Đổi mới khuôn khổ pháp lý nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế tư nhân

ĐỔI MỚI KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ NHẰM THÚC ĐẨY
PHÁT TRIỂN KINH TẾ TƯ NHÂN
RENOVATING LAW FRAMEWORK IN ORDER TO PROMOTE
THE DEVELOPMENT OF PRIVATE ECONOMIC SECTOR

LÊ THẾ GIỚI
Đại học Đà Nẵng
TÓM TẮT
Kinh tế tư nhân là động lực phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở
Việt Nam. Từ năm 1999, sau khi Luật doanh nghiệp được ban hành, hoạt động của khu vực
kinh tế tư nhân đã có những bước phát triển cả về số lượng doanh nghiệp, vốn đầu tư và hiệu
quả hoạt động. Tuy nhiên, vẫn còn những rào cản pháp lý gây trở ngại cho quá trình phát triển
của các doanh nghiệp tư nhân. Bài viết phân tích thực trạng của khu vực kinh tế tư nhân và
những bất cập của khuôn khổ pháp lý cần được điều chỉnh nhằm thúc đẩy sự phát triển của
khu vực kinh tế năng động này.
ABSTRACT
The private economic sector is a motive power for the development of the socialist economic-
oriented market in Vietnam. Since 1999, after the promulgation of the law of enterprises, the
operations of the private economic sector have significantly developed in terms of the number of
enterprises, investment capital and operational effectiveness. However, the legal barriers still
cause some difficultíes to the development of this sector. This paper focuses on analysing the
current situation of this sector as well as insufficiency of the law framework which has been
adjusted to encourage the development of this dynamic sector.
1. Đặt vấn đề
Trong thời gian qua, cùng với sự hoàn thiện của các thể chế thị trường, sự đổi
mới của cơ chế quản lý và sự khơi thông của môi trường kinh doanh, hoạt động của
các doanh nghiệp ngày càng khởi sắc, tinh thần kinh doanh được cổ vũ, tư duy và sức
sáng tạo về ý tưởng kinh doanh được khuyến khích, các phương thức tổ chức kinh
doanh hiện đại được áp dụng đã đem lại nhiều lợi ích hơn cho người tiêu dùng và cơ
hội phát triển cho các doanh nghiệp. Điều này góp phần thúc đẩy sự phát triển của khu
vực kinh tế tư nhân - một khu vực kinh tế năng động, sáng tạo, hiệu quả và có tính cạnh tranh

cao. Tuy nhiên, những cải tiến này vẫn chưa đủ mạnh để tạo nên bước phát triển mạnh mẽ cho
khu vực kinh tế tư nhân. Vì thế, cần nghiên cứu đề xuất những giải pháp đổi mới khuôn khổ
pháp lý nhằm tạo cơ sở cho sự phát triển bền vững của khu vực kinh tế tư nhân, góp phần ngày
càng quan trọng vào quá trình tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế đất nước.
2. Vài nét về hoạt động của khu vực kinh tế tư nhân (từ khi ban hành Luật doanh nghiệp
(1999) đến Luật doanh nghiệp và Luật đầu tư chung 2005)
Luật doanh nghiệp ban hành năm 1999 đánh dấu một bước tiến quan trọng trong nỗ lực
của Nhà nước nhằm tạo điều kiện cho khu vực kinh tế tư nhân phát triển. Trong các năm 2000-
2004, đã có 109.904 doanh nghiệp đăng ký kinh doanh (gấp hơn 2,2 lần so với 1991-1999); với
số vốn đăng ký mới và đăng ký bổ sung khoảng 219.722 tỷ đồng (gấp hơn 4 lần so với 1991-
1999), cao hơn số vốn đầu tư nước ngoài (FDI) đăng ký trong cùng thời kỳ. Ngoài ra, còn có
khoảng 800.000 hộ kinh doanh cá thể đăng ký kinh doanh; đưa tổng số hộ kinh doanh cá thể
trong cả nước lên hơn 2,5 triệu hộ.
