Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất từ thực tiễn thành phố cần thơ (luận văn thạc sỹ luật)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRẦN THANH KHỎE

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI LẤN ĐẤT - TỪ
THỰC TIỄN THÀNH PHỐ CẦN THƠ
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – THÁNG 12 NĂM 2021


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI LẤN ĐẤT - TỪ
THỰC TIỄN THÀNH PHỐ CẦN THƠ
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật hành chính
Mã số: 8380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. Nguyễn Cửu Việt
Học viên: Trần Thanh Khỏe
Lớp: Luật Hiến pháp và Luật hành chính
Khóa: 03- Cần Thơ

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – THÁNG 12 NĂM 2021


LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học của tôi, dưới sự hướng
dẫn của PGS. TS. Nguyễn Cửu Việt. Các số liệu và kết quả được trình bày trong Luận
văn tốt nghiệp là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy
định.
TP Hồ Chí Minh, ngày

tháng 12 năm 2021

Người thực hiện


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
Chương 1: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI LẤN ĐẤT ...............................................................................6
1.1. Khái niệm lấn đất, vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất ..........................6
1.2. Quy định pháp luật về các nhóm hành vi vi phạm hành chính cụ thể về lấn đất .9
1.3. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất ....................14
1.4. Những vướng mắc, bất cập của quy định pháp luật về đối tượng bị xử phạt và
mức xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất .........................................18
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI LẤN ĐẤT VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ....25
2.1. Những vướng mắc từ thực tiễn áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất và kiến nghị hoàn thiện ........................................................25
2.2. Vấn đề giao quyền trong xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất từ
thực tiễn Thành phố Cần Thơ ...................................................................................29
2.3. Những vướng mắc, bất cập về thẩm quyền áp dụng biện pháp buộc khơi phục
tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm với hành vi lấn đất từ thực tiễn Thành
phố Cần Thơ ..............................................................................................................34
2.4. Một số bất cập, vướng mắc khác và kiến nghị hoàn thiện .................................38

KẾT LUẬN ..............................................................................................................43


1

PHẦN MỞ ĐẦU
i) Lý do chọn đề tài
Đất đai là tài sản quý giá của quốc gia, dân tộc và con người. Đất đai có một vai
trị quan trọng trong đời sống xã hội, có thể nhận thấy, khi chuyển từ nền kinh tế kế
hoạch, tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất
nước ngày một hội nhập cùng với nền kinh tế thế giới, đòi hỏi pháp luật đất đai cũng
phải thường xuyên thay đổi nhằm phù hợp với thời đại. Tuy nhiên, thực tế cho thấy
pháp luật điều chỉnh trực tiếp liên quan đến lĩnh vực đất đai, cũng như xử phạt hành
chính trong lĩnh vực đất đai vẫn tồn tại những hạn chế và bất cập nhất định, khi đây
cũng là lĩnh vực nhạy cảm, phức tạp, địi hỏi cơng tác quản lý nhà nước tại các địa
phương trong lĩnh vực đất đai cần đảm bảo khách quan, công bằng, đặc biệt trong vấn
đề xử lý vi phạm hành chính. Vì vậy, việc ban hành chính sách, các quy định pháp
luật liên quan đến đất đai ln đóng chiếm vai trị quan trọng hàng đầu. Trong đó, sự
ra đời Nghị định 102/2014/NĐ-CP của Chính phủ Quy định về Xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai có hiệu lực thi hành từ ngày 25/12/2014 (Nghị định
102/2014/NĐ-CP) góp phần tạo hành lang pháp lý trong việc phát hiện, xử phạt đối
với các hành vi phạm liên quan đến đất đai. Trải qua 05 năm triển khai Nghị định đã
bộc lộ những bất cập, hạn chế nhất định, đòi hỏi cần có quy định thay thế.
Từ việc kế thừa và phát triển, sự ra đời của Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19
tháng 11 năm 2019 của Chính phủ Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai (Nghị định 91/2019/NĐ-CP) đã khắc phục được những hạn chế của
Nghị định 102/2014/NĐ-CP. Tuy nhiên, điều này vẫn chưa xóa bỏ triệt để những
thiếu sót cần được tháo gỡ1. Bên cạnh đó, đối với hành vi lấn đất, ngồi việc bị xử
phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) thì chủ thể bị XPVPHC còn bị áp dụng biện
pháp khắc phục hậu quả như khơi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi

phạm đối với các hành vi vi phạm. Tuy nhiên, chưa quy định rõ nếu chủ thể không
tuân thủ sẽ áp dụng chế tài nào, cũng như cơ quan nào có chức năng thực hiện giám
sát vấn đề này. Ngoài ra, vẫn tồn tại nhiều quy định chưa cụ thể, gây khó khăn trong
việc áp dụng như: với quy định Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã chỉ được áp dụng
biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khơi phục lại tình trạng của đất trước khi vi
phạm” do vậy, chưa xử lý triệt để hậu quả của hành vi lấn đất gây ra từ đó vơ hình

Nguyễn Thành Phương (2020), “Hồn thiện pháp luật về Xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai nhìn từ
Nghị định 91/2019/NĐ-CP”, Tạp chí Khoa học Xã hội và Nhân văn, Tập 6, Số 6, tr.666.
1


2

chung đã “tước bỏ” quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã, đồng thời
lại dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong thẩm quyền xử phạt. Xuất phát từ
thực trạng và ý nghĩa quan trọng vừa nêu trên, tác giả đã lựa chọn vấn đề: “Xử phạt
vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất - Từ thực tiễn Thành phố Cần Thơ”
để nghiên cứu với mong muốn đưa ra một bức tranh tổng thể về q trình xử phạt
hành chính trong lĩnh vực đất đai thông qua áp dụng pháp luật tại Thành phố Cần
Thơ, có sự tham chiếu cùng một số tỉnh thành trên phạm vi cả nước. Trên cơ sở đó,
đề xuất một số giải pháp, định hướng nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật có
liên quan đến XPVPHC đối với hành vi lấn đất, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả
hoạt động XPVPHC nói chung và xử phạt với hành vi lấn đất nói riêng, trong giai
đoạn hiện nay.
ii) Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm qua, tại Việt Nam đã có nhiều cơng trình khoa học nghiên
cứu liên quan đến vấn đề xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai, dưới những góc
độ và cấp độ khác nhau. Qua đó, nhằm củng cố căn cứ làm tiền đề phục vụ công tác
nghiên cứu, tác giả đã tìm hiểu một số cơng trình, thơng qua một số đề tài của các tác

giả sau:
Về sách chuyên khảo, giáo trình
Giáo trình: “Luật hành chính Việt Nam”, chủ biên PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt,
Nxb Chính trị quốc gia, năm 2008. Đây là cơng trình nghiên cứu về phương diện lý
luận liên quan đến hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, giúp tác giả thống kê và
cụ thể hóa lập luận trong nội dung nghiên cứu đề tài, góp phần gia tăng hàm lượng
khoa học trong nghiên cứu của tác giả.
Quyển sách:“Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính ”, tác giả TS. Cao Vũ
Minh và NCS - ThS. Nguyễn Nhật Khanh, Nxb Lao động - Xã hội, năm 2019. Đây
là cơng trình nghiên cứu, bình luận các nội dung liên quan vấn đề xử phạt vi phạm
hành chính. Theo đó, là tiền đề giúp tác giả củng cố vững chắc hơn về phương diện
lý luận liên quan đến cơ chế xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất.
Về bài viết trên các tạp chí chuyên ngành luật
Bài viết: “Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai”, tác giả Cao Vũ Minh- Ngô Đức Thắng, Tạp chí Nhà nước và
Pháp Luật, số 4/2017. Trong bài viết các tác giả đã chỉ ra những bất cập có liên quan
đến việc xác định chủ thể bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai..., đây


