quản lý nhà nước đối với cácvăn phòng công chứng trên địa bàn thành phố hà nội

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong cơ chế cũ, nhà nước quản lý và điều hành nền kinh tế đất nước
theo phương thức mệnh lệnh, hành chính, bao cấp, vì vậy, các giao dịch dân
sự hầu như không phát triển, các giao dịch này chủ yếu dựa trên sự tin cậy,
các thỏa thuận được thực hiện phần lớn bằng lời nói, viết tay hoặc do cơ quan
hành chính nhà nước thị thực. Vì vậy, quản lý nhà nước nói chung, quản lý
nhà nước về công chứng nói riêng, chưa được quan tâm một cách thấu đáo,
làm ảnh hưởng không nhỏ đến các hoạt động giao lưu dân sự, kinh tế và xã
hội.
Sự phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế làm
gia tăng các giao dịch dân sự, đòi hỏi nhà nước phải có những biện pháp hữu
hiệu để quản lý các giao dịch dân sự, kinh tế, cũng như bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân,
góp phần thúc đẩy sự phát triển chung của toàn xã hội.
Cùng với sự ra đời của Luật Công chứng là sự xuất hiện của các Văn
phòng công chứng (VPCC). Điều này đã khắc phục được những hạn chế đáng
kể như sự quá tải của các Phòng Công chứng, cũng như việc phân định giữa
công chứng và chứng thực, vấn đề phân cấp, phân quyền trong quảm lý nhà
nước (QLNN) về công chứng… Sự ra đời của VPCC đã góp phần chuyên
nghiệp hóa và xã hội hóa hoạt động công chứng được coi là bước đột phá
trong cải cách hoạt động công chứng ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc ra đời của
VPCC bên cạnh Phòng Công chứng cũng đặt ra những vấn đề cấp bách trong
quản lý, mà Luật Công chứng không thể tiên liệu hết được những vướng mắc,
khó khăn khi triển khai thực hiện trên thực tế với rất nhiều biến động. Từ đó
có thể thấy, công tác QLNN về hoạt động công chứng là rất quan trọng và
nhạy cảm trong xu hướng “xã hội hóa dịch vụ công”, rất cần thiết phải hoàn
thiện trên cơ sở định hướng đúng với mục tiêu chính trị, xã hội, kinh tế lâu
dài, đảm bảo lợi ích tối cao cho người dân, đảm bảo hiệu quả trong công tác
QLNN, đồng thời đề cao tính tự chịu trách nhiệm cá nhân của công dân.
Với ý nghĩa đặc biệt quan trọng đặt ra trong QLNN đối với VPCC

trong giai đoạn hiện nay về mặt lý luận, thực tiễn, xây dựng các luận cứ khoa
học, trên cơ sở đó đưa ra các giải pháp quản lý với VPCC phù hợp với thực
tiễn biến động của lĩnh vực công chứng một cách hiệu quả thông qua ban
hành văn bản quản lý, tổ chức thực hiện, thanh tra kiểm tra trên thực tế tại địa
bàn thành phố Hà Nội, một trong những địa bàn phức tạp nhất toàn quốc.
Chính vì lý do trên tác giả chọn đề tài “Quản lý Nhà nước đối với cácVăn
phòng công chứng trên địa bàn thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn
Thạc sĩ Quản lý Hành chính công.
2. Tình hình nghiên cứu
Đối với phần lớn các nước phát triển trên thế giới, vấn đề quản lý đối với
VPCC đã được quy định khá rõ ràng và cụ thể trong các văn bản pháp luật thực
định, hệ thống công chứng, cũng như đối với VPCC được thành lập, hoạt động,
thanh tra, kiểm tra, … đã được hình thành từ rất lâu đời. Ở nước ta, công chứng
với tư cách là một hoạt động bổ trợ tư pháp xuất hiện ở Việt Nam chưa lâu, tuy
nhiên thời gian qua đã có một số đề tài nghiên cứu về lĩnh vực này như sau:
- Đề tài khoa học mang mã số 92-98-244 về “Cơ sở lý luận và thực tiễn
xây dựng và hoàn thiện tổ chức và hoạt động công chứng ở Việt Nam”
do Bộ Tư pháp tổ chức nghiên cứu và nghiệm thu vào tháng 5 năm
1993;
- Luận án tiến sĩ “Những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc xác định
phạm vi, nội dung hành vi công chứng và giá trị pháp lý của văn bản
công chứng ở nước ta hiện nay” của tác giả Đặng Văn Khanh năm 2000;
- Luận án tiến sĩ luật học “Nghiên cứu pháp luật về công chứng một số
nước trên thế giới nhằm góp phần xây dựng luận cứ khoa học cho việc
hoàn thiện pháp luật về công chứng ở Việt Nam hiện nay”, mã số:
62.38.01.01 của tác giả Tuấn Đạo Thanh năm 2008;
- Luận văn thạc sĩ “Một số vấn đề công chứng các giao dịch về tài sản ở
Việt Nam - thực trạng và giải pháp” của tác giả Đỗ Xuân Hòa.
- Luận văn thạc sĩ “Công chứng Nhà nước những vấn đề lý luận và thực
tiễn ở nước ta” của tác giả Trần Ngọc Nga.

