đáng. Có tám dạng nhân t ố “ch ủ th ể”
cơ bản có tác động tới quy trình hoạch định chính sách ở Mỹ, bao g ồm: t ổng
thống/hành pháp; Quốc hội/lập pháp; ngoại trưởng (nhà quản lý); nhà ngo ại
giao (chuyên gia); các bộ ngành; các nhóm lợi ích; gi ới truy ền thông; các chính
phủ, tổ chức và cá nhân nước ngoài
1.2.1 Tổng thống
Điều 2 của Hiến pháp Mỹ qui định quyền hành pháp thuộc về tổng th ống
và qui định chức năng, quyền lực cụ thể, bao gồm: là tổng tư l ệnh các l ực l ượng
vũ trang (nắm quân đội); quyền đặc xá; thỏa thuận các đi ều ước quốc tế (v ới s ự
chấp thuận của 2/3 Thượng viện); bổ nhiệm các quan ch ức chính quy ền, chánh
án tồ án tối cao với sự chấp thuận của toàn Thượng vi ện; ti ếp đón các đ ại s ứ
nước ngồi; đảm bảo việc luật pháp được thực hiện. Hiến pháp Mỹ quy đ ịnh
năm vai trò của tổng thống Mỹ: nguyên thủ quốc gia, giám đốc đi ều hành, nhà
ngoại giao chính, tổng chỉ huy, tổng lập pháp. Ngoài ra, tổng th ống Mỹ cịn có
năm vai trị khơng quy định trong hiến pháp: lãnh đạo đảng c ầm quy ền, ng ười
bảo vệ hịa bình, nhà quản trị sự phồn vinh, nhà lãnh đạo thế gi ới, và ti ếng nói
của người dân.1 Tuy nhiên, tổng thống là người quyết định lựa chọn vai trò nào
để thực hiện. Hiến pháp Mỹ cũng qui định nếu tổng thống có các hành đ ộng vi
hiến, có thể bị luận tội, và phế truất. Tổng th ống cịn có th ể có quy ền phê chu ẩn
1 Kissinger, Henry (2001), Does America Need A Foreign Policy? Toward a Diplomacy for the 21 century,
Simon & Schuster, page 5

13

hay phủ quyết các đạo luật do nghị viện thông qua. Trong tr ường h ợp tổng
thống phủ quyết, quốc hội cần có đa số áp đảo 2/3 để vơ hi ệu hóa s ự phủ quy ết
của tổng thống. Tổng thống là động cơ chính để thúc đẩy sự thay đổi trong chính
sách đối ngoại của Mỹ. Tổng thống Mỹ có thể lãnh đạo trên ba cách th ức: 1) Đưa
ra đường hướng rõ ràng; 2) Tập trung sự ki ểm sốt đối với chính sách đ ối ngo ại;
3) Phân quyền cho những quan chức có thể thực hiện những mong muốn của
tổng thống. Trong ba cách thức này, cách thức thứ nhất có tầm quan tr ọng hàng
đầu. Đó là vì nếu khơng xác định được rõ định hướng chính sách, tổng th ống có
thể mất sự kiểm sốt chính sách. Đồng thời, khi tổng th ống khơng th ể làm rõ
những mong muốn của mình, những quan chức chính quyền chủ chốt sẽ khơng
thể thực hiện những mong muốn và ưu tiên của tổng th ống m ột cách chính xác
và hiệu quả.1 Hiến pháp Mỹ cũng đã tạo ra cơ s ở pháp lý đ ể tổng th ống có đ ược
địa vị lãnh đạo tập trung.
Chính sách đối ngoại của Mỹ ln mang đậm dấu ấn những quan tâm và
lợi ích của từng tổng thống. Tuy nhiên, tổng th ống dù có lập trường chính sách
mạnh, nhưng vẫn phải linh hoạt và chấp nhận thoả hiệp đ ể định hình chính
sách và sự lãnh đạo hiệu quả bởi vì trên thực tế tổng th ống không ph ải là chủ
thể mạnh do: Quốc hội Mỹ cũng sở hữu quyền lực thực sự và sự phân tán về
quyền lực trên tồn hệ thống chính trị. Trong quá trình l ịch s ử n ước Mỹ, đ ối v ới
lĩnh vực đối ngoại, mỗi Tổng thống đều có cách thể hiện quyền lực của mình tùy
vào tình huống đã xảy ra đối với quốc gia vào th ời đi ểm mình đảm nh ận chính
quyền.
2.2.2 Quốc hội
Căn cứ vào Hiến pháp Mỹ, Quốc hội Mỹ có vai trò chủ động như hành pháp
trong lĩnh vực quan hệ quốc tế. Mặc dù vậy, ảnh hưởng của Quốc hội đối v ới
chính sách được thực hiện thơng qua quyền phân bổ ngân sách và quy ền được
lập, điều chỉnh và xóa bỏ các cơ quan của hành pháp. Tuy nhiên, sự chia rẽ v ề ý
thức hệ, thể chế, đảng phái và địa phương là những cản trở đối v ới quy ền l ực và