3

là tư liệu quan trọng, giúp tác giả làm rõ vấn đề, đồng thời có những kiến nghị phù
hợp với nội dung nghiên cứu.
Bài viết: “Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn
đất”, Tác giả Trần Thanh Khỏe- Nguyễn Thành Phương, Tạp chí Tịa án Nhân dân,
số 13/2021. Cơng trình có chiều sâu liên quan đến cơ chế xử phạt với hành vi lấn đất,
trong đó chỉ ra những bất cập có liên quan đến khái niệm, chủ thể bị xử phạt, thẩm
quyền xử phạt..., từ đó đưa ra những kiến nghị hồn thiện.
Bài viết: “Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất-Thực tiễn thi
hành tại Thành phố Cần Thơ”, tác giả Trần Thanh Khỏe - Nguyễn Thành Phương,

Tạp chí Giáo dục xã hội, số 7/2021. Đây là bài viết tập trung nghiên cứu những bất
cập liên quan vấn đề xử phạt với hành vi lấn đất tại Thành phố Cần Thơ, đồng thời
đưa ra những kiến nghị nhằm hồn thiện biện pháp xử phạt hành chính đối với hành
vi lấn đất tại Thành phố Cần Thơ nói riêng và cả nước nói chung.
Bài viết: “Biện pháp khắc phục hậu quả trong pháp luật xử phạt vi phạm hành
chính về đất đai - Một số bất cập và kiến nghị hồn thiện” tác giả Nguyễn Nhật
Khanh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 9/2019. Bài viết đã phân tích, đánh giá
chung các biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực đất đai, chưa đi sâu phân tích
các biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi lấn đất. Đồng thời các biện pháp
khắc phục hậu quả được phân tích trên cơ sở của Nghị định 102/2014/NĐ-CP đến
nay đã được thay thế bởi Nghị định 91/2019/NĐ-CP.
Bài viết: “Những điểm mới về phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai”
tác giả Nguyễn Sơn Nhung, Tạp chí Tài chính, số 3/2020. Cơng trình đã trình bày
khái qt các điểm mới về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói
chung, chưa đi sâu phân tích những điểm mới về xử phạt vi phạm hành chính hành vi
lấn, chiếm đất.
Bài viết: “Hồn thiện pháp luật về phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai nhìn từ Nghị định 91/2019/NĐ-CP”, Tác giả Nguyễn Thành Phương, Tạp chí
Khoa học Xã hội và Nhân văn, số 6/2020. Bài viết đi phân tích những điểm mới quy
định xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai từ khi Nghị định 91/2019/NĐ-CP có
hiệu lực thi hành, là tiền đề gia tăng làm lượng khoa học cho cơng trình nghiên cứu
mà tác giả đang tập trung nghiên cứu.
Qua đó có thể thấy rằng, việc nghiên cứu đề tài: “Xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất” chưa được tập trung nghiên cứu một cách có hệ thống. Do
đó, luận văn này, tác giả sẽ phân tích, đánh giá một cách toàn diện các quy định của


4

pháp luật, cũng như thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất.

Đồng thời, đưa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật cũng như cơng tác thi hành
pháp luật trên thực tế. Do đó, nội dung đề tài đáp ứng đủ điều kiện về tính mới cũng
như có khả năng ứng dụng cao.
iii) Mục đích nghiên cứu
Đề tài tập trung làm rõ quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính với
hành vi lấn đất theo Nghị định 91/2019/NĐ-CP về XPVPHC trong lĩnh vực đất đai.
Trong đó, chỉ ra nội dung tồn tại những bất cập xoay quanh: khái niệm lấn đất; chủ
thể bị xử phạt vi phạm hành chính, phân loại hành vi, chủ thể có thẩm quyền xử
phạt..., và các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được
quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014,
2017), có sự so sánh đối chiếu cùng Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa
đổi, bổ sung năm 2020) có hiệu lực thi hành ngày 01 tháng 01 năm 2022, cùng những
văn bản có liên quan. Từ đó, tác giả có sự đối sánh tình hình áp dụng pháp luật tại
Cần Thơ và một số tỉnh thành nước ta, nhằm có đủ tài liệu căn cứ đưa ra những đánh
giá, chỉ ra bất cập và hướng hoàn thiện cơ chế xử phạt đối với hành vi lấn đất tại Việt
Nam.
iv) Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu một luận văn thạc sĩ, tác giả tập trung phân tích quy
định liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất, trong các văn
bản có liên quan như: Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành; Nghị định
91/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
- Phạm vi nội dung: quy định pháp luật và thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất trên địa bàn Thành phố Cần Thơ, có sự so sánh đối chiếu với
một số tỉnh thành trên cả nước. Từ đó, đúc kết và chỉ ra những bất cập hiện hữu, nhằm
đưa ra những kiến nghị hồn thiện.
- Về khơng gian: luận văn tiến hành nghiên cứu hoạt động xử phạt vi phạm hành
đối với hành vi lấn đất trong phạm vi Thành phố Cần Thơ.
- Về thời gian: luận văn nghiên cứu những vấn đề thực tiễn liên quan đến xử
phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất, thực trạng xử phạt trong 03 năm tại
Thành phố Cần Thơ, từ tháng 6 năm 2018 – đến 06 tháng đầu năm 2021 (6/2021).

5

v) Phương pháp nghiên cứu
Để làm rõ những vấn đề cần nghiên cứu, đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đồng thời sử dụng các phương pháp nghiên
cứu khác. Cụ thể như sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Được sử dụng để phân tích vấn đề lý luận,
cũng như quy định pháp luật liên quan đến vi phạm hành chính, trách nhiệm hành
chính với hành vi lấn đất.
- Phương pháp so sánh: Sử dụng trong đánh giá quy định của pháp luật về xử
phạt vi phạm hành chính, đối với hành vi lấn đất qua các thời kỳ, nhằm chỉ ra những
hiệu chỉnh, bổ sung của pháp luật liên quan vấn đề này.
- Phương pháp thống kê: dùng để tập hợp các quy định pháp luật liên quan,
cũng như các số liệu, báo cáo, vụ việc từ thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính đối
với hành vi lấn đất.
vi) Dự kiến kết quả nghiên cứu
Ý nghĩa khoa học: Đề tài tổng hợp một cách hệ thống cơ sở lý luận và quy
định pháp luật liên quan đến hành vi lấn đất, trên phương diện pháp luật Việt Nam
qua từng thời kỳ, mà chính yếu là Nghị định 91/2019/NĐ-CP. Từ đó, có những nhận
định, đánh giá, so sánh trong quy định pháp luật; làm sáng tỏ những mặt tích cực,
tiến bộ, chỉ ra những bất cập, khó khăn trong q trình thực thi pháp luật về cơng tác
xử phạt đối với hành vi lấn đất. Trên cơ sở đó, tác giả kiến nghị và đề xuất giải pháp
hoàn thiện những quy định liên quan đến vấn đề xử phạt vi phạm hành chính với
hành vi lấn đất.
Giá trị ứng dụng: Luận văn là tài liệu tin cậy, có đủ cở sở khoa học và pháp
lý. Có thể được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các cá nhân, tổ chức,
đặc biệt cho đối tượng sinh viên, học viên chuyên ngành luật, Uỷ ban Nhân dân và
các cơ quan bảo vệ pháp luật. Bên cạnh đó, Luận văn còn là tài liệu tham khảo cần

thiết cho cá nhân, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật,
trong công tác sửa đổi, bổ sung những quy định hiện hành, hướng đến hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam.


