chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân tỉnh bắc giang

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Theo quy định pháp luật về tổ chức của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp có vị trí là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng
của nhân dân địa phương, với chức năng cơ bản là quyết định và giám sát mọi
hoạt động kinh tế - xã hội ở địa phương. Hai chức năng cơ bản này của
HĐND trong thực tiễn luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó chức
năng quyết định giữ vai trò quan trọng nhất, quyết định hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của HĐND. Một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện
tốt chức năng quyết định của HĐND, đó chính là chất lượng của các văn bản
quy phạm pháp luật (văn bản QPPL) do HĐND ban hành.
Về phương diện hệ thống, các văn bản QPPL của HĐND các cấp nằm
trong hệ thống tổng thể các văn bản QPPL của quốc gia. Chính vì vậy, yêu
cầu bắt buộc chung là phải đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất
trong cả hệ thống nhưng đồng thời phải đáp ứng được tính khả thi của các văn
bản trên địa bàn áp dụng.
Trong những năm qua, việc thực hiện chức năng quyết định của HĐND
cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã có nhiều thành tựu nổi bật, góp
phần giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội, phát triển
kinh tế, hội nhập quốc tế. Ở địa phương, điều đó được thể hiện thơng qua việc
một khối lượng lớn các nghị quyết của HĐND tỉnh được ban hành tại các kỳ
họp, trong đó có các Nghị quyết chứa đựng các quy phạm pháp luật (Gọi là
QPPL của HĐND tỉnh). Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động ban hành văn bản
QPPL của HĐND cấp tỉnh còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế, chưa
đáp ứng được yêu cầu; việc dự kiến chươg trình, việc tuân thủ trình tự, thủ tục


2
ban hành văn bản QPPL chưa nghiêm; chất lượng một số văn bản QPPL của

HĐND cấp tỉnh chưa cao, nhất là chất lượng nội dung các vấn đề cần quyết
định trong các nghị quyết của HĐND; việc công khai minh bạch văn bản
QPPL thực hiện chưa tốt, ... Tất cả những điều đó đã ảnh hưởng rất lớn đến
hiệu lực, hiệu quả thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh.
Do đó, việc tiến hành khắc phục những khiếm khuyết và hạn chế trên,
đồng thời để nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND cấp
tỉnh nói chung và thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh nói
riêng thì việc bảo đảm chất lượng văn bản QPPL là vấn đề đặc biệt quan
trọng, mang tính cấp thiết hiện nay.
Đối với tỉnh Bắc Giang, việc bảo đảm chất lượng các nghị quyết - hình
thức văn bản QPPL của HĐND tỉnh cũng khơng nằm ngồi thực trạng chung
đó, có nghĩa là bên cạnh những mặt tích cực, những thành tựu nhất định thì
các văn bản QPPL của HĐND tỉnh cũng còn một số hạn chế, chưa đáp ứng
được yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, hội nhập quốc tế của cả nước nói chung
và của tỉnh Bắc Giang nói riêng.
Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu làm luận
văn thạc sĩ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài:
Ở nước ta, những năm gần đây khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì các đề tài nghiên cứu về
vai trị, tầm quan trọng cũng như nghiên cứu tổng thể hệ thống văn bản QPPL
đã thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học thuộc các chuyên ngành khác
nhau như: Luật học, hành chính học, xã hội học... ở những góc độ và phạm vi,
đối tượng nghiên cứu khác nhau. Liên quan đến vấn đề chất lượng và bảo


3
đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND các cấp, đáng chú ý có một số
cơng trình nghiên cứu và tài liệu tiêu biểu sau đây:

- Các đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, cấp Bộ liên quan đến đề
tài luận văn đáng chú ý là:
+ Đề tài khoa học cấp Bộ “Thẩm định dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo
Nghị quyết, Nghị định - Cơ sở pháp lý, thực trạng tổ chức và phương hướng
hoàn thiện”. Đơn vị chủ trì: Vụ pháp chế, Văn phịng Chính phủ, tháng 7 năm
2002. Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động thẩm định, thanh tra văn bản
QPPL nói chung và đặc biệt nhấn mạnh thẩm tra tại Văn phịng Chính phủ,
đồng thời phân tích các mối quan hệ giữa các cơ quan liên quan trong quá
trình thực hiện thẩm định.
+ Đề tài khoa học cấp Bộ, "Hoàn thiện dự thảo Luật ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND". Đề tài do Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính, Bộ
tư pháp thực hiện năm 2006. Đề tài tập trung nghiên cứu hoàn thiện Luật Ban
hành văn bản QPPL của HĐND, UBND.
+ Báo cáo đánh giá thực trạng ban hành văn bản QPPL của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân do Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ Tư pháp
thực hiện năm 2006.
+ Báo cáo khảo sát tình hình ban hành văn bản QPPL của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân do Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ Tư pháp
thực hiện năm 2006.
+ Đề án: “Hợp nhất Luật ban hành văn bản QPPL và Luật ban hành
văn bản QPPL của HĐND, UBND” do Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ
Tư pháp thực hiện năm 2006.
- Các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ trực tiếp liên quan đến đề tài
luận văn.
+ Luận án tiến sĩ của Trần Hồng Nguyên, " Nâng cao chất lượng hoạt
động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt nam trong giai đoạn
hiện nay", Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2007


