Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
65 năm qua, kể từ ngày Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 63/SL
(ngày 22/11/1945) về tổ chức chính quyền nhân dân ở các địa phương, hệ
thống các cơ quan nhà nước ở nước ta không ngừng được củng cố, đổi mới về
tổ chức và hoạt động nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huy
quyền làm chủ của nhân dân. Dưới sự lãnh đạo của Đảng, bộ máy nhà nước ở
cả cấp trung ương và địa phương đã nhiều lần được sắp xếp, tổ chức lại
hướng tới việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân, vì dân.
Trong bộ máy nhà nước, Hội đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ
của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân
địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Tổ chức của HĐND có Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND (cấp tỉnh, cấp huyện) và đại biểu HĐND.
Hội đồng nhân dân thực hiện hai chức năng chính là quyết định và
giám sát: quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy
tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế- xã hội,
củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của
Thường trực HĐND, Ủy ban nhân dân (UBND), Tòa án nhân dân (TAND), Viện
kiểm sát nhân dân (VKSND) cùng cấp. Trong hai chức năng này, giám sát có
một vị trí, vai trị rất quan trọng, bảo đảm cho HĐND thực sự là cơ quan đại diện
cho nhân dân, tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Bảo đảm Hiến
pháp, pháp luật được thực hiện nghiêm túc. Đồng thời, qua giám sát HĐND có
cơ sở thực tiễn để thực hiện tốt hơn chức năng quyết định. Hai chức năng này
bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả.
Lạng Sơn là một tỉnh miền núi, biên giới nằm ở phía Đơng Bắc đất
nước, trong những năm qua, HĐND các cấp tỉnh Lạng Sơn về cơ bản đã phát

2
huy vai trị của mình, làm tốt chức năng theo quy định của pháp luật, đóng
góp tích cực vào sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước. Cùng với việc
thực hiện chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương,
hoạt động giám sát của HĐND các cấp, đặc biệt là hoạt động giám sát của
HĐND cấp tỉnh được tăng cường và có sự đổi mới (giám sát sâu vào các lĩnh
vực có liên quan trực tiếp đến cuộc sống của người dân như: chất lượng các
cơng trình xây dựng cơ bản, xóa đói giảm nghèo, chất lượng giáo dục đào tạo,
môi trường, y tế, đất đai, công tác xét xử, thi hành án và giám sát việc ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật...). Hoạt động giám sát đã góp phần
quan trọng vào việc thực hiện thắng lợi đường lối, chính sách của Đảng, pháp
luật của Nhà nước và nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hiệu quả giám sát của
HĐND các cấp nói chung, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn nói
riêng vẫn cịn thấp: giám sát thơng qua việc xem xét báo cáo tại kỳ họp cịn
nặng tính hình thức. Hoạt động chất vấn tại kỳ họp cịn ít, chưa phản ảnh hết
những vấn đề bức xúc nổi cộm ở địa phương. Các câu hỏi chất vấn thường chỉ
tập trung ở một số đại biểu, nội dung chất vấn dàn trải và trả lời chất vấn còn
chung chung, thiếu giải pháp, trách nhiệm cụ thể. Tình trạng nể nang, né
tránh, ngại va chạm trong hoạt động chất vấn chưa khắc phục được. Ý nghĩa,
tác động và hiệu quả chất vấn còn hạn chế.
Hoạt động giám sát giữa hai kỳ họp cũng bộc lộ một số hạn chế nhất
định, đó là: việc giám sát chưa bao quát được hết các lĩnh vực kinh tế- xã hội.
Chưa tổ chức giám sát sâu vào các lĩnh vực “gai góc”: tài chính - ngân sách,
xây dựng cơ bản, khoa học công nghệ. Chất lượng chuyên môn trong một số
cuộc giám sát chuyên đề chưa cao. Giám sát ở cơ sở chủ yếu vẫn là nghe trình
bày báo cáo. Một số kết luận giám sát kiến nghị cịn chung chung. Việc kiểm
tra, đơn đốc, giám sát việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát chưa được
quan tâm đúng mức. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực

3
giám sát của HĐND nói riêng và tồn bộ hoạt động của HĐND nói chung
chưa đầy đủ, hồn thiện, chưa có Luật hoạt động giám sát của HĐND; Quy
chế hoạt động của HĐND năm 2005 đã quy định cụ thể một số nội dung về
hoạt động giám sát của HĐND nhưng lại thiếu chế tài, chưa quy định rõ ràng
trách nhiệm pháp lý của cơ quan, người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong việc
không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị giám sát của
HĐND (kiến nghị giám sát bị thả nổi). Do đó, hiệu quả hoạt động giám sát
chưa thực sự đáp ứng yêu cầu phát triển của tỉnh và sự mong đợi của người
dân. Mặt khác, HĐND cấp tỉnh (nơi không tổ chức HĐND huyện, quận,
phường) chỉ tăng thêm một Phó Trưởng ban chuyên trách tại các Ban của
HĐND cấp tỉnh trong khi đó phải thực hiện thêm nhiệm vụ, quyền hạn giám
sát hoạt động của UBND, TAND, VKSND huyện, quận; bãi bỏ một phần
hoặc toàn bộ nghị quyết trái pháp luật của HĐND xã, thị trấn theo Nghị quyết
số 725/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/01/2009 của Ủy ban thường vụ Quốc
hội, giám sát như thế nào để đạt hiệu quả còn rất nhiều vấn đề bất cập. Sự
không ổn định về tổ chức HĐND cũng tác động rất lớn đến tâm tư, nguyện
vọng của những người đang cơng tác ở HĐND nói chung ở nơi thí điểm
khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường nói riêng
Để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh (cả nơi thực hiện thí
điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường và nơi khơng thực hiện thí
điểm) hiện nay là địi hỏi khách quan, yêu cầu cấp thiết, có ý nghĩa to lớn
trong việc tiếp tục củng cố, đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND.
Chính vì vậy tác giả chọn đề tài: “Hiệu quả hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân tỉnh Lạng Sơn hiện nay” làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND các cấp nói chung, hiệu quả
hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói riêng là đề tài đã được Thường
trực Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực

4
trên toàn quốc và các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu, tiếp cận dưới nhiều
góc độ khác nhau. Bởi vì, để HĐND làm tốt chức năng quyết định của mình thì
một yếu tố khơng thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát và hiệu quả của hoạt
động giám sát. Một số cơng trình liên quan đến vấn đề nghiên cứu như:
- Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở
nước ta hiện nay, GS.TSKH, Đào Trí Úc, PGS. TS. Võ Khánh Vinh (chủ
biên), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 2003.
- Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Nguyễn
Hải Long, luận văn thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện Chính trị - Hành
chính quốc gia Hồ Chí Minh năm 2006.
- Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn
hiện nay, Hồ Thị Hưng, luận văn thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện
Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh năm 2006.
- Năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương
đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, Phạm Quang Hưng, luận văn
thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ
Chí Minh năm 2007.
- Hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh Bắc Ninh, Lê Hồng Phúc, luận
văn thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia
Hồ Chí Minh năm 2010.
Các cơng trình trên đã tiếp cận hoạt động giám sát của HĐND từ nhiều
góc độ, khía cạnh với những luận giải, đánh giá khoa học, nghiên cứu trong
tổng thể chung đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, có ý nghĩa về mặt lý
luận và thực tiễn. Tuy nhiên, có thể nói cho đến nay chưa có cơng trình khoa
học nào nghiên cứu một cách chun sâu, tồn diện, đầy đủ và có hệ thống về
hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh trong giai đoạn hiện nay. Đặc
biệt chưa có một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu về hiệu quả giám sát của

HĐND tỉnh Lạng Sơn để tổng kết, đánh giá những kết quả đã đạt được, những


5
khó khăn, hạn chế, yếu kém cịn tồn tại, qua đó đưa ra những giải pháp có giá
trị thực tiễn nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương.
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Luận văn nghiên cứu làm rõ hơn một số vấn đề cơ bản về lý luận và
thực tiễn hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Đề
xuất các giải pháp có tính khả thi nhằm đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn.
3.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện được mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh.
- Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnh Lạng Sơn, chỉ ra những kết
quả tích cực đã đạt được; những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những
tồn tại, hạn chế.
- Đề xuất một số quan điểm và giải pháp thiết thực nhằm nâng cao hiệu quả
hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn phù hợp với tình hình hiện nay
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận về hoạt
động giám sát của HĐND cấp tỉnh, được giới hạn trong thực tiễn hoạt động
giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu
HĐND tỉnh Lạng Sơn từ năm 2004 đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và
pháp luật xã hội chủ nghĩa, về tổ chức, hoạt động của HĐND, chức năng giám
sát của HĐND.


6
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp biện chứng, lịch sử.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp.
- Phương pháp so sánh, thống kê.
- Phương pháp hội thảo, khảo sát thực tế
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những đóng góp mới sau:
- Luận văn góp phần làm sáng tỏ lý luận về hiệu quả giám sát, nâng cao
hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh.
- Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hiệu quả giám sát
của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnh
Lạng Sơn từ năm 2004 đến nay.
- Đề xuất những giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả giám
sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về lý luận:
Luận văn góp phần làm sáng tỏ thêm lý luận về hiệu quả giám sát của
HĐND các cấp trong đó trọng tâm là hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh.
- Về thực tiễn:
+ Luận văn là tài liệu tham khảo cho lãnh đạo, quản lý trong việc hoạch
định chính sách góp phần nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử ở
địa phương.
+ Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu trong
việc xây dựng nội dung, chương trình bồi dưỡng đại biểu Hội đồng nhân dân

các cấp nhiệm kỳ 2011-2016 của tỉnh Lạng Sơn.
+ Luận văn là tài liệu nghiên cứu, ứng dụng kết quả nghiên cứu vào
thực tiễn nâng cao hiệu quả giám sát của Thường trực HĐND, các Ban của
HĐND tỉnh Lạng Sơn hiện nay.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương, 10 tiết.