6

Chương 1
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI
HÀNH VI LẤN ĐẤT
1.1. Khái niệm lấn đất, vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
1.1.1. Khái niệm lấn đất
Theo Từ điển Tiếng Việt “lấn” là hành vi “chen vào chỗ khác, mở rộng cả phạm
vi một cách bất chính”2 và đất“được xem là tư liệu sản xuất trên bề mặc địa cầu, có
người và các loài động vật, thực vật sinh sống”3. Chung quy lại nội hàm “lấn đất”
được hiểu là hành vi mở rộng tư liệu sản xuất một cách bất chính của một chủ thể nào
đó.
Dưới góc độ pháp lý, thuật ngữ “lấn đất” không được dẫn giải trong Luật Đất
đai và các văn bản có liên quan qua các thời kỳ 1987, 1993, 2003. Chỉ đến khi Luật
Đất đai năm 2013 ra đời thuật ngữ “lấn đất” bắt đầu manh nha tại khoản 1 Điều 3
Nghị định 102/2014/NĐ-CP. Theo đó: “Lấn đất là việc người đang sử dụng đất tự
chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất để mở rộng diện tích đất”4. Đây được
xem là một trong những cơ sở pháp lý quan trọng nhằm giúp cơ quan thừa hành xác
định đích xác hành vi vi phạm. Tuy nhiên, khi áp dụng trên thực tế, đã vấp phải nhiều
tranh luận khác nhau liên quan đến thuật ngữ này. Bởi lẽ, nếu căn cứ một hành vi
người sử dụng đất chủ động chuyển mốc địa giới hoặc ranh giới thửa đất nhằm mở
rộng phạm vi là vi phạm chưa thật sự chuẩn xác; giả định hành vi đó nhận được sự
đồng thuận từ chính quyền thì chắc rằng khái niệm vừa nêu trên khơng mang tính
chuẩn mực trong mọi trường hợp.
Vấn đề đặt ra cần có những hiệu chỉnh kịp thời, đáp ứng nhu cầu cấp thiết của

xã hội lúc bấy giờ, sự ra đời của Nghị định 91/2019/NĐ-CP góp phần hồn thiện hóa
liên quan đến thuật ngữ lấn đất tại khoản 1 Điều 3. Theo đó: “Lấn đất là việc người
sử dụng đất chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất để mở rộng diện tích đất
sử dụng mà không được cơ quan quản lý nhà nước về đất đai cho phép hoặc không
được người sử dụng hợp pháp diện tích đất bị lấn đó cho phép”5. Nhìn chung khái
Ngôn ngữ Việt Nam (2014), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Thanh Niên, tr.126.
Tlđd, tr.391.
4
Nghị định 102/2014/NĐ-CP ngày 10 tháng 11 năm 2014 của thủ tướng Chính phủ, quy định về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
5
Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19 tháng 11 năm 2019 của Thủ tướng chính phủ Quy định về về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
2
3


7

niệm này phần nào khắc phục những hạn chế so với văn bản tiền nhiệm trước đó, góp
phần giúp cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có những căn cứ tường minh hơn, khi
tiến hành xác định hành vi vi phạm. Dẫu vậy, quá trình áp dụng cho thấy khái niệm
“lấn đất” vẫn tồn tại những “điểm mờ” nhất định, khi một số quan điểm cho rằng với
khái niệm trên, thì hành vi chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới để mở rộng diện tích
đất chỉ cần Nhà nước hoặc người sử dụng đất hợp pháp đồng thuận sẽ không được
xem là hành vi lấn đất. Điều này chưa hợp lý, vì lẽ người sử dụng đất hợp pháp suy
cho cùng chỉ có quyền sử dụng đất, khơng được trao năng quyền quyết định mở rộng
ranh giới hay thay mặt Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất cho một chủ thể khác.6
Có ý kiến cho rằng, nếu hành vi chuyển dịch mốc địa giới ranh đất thuộc đất
công chịu sự quản lý trực tiếp của Nhà nước, chính quyền địa phương mà chưa nhận

được sự đồng thuận từ cơ quan có thẩm quyền, suy ra là hành vi lấn đất. Ở chiều
ngược lại, nếu đất trên đã trao quyền sử dụng cho một chủ thể, thì chủ thể khác có
hành vi di dời ranh giới nhằm mở rộng thửa đất khi chưa nhận được đồng thuận của
người có quyền sử dụng đất thì được xem là hành vi lấn đất.7 Từ đó, cho thấy cách
hiểu và vận dụng pháp luật còn nhiều quan điểm trái chiều, khi áp dụng pháp luật vào
thực tiễn cuộc sống. Kế thừa các quan điểm phù hợp về mặt ngữ nghĩa và cả bản chất
pháp lý, Tác giả cho rằng khái niệm “lấn đất” cần hiệu chỉnh như sau: “Lấn đất là
việc người sử dụng đất tự ý chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất nhằm mở
rộng diện tích đất sang phần đất đã được công nhận quyền sử dụng hay diện tích đất
do Nhà nước quản lý mà khơng cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép mở rộng
diện tích đất sử dụng”.8
1.1.2. Khái niệm vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
Khái niệm “vi phạm hành chính” được khái quát lần đầu tiên tại Điều 1 Pháp
lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. Theo đó, “Vi phạm hành chính là hành
vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý
Nhà nước mà khơng phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị
xử phạt hành chính”.

Trần Thanh Khỏe- Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính với
hành vi lấn đất”, Kỷ yếu hội thảo: “Những khía cạnh pháp lý của pháp luật XPVPHC và hướng hoàn thiện”,
Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, Ngày 18/9/2021, tr.227.
7
Nguyễn Thành Phương (2020), “Hoàn thiện các quy định pháp luật về XPVPHC trong lĩnh vực đất đai nhìn
từ Nghị định 91/2019-NĐ-CP”, Tạp chí Khoa học xã hội và Nhân văn, tập 6 số 6, trang 666.
8
Trần Thanh Khỏe-Nguyễn Thành Phương (2021), “Hồn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối với
hành vi lấn đất”, Tạp chí Tịa án Nhân dân, số 13, tr.44.
6

8

Quá trình hình thành và phát triển khái niệm này được định nghĩa một cách
gián tiếp tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, thơng
qua khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính”. Cụ thể: “Xử phạt vi phạm hành chính
được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc
quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định
của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Cho đến Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính năm 2002 nội hàm thuật ngữ “vi phạm hành chính” vẫn chưa được làm rõ khi
phải hiểu một cách gián tiếp thông qua khái niệm xử phạt vi phạm hành chính tại
khoản 2 Điều 1: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ
quan, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản
lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử
phạt hành chính”.
Luật XLVPHC năm 2012 ra đời, khái niệm này được quy định một cách tường
minh tại khoản 1 Điều 2. Cụ thể: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân,
tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không
phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.
Phân tích vấn đề, nhận thấy rằng khái niệm vi phạm hành chính thơng qua Pháp
lệnh năm 1989, 1995, 2002 và Luật XLVPHC năm 2012 tuy có sự khác nhau về cách
diễn đạt, nhìn chung nội hàm đều thống nhất về những dấu hiệu bản chất của loại vi
phạm này. Về mặt lý luận khoa học, có học giả cho rằng khái niệm này vẫn tồn tại
những điểm chưa thực sự phù hợp, cần có sự hiệu chỉnh kịp thời. Bởi tại Khoản 1
Điều 2 Luật XLVPHC quy định việc xác định vi phạm hành chính được thực hiện
theo phương pháp loại trừ: “Không phải là tội phạm”. Việc định nghĩa theo phương
pháp loại trừ để khoanh vùng, đâu là vi phạm hành chính khiến cho việc xác định vi
phạm hành chính mất đi tính độc lập, phụ thuộc vào tội phạm, điều này có thể dẫn
đến cách hiểu: Hành vi nào không phải là tội phạm được quy định tại Bộ luật hình
sự, sẽ là vi phạm hành chính. Nói cách khác, khách thể của vi phạm hành chính và
khách thể của tội phạm là một, chỉ khác nhau về mặt tính chất, mức độ nguy hiểm

cho xã hội của hành vi.9

Nguyễn Hoàng Việt, “Hoàn thiện khái niệm vi phạm hành chính trong luật xử lý vi phạm hành chính”,
truy cập ngày 20/9/2021.
9