4

+ Luận văn thạc sĩ của Trần Văn Mão, "Chất lượng văn bản QPPL của
HĐND tỉnh Nghệ An". Học viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí
Minh, 2008.
+ Luận văn thạc sĩ của Đào Hoài Thu, "Thẩm định dự án, dự thảo văn
bản QPPL tại Bộ Tư pháp Việt Nam", Học viện Chính trị- Hành chính Quốc
gia Hồ Chí Minh, 2008.
+ Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thu Chung, "Cơ sở lý luận, thực tiễn
quản lý nhà nước hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh
Phú Thọ". Học viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2009.
+ Luận văn thạc sĩ của Lưu Quốc Chính, "Chất lượng hoạt động ban
hành văn bản QPPL ở tỉnh Bắc Ninh". Học viện Chính trị- Hành chính Quốc
gia Hồ Chí Minh 2010.
- Các bài viết có liên quan đến đề tài luận văn.
+ Th.s Đoàn Thị Tố Uyên, "Bàn về khái niệm văn bản QPPL", (2004),
Tạp chí Luật học- Trường Đại học Luật Hà Nội (2), tr 65-69.
+ Th.S Võ Trí Hảo, Hồn thiện hoạt động xây dựng văn bản QPPL, Nxb
Tư pháp- Hà Nội 2004.
+ ThS.Trương Thị Hồng Hà (2004), Nâng cao chất lượng ban hành văn
bản QPPL của chính quyền địa phương. Tạp chí nhà nước và pháp luật.
+ PGS.TS Vũ Thư Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và
các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó;
+ Nguyễn Thanh Hồi, Bàn về tính khả thi của một số quy định trong
Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, (2009), tạp chí Dân chủ pháp luật- Bộ Tư pháp.
Nhìn chung, các cơng trình trên đã lý giải, nghiên cứu khá sâu sắc về xây
dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và ban hành văn bản QPPL của
HĐND nói riêng. Trên cơ sở đó đã đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục


5
những khiếm khuyết, hạn chế trong việc ban hành văn bản QPPL của chính

quyền các cấp, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây
dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay.
Tuy nhiên, các các cơng trình trên chưa làm rõ các tiêu chí và các yếu
tố ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL của HĐND. Trong điều kiện mới
và tư duy mới, trước xu thế cải cách hành chính khi mà vị trí và vai trị của
chính quyền địa phương càng được đề cao, được phân cấp và phân quyền
nhiều hơn, vì vậy chất lượng hoạt động của HĐND các cấp nói chung, chất
lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh nói riêng càng cần được quan tâm
để nghiên cứu. Do đó đã phát sinh nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn cần
nghiên cứu và tổng kết sâu sắc hơn, bởi thế luận văn mà tác giả nghiên cứu sẽ
không trùng lắp, nhằm đi sâu làm rõ về cơ sở lý luận và thực tiễn về văn bản
QPPL của HĐND cấp tỉnh và chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh.
Từ đó, đánh giá thực trạng và đề xuất các kiến nghị và giải pháp cụ thể nhằm
nâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh nói chung và HĐND
tỉnh Bắc Giang nói riêng.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn có mục đích nghiên cứu xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn
về chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh hiện nay thông qua việc
nghiên cứu văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang.
3.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:
- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung, quy trình
và các yếu tố tạo thành chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh; những
tiêu chí đánh giá và các yếu tố bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND
cấp tỉnh.


6
- Đánh giá thực trạng chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc

Giang hiện nay. Trong đó, tập trung phân tích, đánh giá những ưu điểm,
những tồn tại, hạn chế về chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc
Giang để rút ra những nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan của
những tồn tại, hạn chế đó...
- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn đề xuất các u cầu và giải
pháp có tính khả thi bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh
Bắc Giang.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Về đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về
chất lượng và bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, như
khái niệm, tiêu chí đánh giá và các yếu tố bảo đảm chất lượng văn bản QPPL
của HĐND cấp tỉnh.
4.2. Về phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ một luận văn cao học, tác giả tập trung vào chất
lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang. Trên cơ sở đó đưa ra các
yêu cầu, giải pháp cơ bản để bảo đảm và nâng cao chất lượng các văn bản
QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang ban hành trong thời gian tới.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa MácLênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về
nhà nước và pháp luật, nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải
cách tư pháp, xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng nhà nước pháp
quyền và tăng cường pháp chế XHCN. Ngồi ra luận văn cịn dựa trên cơ sở
lý luận của khoa học luật hành chính, những lý luận có tính phổ biến ở một số
quốc gia về lĩnh vực này.
- Về phương pháp nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của
triết học Mác-Lênin, trực tiếp sử dụng các phương pháp của triết học duy vật


7

biện chứng và duy vật lịch sử Mác-xít như phương pháp kết hợp giữa lý luận
và thực tiễn, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và tổng hợp.
Ngồi ra, luận văn cịn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khác, như
của luật học so sánh, lý thuyết hệ thống, thống kê, điều tra xã hội học, ...Các
phương pháp trên được sử dụng như sau:
+ Luận văn sử dụng đồng thời các phương pháp của triết học duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử Mác-xít để giải quyết các nhiệm vụ đề ra, trong
đó Chương 1 chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp; Chương 2
và Chương 3 chủ yếu sử dụng phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn,
lịch sử cụ thể.
+ Các phương pháp của bộ môn xã hội học, luật học so sánh, thống kê
được sử dụng chủ yếu ở Chương 2, trực tiếp là sử dụng để đánh giá thực trạng
chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang để bảo đảm tính tồn
diện, khách quan trong các đánh giá.
+ Phương pháp của lý thuyết hệ thống được sử dụng trong luận văn để
bảo đảm việc nghiên cứu các vấn đề được toàn diện, bảo đảm tính nhất qn,
liên thơng giữa các nội dung, các chương và các tiết của luận văn.
6. Những đóng góp về khoa học của luận văn
Là cơng trình nghiên cứu độc lập dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà
nước và pháp luật, luận văn phân tích một cách tương đối toàn diện các vấn
đề về cơ sở lý luận và thực tiễn chất lượng văn bản QPPL ở tỉnh Bắc Giang.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và thực
tiễn như sau:
- Luận văn xây dựng khái niệm, phân tích các đặc điểm của văn bản
QPPL của HĐND cấp tỉnh, cũng như các tiêu chí đánh giá chất lượng, các yếu
tố bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh hiện nay.
- Đánh giá và phân tích thực trạng chất lượng văn bản QPPL của HĐND
tỉnh Bắc Giang trong thời gian qua, chỉ rõ những thành tựu và những hạn chế,
tồn tại, yếu kém và các nguyên nhân của nó.