7
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. KHÁI LƯỢC VỊ TRÍ, VAI TRỊ VÀ CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP TỈNH TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

1.1.1. Khái lược v trí, vai trò của Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh
iu 119 Hiến pháp 1992 và Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND
năm 2003 xác định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân, do nhân
dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan
nhà nước cấp trên". Từ những quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung
năm 2001), Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã chỉ rõ vị trí pháp lý
của HĐND được thể hiện trên hai phương diện cơ bản là tính đại diện và tính
quyền lực.
Thứ nhất: tính đại diện của HĐND
Ở địa phương, chỉ có HĐND là cơ quan duy nhất do cử tri bầu ra theo
nguyên tắc phổ thơng, bình đẳng trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại diện,
tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa phương (về mặt hình

thức được thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong hội đồng), đại
diện cho trí tuệ của nhân dân. Tại kỳ họp, Nghị quyết HĐND phải được quá
nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành, trừ trường hợp bãi nhiệm
đại biểu HĐND.
Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, cách thành lập HĐND, cơ cấu đại
biểu, hình thức hoạt động... mới chỉ là dấu hiệu về mặt hình thức, cịn hiệu quả
hoạt động trong thực tế mới là cơ sở phản ánh đầy đủ nhất tính chất đại diện của


8
HĐND. u cầu đó địi hỏi HĐND phải từng bước đổi mới, nâng cao chất
lượng, hiệu quả hoạt động để đáp ứng được lòng mong mỏi của nhân dân.
Thứ hai: tính quyền lực nhà nước của HĐND
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND có nhiệm
vụ chấp hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị
quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước
và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, HĐND được nhân dân giao quyền
thay mặt thực hiện quyền lực nhà nước; quyết định các vấn đề quan trọng của
địa phương, biến ý chí của nhân dân địa phương trở thành bắt buộc đối với
dân cư trên trên lãnh thổ địa phương.
HĐND có quyền ban hành nghị quyết (loại văn bản pháp quy dưới luật,
phải phù hợp với văn bản pháp luật vì xuất phát từ tính chất đại diện của HĐND).
Tóm lại, trong tổ chức và hoạt động của mình, HĐND thể hiện đầy đủ
hai tính chất đó, chỉ khi nào HĐND kết hợp nhuần nhuyễn hai tính chất nói
trên thì HĐND mới thực sự là cơ quan nhà nước của nhân dân, do nhân dân,
vì nhân dân. Vấn đề đặt ra là bằng cách nào để HĐND thực hiện được quyền
lực của mình trên thực tiễn là mục đích hướng tới của cơng cuộc đổi mới và
hồn thiện bộ máy nhà nước nói chung và HĐND các cấp nói riêng.
1.1.2. Khái lc chức năng của Hội đồng nhân dân cp
tnh

iu 120 Hiến pháp năm 1992, Điều 1 Lt Tỉ chøc H§ND và
UBND năm 2003, HĐND các cấp đều có hai chức năng cơ
bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát.
Chức năng của HND cp tnh là những phơng diện, mt
hoạt động c bn ca HND cp tnh, phn nh địa vị pháp lý của HĐND
cấp tỉnh.
Để thực hiện các chức năng, HĐND được Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 quy định những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể. Nhiệm vụ,


9
quyền hạn của HĐND cấp tỉnh xuất phát từ chức năng của HĐND tỉnh nhằm
thực hiện các chức năng của HĐND.
a) Chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh
HĐND các cấp nói chung, HĐND cấp tỉnh nói riêng thực hiện chức
năng quyết định bằng việc ban hành các nghị quyết nhằm quản lý các mặt đời
sống ở địa phương theo phân cấp cho chính quyền địa phương, thi hành Hiến
pháp, pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính.
Trên cơ sở phân tích các nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh,
HĐND cấp tỉnh có các loại nghị quyết sau:
- Nghị quyết về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11).
- Nghị quyết về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hố, thơng tin, thể
dục, thể thao (Điều 12).
- Nghị quyết về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môi
trường (Điều 13).
- Nghị quyết về quốc phịng, an ninh, trật tự an tồn xã hội (Điều 14).
- Nghị quyết về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tơn giáo
(Điều 15).
- Nghị quyết về việc thi hành pháp luật (Điều 16).
- Nghị quyết về việc xây dựng chính quyền địa phương (Điều 17).

b) Chức năng giám sát ca HND cp tnh:
HND thc hin quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực
HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát
việc thực hiện nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ
quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của
công dân ở địa phương (Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003).
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động của
HĐND năm 2005 (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQUBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XI) đã