9

Ngồi ra, nhà làm luật cũng “khơng nên định nghĩa khái niệm của ngành luật
này thông qua khái niệm của một ngành luật khác”10. Nhận thấy, thông qua Pháp lệnh
năm 1989, 1995, 2002 cũng như Luật XLVPHC năm 2012 chưa khái quát định nghĩa
mang tính lý luận về xử phạt vi phạm hành chính, theo đó chỉ quy định trực tiếp những
hình thức, biện pháp thuộc nội hàm của chế định này11. Do vậy, các định nghĩa nêu
trên cũng chỉ mang tính chất tương đối. Trên cơ sở phân tích nhà nghiên cứu cho
rằng: “Vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, do cá nhân, tổ chức có năng lực
trách nhiệm hành chính thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, xâm phạm trật tự quản lý
hành chính nhà nước và theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành
chính”.12
Kế thừa những quan điểm phù hợp từ luật định, nhận định của nhà nghiên cứu
có thể rút ra khái niệm VPHC đối với hành vi lấn đất như sau: “Vi phạm hành chính
đối với hành vi lấn đất là việc cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm pháp lý, thực
hiện hành vi tự ý chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất nhằm mở rộng diện
tích đất sang phần đất đã được cơng nhận quyền sử dụng hay diện tích đất đang do
Nhà nước quản lý, xâm phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước và theo quy định
của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”.
1.2. Quy định pháp luật về các nhóm hành vi vi phạm hành chính cụ thể về
lấn đất
Trên cơ sở Chương II Nghị định 91/2019/NĐ-CP phân định thành 06 nhóm
hành vi được xem là vi phạm hành chính với hành vi lấn đất, bao gồm:

Nhóm thứ nhất: Các hành vi lấn đất chưa sử dụng tại khu vực nông thôn. Trên
cơ sở khoản 3 Điều 10 Luật Đất đai năm 2013, nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại
đất chưa xác định mục đích sử dụng, với nhóm đất này sẽ do Ủy ban Nhân dân cấp
xã có trách nhiệm quản lý, bảo vệ đất và đăng ký vào hồ sơ địa chính, tại các đảo
chưa có người ở thì diện tích đất này do Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh quản lý.13 Nhiều
quan điểm cho rằng hành vi lấn đất chưa sử dụng sẽ khó xác định nhất, trong các
nhóm đất được phân loại theo Luật Đất đai năm 2013. Bởi lẽ, nếu căn cứ vào Luật

Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của trường Đại học Luật Hà Nội,
Trần Minh Hương (chủ biên), NXB Công an nhân dân, tr.78.
11
Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr.45.
12
Nguyễn Hồng Việt, “Hồn thiện khái niệm vi phạm hành chính trong luật xử lý vi phạm hành chính”,
truy cập ngày 20/9/2021.
13
Điều 164 Luật Đất đai năm 2013.
10


10

Đất đai nếu đất chưa được giao, trao quyền sử dụng đất cho cá nhân, hộ gia đình hay
tổ chức nào được xem là đất chưa sử dụng. Tuy nhiên, quan điểm khác cho rằng, đất
đã giao cho tổ chức, cá nhân nhưng không được đưa vào sử dụng như chưa xây cất,
trồng trọt, thì trường hợp này cũng được xem là đất chưa sử dụng. Mặc dù một số địa
phương đã ban hành quy chế giao cho Ủy ban Nhân dân cấp xã có trách nhiệm cắm
mốc, phân ranh giới giữa đất mới hình thành với các loại đất của các tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân để tránh tình trạng lấn, chiếm.14 Tuy nhiên, hầu hết các địa phương vẫn
chưa thực hiện cắm ranh giới, dẫn đến vấn đề lấn, chiếm quỹ đất do Nhà nước quản

lý vẫn diễn ra.15 Với hành vi lấn đất chưa sử dụng tại khu vực nông thôn được ấn định
mức phạt thấp nhất trong các hành vi lấn đất trong giai đoạn hiện nay.
Nhóm thứ hai: Các hành vi lấn đất nơng nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất
rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nông thôn. Căn cứ
trên cơ sở khoản 1 Điều 10 Luật Đất đai năm 2013, nếu dùng phép loại trừ hành vi
này có thể được hiểu ở phương diện thay đổi ranh giới nhằm lấn vào diện tích đất
trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất sử dụng để xây dựng
nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt.
Nhóm thứ ba: Các hành vi lấn đất nông nghiệp là đất trồng lúa, đất rừng đặc
dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nơng thơn. Theo đó, cho thấy
phạm vi điều chỉnh của Nghị định 91/2019/NĐ-CP tựu trung vào hành vi lấn đất tại
khu vực nông thôn, khu vực rừng phịng hộ. Với diện tích đất có mặt nước ven biển
gồm đất mặt nước ven biển nuôi trồng thuỷ sản; đất mặt nước ven biển có rừng ngập
mặn; đất mặt nước ven biển sử dụng vào mục đích khác lại chưa thuộc phạm vi điều
chỉnh của Nghị định này, bởi căn cứ vào khoản 4 Điều 8 Thơng tư 27/2018/TTBTNMT đã phân định nhóm đất này. Tuy nhiên, tác giả vẫn chưa nhận thấy văn bản
nào điều chỉnh trực tiếp đến vấn đề xử phạt với hành vi lấn đất ở nhóm này. Có thể
nhận xét đây là nhóm đất bị lấn chiếm với tỷ lệ vụ việc khơng nhiều, nhưng diện tích
bị lấn chiếm chiếm tỷ trọng cao trong các loại đất hiện nay.16 Đơn cử: qua thanh tra

Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ (2019), Điều 5 Quyết định 05/2019/QĐ-UBND ngày 08/3/2019 của
Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ Ban hành Quy định quản lý và sử dụng quỹ đất do Nhà nước quản lý,
Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ.
15
Đoàn giám sát Quốc hội (2019), Báo cáo số 28/BC-ĐGS ngày 20/5/2019 của Đoàn giám sát Quốc hội về
kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị từ khi
Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018, Đoàn giám sát Quốc hội.
16
Đoàn giám sát Quốc hội (2019), Báo cáo số 28/BC-ĐGS ngày 20/5/2019 của Đoàn giám sát Quốc hội về
kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị từ khi
Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018, Đoàn giám sát Quốc hội.