Số lượng doanh nghiệp và tổng số vốn đăng ký kinh doanh
Chỉ tiêu
Thời kỳ
1991-1999 2000-2004 2000-2004 so với 1991-1999
Số lượng doanh nghiệp 42.749 109.904 2,2
Tổng số vốn (tỉ đồng) 33.520 219.722 6,2
Chỉ tính riêng năm 2004, đã có 37.230 doanh nghiệp mới được thành lập với tổng số vốn
đăng ký kinh doanh là gần 76.640 tỷ đồng, tăng 34% về số doanh nghiệp và 32% về số vốn
đăng ký so với năm 2003.
Tỉ trọng kinh tế tư nhân trong GDP tăng từ 7,4% năm 1995 lên 8,4% năm 2004. Đạt được
kết quả trên do kinh tế tư nhân liên tục tăng với tốc độ cao hơn mức trung bình của các khu vực
kinh tế: năm 2000 tăng 9,7% so với 6,79%, năm 2001 tăng 13,43% so với 6,89%, năm 2002
tăng 12,92% so với 7,08%, năm 2003 tăng 10,27% so với 7,34%, và năm 2004 tăng 11,9% so
với 7,69%. Tỉ trọng kinh tế tư nhân trong tổng giá trị sản xuất công nghiệp tăng từ 14,2% năm
2000 lên 18,4% năm 2004, và trong tổng mức bán lẻ hàng hoá và dịch vụ tăng từ 82,2% năm
2000 lên 86,9% năm 2005. Trong tổng giá trị sản xuất nông, lâm nghiệp - thuỷ sản, tỉ trọng
kinh tế hộ tự chủ và kinh tế trang trại tăng lên rõ rệt. Từ năm 2000 đến 2005, xuất khẩu lương

thực đạt 48 triệu tấn với tổng kim ngạch 10,2 tỉ USD; nhiều sản phẩm xuất khẩu đứng hàng đầu
thế giới (thứ nhất về hạt tiêu, thứ hai về gạo, cà phê, hạt điều, thứ tư về cao su).
Tỷ trọng đầu tư của dân cư và doanh nghiệp trong nước trong tổng đầu tư toàn xã hội đã
tăng từ 19,5% năm 2000 lên 23,5% năm 2001; 25,3% năm 2002, gần 27% năm 2003 và 34,2 %
năm 2005. Tỷ trọng đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân trong nước liên tục tăng và đã vượt tỷ
trọng đầu tư của doanh nghiệp nhà nước (DNNN), gần bằng tổng vốn đầu tư của DNNN và tín
dụng nhà nước. Riêng ở thành phố Hồ Chí Minh đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân năm
2002 đã chiếm 38% tổng số vốn đầu tư toàn xã hội, cao hơn tỷ trọng vốn đầu tư của DNNN và
ngân sách nhà nước gộp lại (36,5%).
Vốn đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân đã đóng vai trò quan trọng, thậm chí là nguồn
vốn đầu tư chủ yếu đối với phát triển kinh tế địa phương. Loại hình kinh tế tư nhân đang chiếm
gần 50% GDP của cả nước và chiếm 27% tổng vốn đầu tư trong nền kinh tế, thu hút hơn 90%
tổng số lao động và đang được đánh giá là có nhiều tiềm năng phát triển mạnh mẽ trong quá
trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và hội nhập vào nền kinh tế thế giới.