1 James M. Lindsay (1997), US Foreign Policy After the CW, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, page
317

14


ảnh hưởng của Quốc hội đối với chính sách. 1 Điều 1 của Hiến pháp Mỹ qui định
chức năng, quyền lực và mối quan hệ với các tiểu bang. Khoản 8 của Đi ều 1 nêu
quyền cụ thể của Quốc hội Mỹ2: (1) Đặt ra và thu các khoản thuế, thuế quan,
thuế môn bài để trả các khoản nợ và chi phí cho qu ốc phịng và phúc l ợi công
cộng của Mỹ. Nhưng các khoản thuế quan và thuế mơn bài đ ều phải th ống nh ất
trên tồn nước Mỹ. (2) Vay tiền theo tín dụng cho Mỹ. (3) Qui đ ịnh v ề th ương
mại với ngoại quốc, giữa các bang và với các bộ l ạc da đ ỏ. (4) Xây dựng đ ạo lu ật
thống nhất về việc nhập quốc tịch và luật thống nhất trong toàn lãnh th ổ Mỹ về
các vấn đề phá sản. (5) Đúc và in tiền, qui định giá tr ị c ủa đ ồng ti ền trong n ước
và đồng tiền nước ngoài, xác định tiêu chuẩn cân đo. (6) Trừng ph ạt nh ững v ụ
làm giả trái phiếu và đồng tiền đang lưu hành ở Mỹ. (7) Xây dựng các tr ạm b ưu
điện và mạng lưới bưu điện. (8) Thúc đẩy sự tiến bộ của khoa học và các ngh ệ
thuật hữu ích bằng cách đảm bảo quyền sở hữu của các tác giả và nhà phát minh
đối với các tác phẩm và phát minh trong th ời gian hạn định. (9) Thi ết l ập các tòa
án dưới quyền của Tòa án Tối cao. (10) Xác định rõ và trừng phạt các tội c ướp
biển và trọng tội xẩy ra trên biển và những sự vi phạm luật pháp qu ốc t ế. (11)
Tuyên chiến, ban bố văn bản trao quyền cho các tầu tư nhân được phép tấn cơng
các tầu nước ngồi và soạn thảo những luật liên quan tới s ự chi ếm d ụng đ ất và
nguồn nước. (12) Nuôi dưỡng và cung cấp cho quân đội, nhưng việc chi tiêu
khoản tiền này chỉ trong thời hạn không quá hai năm. (13) Thi ết l ập và duy trì
quân chủng hải quân. (14) Soạn thảo các luật l ệ và các qui ch ế v ề l ực l ượng l ục
quân và hải quân. (15) Trù liệu việc xây dựng lực lượng dự bị nhằm thực thi lu ật
pháp của Liên bang, trấn áp các cuộc phiến loạn và đ ẩy lùi xâm lăng. (16) Trù
liệu sự tổ chức, vũ trang và duy trì kỷ luật các lực lượng dự bị của các bang, và

trù liệu việc lãnh đạo các lực lượng này khi nào được huy động vào l ực l ượng
liên bang Mỹ, trong khi vẫn giành cho các bang cụ th ể quy ền bổ nhi ệm sỹ quan
và quyền huấn luyện lực lượng dự bị của mỗi bang theo chuyên ngành mà qu ốc
hội đã quy định. (17) Thực thi quyền lập pháp đặc bi ệt trong mọi tr ường h ợp
đối với những quận huyện (diện tích khơng q 10 hải lý vng) bằng cách qu ốc
1 James M. Lindsay (1997), US Foreign Policy After the CW, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, page
319.
2 Barack Obama (2009), FULL TRANSCRIPT: President Barack Obama's Inaugural Address,
/>id=6689022 (truy cập ngày 22/12/2019 lúc 14:54)