14


11

tại tỉnh Đăk Nông năm 2020 với một số doanh nghiệp như: doanh nghiệp tư nhân
Phạm Quốc có 303,7ha/318,7ha (hecta) đất được giao bị lấn, chiếm (chiếm 95,29%
đất được giao), Cơng ty Cổ phần Mắc Ca Nữ Hồng được giao 8,267 hecta nhưng bị
lấn, chiếm 7,137 hecta.17 Từ vấn đề trên cho thấy, mặc dù định mức xử phạt đã có sự
hiệu chỉnh cụ thể hơn so với trước đây; Tuy nhiên, với hành vi lấn đất rừng vẫn chưa
tương xứng với hành vi vi phạm. Bởi căn cứ điểm e khoản 3 Điều 14 Nghị định
91/2019/NĐ-CP, định mức xử phạt cao nhất với hành vi này tương ứng 150 triệu
đồng khi lấn trên 1 hecta. Dựa trên căn cứ vi phạm tại Doanh nghiệp tư nhân Phạm
Quốc, ta có phép tính tương ứng như sau: lấn 7,137 hecta đất, thì mỗi hecta vi phạm
tương ứng mức xử phạt 21.000 đồng. Điều này thiết nghĩ cần có những thay đổi cụ
thể hơn trong tương lai với định mức xử phạt, nhằm mang tính răn đe nhiều hơn.
Nhóm thứ tư: Các hành vi lấn đất phi nông nghiệp tại khu vực nơng thơn. Theo
đó, hành vi lấn đất phi nơng nghiệp là phần diện tích đất tăng thêm đang sử dụng vào
mục đích chịu thuế sử dụng đất phi nơng nghiệp, có nguồn gốc do người đang sử
dụng đất tự chuyển dịch mốc giới, ranh giới sang đất đã có chủ sử dụng hợp pháp hay
sang đất do Nhà nước quản lý mà không được chủ sử dụng đất cho phép hoặc khơng
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Trường hợp diện tích thửa đất sau
khi đo đạc lại có thay đổi tăng so với giấy tờ hợp pháp về quyền sử dụng đất, nhưng
không thay đổi mốc giới, ranh giới thửa đất thì phần diện tích tăng thêm không xác
định là đất lấn18. Tuy nhiên, cũng cần làm rõ vấn đề nếu người sử dụng đất tự chuyển
dịch mốc giới, ranh giới sang đất đã có chủ. Nhưng khi đo đạc lại trên thực tế diện
tích đã thay đổi mốc giới không chênh lệch với Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
điều này chưa được pháp luật làm rõ19.
Nhóm thứ năm: Các hành vi lấn đất chưa sử dụng, đất nông nghiệp, đất phi nông
nghiệp tại khu vực đơ thị. Theo đó, nếu có hành vi lấn đất tại khu vực này định mức

xử phạt gấp đôi, khi có sự đối sánh cùng khu vực nơng thơn. Nói cách khác, hành vi
lấn đất tại khu vực đơ thị có chế tài xử phạt cao nhất hiện nay. Tại khoản 5 Điều 14

17

Thanh tra chính phủ (2020), Thơng báo 2365/TB-TTCP ngày 31/12/2020 của Thanh tra chính phủ về Thông
báo kết luận thanh tra về việc chấp hành pháp luật trong công tác quản lý sử dụng đất nông, lâm nghiệp tại
một số công ty được giao, cho thuê đất trên địa bàn tỉnh Đắc Nơng, Thanh tra chính phủ.
18
Khoản 2 Điều 2 Thông tư 45/2011/TT-BTNMT ngày 26 tháng 11 năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường Hướng dẫn xác định diện tích đất sử dụng khơng đúng mục đích, diện tích đất lấn, chiếm, diện tích đất
chưa sử dụng theo đúng quy định để tính thuế sử dụng đất phi nông nghiệp.
19
Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ (2021), Báo cáo 201/BC-UBND ngày 26 tháng 07 năm 2021 của Ủy
ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ Báo cáo công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính 06 tháng
đầu năm 2021, Ủy ban Nhân dân Thành phố Cần Thơ.


12

Nghị định 91/2019/NĐ-CP quy định trường hợp lấn đất chưa sử dụng, đất nông
nghiệp, đất phi nông nghiệp tại khu vực đơ thị thì mức xử phạt bằng 02 lần mức xử
phạt đối với loại đất như: đất nông nghiệp, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất
rừng sản xuất tại khu vực nông thôn..., và mức phạt tối đa không quá 500.000.000
đồng đối với cá nhân, không quá 1.000.000.000 đồng đối với tổ chức. Xoay quanh
quy định này tỏ ra chưa hợp lý, bởi cùng một hành vi lấn đất tại đơ thị sẽ có mức xử
phạt cao hơn tại khu vực nơng thơn chưa mang tính răn đe công bằng với mức độ
hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, điều này gây chồng chéo cùng điểm đ khoản 4 Điều
14 Nghị định 91/2019/NĐ-CP. Khi mức phạt cao nhất với hành vi lấn đất tại khu vực
nông thôn là 500.000.000 triệu đồng, ngược lại hành vi lấn đất tại khu vực đô thị sẽ

bằng 02 lần mức xử phạt so với các loại đất tại nông thôn, nhưng không quá
500.000.000 triệu đồng, điều này cũng đồng nghĩa rằng mức phạt giữa đô thị và nông
thôn trong một số trường hợp khơng có sự khác biệt. Đơn cử: nếu cá nhân có hành vi
lấn đất phi nơng nghiệp tại khu vực nơng thơn trên 1ha thì chế tài tương ứng
500.000.000 triệu đồng tiền phạt. Khi đó, cùng trường hợp này nhưng diễn ra tại khu
vực đô thị, mặc dù chế tài về hình phạt có thể gấp đơi so với khu vực nông thôn,
nhưng suy ra nếu lấn trên 1 héc ta thì chế tài tối đa vẫn là 500.000.000 triệu đồng với
cá nhân mà khơng có sự khác biệt. Từ vấn đề trên cho thấy pháp luật liên quan đến
XPVPHC với hành vi lấn đất vẫn tồn tại những điểm mờ nhất định.
Nhóm thứ sáu: Các hành vi lấn đất thuộc hành lang bảo vệ an tồn cơng trình
và đất cơng trình có hành lang bảo vệ, đất trụ sở làm việc và cơ sở hoạt động sự
nghiệp của cơ quan, tổ chức. Theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản
Nhà nước thì hình thức và mức xử phạt đối với các hành vi này thực hiện theo quy
định của pháp luật về XPVPHC trong lĩnh vực hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác,
chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu
xây dựng; quản lý cơng trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển
nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở; trong lĩnh vực về giao thông đường bộ và
đường sắt; trong lĩnh vực về văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo; trong lĩnh vực
về khai thác và bảo vệ cơng trình thủy lợi; đê điều; phòng, chống lụt, bão; trong lĩnh
vực quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước và các lĩnh vực chuyên ngành khác.
Qua đây, nhận thấy với hành vi lấn đất lại không được thiết lập tựu trung trong
một văn bản, mà tồn tại tản mác trong những Nghị định khác nhau. Theo đó, Điều 14
Nghị định 91/2019/NĐ-CP điều chỉnh hành vi lấn đất chưa sử dụng tại khu vực nông
thôn, đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng


13

hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nông thôn, đất nông nghiệp là đất trồng lúa, đất rừng
đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất tại khu vực nông thôn, đất phi nông