Một nét đặc trưng trong đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân là: trong khi FDI thường
đến với các địa phương có đặc thù riêng hoặc có vị trí địa lý thuận lợi, thì đầu tư tư nhân trong
nước xuất hiện ở tất cả các vùng với những điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau. Vốn đăng ký
mới ở tất cả các tỉnh, thành phố trong thời kỳ 2000-2005 đều cao hơn số vốn đăng ký thời kỳ
1991-1999. Trong đó, có 33 tỉnh, thành phố đạt tốc độ tăng cao gấp 4 lần; có 11 tỉnh đạt tốc độ
tăng cao hơn 10 lần. Ngay cả ở các địa phương tập trung đại bộ phận vốn đầu tư nước ngoài, thì
trong mấy năm gần đây, vốn đầu tư thực hiện của tư nhân trong nước cũng lớn hơn vốn đầu tư
trực tiếp nước ngoài. Thực tế nói trên cho thấy đối với đại bộ phận các tỉnh, thì thu hút đầu tư
tư nhân trong nước là việc dễ làm và khả thi hơn so với thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Theo điều tra của Tổng cục thống kê, số doanh nghiệp đăng ký đang hoạt động tính đến
cuối năm 2002 là 62.908, cuối năm 2003 là 72.012, tức là khoảng 55% so với số doanh nghiệp
đã đăng ký. Ở các nước phát triển của tổ chức OECD tỷ lệ doanh nghiệp còn hoạt động sau 2
năm vào khoảng 60-70%, và sau 7 năm chỉ còn 40-50%.
Số doanh nghiệp và hộ kinh doanh cá thể mới thành lập kết hợp với số doanh nghiệp mở
rộng quy mô và địa bàn kinh doanh trong gần 4 năm qua đã tạo thêm gần 2 triệu chỗ làm việc
mới; đưa tổng số lao động làm việc ở khu vực kinh tế tư nhân và hộ kinh doanh cá thể lên đến

khoảng 6 triệu người; chiếm 17% lực lực lượng lao động xã hội.
Tuy nhiên, trong khu vực kinh tế tư nhân số doanh nghiệp đăng ký kinh doanh tăng
nhưng qui mô đầu tư sản xuất còn tương đối nhỏ. Bình quân mỗi doanh nghiệp tư nhân chỉ có
31 lao động, mức đầu tư tài sản cố định trung bình trên một lao động là 43 triệu đồng; thấp hơn
đáng kể so với 421 lao động, 137 triệu đồng đối với doanh nghiệp nhà nước và 299 lao động,
247 triệu đồng đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Chính sự hạn chế về năng lực
do số lao động và qui mô vốn đầu tư nhỏ nên các doanh nghiệp tư nhân không thể tham gia vào
những dự án lớn từ ngân sách Nhà nước cũng như khó cạnh tranh trên thị trường quốc tế.
3. Những trở ngại về khuôn khổ pháp lý và hạn chế của các doanh nghiệp tư nhân trong
việc thực thi luật pháp
Về phía Nhà nước, bằng những nỗ lực trong cải cách hành chính, nâng cao đáng kể tính
nhất quán, minh bạch và bình đẳng của khuôn khổ pháp luật về kinh doanh, đã tạo ra "một sân
chơi" bình đẳng, không phân biệt đối xử đối với các loại hình doanh nghiệp và làm tăng đáng
kể mức độ cạnh tranh, một nhân tố cơ bản không thể thiếu của nền kinh tế thị trường; đồng
thời, đang đặt ra yêu cầu thúc đẩy phát triển không chỉ thị trường sản phẩm, dịch vụ mà cả các
loại thị trường vốn, lao động và bất động sản.
Phương thức và công cụ quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp đã đổi mới cơ bản theo
hướng "năng lực quản lý phải được xây dựng, tăng cường đủ mức thúc đẩy và quản lý được
quá trình phát triển", coi trọng sự hợp tác và tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp, và ngày
càng phù hợp hơn với yêu cầu của thể chế kinh tế thị trường. Tuy nhiên, chưa có một cơ sở
phương pháp luận vững chắc về mục tiêu, công cụ quản lý, nhất là quy hoạch, cấp giấy phép,
điều kiện kinh doanh và phương thức tổ chức kiểm tra. Vấn đề phân công trách nhiệm và cơ
chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có liên quan vẫn còn chưa đồng bộ và thiếu tính nhất
quán. Năng lực của các cơ quan quản lý nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu của phương thức quản
lý mới, còn thấp so với yêu cầu tạo điều kiện và hỗ trợ cho doanh nghiệp phát triển.