15


hội tiếp nhận sự nhượng quyền của các bang đặc biệt, trở thành cơ quan lãnh
đạo của chính phủ Mỹ và thực thi quyền lãnh đạo đối với tất cả nh ững địa đi ểm
đã được mua lại theo sự đồng ý của cơ quan lập pháp của bang và cũng theo cách
như vậy xây dựng các pháo đài, kho vũ khí, xưởng chế tạo vũ khí, kho c ảng và các
cơ sở cần thiết khác. (18) Soạn thảo mọi điều luật cần thi ết và đúng đ ắn đ ể
thực thi những quyền lực nói trên, cũng như tất cả những quyền l ực khác đã
được hiến pháp này trao cho chính phủ Mỹ, hoặc cho bất cứ m ột c ơ quan và
quan chức nào khác. Ngoài ra, Quốc hội Mỹ tư vấn và ch ấp thu ận v ề các hi ệp
ước quốc tế và đề cử của tổng thống (quyền của thượng viện – Điều 1 khoản
3.5); và phế truất (quyền của Hạ viện – Điều 1 khoản 2.5) và đ ưa ra xét x ử
(quyền của Thượng viện – Điều 1 khoản 3.6) tổng th ống, phó tổng th ống và các
quan chức chính quyền khác về các tội danh phản quốc, h ối l ộ, hoặc các t ội và vi
phạm khác. Tiến trình phế truất tổng thống Mỹ bắt đầu khi hạ viện thơng qua
nghị quyết phế truất, thượng viện sau đó sẽ xét xử và đạt 2/3 số phiếu m ới có
thể phế truất tổng thống. Chánh án Tòa án Tối cao sẽ chủ tọa phiên tòa. Như v ậy,
Quốc hội Mỹ nắm các quyền cơ bản liên quan đến các v ấn đ ề căn b ản nh ất
trong hoạt động đối ngoại của nước Mỹ. Cụ thể là quyền phân bổ tài chính để

các hoạt động có thể diễn ra (nhất là các khoản viện trợ, chi cho chi ến tranh);
quyết định về an ninh quốc gia và các biện pháp để thực hiện (tuyên chi ến và
quyết định việc hình thành và cấu trúc của quân đội). Tham gia vào q trình
hoạch định chính sách tại Quốc hội Mỹ chính là hệ th ống các ủy ban. Hi ến pháp
Mỹ qui định các ủy ban của quốc hội làm việc trực tiếp về đối ngoại bao gồm: ủy
ban đối ngoại của cả hai viện, các ủy ban về tình báo của th ượng vi ện và h ạ
viện, tiểu ban về hoạt động đối ngoại của ủy ban phân bổ ngân sách h ạ vi ện, ủy
ban quan hệ quốc tế hạ viện và một số các ủy ban khác hoạt động trong các
trường hợp cụ thể. Số lượng ủy ban thuộc hai viện trong quốc hội Mỹ tăng theo
nhu cầu công việc. Hiện nay, số lượng ủy ban của quốc h ội (2015-2017) c ủa Mỹ
tại thượng viện là 88 (16 ủy ban thường trực) và ở Hạ viện là 22 ủy ban (21 ủy
ban thường trực). Quốc hội thực hiện ảnh hưởng của mình trực tiếp hoặc gián
tiếp thông qua việc gắn các vấn đề về đối ngoại với các vấn đề khác khi có
những thương lượng. Ngồi ra Quốc hội (cụ thể là thượng viện) cịn có quy ền
thơng qua các đề cử về đại sứ và chức vụ đối ngoại khác trong chính quy ền.

16


Nhà lập pháp Mỹ là do dân bầu ra nên khi tham gia vào q trình ho ạch
định chính sách thường phải lựa chọn giữa những quyết sách theo lý và theo
mong muốn của cử tri. Tuy nhiên, khi thực thi trách nhi ệm của mình, các nhà l ập
pháp Mỹ thường phải lựa chọn giữa những chính sách có th ể có l ợi cho nhóm c ử
tri của mình nhưng khơng phải lúc nào cũng phù h ợp v ới l ợi ích chung và nh ững
chính sách phù hợp lợi ích của chính nước Mỹ. Để có được một lựa ch ọn chính
sách, mỗi nghị sĩ phải quyết định cơng việc của mình, quỹ th ời gian, phân b ổ
nguồn lực và lựa chọn nơi cần tập trung sức lực để tranh thủ sự ủng h ộ. Ở Qu ốc
hội Mỹ có quá nhiều vấn đề phải giải quyết, do vậy một nghị sĩ hồn tồn có th ể
lựa chọn một vấn đề để tập trung và bỏ qua phần l ớn các vấn đ ề còn l ại. Các
nghị sĩ Mỹ hồn tồn có quyền những vấn đề không gây ra mâu thu ẫn gi ữa tính