nghiệp; điểm a khoản 3 Điều 66, điểm e khoản 3 Điều 53 Nghị định 139/2017/NĐCP ngày 27 tháng 11 năm 2017 lại điều chỉnh hành vi lấn chiếm xây dựng cơng trình
trên đất cây xanh, lấn chiếm không gian xung quanh, lấn chiếm các phần thuộc sở
hữu chung hoặc lấn chiếm các phần thuộc sở hữu riêng của chủ sở hữu khác; Ngoài
ra, với hành vi lấn đất cảng hàng không, sân bay được điều chỉnh bởi Nghị định
162/2018/NĐ-CP ngày 30 tháng 11 năm 2018; với hành vi lấn đất ngập nước chưa
được điều chỉnh hiện nay lại được thiết kế tồn tại trên cơ sở Điều 25 dự thảo Nghị
định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016
của Chính phủ về XPVPHC trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường.
Nhìn chung về kỹ thuật lập pháp, việc thiết kế các chế tài nêu trên chưa hợp lý.
Bởi suy cho cùng, mỗi hành vi vi phạm có thể thuộc một lĩnh vực khác nhau và được
điều chỉnh trong từng nghị định chuyên ngành, nhưng sự tản mác của những chế tài
này đã gây ra những khó khăn trong q trình xem xét, xử lý, áp dụng pháp luật trên
thực tế.20 Từ vấn đề trên, thiết nghĩ Chính phủ nên ban hành một Nghị định duy nhất
nhằm điều chỉnh tổng thể các hành vi vi phạm liên quan đến đất đai. Nếu theo phương
thức này chỉ cần tập hợp hóa những quy định mang tính tản mác ở các Nghị định khác
nhau, nhằm ban hành một Nghị định thống nhất. Điều này cũng đồng nghĩa rằng
những nghị định khác phải bãi bỏ những quy định liên quan đến xử phạt với hành vi
lấn đất.
Bên cạnh đó, với hành vi lấn đất cũng cần đồng nhất về cách quy ước diện tích
đất đã lấn. Khi mà Nghị định 91/2019/NĐ-CP phân định hành vi lấn đất được tính
tốn mức xử phạt dựa trên đơn vị héc ta đất đã lấn hoặc chiếm; ngược lại với hành vi
lấn đất quy định tại ở một số địa phương đã ước lượng tính tốn trên cơ sở đơn vị mét
vuông. Đơn cử, tại Quyết định số 3212/QĐ-XPHC của UBND huyện Đức Trọng,
tỉnh Lâm Đồng đã ban hành quyết định XPVPHC đối với ông Ya Khiêm. Theo đó,
với 2980 m2 cơ quan có chức năng đã tiến hành xử phạt 27.500.000 đồng21. Tại Thành
phố Cần Thơ cũng đã ban hành Quyết định 1340/QĐ-UBND Ủy ban Nhân dân quận
Ninh Kiều ngày 27/2/2021 về xử phạt với hành vi lấn chiếm đất đã tiến hành xử phạt
Bộ Tư pháp (2018), Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08 tháng 01 năm 2018 của Bộ Tư pháp về Tổng kết thi
hành Luật Xử lý vi phạm hành chính ngày 08 tháng 01 năm 2018, Bộ Tư pháp.
21

Tiến Dân, “Lấn chiếm gần 3.000 mét vuông đất rừng, bị phạt 27,5 triệu đồng”,
truy cập ngày 3/8/2021.
20


14

bà Lê Thị Lẹ với hành vi lấn 234 m2 đất của Nhà máy nước Cần Thơ. Vấn đề định
lượng diện tích đã lấn trên cơ sở mét vng phù hợp với Điều 25 dự thảo Nghị định
sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 155/2016/NĐ-CP. Khi đó, với hành vi
xây dựng cơng trình, lấn hành lang bảo vệ cơng trình quốc phịng, an ninh, giao thơng;
lấn đất tại sân bay chỉ đưa ra định mức phạt tiền mà không chỉ rõ định mức cụ thể lấn
bao nhiêu diện tích đất. Liên quan đến vấn đề này, nhận thấy với đặc tính đất đai ở
nước ta đang có xu hướng canh tác nhỏ lẻ, manh mún, diện tích đất canh tác thường
dưới 1000 m2.22 Do đó, cách quy ước XPVPHC được tính tốn trên cơ sở hécta tại
Nghị định 91/2019/NĐ-CP chỉ phù hợp với trường hợp sản xuất, tích tụ ruộng đất
theo quy mơ lớn, chưa phù hợp với tình hình thực tế. Điều này cần được nhà làm luật
cân nhắc, sửa đổi theo hướng đưa ra định mức xử phạt trên đơn vị mét vuông nhằm
đồng nhất trong quy ước tính tốn diện tích đất bị lấn hoặc chiếm mà có mức phạt
tương ứng trong từng hành vi vi phạm.23
1.3. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
Hoạt động XPVPHC đối với hành vi lấn đất chỉ do các chủ thể có thẩm quyền
được Nhà nước giao quyền thực hiện. Do đó, việc XPVPHC nói chung và xử phạt
hành chính đối với hành vi lấn đất nói riêng là hoạt động chỉ được tiến hành khi được
Nhà nước giao quyền, không mặc nhiên tiến hành một cách tùy tiện của các chủ thể
có thẩm quyền. Theo đó, biệt riêng tại Chương II Nghị định 91/2019/NĐ-CP đã có
những đặt định liên quan đến thẩm quyền xử phạt hành chính đối với hành vi lấn đất.
Cụ thể như sau:
* Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban Nhân dân các cấp
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã, có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến

5.000.000 đồng hoặc tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội
dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất. Ngồi các biện pháp trên thì Chủ
tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã cịn có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu
quả là buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm.
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp huyện, có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến
50.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung;
giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt

Bùi Hải Thêm-Vũ Văn Huân (2019), “Chính sách chuyển dịch đất đai theo hướng tích tụ, tập trung và tác
động”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 11, tr.49.
23
Trần Thanh Khỏe-Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật XPVPHC đối với hành vi lấn đất”,
Tạp chí Tịa án Nhân dân, số 13, tr.45.
22


15

động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch
vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn. Ngồi ra, Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp
huyện cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, với hành vi lấn
đất theo khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP:
“a) Buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm, Ủy ban
Nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ
khôi phục đối với từng loại vi phạm;
b) Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm;
c) Buộc thực hiện thủ tục hành chính về đất đai;
d) Buộc trả lại đất sử dụng không đúng quy định.”
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến
500.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung;

giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt
động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch
vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; Ngồi ra Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp
tỉnh cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản
3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP. Trường hợp người có thẩm quyền phát hiện
hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền xử phạt, thực
hiện biện pháp khắc phục hậu quả sẽ viện dẫn theo quy định tại khoản 3 Điều 58 của
Luật XPVPHC và khoản 2 Điều 6 của Nghị định 81/2013/NĐ-CP.
Theo khoản 2 Điều 6 của Nghị định 81/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng 7 năm 2013
của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm
hành chính được sửa đổi bổ sung tại khoản 7 Điều 1 của Nghị định 97/2017/NĐCP:“Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nhưng khơng có thẩm
quyền xử phạt quy định tại khoản 1 Điều này chỉ có quyền lập biên bản về những vi
phạm thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về
việc lập biên bản. Trường hợp vụ việc vi phạm vừa có hành vi vi phạm thuộc thẩm
quyền xử phạt của người lập biên bản, vừa có hành vi vi phạm khơng thuộc thẩm
quyền xử phạt hoặc vượt quá thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản, thì người
đó vẫn phải tiến hành lập biên bản vi phạm hành chính đối với tất cả các hành vi vi
phạm và chuyển ngay biên bản đến người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử
phạt theo quy định tại khoản 3 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính”. Theo đó,
tại khoản 3 Điều 58 của Luật Xử lý phạt vi phạm hành chính năm 2012 đã được sửa


16

đổi, bổ sung theo khoản 3 và khoản 4 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm
2012 sửa đổi, bổ sung năm 2020 (có hiệu lực 01/01/2022) như sau:
3. Biên bản vi phạm hành chính có nội dung chủ yếu sau đây:
a) Thời gian, địa điểm lập biên bản;
b) Thông tin về người lập biên bản, cá nhân, tổ chức vi phạm và cơ quan, tổ
chức, cá nhân có liên quan;

c) Thời gian, địa điểm xảy ra vi phạm; mô tả vụ việc, hành vi vi phạm;
d) Lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm, người chứng kiến,
người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại;
đ) Biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính;
e) Quyền và thời hạn giải trình.
4. Biên bản vi phạm hành chính phải được lập thành ít nhất 02 bản, phải được
người lập biên bản và người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm ký.
Trường hợp người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm không ký vào biên bản thì
biên bản phải có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã nơi xảy ra vi phạm hoặc
của ít nhất 01 người chứng kiến xác nhận việc cá nhân, tổ chức vi phạm không ký
vào biên bản; trường hợp khơng có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã hoặc của
người chứng kiến thì phải ghi rõ lý do vào biên bản.
So với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi bổ sung năm 2014,
2017), có thể nhận thấy biên bản xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
theo khoản 3 và khoản 4 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi,
bổ sung năm 2020 có hiệu lực 01/01/2022), có những thay đổi phù hợp hơn so với
tình hình thực tế, khi nhà làm luật đã chi tiết hóa những thơng tin cần có tồn tại trong
biên bản xử phạt như: Lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm,
người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại; Biện pháp ngăn
chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; Quyền và thời hạn giải trình, là những
vấn đề mà trước đây chưa được thể hiện trong biên bản xử phạt. Điều này góp phần
áp dụng pháp luật một cách đồng nhất trong phạm vi cả nước, các thông tin nêu trong
văn bản cũng được xem là những chứng cứ quan trọng, phục vụ cho cơng tác khiếu
nại, hay khởi kiện khi có những tranh chấp xảy ra.24
* Thẩm quyền của thanh tra chuyên ngành
Trịnh Tiến Việt (2021), “Bảo đảm tính thống nhất giữa Bộ luật hình sự năm 2015 và Luật Đất đai năm 2013”,
Kỷ yếu hội thảo khoa học “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013”, Trường Đại
học Quốc gia Hà Nội, ngày 24/11/2021, tr.140-141.
24