8
- Luận văn xác định các yêu cầu và các giải pháp bảo đảm chất lượng
văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang đáp ứng yêu cầu hiện nay.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết
thực trong việc nâng cao chất lượng hoạt động ban hành văn bản QPPL nói
chung, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh nói riêng. Bảo đảm văn bản QPPL
thực sự là phương tiện hữu hiệu trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà
nước, bộ máy chính quyền ở địa phương.
- Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ,
công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức tham gia xây dựng văn bản QPPL
ở địa phương như Văn phòng UBND tỉnh, Sở Tư pháp, Sở Nội vụ, cán bộ pháp
chế các sở, ban, ngành thuộc UBND tỉnh; cán bộ phòng tư pháp cấp huyện.
- Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng
dạy và học tập môn Nhà nước và pháp luật trong hệ thống các trường chính
trị, các trường đại học chuyên luật và không chuyên luật.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn được kết cấu thành 3 chương 7 tiết.


9
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân

dân cấp tỉnh
Theo định nghĩa tại Giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản
của Học viện Hành chính Quốc gia phát hành năm 2006:
Văn bản là phương tiện ghi lại và truyền đạt thông tin bằng một
ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định [21, tr.8].
Văn bản QPPL theo Điều 1-Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định:
là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo
thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục được quy định trong Luật này
hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước
bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [27].
Khi nghiên cứu khái niệm văn bản QPPL cần chú ý các yếu tố sau:
Một: văn bản QPPL tuy do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành hoặc phối hợp ban hành, nhưng xét về bản chất, đều thể hiện ý chí của
nhân dân và phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn.
Hai: Văn bản QPPL chứa đựng các quy tắc xử sự chung, tức các QPPL.
QPPL là một trong các quy phạm xã hội, vừa là chuẩn mực cho hoạt động của
cá nhân, tổ chức, kể cả hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức
nhà nước, vừa là chuẩn mực đánh giá khách quan hành vi, hoạt động của cá
nhân, tổ chức là đúng hay sai, hợp lý hay khơng hợp lý. Nhìn dưới góc độ
quyền lực, QPPL thể hiện quyền lực nhà nước, là mệnh lệnh của nhà nước,
mọi hành vi trái với QPPL đều phải chịu trách nhiệm pháp lý.


10
Ba: văn bản QPPL có tính phổ biến và tính cưỡng chế. Điều này có nghĩa:
- Đối tượng áp dụng văn bản là cơ quan, tổ chức, cá nhân nói chung.
- Văn bản QPPL có hiệu lực thi hành lâu dài, được thực hiện lặp đi lặp lại
nhiều lần, và chỉ chấm dứt việc thi hành khi văn bản không cịn hiệu lực.
- Văn bản QPPL có phạm vi tác động về mặt khơng gian, ngành, lĩnh vực

rộng, có thể trên phạm vi một, một số ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội, trên toàn bộ
lãnh thổ quốc gia hay một vùng, miền, đó thường là những văn bản của cơ quan
nhà nước trung ương; hoặc phạm vi tác động theo một khơng gian hành chính
nhất định, tuỳ thuộc vào thẩm quyền quản lý về mặt lãnh thổ của cơ quan ban
hành văn bản, và đó là văn bản QPPL của cấp chính quyền địa phương.
- Việc thực hiện văn bản QPPL là bắt buộc chung; mọi hành vi thực hiện
khơng kịp thời, khơng chính xác hoặc khơng thực hiện đều bị áp dụng các biện
pháp cưỡng chế, với các trách nhiệm pháp lý cụ thể do pháp luật quy định.
Bốn: Các văn bản QPPL dù là hình thức nào, do cơ quan nào ban hành
đều phải tuân thủ nghiêm minh, theo đúng trình tự, thủ tục luật định. Pháp
luật quy định cụ thể trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành từng hình thức văn
bản QPPL đó cũng như quy định thể thức trình bày của từng hình thức đó.
Theo ngun tắc pháp chế và địi hỏi của nhà nước pháp quyền, việc vi phạm
các quy định về thủ tục, trình tự, hình thức, thể thức văn bản được xem là yếu
tố triệt tiêu hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL và làm phát sinh trách nhiệm
pháp lý đối với cơ quan, tổ chức vi phạm.
Theo Điều 1-Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm
2004 quy định:
Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND
ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định,
trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa
phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN.
Văn bản QPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết [26].