tốn của bản thân và những mong muốn của nhóm cử tri ủng hộ mình (những
vấn đề khơng gây ra căng thẳng đặc biệt giữa quan đi ểm của nhà l ập pháp và
quan điểm của cử tri). Những vấn đề các nghị sĩ chọn lựa đ ể xử lý được quy ết
định bởi vị trí chính trị của bản thân họ. Nói cách khác, nh ững ho ạt đ ộng c ủa nhà
lập pháp được quyết định bởi nhu cầu tổng quát của vị trí họ đảm nhi ệm, thay
vì quyết định bởi quan điểm hay chính sách của một nhóm người dân. Qu ốc h ội
khơng phải là một tổ chức thụ động tiếp thu những quan điểm từ công chúng.
Quốc hội Mỹ chỉ sau tổng thống, là một thể chế xử lý các vấn đề chính tr ị trong
xã hội Mỹ. Vì vậy, “một nhà lập pháp Mỹ phải đối mặt v ới nhiều vấn đ ề, khơng
chỉ đối với những quyết định chính sách quan trọng và do đó có th ể phải l ấy lịng
cử tri thay vì chọn chính sách mà bản thân ủng hộ”.1
1.2.3 Ngoại trưởng/nhà quản lý
Trong hệ thống hoạch định chính sách đối ngoại Mỹ, ngoại trưởng là
người chịu trách nhiệm trực tiếp trước tổng thống bởi vì đây chính là người cố
vấn chủ chốt trực tiếp cho tổng thống. Xét về quy trình hoạch định chính sách,
ngoại trưởng đương nhiên là cố vấn quan trọng nhất của tổng thống về lĩnh vực
đối ngoại bởi vì đây là vị trí lãnh đạo tồn bộ bộ máy tri ển khai chính sách đ ối
ngoại của nước Mỹ. Họ thường là những người được tổng thống chọn khi nhậm
chức.
1 Lindblom, Charles (1980), The Policy-Making Process, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1980, page 74.

17


Trong lịch sử nước Mỹ một số ngoại trưởng có năng lực như Acheson,
Dulles và Kissinger thuộc chính quyền Truman, Eisenhower và Ford được các
tổng thống coi là cố vấn quan trọng trong việc hoạch định và tri ển khai chính
sách đối ngoại của Mỹ. Tuy nhiên, trong một số nhiệm kỳ của tổng th ống, ví d ụ
như Nixon và Carter thì cố vấn an ninh quốc gia được coi trọng hơn. Trên thực
tế, vị trí của Bộ Ngoại giao mà đại diện cho nó là ngoại trưởng được xác đ ịnh b ởi

bản chất công việc và chức năng của cơ quan này.
1.2.4 Giới chuyên gia
Các chuyên gia đóng vai trị xử lý các thơng tin chi ti ết liên quan t ới vi ệc ra
quyết định. Đặc trưng của các chuyên gia phân tích chính sách Mỹ, trong đó có
các chun gia đối ngoại, là ln tập trung chủ yếu vào các ch ủ đ ề trong n ước
(như thuế, an ninh xã hội, bảo vệ môi trường) và quốc tế (như quốc phòng, vi ện
trợ nước ngoài) với mặc định rằng các vấn đề này là không th ể gi ải quy ết đ ược
một cách thấu đáo và ln địi hỏi phải xử lý bất kỳ lúc nào. Cách ti ếp c ận
thường xuyên và liên tục này được cho là động cơ làm nên sự thay đổi xã hội Mỹ.
1.2.5 Cơ quan bộ ngành
Các cơ quan chính phủ, trong đó có cơ quan đối ngoại, thường phải đối
mặt với các chỉ trích và sức ép từ bên ngoài như từ tổng th ống hay qu ốc h ội, trên
các vấn đề như cắt giảm ngân sách, cắt giảm nhân sự, tăng hi ệu qu ả, đi ều ch ỉnh
để thích ứng với tình hình mới... Từ sau Chiến tranh lạnh, xu h ướng tăng cường
liên kết giữa chính trị - quân sự với kinh tế trở thành xu h ướng ch ủ đạo trong s ự
kết hợp giữa các bộ/ngành chủ chốt liên quan tới đối ngoại. H ội đ ồng An ninh
Quốc gia là cơ quan trực thuộc Văn phòng Nhà Trắng (National Security Council),
là diễn đàn được tổng thống sử dụng để xem xét các vấn đề v ề an ninh qu ốc gia
và chính sách ngoại giao. Bộ Ngoại giao là c ơ quan chính đ ặc trách ngo ại giao và
Bộ trưởng Ngoại giao là cố vấn chính về chính sách đối ngoại cho tổng th ống
Mỹ. Hoạt động của Bộ Ngoại giao Mỹ gồm q trình phân tích, xác đ ịnh các m ục
tiêu chính sách đối ngoại của Mỹ và việc thực thi các mục tiêu này. B ộ Qu ốc
phịng có thể được coi là một cổ đông quan trọng trong hệ thống hoạch định

18


chính sách đối ngoại, đặc biệt là khía cạnh an ninh và bảo v ệ l ợi ích c ủa Mỹ trên
toàn thế giới, là đại diện cho “sức mạnh cứng” của Mỹ.
1.2.6 Các nhóm lợi ích chủ chốt trong hệ thống