- Luận văn thạc sĩ “Xã hội hoá công chứng ở Việt Nam hiện nay - một số
vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Nguyễn Quang Minh năm 2009;
- Luận văn thạc sĩ: “Phân cấp QLNN về công chứng, chứng thực (Qua
thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh” của tác giả Phan Hải Hồ năm 2008;
Nhìn chung trên phương diện khoa học quản lý hành chính công, chưa
có các đề tài nghiên cứu chuyên sâu về QLNN với các VPCC, nhất là từ
khi Luật Công chứng ra đời và phải sau 13 tháng mới được thành lập
VPCC đầu tiên. Luật Công chứng là cơ sở pháp lý quan trọng để nhà nước
quản lý các giao dịch dân sự nhưng đến nay, do biến động của tình hình
thực tiễn có nhiều vấn đề mà Luật Công chứng chưa tiên liệu được, vấn đề
đặt ra là làm thế nào để quản lý các hoạt động của VPCC một cách hiệu
quả, khoa học để có thể đảm bảo ổn định và phát triển xã hội bền vững.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
a. Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối
với VPCC và thực tiễn quản lý nhà nước đối với VPCC trên địa bàn
thành phố Hà Nội.
b. Phạm vi nghiên cứu:
Về thời gian: Hoạt động quản lý nhà nước đối với VPCC từ khi có Luật
Công chứng;
Về không gian: Nghiên cứu các VPCC trên địa bàn thành phố Hà Nội
4. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
a. Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn quản
lý nhà nước đối với VPCC, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm hoàn
thiện quản lý nhà nước đối với VPCC ở thành phố Hà Nội hiện nay.
b. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Làm sáng tỏ lý luận QLNN đối với VPCC, trên mô mình VPCC của một
số quốc gia trên thế giới và Việt Nam;
- Phân tích, đánh giá, vai trò QLNN với VPCC trên văn bản quản lý, tổ
chức thực hiện, thanh tra, kiểm tra, đánh giá thực trạng QLNN đối với mô
hình này trên địa bàn thành phố Hà Nội;