17

Thanh tra là hoạt động không thể thiếu trong hoạt động quản lý Nhà nước Nhà
nước về đất đai, Theo đó, vai trị, nhiệm vụ thanh tra chun ngành trong lĩnh vực đất
đai được quy định cụ thể ở các nội dung sau:
Thanh tra viên, chủ thể được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành
trong lĩnh vực đất đai có quyền phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến 500.000 đồng; Tịch thu
các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng
trong việc sử dụng đất; Ngoài ra thanh tra viên cũng có thẩm quyền áp dụng biện
pháp khắc phục hậu quả là buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi
phạm.
Chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành đất đai do Tổng cục
trưởng Tổng cục Quản lý đất đai, Giám đốc Sở, Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên và
Môi trường ra quyết định thanh tra và thành lập Đồn thanh tra có quyền phạt cảnh
cáo; Phạt tiền đến 50.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm
sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng
giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ
hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; Ngồi ra chánh Thanh
tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành đất đai cũng có thẩm quyền áp dụng các
biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐCP.
Trưởng đoàn thanh tra Bộ Tài nguyên và Mơi trường có quyền phạt cảnh cáo;
Phạt tiền đến 250.000.000 đồng; Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai
lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng
giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ
hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; Ngoài ra Trưởng đoàn
thanh tra Bộ Tài nguyên và Mơi trường cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp
khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP.
Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục trưởng Tổng cục
Quản lý đất đai có quyền Phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến 500.000.000 đồng; Tịch thu

các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng
trong việc sử dụng đất; Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong
lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất
đai có thời hạn; Ngoài ra Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục
trưởng Tổng cục Quản lý đất đai cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc
phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP..


18

Trường hợp người có thẩm quyền quy định tại các khoản 1, 2, 3 và 5 Điều này
phát hiện hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền xử
phạt, thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì thực hiện theo quy định tại khoản 3
Điều 58 của Luật XPVPHC và khoản 2 Điều 6 của Nghị định 81/2013/NĐ-CP được
sửa đổi bổ sung tại khoản 7 Điều 1 của Nghị định 97/2017/NĐ-CP.
1.4. Những vướng mắc, bất cập của quy định pháp luật về đối tượng bị xử
phạt và mức xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
1.4.1. Những vướng mắc, bất cập của quy định pháp luật về đối tượng bị xử
phạt vi phạm hành chính đối với hành vi lấn đất
Phân tích vấn đề trên bình diện khách quan, có thể nhận thấy việc xác định đối
tượng bị XPVPHC đối với hành vi lấn đất trên cơ sở Nghị định 91/2019/NĐ-CP vẫn
tồn tại những vấn đề chưa được tường minh, mặc dù có sự kế thừa và phát triển từ
Nghị định 102/2014/NĐ-CP nhưng thực tế chưa được hiệu chỉnh một cách toàn diện.
Điều này được thể hiện qua một số vấn đề sau đây:
Thứ nhất, trên cơ sở khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012
(sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017) cũng như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm
2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2022 đã quy
định:“Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình
thức xử phạt, biện pháp khắc phục đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm
hành chính, theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Từ khái

niệm trên, với đối tượng bị XPVPHC trong lĩnh vực đất đai nói chung và hành vi lấn
đất nói riêng được phân định thành 2 nhóm, bao hàm tổ chức hoặc cá nhân. Điều này
có thể được làm sáng tỏ một cách tường minh hơn khi có sự đối sánh vấn đề cùng
khoản 1 Điều 3 và khoản 1 Điều 5 Luật Luật Xử lý vi phạm hành hành chính năm 2012
(sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017) quy định về nguyên tắc xử phạt và đối tượng bị xử
phạt. Về quy định này, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung
năm 2020) có sự kế thừa và bổ sung về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính đối
với trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính hoặc vi phạm
hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm, trừ trường hợp vi phạm
hành chính nhiều lần được chính phủ quy định là tình tiết tăng nặng25. Quy định này
đã khắc phục những vướng mắc trong quá trình thi hành Luật Xử lý vi phạm hành
chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017), bởi cùng một cá nhân thực hiện
25

Khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính sửa đổi năm 2020.


19

nhiều hành vi vi phạm, một số địa phương chỉ tiến hành xử phạt từng hành vi; ngược
lại, sẽ có trường hợp địa phương khác tiến hành xử phạt hành vi vi phạm, sau đó tiếp
tục áp dụng tình tiết tăng nặng. Điều này thiếu sự thống nhất, mang nặng tính tùy
nghi trong áp dụng pháp luật.
Tuy nhiên, khi so sánh vấn đề về chủ thể bị xử phạt vi phạm hành chính đối với
hành vi lấn đất cùng Điều 2 Nghị định 91/2019/NĐ-CP, thì đối tượng bị XPVPHC
trong lĩnh vực đất đai có sự mở rộng phạm vi, vì ngồi tổ chức, cá nhân cịn bao hàm
cả hộ gia đình, cộng đồng dân cư, cơ sở tơn giáo. Điều này đặt ra một vấn đề về kỹ
thuật lập quy ở nước ta chưa có sự chặt chẽ, bởi suy cho cùng Luật xử lý vi phạm
hành chính chưa quy định nhưng Nghị định hướng dẫn đã chủ động mở rộng phạm
vi điều chỉnh pháp luật (hay nói cách khác là Nghị định đã mở rộng phạm vi áp dụng

của Luật).26
Chính những quy định thiếu đồng nhất có thể dẫn đến những xung đột nhất
định liên quan đến việc xác định chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm với hành vi
lấn đất. Bởi, nếu vấn đề được áp dụng theo pháp lệnh XPVPHC năm 2002 (sửa đổi
bổ sung năm 2007, 2008). Chế tài XPVPHC giữa tổ chức, cá nhân là đồng nhất, khơng
có sự khác biệt. Qua q trình phát triển tại khoản 2 Điều 6 Nghị định 91/2019/NĐCP đã có sự hiệu chỉnh cụ thể định mức XPVPHC với hành vi lấn đất, qua đó tổ chức
được áp dụng mức chế tài gấp đôi khi so với cá nhân trong cùng một hành vi vi phạm.
Từ vấn đề trên, việc xác định chủ thể có hành vi lấn đất là tổ chức hay cá nhân đóng
chiếm vai trị rất quan trọng, nhằm xác định đích xác mức tiền phạt mà chủ thể có
hành vi vi phạm phải gánh chịu. Điều này chưa được tường minh, còn nhiều tranh
luận khi Nghị định 91/2019/NĐ-CP phân định hộ gia đình, cộng đồng dân cư, đều
thuộc nhóm cá nhân; xét về mặt nguyên tắc quy định này chưa hợp lý lẫn về phương
diện lý luận lẫn thực tiễn. Bởi lẽ, vấn đề xem xét hộ gia đình cũng là cá nhân chưa
phù hợp với thể chế mà Bộ luật Dân sự đã quy định. Hiểu một cách giản đơn “hộ gia
đình” là những người có quan hệ hơn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định
pháp luật. Để thỏa mãn yếu tố này chủ thể của quan hệ pháp luật đòi hỏi có nhiều
người, có quan hệ hơn nhân hoặc huyết thống, ni dưỡng nhau27. Từ vấn đề như đã
phân tích khơng thể đánh đồng hộ gia đình thuộc nhóm cá nhân, để từ đó đặt định cơ
chế XPVPHC giữa hộ gia đình và cá nhân tương đồng nhau.
Trần Thanh Khỏe-Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật Xử phạt vi phạm hành chính đối
với hành vi lấn đất”, Tạp chí Tòa án Nhân dân, số 13, tr.46.
27
Lê Thu Hà (2010), “Bàn về chủ thể hộ gia đình”, Tạp chí Nghề Luật, số 4, tr.19.
26