Mặc dù đã có nhiều cải tiến về phương diện pháp lý và cải cách thủ tục hành chính,
những cải tiến đó chưa đủ để tạo nên một môi trường thể chế và pháp lý thuận lợi cho công
việc kinh doanh của các doanh nghiệp tư nhân. Trong quá trình phát triển, họ còn gặp nhiều rào
cản, nhất là các thủ tục pháp lý và hành chính sau đăng ký kinh doanh, do hiệu lực của Luật
doanh nghiệp đang bị hạn chế bởi sự không đồng bộ, không thống nhất, không còn phù hợp của

các qui định, đặc biệt là các văn bản liên quan trực tiếp đến hoạt động của các doanh nghiệp
như pháp luật về quyền sử dụng đất, pháp luật về huy động vốn, pháp luật về lao động, pháp
luật về thuế, nhất là cách thức tính thuế và thu thuế, ... Trình tự, thủ tục và điều kiện đăng ký
kinh doanh ở một số địa phương đối với một số ngành, nghề qui định còn trái với Luật doanh
nghiệp; hiện tượng can thiệp hành chính trái pháp luật vào công việc nội bộ của doanh nghiệp
còn khá phổ biến. Theo báo cáo xếp hạng môi trường kinh doanh 2006 của Ngân hàng thế giới,
Việt Nam tụt sáu bậc so với năm 2004, chỉ xếp thứ 104 trong số 175 nền kinh tế. Theo báo cáo
này, để khởi sự kinh doanh, nhà doanh nghiệp phải thực hiện 11 bước thủ tục, mất 50 ngày và
một khoản chi phí tương đương 454,5% thu nhập bình quân đầu người; để được cấp phép phải
trải qua 14 khâu thủ tục và 133 ngày.
Các qui định luật pháp chưa theo kịp sự phát triển của hoạt động kinh doanh, các văn bản
được ban hành quá nhiều và nhanh, đôi khi lại thiếu nhất quán, đã gây lúng túng cho các doanh
nghiệp trong việc nhận thức và ứng xử cho phù hợp với những thay đổi của luật pháp. Các qui
định này hoặc quá phức tạp đòi hỏi phải giải thích bằng nhiều văn bản, hoặc quá chi tiết gây
khó khăn trong việc xử lý các vấn đề cụ thể dẫn đến sự thiếu nhất quán trong cách thức giải
quyết giữa các cấp chính quyền, các địa phương và các cơ quan Nhà nước.
Chẳng hạn, ở các địa phương việc vận dụng luật thuế thu nhập công ty để khuyến khích
đầu tư là rất khác nhau, hay trách nhiệm về chi phí và chế độ cho việc giải toả đền bù không
thống nhất cũng gây khó khăn đối với việc tiếp cận nguồn lực đất đai của các doanh nghiệp.
Các nghiên cứu gần đây của Dự án "Sáng kiến năng lực cạnh tranh Việt Nam" (VNCI-
USAID, 2004) cho thấy có sự khác biệt lớn về môi trường kinh doanh và chênh lệch về mức độ
tăng trưởng của khu vực kinh tế tư nhân giữa các địa phương. Sự chênh lệch này không chỉ do
sự khác nhau giữa các địa phương về điều kiện cơ sở hạ tầng, khả năng tiếp cận thị trường, đất
đai, tài chính, nhân lực và mức độ áp dụng công nghệ thông tin, mà chủ yếu là do sự khác nhau
về vai trò quản lý của chính quyền địa phương và môi trường pháp lý của từng địa phương.
Một số địa phương đã áp dụng các chính sách ưu đãi nhằm thu hút đầu tư. Nhưng thực
tiễn cho thấy chính tính tích cực, năng động và sáng tạo của chính quyền địa phương trong việc
hoạch định và thực thi các chính sách quản lý nguồn lực mới có vai trò ảnh hưởng trực tiếp tới
khả năng thu hút đầu tư của địa phương.