10
quy định rõ chủ thể, hình thức, trình tự, thủ tục, đối tượng chịu sự giám sát và
hậu quả pháp lý sau giám sát như sau:
- Các chủ thể có quyền giám sát gồm: HĐND, Thường trực HĐND,
Ban của HĐND và đại biểu HĐND. Với việc quy định rõ về chủ thể giám sát
đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao vị thế của HĐND trong hoạt
động giám sát.
- Các hình thức giám sát cũng đã được phân định rạch ròi: Xem xét báo
cáo của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; xem xét trả
lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, thủ trưởng cơ quan
chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.
Các hình thức hình thức giám sát mới được bổ sung là: xem xét văn bản quy
phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện; Thành
lập Đoàn giám sát của HĐND khi xét thấy cần thiết; Bỏ phiếu tín nhiệm đối
với người giữ chức vụ do HĐND bầu.
- Trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động giám sát cũng đã được quy
định cụ thể trong Luật và Quy chế. Các bước tiến hành rõ ràng, đã góp phần
giúp các chủ thể tiến hành giám sát được thuận tiện, bài bản.
- Đối tượng bị giám sát cũng đã được quy định tương đối rõ đó là: hoạt
động của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân

dân cùng cấp, giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND.
- Căn cứ vào kết quả giám sát, HĐND cấp tỉnh có quyền: bãi bỏ một
phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, Nghị
quyết của HĐND cấp huyện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết
của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bản
QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND tỉnh; ra nghị
quyết về trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần
thiết; miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực
HĐND tỉnh, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Trưởng


11
Ban và các thành viên khác của các Ban của HĐND, Hội thẩm nhân dân tỉnh
theo quy định của pháp luật; quyết định giải tán HĐND huyện trong trường
hợp HĐND huyện làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân.
Giữa chức năng quyết định và chức năng giám sát của HĐND nói
chung, HĐND cấp tỉnh nói riêng có mối quan hệ tác động qua lại rất chặt chẽ.
Làm tốt chức năng quyết định là cơ sở để thực hiện chức năng giám sát có
hiệu lực và hiệu quả. Ngược lại làm tốt chức năng giám sát lại có ảnh hưởng
mạnh mẽ đến việc thực hiện chức năng quyết định. Qua giám sát mà có cơ sở
thực tiễn để bổ sung và hoàn thiện các quyết định.
Trên đây là những khái lược về vị trí, vai trị và chức năng của HĐND
cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm
2003, trước khi đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận về giám sát của
HĐND cấp tỉnh.
1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.2.1. Khái niệm hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh
1.2.1.1. Khái niệm

Giám sát vừa là hình thức hoạt động thực thi quyền lực, vừa là phương
thức đảm bảo cho quyền lực nhà nước được thực hiện đúng với phạm vi
quyền hạn mà pháp luật đã quy định cho mỗi thiết chế quyền lực.
Trong quản lý Nhà nước, giám sát có vai trị đặc biệt quan trọng. Có thể
khẳng định rằng, ở đâu có quyền lực nhà nước thì ở đó có giám sát. Đối với
HĐND cấp tỉnh, giám sát là một trong hai chức năng cơ bản, quan trọng. Để
nhận thức đúng đắn bản chất, nội dung và phương thức hoạt động giám sát
của HĐND cấp tỉnh trước hết cần làm rõ khái niệm “giám sát”.
Theo Từ điển Tiếng Việt thì "giám sát là việc theo dõi, kiểm tra việc
thực thi nhiệm vụ" [23, tr.315].
Trong khoa học hành chính: “Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các


12
cơ quan quyền lực nhà nước, tòa án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo
đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội” [9, tr.217].
Theo quan điểm này thì giám sát rất rộng, bao gồm hệ thống giám sát trong
nội của bộ máy nhà nước và hệ thống giám sát nằm ngoài bộ máy nhà nước.
Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, khái niệm giám sát được
giải thích: "giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng
dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội
theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự
giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp
lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội".
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 khơng giải thích khái niệm
giám sát nhưng toàn bộ những quy định về hoạt động giám sát của HĐND,
Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND đã chỉ rõ khái
niệm "giám sát" nội hàm của nó gồm các yếu tố sau:
- Là hoạt động xem xét, theo dõi, kiểm tra của một chủ thể có thẩm quyền.
- Là hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, gắn liền với việc

thực hiện nhiệm vụ quyền hạn do pháp luật quy định.
- Là phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực
hiện đúng theo quy định.
Theo tác giả thì giám sát là theo dõi, xem xét, đánh giá của các chủ thể
có thẩm quyền đối với đối tượng chịu sự giám sát, thể hiện tính
chủ động, liên tục và thường xuyên bằng các biện pháp tác
động tích cực nhằm hướng hoạt động của đối tượng chịu sự
giám sát, thực hiện theo đúng những điều đã quy định.
Theo đó “giám sát” có các đặc trưng sau đây:
- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời
được câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi,
xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào


13
đó đã được thực hiện đúng hoặc khơng đúng với những điều đã quy định,
quyết định.
- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét,
kiểm tra và giai đoạn đánh giá đưa ra kết luận. Trong đó giai đoạn thứ nhất là
cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm
tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát
sẽ có hiệu quả và ngược lại.
- Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời
được câu hỏi giám sát ai? giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta
phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động
kiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một. Đó là
việc tự kiểm tra của chủ thể đối với hoạt động của mình, tức là tự xem xét
đánh giá tình trạng tốt xấu của cơng việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa
chữa. Nhưng trong việc giám sát thì khơng thể có tình trạng tự chủ thể hoạt
động quan sát theo dõi đến chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo

dõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác từ đó đưa ra kết luận và xử lý.
Khác với kiểm tra, thanh tra nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng được
báo trước cho đối tượng bị giám sát một thời gian nhất định. Cũng có ý kiến
cho rằng trong cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là sự tự theo dõi,
xem xét và kiểm tra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy định
không. Với quan niệm như vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bản
chất của từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát chúng ta cịn có khái
niệm kiểm tra.
- Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào
hoạt động giám sát, nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và
nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát.
- Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy
định. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu như thiếu những quy