11
1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh
Văn bản QPPL của HĐND là một hình thức của văn bản QPPL nên có

những đặc điểm chung của văn bản QPPL, song do là văn bản của cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương nên nó lại có những đặc điểm riêng phân
biệt với các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước khác.
1.1.2.1. Những đặc điểm chung
Văn bản QPPL tuy có nhiều loại khác nhau, do nhiều cơ quan ban hành,
nhưng chúng có những đặc điểm chung sau:
- Văn bản QPPL được ban hành bởi cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm
quyền hoặc được ban hành do sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước đó.
- Văn bản QPPL được ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục pháp
luật quy định.
- Văn bản QPPL có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), có tính bắt buộc chung.
- Các văn bản QPPL liên kết với nhau thành hệ thống, sắp xếp theo thứ
bậc chặt chẽ về hiệu lực pháp lý.
1.1.2.2. Những đặc điểm riêng của văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Bên cạnh đặc điểm chung của văn bản QPPL, văn bản QPPL của HĐND
cấp tỉnh cũng có những đặc điểm riêng, thể hiện trên một số khía cạnh sau:
- Đặc điểm về chủ thể ban hành:
Như đã đề cập, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà
nước hay của một cá nhân phụ thuộc vào vị trí, vai trị, chức năng, nhiệm vụ
của cơ quan hay cá nhân đó trong bộ máy nhà nước. Nói khác đi, địa vị pháp
lý của chủ thể ban hành là yếu tố quyết định tính chất, đặc điểm của mỗi một
loại văn bản QPPL. Với cách hiểu đó, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là
sản phẩm lập quy của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại
biểu cho nhân dân ở địa phương. Tuy nhiên, khác với HĐND cấp huyện và


12
HĐND cấp xã, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền cao nhất trong hệ thống chính
quyền địa phương. Điều này thể hiện ở chỗ, theo quy định của pháp luật: Văn

bản QPPL của UBND phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp.
- Đặc điểm về hiệu lực pháp lý:
Xuất phát từ vị trí, chức năng, nhiệm vụ của HĐND cấp tỉnh trong hệ
thống cơ quan nhà nước, hiệu lực pháp lý (về thời gian, không gian và đối
tượng áp dụng) của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh cũng có những nét đặc
thù so với văn bản QPPL của các chủ thể khác.
Xét hiệu lực về thời gian, nếu như thời điểm có hiệu lực của văn bản
QPPL của các cơ quan trung ương được quy định trong văn bản nhưng không
sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành; của HĐND cấp
huyện là 7 ngày, HĐND cấp xã là 5 ngày thì thời điểm có hiệu lực của văn
bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là 10 ngày, kể từ ngày HĐND thông qua.
Xét hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng, văn bản QPPL của các cơ
quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và đối với mọi cơ
quan, tổ chức, cá nhân (trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ước
quốc tế mà Nhà nước ta tham gia có quy định khác); trong khi đó, văn bản QPPL
của HĐND cấp tỉnh chỉ có hiệu lực trên phạm vi địa bàn của tỉnh và với các đối
tượng khi tham gia các quan hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh. Tuy nhiên,
trong so sánh với chính quyền địa phương các cấp thì phạm vi tác động về mặt
không gian của văn bản QPPL của HĐND thường rộng hơn.
- Đặc điểm về quy trình soạn thảo, ban hành:
Là sản phẩm lập quy của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ
quan đại biểu của nhân dân nên quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL
của HĐND cấp tỉnh có những nét khác biệt so với các cơ quan quản lý nhà
nước khác. Chẳng hạn, trình tự, thủ tục soạn thảo, thơng qua văn bản QPPL
của HĐND cấp tỉnh phức tạp hơn so với quy trình đó của văn bản QPPL của
UBND cùng cấp. Điều này thể hiện ở chỗ, do dự thảo văn bản QPPL của


13
HĐND thường do UBND cùng cấp trình hoặc do cơ quan khác trình theo sự

phân cơng của Thường trực HĐND, vì vậy, quy trình soạn thảo, thơng qua phải
có giai đoạn thẩm tra dự thảo văn bản QPPL (do Ban được HĐND phân cơng).
Như vậy, thời gian cho quy trình soạn thảo, thông qua văn bản QPPL của
HĐND cấp tỉnh dài hơn so với văn bản QPPL của UBND cùng cấp, (đó là
chưa kể việc ban hành văn bản QPPL của UBND trong trường hợp đột xuất,
khẩn cấp). Trong quan hệ so sánh với văn bản QPPL (nghị quyết) của các cơ
quan quyền lực nhà nước ở Trung ương (Quốc hội) và các cấp chính quyền
địa phương khác (cấp huyện, xã) thì quy trình soạn thảo, thơng qua văn bản
QPPL của HĐND cấp tỉnh cũng có sự khác biệt nhất định.
Nếu so với quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của Quốc hội thì
quy trình đó của HĐND cấp tỉnh đơn giản hơn, có sự tham gia của ít cơ
quan hữu quan hơn. Chẳng hạn, để soạn thảo, ban hành nghị quyết của
Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội (hoặc Chính phủ hay cơ quan, tổ
chức khác) phải thành lập Ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì;
Thời hạn lấy ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khá dài (ít nhất
là 60 ngày); Việc thẩm tra dự thảo nghị quyết có sự tham gia của cả Hội
đồng Dân tộc và các ủy ban hữu quan như Ủy ban Pháp luật (trong trường
hợp dự thảo do các cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra), của Ủy
ban Các vấn đề xã hội (trong trường hợp dự thảo nghị quyết có nội dung
liên quan đến bình đẳng giới); v.v..
Nếu so với quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp
huyện, cấp xã thì quy trình đó của HĐND cấp tỉnh lại phức tạp hơn, nhiều
thủ tục hơn. Chẳng hạn, việc soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND
cấp huyện khơng có thủ tục thẩm định của cơ quan tư pháp cùng cấp như
đối với nghị quyết của cấp tỉnh. Đối với cấp xã thì việc soạn thảo, ban hành
nghị quyết của HĐND càng đơn giản hơn, khơng có các thủ tục thẩm định,
thẩm tra.