Nhóm lợi ích của Mỹ là một lực lượng có ảnh hưởng đến q trình đưa ra
chính sách của Mỹ đối với các nước, tuy không phải là quy ết định. Trong xã h ội
Mỹ tồn tại một số nhóm lợi ích chính như: kinh tế, xã h ội/dân ch ủ nhân quy ền,
các tổ chức phi chính phủ chuyên trách, các vấn đề xã h ội c ụ th ể (nh ư ý t ế, môi
trường, …) Các trung tâm nghiên cứu tạo ra ảnh hưởng thông qua việc th ực hi ện
và công bố kết quả nghiên cứu, phân tích, và kiến nghị của mình.
Nhóm lợi ích tác động tới q trình hoạch định chính sách thơng qua các
hình thức: i) Tiếp cận các nhà hoạch định chính sách đ ể thuy ết phục; hi ệu qu ả
tác động phụ thuộc vào khả khăng thuyết phục của lãnh đạo các nhóm l ợi ích; ii)
Cung cấp thơng tin cơ bản về các vấn đề cho các nhà hoạch định chính sách, đ ặc
biệt là các nghị sĩ quốc hội. Trên thực tế hình thành mối quan h ệ liên k ết gi ữa
Quốc hội và nhóm lợi ích để đối trọng/phản biện các chính sách c ủa chính
quyền; iii) Tác động tới q trình và kết quả bầu cử Tổng th ống và Quốc hội Mỹ. 1
1.2.7 Thơng tin và truyền thơng
Truyền thơng đóng vai trị cầu nối giữa các nhà hoạch định chính sách và
cơng chúng, với các chức năng: giáo dục, lý giải, và ph ản bi ện xây d ựng. Cách
mạng thông tin đã tạo ra một hiệu ứng mới qua việc tạo ra các s ức ép chính tr ị
một cách nhanh chóng và độc lập với các tổ chức, thể chế so v ới th ập kỷ 1980 và
đầu 1990. Tuy nhiên, giới truyền thông thường áp đặt quan đi ểm của mình trong
quá trình đưa tin, thường dưới các dạng như tự do, bảo thủ, cánh tả, cánh h ữu,
qua đó tác động tới nhận thức và sự quan tâm của công chúng đ ối v ới các v ấn đ ề
trong nước. Do đó, các chủ thể khác trong hệ thống, từ tổng thống, cơ quan lập
pháp, cơ quan quản lý đều phải chú ý sát đối với các thông tin, ch ủ đ ề, ý t ưởng
được báo chí đưa tin và phản ứng của dư luận để xác định vấn đ ề ti ếp tục c ần

1 Bauer Al (1972), American Business and Public Policy, Aldine·Atherton..

19

xử lý.2 Hệ thống thơng tin đại chúng cịn đóng vai trò hướng dư luận của Mỹ đ ối
với các vấn đề quốc tế đang nổi lên liên quan đến l ợi ích c ủa Mỹ. Các đảng phái
và các nhà lãnh đạo Mỹ thường tranh thủ và sử dụng hệ th ống tin đ ại chúng đ ể
phục vụ cho mục đích chính trị của mình. Ví dụ như trong chi ến tranh Iraq, cu ộc
chiến chống khủng bố…
1.2.8. Chính phủ, tổ chức, cá nhân nước ngồi
Trong hệ thống hoạch định chính sách đối ngoại của Mỹ, chính phủ, các
tổ chứ và cá nhân nước ngoài cũng được xác định là cổ đông trong h ệ th ống
hoạch định chính sách đối ngoại của Mỹ với các vai trị khác nhau: đ ồng minh, c ổ
đông trách nhiệm, đối tác.
Hệ thống hoạch định chính sách đối ngoại Mỹ cho phép các qu ốc gia bên
ngồi tác động, thậm chí can thiệp để thúc đẩy lợi ích của mình. Đồng th ời, do
cấu trúc của hệ thống dân chủ đại diện Mỹ trong quá trình ho ạch đ ịnh và tri ển
khai chính sách đối ngoại, ngồi chịu ảnh hưởng qua lại của nhau, Qu ốc h ội và
Chính quyền Mỹ cịn chịu tác động của nhân dân Mỹ nói chung và r ất nhi ều
thành phần phi chính phủ Mỹ nói riêng.
Các thực tế nói trên đã tạo ra cơ hội cho nước ngồi có th ể tác động vào
tiến trình hoạch định và triển khai thực hiện chính sách đ ối ngo ại của Mỹ đ ể lái
nó theo hướng có lợi cho mình thơng qua cơng tác vận động các thành ph ần
chính phủ và phi chính phủ Mỹ bằng nhiều biện pháp, trực ti ếp cũng nh ư gián
tiếp. Do đó hoạt động vận động hành lang của nước ngồi ở Mỹ có tác đ ộng tr ực
tiếp tới lợi ích của Mỹ.
Tiểu kết
Với những phân tích được trình bày trong chương 1, có th ể nhận thấy một
thực tế rõ ràng là: Trong quy trình hoạch định chính sách đ ối ngo ại Mỹ có tám
chủ thể chính tham gia vào q trình này, trong đó chủ th ể Quốc h ội đóng vai trị
quan trọng. Tùy vào những giai đoạn cụ thể và vụ việc cụ th ể, sự tác động qua
2 Kuypers, Jim A. (1996), Presidential Crisis Rhetoric and the Press in the Post-Cold War, Westport:
Praeger, page 9.