14
định này thì chủ thể giám sát khơng có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu
chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giám sát.
- Giám sát là hoạt động có tính mục đích, trước hết mục đích của giám
sát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với
hoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với
những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật
được chấp hành đúng.
Nói tóm lại, thuật ngữ "giám sát" nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm
vi áp dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám
sát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát của
Quốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân.
Từ quan niệm về giám sát nói trên, căn cứ những quy định của Hiến
pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật
khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu như sau:

Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND,
Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND tỉnh nhằm theo
dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám
sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên cũng như nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đưa ra các kết
luận kiến nghị và yêu cầu xem xét trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân
chịu sự giám sát để bảo đảm Hiến pháp, pháp luật được chấp hành nghiêm
chỉnh; xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội cũng như quốc phòng, an ninh ở
địa phương ngày càng vững mạnh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất và
tinh thần của nhân dân, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
1.2.1.2 Phân biệt hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân và một
số hình thức giám sát khác
Hiến pháp và Luật quy định khơng chỉ HĐND mới có chức năng giám
sát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổ


15
quốc Việt Nam, ... trong đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt
động giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt động
giám sát của các cơ quan khác.
- Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam:
Điều 9, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và
các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân .... giám
sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức
Nhà nước.”. Như vậy, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức
thành viên có phạm vi rộng lớn, bao trùm lên tồn bộ bộ máy nhà nước,
nhưng hoạt động giám sát này khơng mang tính quyền lực nhà nước, “Hoạt
động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân
dân, hỗ trợ cho cơng tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước, nhằm
góp phần xây dựng và bảo vệ Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi
ích chính đáng của nhân dân” (Điều 12, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam).
Đặc điểm nổi bật của hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam là: không áp dụng các hình thức, phương pháp mang tính quyền lực nhà
nước mà mang tính nhân dân dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét,
phản biện và kiến nghị, động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát, tham
gia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nước.
- Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND:
Giám sát của Quốc hội và HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan
dân cử, mang tính quyền lực nhà nước, đây là một khâu, một yếu tố cấu thành
quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước. Xét về bản chất, việc
thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và HĐND là các cơ quan này thay mặt
nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho. Bởi nhân
dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ


16
quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và
chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Chức năng giám sát của Quốc hội là thực hiện quyền giám sát tối cao
đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước (Điều 1, Luật về hoạt động giám sát
của Quốc hội).
Chức năng giám sát của HĐND khơng mang tính tối cao, nó bó hẹp
trong phạm vi địa phương cấp của HĐND và cơ quan, tổ chức, cá nhân trên
địa bàn đó.
Chủ thể hoạt động giám sát của HĐND theo quy định của pháp luật
gồm có: HĐND (thơng qua kỳ họp của HĐND, lập Đồn giám sát của
HĐND), Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND.
Đối tượng giám sát của HĐND là một yếu tố quan trọng phân biệt với
hoạt động giám sát của Quốc hội và Mặt trận Tổ quốc. Theo quy định của

pháp luật gồm có: các cơ quan, cá nhân do HĐND bầu gồm Thường trực
HĐND, Ban của HĐND, UBND, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các
thành viên khác của UBND; Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND;
các cơ quan tư pháp ở địa phương gồm: Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân
dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cùng
cấp; các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND; các cơ
quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và
công dân ở địa phương trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, các văn bản của
cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND.
Nội dung hoạt động giám sát của HĐND gồm 2 nội dung chính sau: Theo
dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tuân thủ nghị quyết của HĐND đối với các
đối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban hành; xử lý các
hành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm, miễn nhiệm; đình chỉ,
bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND...
Phương thức thực hiện hoạt động giám sát của HĐND rất đa dạng,
nhưng có thể chia ra 2 nhóm gồm: tại kỳ họp, HĐND tiến hành giám sát báo


17
cáo của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sát
nhân dân và Tòa án nhân dân cùng cấp, đại biểu HĐND chất vất theo quy
định của pháp luật; giữa 2 kỳ họp, Thường trực HĐND, Ban của HĐND
thành lập các Đoàn giám sát, đại biểu HĐND tiến hành giám sát trực tiếp...
1.2.2. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
1.2.2.1. Đặc điểm về chủ thể giám sát
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Quy chế hoạt động của
HĐND năm 2005 đã quy định rõ các chủ thể có quyền giám sát. Với việc quy
định rõ về chủ thể giám sát đã góp phần quan trọng nâng cao vị thế của
HĐND trong hoạt động giám sát, nhất là Thường trực HĐND đã có “danh
chính” để tiến hành giám sát (Chế định pháp luật về Thường trực HĐND