- Đề xuất, xây dựng phương hướng hoàn thiện và một số giải pháp hữu
hiệu đối với QLNN với các VPCC ở trên địa bàn thành phố Hà Nội. Vạch ra
những nguyên nhân của những bất cập, vướng mắc trên phía cạnh thực tiễn
của hoạt động quản lý cũng như các quy định của pháp luật.
5. Phương pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận nghiên cứu đề tài là phương pháp duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử và các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như
phương pháp so sánh, phương pháp đánh giá, phương pháp điều tra, phương
pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, nhằm làm
sáng tỏ và nội dung nghiên cứu của đề tài. Dựa trên quan điểm đổi mới toàn
diện của Đảng và Nhà nước ta trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và
đặc biệt trong lĩnh vực cải cách hành chính nói chung, cải cách thủ tục hành
chính nói riêng.
6. Đóng góp của luận văn
Là công trình chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu tương đối có hệ thống
và toàn diện về QLNN đối với các VPCC trên địa bàn Hà Nội. Vì thế, luận văn
có một số đóng góp khoa học mới sau:
- Đưa ra khái niệm, chỉ ra đặc điểm, phân tích nội dung quản lý, QLNN
đối với các VPCC.
- Phân tích và chỉ ra được ưu điểm, hạn chế và chỉ rõ nguyên nhân của
thực trạng QLNN đối với VPCC trên địa bàn thành phố Hà Nội.
- Đề xuất được hệ thống giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với
VPCC trên địa bàn thành phố Hà Nội trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm 3 chương, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG CHỨNG VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI VĂN PHÒNG CÔNG CHỨNG
1.1. QUAN NIỆM VỀ CÔNG CHỨNG VÀ VĂN PHÒNG CÔNG CHỨNG
1.1.1. Tổng quan về các mô hình công chứng trên thế giới

Công chứng đã có lịch sử hình thành, phát triển hàng ngàn năm và gắn
bó chặt chẽ với đời sống dân sự. Khởi đầu, công chứng là một nghề tự do
trong xã hội, phục vụ cho nhu cầu tự nhiên, tự bảo vệ của dân chúng khi thiết
lập các văn tự, khế ước. Trải qua sự thăng trầm của lịch sử, công chứng đã
khẳng định sự tồn tại vững chắc và đóng vai trò quan trọng trong đời sống xã
hội, được nhà nước thừa nhận và trở thành hoạt động hỗ trợ đắc lực cho công
dân và nhà nước trên cả hai phương diện: Hỗ trợ hành pháp (quản lý nhà
nước) và bổ trợ tư pháp.
Cho đến nay, công chứng tồn tại ở hầu hết các quốc gia trên thế giới và
hình thành nên ba hệ thống công chứng sau:
- Hệ thống công chứng Latinh (chịu sự ảnh hưởng sâu sắc của hệ thống
luật La mã, còn gọi là hệ thống pháp luật dân sự - Civil Law). Hệ thống này
tồn tại ở hầu hết các nước thuộc cộng đồng châu Âu (trừ Đan Mạch và Anh);
châu Phi (các nước thuộc địa cũ của Pháp); các nước châu Mỹ - La tinh, bang
Quebec của Canada, bang Luisane của Hoa Kỳ, một số nước châu Á (Nhật
Bản, Thổ Nhĩ Kỳ ). Hiện này, hệ thống công chứng Latinh đã hình thành tổ
chức quốc tế của mình đó là Liên đoàn Công chứng quốc tế Latinh (tên viết
tắt là UINL) với thành viên chính thức khoảng hơn 60 quốc gia. Do đặc điểm
của các nước theo hệ thống luật civil law là trọng vật chứng hơn nhân chứng.
Hệ thống luật latinh có nhưng đặc điểm sau:
- Phạm vi công chứng được pháp luật quy định cụ thể, chặt chẽ việc
nào phải công chứng (bặt buộc), việc nào không phải công chứng nhưng
đương sự yêu cầu công chứng;
- Giá trị pháp lý cuả văn bản công chứng rất cao, văn bản có hiệu lực
thi hành đối với các bên đương sự như một phán quyết của tòa án. Ở một số
nước gọi Công chứng viên là “thẩm phán về hợp đồng”;
- Công chứng viên do Nhà nước bổ nhiệm, có thể là công chức hoặc
không, nhưng để hành nghề công chứng họ phải được Nhà nước bổ nhiệm và
hoạt động chuyên trách chứ không kiêm nhiệm về công chứng;
- Hệ thống công chứng của các nước theo luật án lệ (Hay hệ thống công