20

Bởi, nếu xem xét vấn đề tại Điều 32 Bộ luật Dân sự năm 2015, nghĩa vụ dân
sự phát sinh từ việc tham gia quan hệ dân sự của hộ gia đình sẽ được đảm bảo thực

hiện bằng tài sản chung của các thành viên. Ngược lại, với chủ thể là cá nhân sẽ được
bảo đảm bằng chính tài sản của chủ thể này. Sở dĩ hộ gia đình được xác định là chủ
thể của quan hệ đất đai, vì trong một thời gian dài cá nhân không được thừa nhận là
chủ sở các tư liệu sản xuất, trong đó bao hàm cả đất đai, với hộ gia đình được xác
định chủ thể được Nhà nước giao, cho thuê đất28. Mặc dù chính sách đất đai đã ghi
nhận nhiều thay đổi, nhưng hộ gia đình vẫn được xác định là một chủ thể trong quan
hệ pháp luật đất đai; Pháp luật đất đai cũng khơng đồng nhất hộ gia đình cũng là cá
nhân.
Từ đó suy luận, quy định hộ gia đình vi phạm hành chính sẽ bị xử phạt bằng
định mức cá nhân chưa thật sự hợp tình, hợp lý. Khi áp dụng điều này trên thực tiễn
cuộc sống, xảy ra tình trạng hộ gia đình gồm hai vợ chồng cùng có hành vi vi phạm
pháp luật hành chính liên quan đến đất đai, nhưng chế định chưa cụ thể hóa trường
hợp này, nên cơ quan thừa hành có thẩm quyền xử phạt gặp lúng túng trong khi xác
định chủ thể vi phạm là vợ chồng hay là hộ gia đình.29
Thứ hai, pháp luật về XPVPHC với hành vi lấn đất tại điểm a khoản 1 Điều 2
Nghị định 91/2019/NĐ-CP cũng không thể nhập nhằng khái niệm cộng đồng dân cư
là cá nhân. Bởi xét trên phương diện Luật Đất đai năm 2013 vấn đề này được hiểu ở
giác độ: “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa
bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có
cùng phong tục, tập qn hoặc có chung dịng họ”. Từ đó, khái niệm cộng đồng dân
cư mang nội hàm trước tiên gồm nhiều người, sống trên địa bàn…., Trường hợp xử
phạt cộng đồng dân cư bằng mức xử phạt của cá nhân là chưa phù hợp theo nguyên
tắc xử phạt được quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành hành chính
(sửa đổi, bổ sung năm 2014, năm 2017), cũng như nguyên tắc xử phạt được quy định
tại khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2020)
cụ thể: “Nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì mỗi người
vi phạm đều bị xử phạt hành vi vi phạm hành chính đó”.30
Hà Thị Mai Hiên (2016), “Pháp nhân, hộ gia đình, tổ hợp tác theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005,
Những bất cập và hướng hồn thiện”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 10, tr.23-24.
29

Cao Vũ Minh- Ngơ Đức Thắng (2017), “Hồn thiện các quy định pháp luật về Xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai”, Tạp chí Nhà nước và Pháp Luật, số 4, tr.13
30
Trần Thanh Khỏe-Nguyễn Thành Phương (2021), “Hoàn thiện pháp luật Xử phạt vi phạm hành chính đối
với hành vi lấn đất”, Tạp chí Tịa án Nhân dân, số 13, tr.45.
28


21

Thứ ba, xoay quanh đối tượng vi phạm là cơ sở tôn giáo, khi vi phạm sẽ bị xử
phạt định mức bằng mức phạt với tổ chức, điều này đã có sự thay đổi tích cực. Vì lẽ,
Nghị định 102/2014/NĐ-CP vẫn cho rằng chủ thể này thuộc nhóm cá nhân, cho đến
khi Nghị định 91/2019/NĐ-CP ra đời vấn đề này đã có sự hiệu chỉnh tích cực khi liệt
chủ thể này mang đặc điểm là tổ chức. Tuy nhiên, về nội hàm cơ sở tôn giáo trên
phương diện pháp luật chưa hoàn toàn đồng nhất, khi so sánh khoản 4 Điều 5 Luật
Đất đai năm 2013: “Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh
đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ
chức tôn giáo và cơ sở tôn giáo khác”. Ngược lại, khoản 14 Điều 2 Luật Tín ngưỡng
tơn giáo năm 2016 cho rằng cơ sở tơn giáo chỉ bao hàm: “chùa, thánh đường, trụ sở
của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp khác của tổ chức tôn giáo”. Điều này cho thấy
khái niệm cơ sở tôn giáo trong luật này mang nội hàm hẹp hơn Luật Đất đai khi không
điều chỉnh “niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo”.31 Vấn đề
đặt ra khi xử phạt hành vi vi phạm hành chính liên quan đến đất đai, sẽ căn cứ khái
niệm liên quan đến đất đai hay Luật tín ngưỡng tơn giáo. Theo quan điểm của mình
tác giả cho rằng áp dụng trên phương diện Luật Đất đai sẽ khái quát trọn vẹn vấn đề
hơn. Tuy nhiên, khi có sự so sánh cùng khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cho thấy: “…văn bản quy
phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau trong cùng
một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau”. Vấn đề còn nhiều quan

điểm trái ngược nhau trong việc áp dụng, bởi lẽ, suy cho cùng thì đây là XPVPHC
trong lĩnh vực đất đai, nhưng lại có sự dẫn chiếu luật tơn giáo nhằm xác định đối
tượng bị xử phạt. Điều này sẽ dẫn đến tình trạng khó khăn trong việc xác định chủ
thể bị xử phạt hành chính.
Từ vấn đề như đã phân tích, cần xác định đích xác đối tượng bị XPVPHC theo
phương thức đồng bộ, chính xác. Cần chuẩn hóa các quy định về đối tượng bị xử phạt
hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Nghị định 91/2019/NĐ-CP sao cho đồng nhất
cùng đạo Luật XLVPHC. Điều này đồng nghĩa rằng Luật XLVPHC cần giải thích cụ
thể về tổ chức, cá nhân tạo cơ sở cho các cơ quan thừa hành, áp dụng pháp luật một
cách đồng bộ, thống nhất trên phạm vi cả nước. Để làm được điều này một cách trọn
vẹn cần thống nhất về nội hàm pháp lý liên quan đến cơ sở tôn giáo tồn tại trong hai

Cao Vũ Minh- Ngơ Đức Thắng (2017), “Hồn thiện các quy định pháp luật về Xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai”, Tạp chí Nhà nước và Pháp Luật, số 4, tr.14.
31