Chính sách ưu đãi không phải là biện pháp tốt nhất để khuyến khích đầu tư và phát triển

kinh tế tư nhân. Gần đây, một số địa phương đã áp dụng chính sách miễn tiền thuê đất cho các
doanh nghiệp trong thời gian khá dài, từ 15 đến 20 năm để cạnh tranh thu hút đầu tư. Cạnh
tranh như vậy là không lành mạnh, thiếu nhất quán với chính sách chung của Nhà nước và
không phải là chính sách bền vững.
Sự thiếu minh bạch của thể chế và sự thực thi chưa đầy đủ trách nhiệm của bộ máy quản
lý địa phương là nguyên nhân chủ yếu gây nên những khó khăn cho các doanh nghiệp. Tính
thiếu minh bạch thể hiện ở sự không rõ ràng và nhất quán trong các chính sách, luật pháp và thể
chế ở trung ương lẫn địa phương, biểu hiện tập trung vào các khó khăn về tài chính, đất đai,
xuất nhập khẩu và quan hệ bất bình đẳng giữa các doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp nhà
nước.
Sự bất bình đẳng giữa kinh tế nhà nước và kinh tế tư nhân làm cho các doanh nghiệp tư
nhân gặp nhiều khó khăn trong quá trình phát triển. Trong các qui định luật pháp về đầu tư, khi
quá nhấn mạnh các ưu tiên thu hút đầu tư nước ngoài và các dự án đầu tư lớn của Nhà nước, ít
nhiều có ảnh hưởng đến sự phát triển khu vực tư nhân, hay nhấn mạnh ưu tiên với một số đối
tượng, ngành hàng trong chừng mực nhất định có thể gây thiệt hại cho các đối tượng khác.
Hành lang pháp lý chung của Nhà nước đối với kinh tế tư nhân là thông thoáng và hỗ trợ,
nhưng một số cơ quan thực thi cấp địa phương đôi khi không thực hiện đúng tinh thần của luật
pháp và thiếu trách nhiệm trong việc hỗ trợ doanh nghiệp. Bản chất của vấn đề là trong khi chế
tài xử phạt doanh nghiệp là rất rõ ràng, thì lại chưa có chế tài xử phạt cán bộ công quyền sai
phạm trong quá trình thực thi pháp luật, do đó các quan chức địa phương có thể đối xử với
doanh nghiệp tùy tiện mà không sợ bị pháp luật trừng phạt.
Về phía doanh nghiệp tư nhân, trong các hoạt động kinh doanh của mình cũng còn nhiều
biểu hiện thiếu minh bạch: một số doanh nghiệp chưa thực hiện nghiêm túc chế độ kế toán, kê
khai không đúng thu nhập và tài sản, chưa tuân thủ đúng các điều kiện kinh doanh, quản lý nội
bộ, nhất là quản lý tài chính còn thiếu rõ ràng. Lối quản lý "phi chính thức", quản lý dựa trên
kinh nghiệm, thiếu chiến lược và kế hoạch kinh doanh cụ thể đang là hiện tượng phổ biến. Rất
ít các giao dịch của doanh nghiệp tư nhân thực hiện qua hệ thống ngân hàng; công tác ghi chép,
cập nhật, lưu trữ sổ sách còn yếu; việc lập sổ sách kế toán, thống kê vẫn chưa phải để "công
khai hóa" giúp hiểu đúng và đủ về thực trạng tài chính, về các điểm mạnh, yếu của các doanh
nghiệp.

Hệ thống pháp luật thiếu rõ ràng, cùng với cơ chế vận hành không hợp lý là điều kiện để
tính không minh bạch phát sinh trong từng doanh nghiệp. Hệ quả là tính không minh bạch trong
các doanh nghiệp lại gây nên những khó khăn cho sự phát triển của chính các doanh nghiệp đó
và làm cản trở quá trình quản lý của các cơ quan công quyền. Đó là sự giảm sút niềm tin của
các nhà cấp vốn đối với các doanh nghiệp tư nhân, sự thiếu tin tưởng của các cơ quan công
quyền khi cấp phép, xử lý các vấn đề luật pháp và thể chế phát sinh trong hoạt động của các
doanh nghiệp. Sự thiếu rõ ràng của khuôn khổ luật pháp và các thể chế, cùng với tâm lý không
tin tưởng của các cơ quan quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp tư nhân là nguyên nhân
chủ yếu làm tăng các cuộc kiểm tra và kéo dài thời gian xử lý công việc.