14

1.1.3. Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh
Khi đề cập đến nội dung của một sự vật nào đó, cần đặt nó trong mối
quan hệ của cặp phạm trù nội dung và hình thức theo cách tiếp cận triết học.
Dưới góc độ đó, nội dung được hiểu là tổng hợp tất cả những mặt, yếu tố, q
trình tạo nên sự vật, cịn hình thức là phương thức tồn tại, phát triển của sự
vật, là hệ thống các mối liên hệ tương đối bền vững giữa các yếu tố của nó.
Như vậy, có thể hiểu nội dung văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là tổng hợp
tất cả các vấn đề được quy định trong văn bản thông qua các QPPL, thể hiện
phạm vi các quan hệ xã hội được các văn bản đó điều chỉnh.
Nội dung văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước nói chung, của HĐND
cấp tỉnh nói riêng được quy định bởi chức năng, thẩm quyền của cơ quan ban
hành. Nói cách khác, vị trí, vai trị, chức năng, thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh là
yếu tố quyết định nội dung các văn bản QPPL của cơ quan này ban hành.
Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND tỉnh thực hiện
chức năng quyết định và giám sát UBND, bảo đảm thi hành pháp luật, các
quy định của cấp trên. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình do pháp
luật quy định, HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết và kiểm tra, giám sát việc
thi hành những văn bản đó.
Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND cấp tỉnh
có những chức năng nhất định trong đó chức năng quyết định các vấn đề kinh tế
- xã hội của địa phương là chức năng quan trọng. Việc thực hiện chức năng
quyết định của HĐND cấp tỉnh thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng
ban hành Nghị quyết được HĐND cấp tỉnh sử dụng như là hình thức chủ yếu để
thực hiện chức năng đó của mình. Điều 120-Hiến pháp năm 1992 quy định:
Căn cứ và Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên,
HĐND ra nghị quyết về các biện pháp thi hành nghiêm chỉnh Hiến
pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

15
và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn
định và nâng cao đời sống nhân dân... [24, tr.65].
Theo quy định của pháp luật hiện hành, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền
ban hành văn bản QPPL quy định những vấn đề sau:
- Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi
hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên như: Nghị
quyết để quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống
tham nhũng, chống bn lậu và gian lận thương mại; Nghị quyết để quyết
định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động
vốn theo quy định của pháp luật;
- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng,
an ninh ở địa phương: Nghị quyết để quyết định chủ trương, biện pháp phát
triển sự nghiệp giáo dục, đào tạo; quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển
mạng lưới giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp;
Nghị quyết về việc quyết định phương án quản lý, phát triển và sử dụng
nguồn nhân lực ở địa phương; Quyết định biện pháp bảo đảm trật tự cơng
cộng, an tồn giao thơng, phịng, chống cháy, nổ, bảo vệ mơi trường và cảnh
quan đô thị; Quyết định biện pháp quản lý dân cư ở thành phố và tổ chức đời
sống dân cư đô thị; Thơng qua cơ chế khuyến khích phát triển sản xuất,
chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát triển các thành phần kinh tế ở địa phương.
- Quyết định biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời sống của nhân
dân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho như: Quyết định biện pháp bảo
vệ sức khoẻ nhân dân, bảo vệ và chăm sóc người già, người tàn tật, trẻ mồ côi
không nơi nương tựa.
- Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương,
biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã
hội của địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không
được trái với các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên như: Quyết

16
định chính sách thu hút và một số chế độ khuyến khích đối với cán bộ, cơng
chức trên địa bàn phù hợp với khả năng của ngân sách địa phương.
- Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho HĐND quy định một
vấn đề cụ thể như: quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không
chuyên trách ở xã, phường, thị trấn trấn cơ sở hướng dẫn của Chính phủ.
Trong thực tế, nội dung văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là các nghị
quyết quy định những nội dung như sau:
- Trong lĩnh vực kinh tế
+ Nghị quyết để quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của
nhân dân và mức huy động vốn theo quy định của pháp luật;
+ Nghị quyết về việc quyết định phương án quản lý, phát triển và sử
dụng nguồn nhân lực ở địa phương;
+ Nghị quyết để quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng
phí, chống tham nhũng, chống bn lậu và gian lận thương mại.
- Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thơng tin,
thể dục thể thao
+ Nghị quyết để quyết định chủ trương, biện pháp phát triển sự nghiệp
giáo dục, đào tạo; quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển mạng lưới giáo
dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp; bảo đảm cơ sở vật
chất và điều kiện cho các hoạt động giáo dục, đào tạo ở địa phương;
+ Quyết định chủ trương, biện pháp phát triển sự nghiệp văn hố,
thơng tin, thể dục thể thao; biện pháp bảo vệ, phát huy giá trị di sản văn
hoá ở địa phương; biện pháp bảo đảm cơ sở vật chất và điều kiện cho các
hoạt động văn hố, thơng tin, thể dục thể thao ở địa phương theo quy định
của pháp luật;
+ Quyết định chủ trương, biện pháp phát triển nguồn nhân lực, sử dụng
lao động, giải quyết việc làm và cải thiện điều kiện làm việc, sinh hoạt của