20


lại của các chủ thể sẽ có những điểm khác nhau. Mục tiêu chung c ủa Mỹ là b ảo
vệ lợi ích quốc gia nhưng thực chất là đấu tranh th ỏa hi ệp các l ợi ích nhóm;
trong đó nhà hoạch định chính sách vừa có th ể ph ản ứng, vừa có th ể d ẫn d ắt.
Bản chất của mối quan hệ giữa Quốc hội và chính quyền Mỹ trong hoạch định
chính sách đối ngoại của Mỹ là mối quan hệ mang tính cạnh tranh, tranh giành
quyền lực và ảnh hưởng.

CHƯƠNG 2

Tác động của Quốc hội trong q trình hoạch định và
triển khai chính sách đối ngoại của Mỹ

2.1

Quá trình ra đời và phát triển của Quốc hội Mỹ

Quốc hội Mỹ (United States Congress) là cơ quan lập pháp lưỡng viện
của chính quyền Mỹ. Quốc hội Mỹ là định chế quyền lực theo mơ hình lưỡng
viện, gồm hạ viện (House of Representatives, còn gọi là Viện Dân biểu) và thượng

21


viện (Senate, cịn gọi là Viện Ngun lão) đều có quyền lực trong quy trình thơng
qua các dự luật. Cả hai viện đều đặt trụ sở tại điện Capitol, thủ đơ Washington,
D.C. Hạ viện có 435 thành viên, được gọi là dân bi ểu. Mỗi thành viên đ ại di ện
cho một hạt bầu cử, phục vụ trong nhiệm kỳ 2 năm. Số dân bi ểu đ ại di ện cho

mỗi bang được ấn định theo tỷ lệ dân số. Tại thượng viện, thành viên được gọi
là thượng nghị sĩ. Ngược với hạ viện, số thượng nghị sĩ cho m ỗi bang là 2 ng ười,
khơng tính theo tỷ lệ dân số. Như vậy thượng viện có tổng cộng 100 th ượng
nghị sĩ, phục vụ theo nhiệm kỳ 6 năm. Thành viên của cả hai vi ện đ ều đ ược
người dân bầu trực tiếp. Tại một số bang, thống đốc có quyền bổ nhiệm thượng
nghị sĩ tạm quyền khi có chỗ khuyết giữa nhiệm kỳ.
Hiến pháp dành cho Quốc hội quyền lập pháp liên bang và các quy ền này
được liệt kê rõ ràng trong hiến pháp. Quyền lực to lớn của quốc hội bao gồm
thẩm quyền ban hành các văn bản pháp quy trong lĩnh vực th ương m ại gi ữa các
bang và với nước ngoài, đánh thuế, thiết lập các toà án trực thu ộc Tối cao Pháp
viện Mỹ, duy trì quân lực và tuyên chiến. Trong quy trình thơng qua các d ự lu ật,
cả hai viện có quyền ngang bằng nhau. Thượng viện Mỹ không chỉ đơn gi ản là
“một thiết chế kiểm tra” như một số định chế tương tự trong hệ thống l ập pháp
lưỡng viện tại nhiều quốc gia khác.
Những điều khoản Liên hiệp, theo đó Mỹ mới giành độc lập được điều
hành, quy định Quốc hội là thiết chế một viện, mỗi bang có s ố đ ại bi ểu b ằng
nhau. Sự thiếu hiệu quả của Chính phủ liên bang theo th ể ch ế này d ẫn đ ến vi ệc
triệu tập Quốc hội lập hiến năm 1787; tất cả các bang, ngoại trừ Rhode Island,
cử đại biểu đến tham dự. Một trong những vấn đề gây chia rẽ t ại đây là c ơ c ấu
của Quốc hội. Kế hoạch Virginia của James Madison chủ trương một Quốc hội
lưỡng viện; viện dân biểu được người dân bầu trực tiếp, thượng viện được bầu
bởi Viện dân biểu và số đại biểu được ấn định theo tỷ lệ dân s ố. Kế ho ạch này
nhận

được

sự

ủng

hộ

từ

các

bang

lớn

như Virginia, Massachusetts và Pennsylvania. Trong khi đó, các bang nhỏ hơn ủng
hộ kế hoạch Jersey, chủ trương Quốc hội một viện với s ố đại bi ểu bằng nhau
cho mỗi bang. Dần dần, một đề án mang tính thoả hiệp gọi là Connecticut hay
Đại Thỏa hiệp, được hình thành. Theo đó, nhằm ngăn chặn tình trạng lạm quyền