Chính vì thế, đơn giản hoá thủ tục, rút ngắn thời gian đăng ký kinh doanh và khởi sự
doanh nghiệp cũng như sự dễ hiểu của hệ thống luật pháp là những điều kiện cực kỳ quan trọng
ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp tư nhân.
4. Những đổi mới cần thiết về khuôn khổ pháp lý nhằm tiếp tục thúc đẩy phát triển khu
vực kinh tế tư nhân
1) Xây dựng các qui định có tính pháp lý nhằm phân biệt rõ ràng hoạt động đầu tư, tổ
chức sản xuất kinh doanh và quản lý nhà nước. Xây dựng cơ chế phối hợp, trao đổi thông tin
giữa cơ quan công quyền và doanh nghiệp, cụ thể hóa thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ
quan công quyền trong hỗ trợ và quản lý nhà nước đối với hoạt động của các doanh nghiệp tư
nhân.
Thể chế hoá vai trò của chính quyền địa phương, tập trung vào những yếu tố có ảnh
hưởng quan trọng đến kết quả đầu tư và phát triển của doanh nghiệp tư nhân: tính năng động,
tính thân thiện, tính minh bạch và sự cam kết ủng hộ phát triển doanh nghiệp tư nhân. Nó
không chỉ đơn thuần là việc thực thi linh hoạt chính sách của Trung ương hay cố gắng tạo thuận
lợi, giảm chi phí giao dịch cho doanh nghiệp. Về thực chất, tính năng động của địa phương
chính là thái độ của chính quyền đối với việc phát triển kinh tế tư nhân, thể hiện qua hai khía
cạnh: (1) sự phối hợp giữa các cơ quan ở địa phương để tạo điều kiện cho hoạt động của doanh
nghiệp; (2) hợp tác với doanh nghiệp tìm cách giải quyết các vướng mắc không rõ ràng về văn
bản luật pháp, cho phép thực thi thí điểm và nếu thành công qua thực tế sẽ được thể chế hóa
bằng văn bản luật pháp. Chính sách "một cửa, một dấu" mà Bình Dương và Đà Nẵng thực hiện
là những minh họa điển hình cho cho sự sáng tạo này.

Các cơ quan quản lý nhà nước về kinh doanh cần tăng cường đối thoại với doanh nghiệp
để giải quyết vướng mắc và bàn định thực hiện các dự án chung phát triển kinh tế địa phương;
tổ chức thực hiện các chương trình hỗ trợ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa khu vực kinh tế
tư nhân theo khả năng và nhu cầu của địa phương. Đầu tư phát triển khu công nghiệp, cụm
công nghiệp theo quy hoạch. Đẩy nhanh cải cách thủ tục hành chính, nhất là các thủ tục về chấp
thuận đầu tư, địa điểm thực hiện dự án, cho thuê hoặc giao đất, thủ tục ưu đãi đầu tư.
2) Xây dựng hệ thống pháp luật kinh doanh phù hợp với yêu cầu của thực tiễn, phù hợp
với cơ chế thị trường và các thông lệ quốc tế. Để đảm bảo tính đồng bộ giữa quyền tự do, tự
chủ kinh doanh và thể chế kinh tế thị trường, các giải pháp như hình thành đồng bộ các yếu tố
của thị trường, nhất là thị trường các yếu tố sản xuất, đi đôi với mở rộng quy mô "thị trường
hóa" nền kinh tế như xây dựng kết cấu hạ tầng, cung cấp thông tin, hỗ trợ phát triển và nâng
cao năng lực quản trị của các doanh nghiệp vẫn hết sức cần thiết. Đảm bảo tính hệ thống và
sự phù hợp giữa Luật Doanh nghiệp thống nhất, Luật Đầu tư chung (ban hành 29/11/2005 và