17
người lao động, bảo hộ lao động; thực hiện phân bổ dân cư và cải thiện đời
sống nhân dân ở địa phương;
+ Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển mạng lưới khám, chữa
bệnh; biện pháp bảo vệ sức khoẻ nhân dân, bảo vệ và chăm sóc người già,
người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa; bảo vệ, chăm sóc bà mẹ, trẻ
em; thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hố gia đình; phịng, chống dịch
bệnh và phát triển y tế địa phương.
- Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường
+ Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sơng hồ,
nguồn nước, tài ngun trong lịng đất, nguồn lợi ở vùng biển tại địa phương
theo quy định của pháp luật;
+ Quyết định biện pháp bảo vệ môi trường; phòng, chống và khắc phục
hậu quả thiên tai, bão lụt, suy thối mơi trường, ơ nhiễm mơi trường, sự cố
môi trường ở địa phương theo quy định của pháp luật.
- Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội
Quyết định biện pháp bảo đảm quốc phịng, an ninh, trật tự, an tồn xó hội,
phịng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương.
- Trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương
Quyết định chính sách thu hút và một số chế độ khuyến khích đối với cán
bộ, cơng chức trên địa bàn phù hợp với khả năng của ngân sách địa phương;
quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách ở xã,
phường, thị trấn trên cơ sở hướng dẫn của Chính phủ.
1.1.4. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh
Trong hệ thống văn bản QPPL, mỗi văn bản cụ thể đều giữ vai trò nhất
định. Vai trị đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, như: Thứ bậc của từng
loại văn bản trong hệ thống, chủ đề và nội dung của văn bản. Nếu xem xét về
nội dung, có thể xác định vai trị của từng nhóm văn bản QPPL trong những

18
việc cụ thể, như: Xác lập đường lối, chính sách pháp luật, tạo cơ sở pháp lý
cho việc việc ban hành các QPPL cụ thể; đặt ra các QPPL cụ thể về quản lý
nhà nước; giải thích, hướng dẫn một văn bản khác; đề ra các biện pháp quản
lý để chỉ đạo, điều hành cấp dưới trong những hoạt động cụ thể.
Theo đó, văn bản QPPL của HĐND có các vai trò sau:
Thứ nhất, văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là phương tiện cụ
thể hóa Nghị quyết của cấp ủy Đảng, làm cho Nghị quyết đi vào cuộc sống
trên quy mơ tồn địa phương; đặt ra các biện pháp quản lý trong các lĩnh
vực của đời sống xã hội ở địa phương; các quy định thực hiện trong hoạt
động nội bộ cơ quan nhà nước ở địa phượng hoặc để hướng dẫn thực hiện
văn bản QPPL khác.
Thứ hai, văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là phương tiện cụ thể
hóa các văn bản QPPL của cơ quan Trung ương để tổ chức, quản lý nhà nước
trên lãnh thổ địa phương; chuyển tải các thông tin cho hoạt động quản lý nhà
nước: Hoạt động quản lý gắn liền với thông tin và thông tin được coi như hệ
thần kinh của hệ thống quản lý. Bất kỳ một quyết định quản lý nào cũng chứa
đựng thông tin và sản phẩm của quyết định quản lý cũng là thông tin. Trong
các nguồn thơng tin thì thơng tin chứa trong văn bản QPPL có vị trí quan
trọng. Vì văn bản QPPL được đảm bảo bằng bắt buộc chung.
Thông tin của văn bản QPPL của HĐND tỉnh thường gồm ba loại với
những nét đăc thù riêng:
+ Thông tin quá khứ: Là những thông tin liên quan đến những sự việc
đã được giải quyết, có giá trị nhất định đối với hoạt động hiện hành và cần
được bảo quản dưới dạng văn bản.
+ Thông tin hiện hành: Là những thông tin liên quan đến những sự việc
đang xảy ra hàng ngày, được xét theo mục đích hoạt động, theo chức năng,
nhiệm vụ đang thực hiện của cơ quan.

19
+ Thông tin dự báo: Là những thông tin mang tính kế hoạch, dự báo
chiến lược của địa phương mà cơ quan nhà nước cần dựa vào đó để hoạch
định phương hướng hoạt động của mình.
Văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là phương tiện truyền đạt các
quyết định quản lý của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý: Các quyết định
quản lý phải được truyền đạt một cách nhanh chóng, chính xác, đúng đối
tượng (Đối tượng quản cần phải biết rõ mình được làm gì? hay phải làm gì?
và làm như thế nào để phù hợp với ý chí của chủ thể quản lý).
Nhờ những văn bản đó mà mà các Cơ quan quản lý nhà nước và lãnh
đạo có thể điều hành cơng việc trong nhiều phạm vi không gian cũng như thời
gian nhất định. Hơn nữa nhờ thông qua văn bản QPPL để tạo nên sự ổn định
trong công việc, thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi loại công việc,
tránh được cách làm tuỳ tiện, thiếu khoa học.
Thứ ba, văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là cơ sở pháp lý để
tiến hành công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà
nước ở địa phương. Kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động là khâu quan
trọng, phát hiện kịp thời các sai sót, hạn chế để đưa ra những biện pháp khắc
phục kịp thời nhằm bảo đảm và nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà
nước ở địa phương.
1.2. TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ VÀ CÁC YẾU TỐ BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.2.1. Những yêu cầu đối với việc xác định tiêu chí đánh giá chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Chất lượng theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, tập 1, được hiểu là:
Phạm trù triết học biểu thị những thuộc tính bản chất của sự vật, chỉ
rõ nó là cái gì, tính ổn định tương đối của sự vật phân biệt nó với sự

vật khác. Chất lượng là đặc tính khách quan của sự vật, biểu hiện ra
bên ngồi qua các thuộc tính. Nó là cái liên kết các thuộc tính của sự