22


có thể xảy ra ở cấp liên bang, hiến pháp xác lập nguyên tắc phân quy ền v ới
quyền lực được phân bổ cho ba nhánh: hành pháp, lập pháp và tư pháp. Hơn nữa,
nhánh lập pháp được quy định theo mơ hình lưỡng vi ện đ ể bảo đảm nguyên t ắc
kiểm soát lẫn nhau và cân bằng quyền lực. 1 Một viện (viện dân biểu) có số đại
biểu theo tỷ lệ dân số, trong khi viện còn l ại (th ượng vi ện) có s ố đ ại bi ểu b ằng
nhau, và để duy trì quyền lực của bang, viện lập pháp bang, ch ứ không ph ải
người dân, bầu chọn các thượng nghị sĩ. Hiến chương được thơng qua bởi chín
trong số mười ba bang và có hiệu lực từ ngày 4 tháng 3 năm 1789.
Thế kỷ 19 chứng kiến những tranh chấp thường xuyên xảy ra gi ữa hai
viện. Trong hầu hết nửa đầu thế kỷ XIX, thượng viện giữ được thế cân bằng
giữa miền Bắc chủ trương tự do và miền nam chủ trương s ở hữu nô lệ, trong khi
số lượng các bang cịn ngang nhau. Ngược lại, tại hạ viện, vì mi ền b ắc đơng dân

hơn nên nắm quyền kiểm sốt. Một điển hình cho tình trạng này là d ự
luật Wilmot Proviso, cấm sở hữu nô lệ trong khu vực chiếm được trong chiến
tranh Mỹ - Mễ, được ủng hộ tại hạ viện nhưng bị chặn lại tại thượng viện.
Những tranh chấp về vấn đề nô lệ và về các vấn đề khác ngày càng tr ở nên tr ầm
trọng cho đến khi bùng nổ cuộc Nội chiến (1861–1865), sau khi các bang miền
Nam quyết định tấn công tách rời khỏi liên bang. Miền Nam bị th ất tr ận và ch ế
độ nô lệ bị bãi bỏ. Thời gian đầu thế kỷ XIX cũng chứng ki ến s ự tỏa sáng c ủa các
nhà lãnh đạo tại cả hai viện của Quốc hội. Tại hạ vi ện, v ị th ế của chủ tịch ngày
càng nâng cao, lên đến đỉnh đi ểm với nhiệm kỳ của Joseph Gurney Cannon. Dù
các nhà lãnh đạo tại thượng viện không giành được nhiều quyền l ực như ch ủ
tịch hạ viện, các thượng nghị sĩ tự gây dựng cho mình thanh thế lớn lao. Đặc bi ệt
là chủ tịch các uỷ ban tại cả hai viện thường có nhiều ảnh hưởng đáng k ể cho
đến khi có những cải cách được tiến hành vào những năm 1970.
Mỗi dự luật đều phải trải qua một số giai đoạn tại mỗi viện; trước tiên,
nó phải được xem xét bởi một uỷ ban. Các trình tự lập pháp ph ải được xem xét
bởi các uỷ ban thường trực, mỗi uỷ ban có thẩm quyền trong một lãnh v ực riêng
biệt chẳng hạn như nông nghiệp hay ngân sách. Viện dân bi ểu có 20 u ỷ ban
1 David R. Tarr and Ann O'Connor (2014), Congress A to Z (CQ Congressional Quarterly), Chuck Mc.
Cutcheon, page 8.

23


thường trực, trong khi con số này tại Thượng viện là 16. Trong một s ố tr ường
hợp, các dự luật có thể được đệ trình các uỷ ban đặc bi ệt (xem xét các lãnh v ực
chuyên môn hẹp hơn các uỷ ban thường trực). Các uỷ ban được phép tổ ch ức các
cuộc điều trần và thu thập chứng cớ khi xem xét các dự luật. Các u ỷ ban cũng có
thể sửa đổi dự luật, nhưng chỉ có tồn thể thượng viện hoặc tồn th ể hạ vi ện
mới có quyền chấp nhận hoặc bác bỏ các dự luật. Sau khi xem xét và th ảo lu ận,
uỷ ban sẽ bỏ phiếu quyết định xem có nên trình dự luật tr ước tồn vi ện hay