được quy định từ khi ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989, tuy
nhiên chức năng giám sát của Thường trực HĐND mới chỉ được quy định lần
đầu tiên trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003).
Theo Điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Hoạt động
giám sát của HĐND được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Chủ thể thực hiện quyền giám sát
của HĐND bao gồm:
- HĐND (tại kỳ họp).
- Thường trực HĐND.
- Các Ban của HĐND.
- Đại biểu HĐND.
Chủ thể tiến hành thực hiện chức năng giám sát của HĐND mặc dù đã
được chú ý về cấu trúc nhưng số lượng và chất lượng của từng loại chủ thể đó
nhìn chung chưa đáp ứng được u cầu đặt ra hiện nay đối với công việc giám
sát của Hội đồng (việc đóng góp ý kiến vào các báo cáo của các cơ quan hữu
quan và thông qua nghị quyết tại kỳ họp HĐND của các vị đại biểu chất


18
lượng chưa cao; hoạt động chất vấn của đại biểu tại kỳ họp thiếu tích cực, đại
biểu ít chính kiến, ngại va chạm…).
1.2.2.2. Đặc điểm về đối tượng giám sát
Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sát
của HĐND cấp tỉnh bao gồm:
- Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp (Khoản 1, Điều 58).
- Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các thành viên khác của UBND,
Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh
án TAND cùng cấp (khoản 2, Điều 58)
- Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và công dân ở địa phương (Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55).

Luật quy định tương đối cụ thể về đối tượng giám sát là hoạt động của
Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng
cấp, giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND.
Tuy nhiên, đối tượng mà Luật quy định HĐND có quyền giám sát:
giám sát việc tuân theo pháp luật của công dân, cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang ở địa phương, thì Luật chưa quy định
hình thức, trình tự, các bước tiến hành giám sát như thế nào.
1.2.2.3. Đặc điểm về hình thức giám sát
Hình thức ở đây được hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng để
giám sát các đối tượng theo quy định của pháp luật.
Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động
của HĐND năm 2005 đã quy định HĐND cấp tỉnh giám sát dựa trên những hình
thức sau:
* Thứ nhất: Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND,
UBND, TAND, VKSND cùng cấp.
Đây là hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng của HĐND cấp tỉnh.
Thông qua hoạt động này, HĐND tỉnh đã kịp thời phát hiện những thiếu sót,
bất cập trong cơng tác của các cơ quan chịu sự giám sát; từ đó thảo luận, đưa


19
ra các giải pháp khắc phục khó khăn, vướng mắc để các cơ quan thực hiện có
hiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Điều 60 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: Tại kỳ họp
cuối năm, HĐND xem xét, thảo luận báo công tác hàng năm của Thường trực
HĐND, UBND, các Ban của HĐND, TAND, VKSND cùng cấp. Tại kỳ họp
giữa năm, các cơ quan này gửi báo cáo công tác đến đại biểu HĐND; khi cần
thiết, HĐND có thể xem xét, thảo luận.
Theo Khoản 3 Điều 60 Luật tổ chức HĐND và UBND thì HĐND xem
xét, thảo luận các báo cáo phải đảm bảo trình tự: Người đứng đầu các cơ quan

bị giám sát trình bày báo cáo; Trưởng ban HĐND tỉnh trình bày báo cáo thẩm
tra; HĐND tỉnh thảo luận; người đứng đầu cơ quan trình báo cáo có thể trình
bày thêm những vấn đề có liên quan mà HĐND quan tâm; HĐND ra nghị
quyết về báo cáo công tác khi xét thấy cần thiết.
Quy định trình tự chủ thể bị giám sát báo cáo về cơng việc của mình
trước HĐND là một hình thức giám sát quan trọng. HĐND có thể kiểm sốt
tình hình thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản pháp luật cũng như
nghị quyết của HĐND được triển khai trong thực tiễn đời sống xã hội. Đồng
thời, tăng cường trách nhiệm cá nhân người đứng đầu, UBND và các Sở, ban
ngành về công tác của họ trước HĐND.
Để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tại kỳ họp, hiện nay việc xem
xét các báo cáo của các cơ quan hữu quan, đòi hỏi đại biểu phải đưa ra các ý
kiến có tính phản biện, tính xây dựng cao, cùng với các kiến nghị về giải pháp
có tính khả thi. Báo cáo thẩm tra của các Ban của HĐND phải cung cấp được
nhiều thơng tin, có căn cứ, có tính thuyết phục cao, định hướng cho đại biểu
phát biểu thảo luận.
* Thứ hai: Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch
UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn
thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.


20
Chất vấn là phương thức giám sát đặc biệt quan trọng, thể hiện quyền lực
của cơ quan dân cử ở địa phương. Hoạt động chất vấn ngày càng được các đại
biểu HĐND, cử tri quan tâm và dần phát huy được vai trị, ý nghĩa của mình. Các
ý kiến trả lời chất vấn làm rõ những vấn đề mà cử tri và đại biểu quan tâm, đồng
thời xác định trách nhiệm và đề ra biện pháp tiếp tục thực hiện tốt hơn trong thời
gian tới.
Theo quy định tại Điều 61 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì
tại kỳ họp việc chất vấn và trả lời chất vấn được thực hiện như sau:

- Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu
ghi chất vấn và gửi đến Thường trực HĐND. Thường trực HĐND chuyển
chất vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND
để báo cáo HĐND.
- Thường trực HĐND dự kiến danh sách những người có trách nhiệm
trả lời chất vấn và báo cáo HĐND quyết định.
- Việc trả lời chất vấn tại phiên họp toàn thể của HĐND được thực hiện
theo trình tự: Người bị chất vấn trả lời trực tiếp, đầy đủ về các nội dung mà
đại biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm, biện pháp khắc phục.
Đại biểu HĐND có thể nêu câu hỏi liên quan đến nội dung đã chất vấn. Sau
khi nghe trả lời chất vấn, nếu đại biểu HĐND không đồng ý với nội dung trả
lời thì có quyền đề nghị HĐND tiếp tục thảo luận tại phiên họp đó hoặc đưa
ra thảo luận tại phiên họp khác hoặc kiến nghị HĐND xem xét trách nhiệm
của người bị chất vấn. HĐND ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách
nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết.
Để phát huy hiệu quả hoạt động chất vấn, với tính chất là hoạt động
giám sát tập trung tại kỳ họp, nội dung các câu hỏi chất vấn phải đi vào những
vấn đề bức xúc ở địa phương, phản ánh được tâm tư nguyện vọng và sự quan
tâm của cử tri và nhân dân về tình hình phát triển kinh tế, xã hội. Đại biểu
HĐND và những người bị chất vấn phát huy trách nhiệm của mình trong việc
chất vấn và trả lời chất vấn, làm rõ những hạn chế, nguyên nhân, trách nhiệm


21
của các sở, ban ngành và trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu trên tinh
thần cầu thị và mang tính xây dựng cao. Sau mỗi kỳ họp HĐND, việc theo dõi
kết quả trả lời chất vấn cần được quan tâm tích cực.
* Thứ ba: Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp,
nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái với
Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban

thường vụ Quốc hội, văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp
trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.
Đây là hình thức HĐND cấp tỉnh giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của
các văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND
cấp huyện. Nếu HĐND cấp tỉnh phát hiện thấy những văn bản này có dấu
hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc Hội, pháp lệnh, nghị quyết
của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND tỉnh thì HĐND cấp tỉnh sẽ xem
xét, quyết định việc bãi bỏ văn bản đó.
Việc quy định thẩm quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND như hiện nay, một mặt giảm được bớt gánh nặng công việc cho Quốc
Hội, mặt khác góp phần bảo đảm tính thống nhất cao của pháp luật. HĐND
tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nắm vững tình hình của địa
phương về mọi mặt, đảm nhiệm công việc này sẽ thuận lợi và hiệu quả hơn.
Việc xem xét phải đảm bảo trình tự sau:
- Đại diện Thường trực HĐND trình văn bản quy phạm pháp luật có
dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
nhà nước cấp trên;
- HĐND thảo luận. Trong quá trình thảo luận, người đứng đầu cơ quan
đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể trình bày bổ sung những vấn
đề có liên quan;


22
- HĐND ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật không trái
với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp
trên; quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.
Có thể nói, hoạt động xem xét văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng. Qua hoạt động này, mới loại bỏ được những
văn bản pháp luật sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất

của các văn bản quy phạm pháp luật.
Tuy nhiên, để bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của hoạt động này cần quy
định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc thẩm định và
thẩm tra văn bản pháp luật. Cũng cần đổi mới cơ chế xem xét và đề nghị
HĐND bãi bỏ văn bản sai trái.
* Thứ tư: Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết.
- Đoàn giám sát của HĐND:
Điều 63 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Điều 55 Quy chế
hoạt động của HĐND năm 2005 quy định rõ: Căn cứ vào chương trình giám
sát của HĐND hoặc khi xét thấy cần thiết, Thường trực HĐND tự mình hoặc
theo đề nghị của các Ban của HĐND hoặc của đại biểu HĐND trình HĐND
quyết định thành lập Đoàn giám sát của HĐND. Nghị quyết thành lập Đoàn
giám sát phải xác định rõ thành phần Đoàn giám sát, Trưởng đoàn giám sát,
nội dung giám sát, thời gian tiến hành giám sát, cơ quan, tổ chức, cá nhân
chịu sự giám sát.
Về ưu điểm:
Tính pháp lý của Đồn giám sát của HĐND cao, thể hiện: nội dung
giám sát "xét thấy cần thiết"; việc chuẩn bị cho hoạt động giám sát chu đáo,
kỹ càng; thành lập Đoàn giám sát bằng nghị quyết; thành phần Đoàn giám sát
của Hội đồng nhân dân tỉnh có sự tham gia của các thành viên là những
chuyên gia có hiểu biết sâu về lĩnh vực tiến hành giám sát như: chuyên gia
kinh tế, luật pháp, xây dựng, y tế, giáo dục… các chuyên gia cũng là những


23
thành viên Đoàn, là một trong những chủ thể giám sát, khơng phải là "thành
phần mời tham gia đồn giám sát", những câu hỏi, kết luận của các chuyên
gia có tính pháp lý cao với danh nghĩa của Đồn giám sát, không phải danh
nghĩa cá nhân. Kết thúc hoạt động giám sát, trong trường hợp cần thiết (theo
khoản 3, Điều 55 Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005) Thường trực