20
vật lại làm một, gắn bó với sự vật như một tổng thể, bao qt tồn bộ
sự vật và khơng tách khỏi sự vật [34, tr.419].
Quan niệm về "chất lượng" được luận văn sử dụng như để nhận diện chất
lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh.
Chất lượng của văn bản QPPL của HĐND tỉnh là tổng thể các thuộc tính
biểu thị văn bản đó được ban hành phù hợp với Hiến pháp, pháp luật; có tính
thống nhất, khả thi; bảo đảm cho HĐND thực nhiệm vụ, quyền hạn được luật
pháp quy định, có hiệu lực và hiệu quả tác động tích cực đến sự phát triển
kinh tế - xã hội trên lãnh thổ của tỉnh.
Chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh với quan niệm trên được
đánh giá thơng qua các tiêu chí khác nhau. Việc xác định các tiêu chí đó phải
trên cơ sở các u cầu sau:
Một là, các tiêu chí phải phù hợp với đặc điểm văn bản QPPL của HĐND
cấp tỉnh, khác với văn bản QPPL của HĐND cấp dưới. Nói cách khác, tiêu chí
đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải khác với tiêu chí
đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp huyện và của HĐND cấp
xã.
Hai là, các tiêu chí phải mang tính bao qt, tồn diện. Nói cách khác,
các căn cứ để đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải
chú ý cả các yếu tố về nội dung lẫn hình thức. Một nghị quyết có nội dung tốt,
nhưng hình thức, thể thức trình bày khơng đúng quy định của pháp luật thì
khơng thể coi là có chất lượng. Ngược lại, một nghị quyết được xây dựng với
thể thức chuẩn mực, nhưng nội dung thiếu tính pháp lý, tính khả thi v.v.. thì
cũng khơng thể đánh giá cao về chất lượng.
Ba là, các tiêu chí đề ra phải hợp lý, vừa đủ để đánh giá. Nếu sử dụng

q ít tiêu chí thì tính thuyết phục sẽ khơng cao, nhưng nếu q nhiều tiêu chí
sẽ gây khó khăn, phức tạp cho việc đánh giá chất lượng các nghị quyết của
HĐND cấp tỉnh.


21
Bốn là, các tiêu chí phải rõ ràng, dễ đo lường, nghĩa là có thể lượng hóa
được hoặc so sánh được. Đánh giá chất lượng của văn bản QPPL của cơ quan
nhà nước nói chung, của HĐND nói riêng là hoạt động khá phức tạp, khó
khăn. Vì vậy, cần tránh tình trạng đưa ra những căn cứ mơ hồ, trừu tượng;
thay vào đó, cần xây dựng những căn cứ cụ thể, có khả năng xác định được
thơng qua các phương pháp phân tích, đối chiếu để rút ra kết luận.
1.2.2. Những tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Từ những u cầu trên, có thể xác định các tiêu chí đánh giá chất lượng
văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh như sau:
1.2.2.1. Các tiêu chí đánh giá chất lượng nội dung văn bản quy phạm
pháp luật
Một là, nội dung của văn bản phải phù hợp với các quy định của pháp
luật hiện hành: Các văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh được ban hành theo
thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp
lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ
tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ
tướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; cụ thể là phải
phù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật; phù hợp với những nguyên tắc
cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam và
những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam; phù hợp với điều ước quốc
tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn
bộ hệ thống văn bản QPPL và bảo đảm cho chất lượng của từng văn bản

QPPL cụ thể của HĐND cấp tỉnh. Tính hợp hiến địi hỏi các văn bản QPPL
của HĐND cấp tỉnh đều không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo
đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản. Các văn bản QPPL


22
của HĐND cấp tỉnh trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ. Tính hợp hiến khơng chỉ
được xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ
sở tinh thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp.
Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ
”tính hợp hiến” khơng bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định của
pháp luật nói chung, trong đó có Hiến pháp mà chỉ đề cập đến sự phù hợp với
các quy định của các đạo luật và văn bản dưới luật. Theo nghĩa như vậy, để
bảo đảm tính hợp pháp, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải được ban
hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; bên cạnh đó hình thức
văn bản phải phù hợp với quy định về kỹ thuật văn bản.
Về tính thống nhất của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh. Đây là phạm
trù có liên hệ mật thiết với hai phạm trù được trình bày trên, là tính hợp hiến
và tính hợp pháp, bởi lẽ, khi văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đã bảo đảm
tính hợp hiến và hợp pháp thì giữa chúng đã đạt được tính thống nhất cả về
nội dung và hình thức. Có thể nói tính thống nhất là một tiêu chí quan trọng
để đánh giá chất lượng một văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh. Tiêu chí này
chủ yếu là để đánh giá mối liên hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung của
văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, cũng như giữa các văn bản QPPL đó với
tồn bộ hệ thống văn bản pháp luật nói chung. Ngồi ra tính thống nhất của
văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh cũng bao hàm cả tính thống nhất về mặt
hình thức văn bản. Tuy nhiên, tính thống nhất về mặt nội dung ln giữ vai
trị quyết định.
Khi xem xét tính thống nhất của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, cần
phải nghiên cứu cả hai khía cạnh: tính thống nhất trong chính văn bản QPPL

và tính thống nhất trong tồn bộ hệ thống pháp luật. Đối với một văn bản
QPPL của HĐND cấp tỉnh, tính đồng bộ, thống nhất thể hiện ngay trong cơ
cấu của nó. Cơ cấu của văn bản QPPL của HĐND phải thể hiện được mối liên
hệ lôgic giữa các phần, mục, chương, điều, khoản, điểm, với cách trình bày,