khơng. Khi được đệ trình bởi uỷ ban, dự luật sẽ được xem xét b ởi toàn vi ện. T ại
đây, dự luật có thể bị sửa đổi (quy trình này có th ể khác bi ệt đôi chút gi ữa hai
viện) và cuối cùng là biểu quyết.
Các chính đảng thường khơng thể kiểm soát cách bỏ phi ếu của các ngh ị sĩ
của hai viện Quốc hội. Thanh danh cá nhân, tiến trình gây quỹ bầu cử và chi ến
dịch vận động tranh cử đóng vai trị quan trọng trong các cuộc tuy ển cử; ch ỉ có
sự ủng hộ từ đảng phái chính trị là khơng đủ. Vì các nghị sĩ không mu ốn dựa vào
sự ủng hộ của các tổ chức đảng, họ thường tỏ ra độc lập với giới lãnh đạo đảng.
Vì vậy, giới lãnh đạo đảng tại Quốc hội thường áp dụng chi ến thuật “bắt và th ả”,
để có thể thơng qua những dự luật quan trọng cần đến sự ủng h ộ của các ngh ị sĩ
thiếu hợp tác. Họ sẽ “bắt” một nghị sĩ, áp lực người này ủng hộ thông qua d ự
luật, ngay cả khi nó khơng được cử tri của nghị sĩ này ưa thích. R ồi sau khi đ ủ
phiếu để thông qua, họ sẽ “thả”, để người này tự do lựa chọn lập trường cho
mình khi biểu quyết. Bằng cách này, các nghị sĩ có thể tránh gây ác c ảm v ới các
nhóm quyền lợi đặc biệt thường có nhiều ảnh hưởng, trong khi vẫn tỏ ra trung
thành với đảng của mình.
Một khi một dự luật được thơng qua tại một viện thì sẽ được gởi đến viện
kia; tại đó, dự luật có thể được thơng qua, hoặc bị bác b ỏ, hoặc bị s ửa đ ổi. Đ ể
một dự luật có thể trở thành luật, cả hai viện phải đồng thu ận về văn b ản c ủa
dự luật. Nếu dự luật đã bị sửa đổi thì một uỷ ban thương thảo sẽ vào cu ộc
(thành phần bao gồm thành viên của cả hai viện) và cố soạn ra m ột văn b ản
chung để trình hai viện; nếu được thơng qua, nó sẽ thành lu ật; còn ngược l ại,
xem như thất bại. Tổng thống Ronald Reagan đã có lần nhận xét cách châm biếm

24


“Nếu đem một quả cam và một quả táo giao cho uỷ ban thương thảo, h ọ sẽ cho
ra một quả lê”.1
Sau khi được thông qua tại hai viện, dự luật sẽ được trình tổng th ống.

Tổng thống có thể chọn ký ban hành, nó sẽ trở thành luật; hoặc tổng th ống có
thể chọn phủ quyết, gởi trả về Quốc hội kèm theo l ời phản kháng. Trong tr ường
hợp này, dự luật chỉ có thể trở thành luật nếu cả hai viện bi ểu quy ết v ới hai
phần ba số phiếu để vơ hiệu hố sự phủ quyết của tổng thống. Sau cùng, cịn có
một chọn lựa khác cho tổng thống, là khơng làm gì hết, khơng ký ban hành, cũng
không phủ quyết. Trong trường hợp này, Hiến pháp có quy định dự luật sẽ tự
động trở thành luật sau mười ngày (khơng tính ngày chủ nhật). Tuy nhiên, nếu
Quốc hội chấm dứt kỳ họp trong mười ngày này, dự luật sẽ không th ể tr ở thành
luật. Vì vậy, tổng thống có thể phủ quyết một dự luật được thông qua vào cu ối
kỳ họp của Quốc hội bằng cách lơ nó đi; thủ thuật này được gọi là “ pocket veto”.
Ảnh hưởng của Quốc hội đối với tổng thống thăng trầm theo dòng lịch sử.
Cả ngành hành pháp lẫn ngành lập pháp đều không muốn ki ểm sốt chính
quyền cho đến nửa cuối thế kỷ XIX, khi cán cân quyền lực nghiêng về phía Quốc
hội. Một trong những chức trách không lập pháp quan tr ọng nhất của Qu ốc h ội
là điều tra và giám sát nhánh hành pháp. Quyền này được uỷ nhiệm cho các u ỷ
ban - thường trực, đặc biệt, tuyển chọn hoặc liên viện (thành viên đ ến từ hai
viện). Các cuộc điều tra được tiến hành để thu thập thơng tin phục vụ cơng tác
lập pháp, kiểm tra tính hiệu quả của các đạo luật đã được thông qua và đ ể tra
vấn về phẩm chất và thành tích của các thành viên và các viên ch ức c ủa hai
nhánh còn lại trong hệ thống tam quyền phân lập của Mỹ. Các uỷ ban có quyền
tổ chức những buổi điều trần và nếu cần, có quyền bắt bu ộc các cá nhân ra làm
chứng bằng cách ra trát triệu tập nhân chứng. Nhân chứng nào từ ch ối ra làm
chứng có thể bị buộc tội khinh mạn, cịn ai làm chứng dối sẽ bị buộc tội man
khai. Hầu hết các cuộc điều trần đều tiến hành công khai; các cu ộc đi ều tr ần
quan trọng thường thu hút sự chú ý của các phương tiện truyền thông đại chúng.

1 Zee Media Corporation (2006), “If an orange and an apple went into conference consultations, it might
come out a pear”, Zeenews. (truy cập ngày 21/12/2019 lúc 9:20)

25