HĐND đề nghị HĐND xem xét, cho ý kiến về báo cáo của Đoàn giám sát tại
kỳ họp HĐND gần nhất.
Trong thực tế, việc thành lập Đoàn giám sát của HĐND rất ít mà hình
thức giám sát thường thấy là Đoàn giám sát của Thường trực HĐND.
- Đoàn giám sát của Thường trực HĐND
Hoạt động giám sát của Thường trực HĐND giữa hai kỳ họp HĐND
chủ yếu đặt trọng tâm vào hoạt động của các Đoàn giám sát của Thường trực
HĐND. Sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ra đời, Thường
trực HĐND cấp tỉnh mới có quyền thành lập Đồn giám sát.
Nhìn chung, hoạt động của Đồn giám sát Thường trực HĐND có sự
tương đồng với hoạt động của Đoàn giám sát của HĐND. Điểm khác biệt là
thành phần Đoàn giám sát của Thường trực HĐND bao gồm Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND, các chuyên gia về lĩnh vực được giám sát, chỉ
mời "tham gia đoàn". Hiện nay, Thường trực HĐND thành lập các Đoàn giám
sát theo chuyên đề hoặc theo nhóm vấn đề mang lại hiệu quả cao và thiết thực
như: việc thực hiện cải cách thủ tục hành chính và cơ chế "một cửa", "một cửa
liên thơng", Chương trình kiên cố hóa trường lớp học và nhà công vụ cho giáo
viên, Cải cách tư pháp, Quản lý, sử dụng đất đai…
* Thứ năm: Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ
do HĐND bầu.
Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu là một hình
thức giám sát mới được qui định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.
Theo quy định tại Điều 51 Luật Tổ chức HĐND và UBND người giữ
chức vụ do HĐND bầu gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực


24
HĐND; Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND và Thư ký
kỳ họp mỗi khóa của HĐND.
Những chủ thể có quyền nêu ra vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm là: đề nghị

của ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND hoặc kiến nghị của Uỷ ban
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp (khoản 1 Điều 56 Quy chế hoạt động
của HĐND năm 2005).
Trình HĐND xem xét bỏ phiếu tín nhiệm thuộc thẩm quyền của
Thường trực HĐND.
Điều 65 Luật tổ chức HĐND và UBND cũng quy định về trình tự, thủ
tục, cách thức tiến hành việc bỏ phiếu tín nhiệm.
Như vậy, bằng hình thức bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ
chức vụ do HĐND bầu, HĐND có quyền áp dụng các biện pháp chế tài là
miễn nhiệm, bãi nhiệm người giữ chức vụ đó khơng cịn tín nhiệm.
Hình thức này chỉ áp dụng đối với cá nhân, không áp dụng đối với tập
thể, đây là một đặc thù của giám sát quyền lực ở Việt Nam
Tóm lại, theo quy định của pháp luật hiện hành thì các hình thức giám
sát đã được phân định rạch ròi và được quy định tương đối chi tiết, cụ thể.
Việc bổ sung thêm một số hình thức mới như: xem xét văn bản quy phạm
pháp luật, thành lập Đoàn giám sát của HĐND cấp tỉnh, bỏ phiếu tín nhiệm
(theo hướng mở rộng các hình thức giám sát) giúp HĐND cấp tỉnh chủ động,
linh hoạt hơn rất nhiều trong hoạt động giám sát của mình, góp phần nâng cao
chất lượng, hiệu quả giám sát.
1.2.2.4. Đặc điểm nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Để HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát, trước hết phải xác
định rõ nội dung giám sát của HĐND tỉnh. Theo quy định tại Điều 10, Luật
Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: khi quyết định những vấn đề thuộc
nhiệm vụ, quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám sát việc thực
hiện nghị quyết đó.


25
Căn cứ nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh, nội dung giám sát
của HĐND cấp tỉnh bao gồm các lĩnh vực sau:

- Giám sát về lĩnh vực kinh tế (Điều 11).
- Giám sát về lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hố, thơng tin, thể
dục, thể thao (Điều 12).
- Giám sát các hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoa học,
công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13).
- Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ quốc phịng, an ninh, trật tự an tồn
xã hội (Điều 14).
- Giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tơn giáo
(Điều 15).
- Giám sát việc thi hành pháp luật (Điều 16).
- Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới
hành chính (Điều 17).
Như vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện, bao
quát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống
kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phịng, xây dựng, củng cố chính quyền, thực hiện
pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương.
1.3. KHÁI NIỆM, CÁC YẾU TỐ ĐẢM BẢO VÀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ
HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.3.1. Khái niệm hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh
Giám sát là một nhiệm vụ quan trọng của Thường trực HĐND, các Ban
của HĐND và đại biểu HĐND tỉnh. Việc nâng cao hiệu quả giám sát là một
vấn đề không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn nhất là trong điều kiện
hiện nay, công tác giám sát của HĐND cấp tỉnh đối với các cơ quan cấp dưới
ở những địa phương thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường gặp
nhiều khó khăn, do khối lượng công việc quá lớn mà số đại biểu chuyên trách