23
cách đánh số thứ tự thống nhất. Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểm
đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng tới mục tiêu chung
của văn bản. Vì vậy các phần cần được bố trí, sắp xếp một cách hợp lý, phải
thể hiện rõ được phần chung, phần cụ thể, những đặc thù của văn bản nhìn từ
khía cạnh lơgic hình thức. Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việc
các quy định trong cùng một văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải tương
quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo. Bởi vậy, việc xem xét về tính
thống nhất của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh địi hỏi phải có cách nhìn
bao qt, tồn diện ở nhiều góc độ, cấp độ khác nhau. Tính thống nhất trong
văn bản QPPL của HĐND đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng
chéo ngay trong bản thân mỗi văn bản QPPL, giữa các QPPL với nhau. Nếu các
văn bản QPPL khơng có sự thống nhất nội tại, mâu thuẫn, chồng chéo thì khơng
thể tạo ra sự điều chỉnh một cách tồn diện, đồng bộ và hiệu quả.
Như vậy, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong văn bản
QPPL của HĐND cấp tỉnh là một tiêu chí hết sức quan trọng, một yêu cầu
khách quan, tất yếu đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh
nói riêng và văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước nói chung. Khơng
những thế, đây cịn là tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của các
văn bản QPPL đó.
Hai là, thể chế hóa kịp thời các Nghị quyết của cấp ủy Đảng: Xét về mặt
chính trị văn bản QPPL vừa là phương tiện, vừa là biện pháp để thực hiện
đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền. Văn bản QPPL là phương tiện
thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, làm cho đường lối, chủ trương

đó có hiệu lực thực thi và có tính bắt buộc chung trên quy mơ tồn xã hội.
Văn bản QPPL cịn là phương tiện để Đảng kiểm tra, đánh giá đường lối, chủ
trương của mình trong thực tiễn, là phương tiện để Đảng lãnh đạo Nhà nước,
lãnh đạo xã hội. Với vai trò như vậy của văn bản QPPL đòi hỏi Đảng phải có
đường lối đúng, mặt khác đối với Nhà nước phải đảm bảo chất lượng cao của


24
việc thể chế hoá đường lối. Mọi sai lầm về đường lối và sự thể chế hoá đường
lối đều dẫn đến hậu quả mà xã hội phải gánh chịu.
Ba là, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương (Tính khả
thi): Mức độ và tính chính xác trong việc thể hiện ý chí, nguyện vọng, các
nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội của nhân dân địa phương. Nghị quyết của
HĐND tỉnh khi được ban hành phải bảo đảm yêu cầu là hợp với lòng dân, có
tính khả thi, đúng thẩm quyền.
Để bảo đảm việc thể hiện yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân và đạt
mục tiêu thúc đẩy kinh tế - xã hội của địa phương phát triển thì văn bản QPPL
của HĐND cấp tỉnh trong soạn thảo phải bảo đảm được tính dân chủ, cơng
khai, minh bạch và tơn trọng quy trình soạn thảo. Đó là yếu tố quyết định chất
lượng của văn bản QPPL của HĐND, bảo đảm cho các nghị quyết của HĐND
- sản phẩm của hoạt động lập quy của HĐND cấp tỉnh được ghi nhận đầy đủ
và thực hiện được trên thực tế các giá trị kinh tế - xã hội của nó.
Bản chất dân chủ, cơng khai, minh bạch trong văn bản QPPL của HĐND
cấp tỉnh phải được thể hiện toàn diện trong tất cả nội dung của văn bản QPPL.
Cụ thể, mọi văn bản QPPL đều vì lợi ích của nhân dân địa phương, đều hướng
tới mục tiêu phục vụ lợi ích của nhân dân, các ngành, các cấp ở địa phương.
Mức độ phù hợp giữa các quy định của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh
với những yêu cầu thực tiễn và trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa
phương.
Mục đích của các văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là nhằm tác động

đến kinh tế - xã hội địa phương, đến sự phát triển địa phương về mọi mặt và
định hướng địa phương phát triển theo những phương hướng nhất định, tổ
chức được đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương và các hoạt động của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong trật tự pháp luật và phù hợp với quy luật khách
quan, với chi phí bá ra có hiệu quả nhất. Do đó, các nghị quyết của HĐND


25
tỉnh muốn được thực hiện thì trước hết phải phù hợp với điều kiện thực tế của
kinh tế - xã hội ở địa phương. Khi các văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh
được ban hành phù hợp với thực tế khách quan thì sẽ loại bỏ được sự chủ
quan, duy ý chí và bảo đảm cho các văn bản khi được ban hành có tính khả
thi, được thực tiễn chấp nhận.
Văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh muốn đạt được mục tiêu là phản ánh
chính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích, nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương trong từng giai đoạn cụ thể thì nội dung văn bản QPPL
của HĐND tỉnh phải bảo đảm tơn trọng quy luật khách quan, địi hỏi loại bỏ
sự lồng ghép ý chí chủ quan, lợi ích cục bộ của địa phương, đơn vị, ngành của
các chủ thể khác.
Để bảo đảm tính khách quan của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đòi
hỏi nội dung của văn bản phải bảo đảm tính khoa học, tính dự báo, tránh giáo
điều, kinh nghiệm, trên cơ sở tổng kết thực tiễn từ đó hoạch định chính sách,
chủ trương, các giải pháp trong các nghị quyết của HĐND sát đúng, phù hợp
với các nhu cầu lợi ích xã hội.
1.2.2.2. Các tiêu chí đánh giá chất lượng hình thức văn bản quy phạm
pháp luật
Thứ nhất, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh được ban hành phải có căn
cứ pháp lý. Điều này thể hiện ở tính có căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn
bản QPPL của HĐND cấp tỉnh; những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực
pháp luật vào thời điểm ban hành văn bản; cơ quan trình dự thảo văn bản phải
là cơ quan có thẩm quyền trình văn bản theo quy định của pháp luật; những

đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp.
Thứ hai, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền hay không. Thẩm
quyền ban hành văn bản bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về
nội dung. Thẩm quyền về hình thức: theo quy định tại điều 1, khoản 2 của