chứng Anglo-saxon, gắn liền với hệ thống pháp luật Anglo-Saxon (Common
Law), tồn tại ở các quốc gia: Vương quốc Anh, Mỹ (trừ bang Luisane),
Canada (trừ bang Quebec); Hàn Quốc, Singapore, Thái Lan, Đài Loan
Luật án lệ tương đối linh hoạt, nhân chứng được tôn trọng hơn vật
chứng. Hoạt động công chứng này mang đặc điểm sau:
- Phạm vị công chứng không được quy định rõ ràng; Nội dung hành vi,
hình thức văn bản không được pháp luật quy định chặt chẽ, văn bản công
chứng không có hiệu lực bắt buộc thực hiện với các bên như một phán quyết
của tòa.
Công chứng là một nghề tự do, và luật sư có thể kiêm cả công chứng.
Với những đặc tính này, cho thấy tính chất chuyên môn nghề nghiệp về công
chứng ở quốc gia này không cao.
Hệ thống công chứng Collectiviste (công chứng tập thể) tồn tại ở các
nước Xã hội Chủ nghĩa (XHCN) trước đây và phát triển mạnh vào các năm
70 của thế kỷ XX đến trước năm 1990, bao gồm: Liên Xô, Ba Lan, Đông
Đức, Bungari, Hungari, Rumani, Cu Ba, Trung Quốc, Việt Nam.
Trước đây, công chứng tập thể là công chứng Nhà nước, Công chứng
viên là công chức nhà nước, Phòng Công chứng là cơ quan Nhà nước, Nhà
nước lập ra theo đơn vị hành chính. Nhưng nơi chưa có Phòng Công chứng
thì chính quyền thực hiện việc công chứng. Có nơi Phòng Phòng chứng và
chính quyền cùng thực hiện hành vi công chứng: Hành vi công chứng được
xác định một cách rõ ràng bằng cách liệt kê những công việc Công chứng
viên được làm, hình thức của văn bản công chứng không được quy định cụ
thể; đặc biệt rất ít quan tâm đến công tác lưu trữ văn bản, giá trị pháp lý của
văn bản không được coi trọng, vai trò trách nhiệm của Công chứng viên nhất
là trách nhiệm vật chất không được đề cập. Họ chỉ chịu trách nhiệm hành
chính trước cơ quan Nhà nước cấp trên mà không chịu trách nhiệm dân sự
trước đương sự.
Sau khi Liên Xô và các nước XHCN tan rã, thì hầu hết các nước này đã
chuyển dần sang mô hình công chứng Latinh. Việt Nam vẫn chịu ảnh hưởng

của hệ thống công chứng tập thể này, sau này khi có Luật Công chứng năm
2006 Việt Nam đã có một bước chuyển mới, song vẫn chịu ảnh hưởng nặng
của hệ thông công chứng Collectiviste.
Mặc dù hình thành ba hệ thống công chứng như trên, song chung quy
lại, chỉ có hai mô hình công chứng: mô hình công chứng tự do (ở hệ thống
công chứng Latinh và hệ thống công chứng Anglo-Saxon) và mô hình công
chứng nhà nước (chỉ tồn tại ở hệ thống công chứng Collectiviste).
Ở mô hình công chứng tự do, các Công chứng viên được nhà nước bổ
nhiệm, hành nghề tự do theo quy định của pháp luật đối với các hình thức
VPCC tư nhân hoặc VPCC tập thể, tự chủ trong tổ chức, hoạt động, tự hạch
toán và đóng thuế cho nhà nước. Công chứng viên chịu trách nhiệm cá nhân
về hành vi công chứng của mình, phải bồi thường thiệt hại bằng tài khoản tiền
ký quỹ của mình nếu hành vi công chứng gây thiệt hại cho khách hàng hoặc
người thứ ba.
Ở mô hình công chứng nhà nước, cơ quan công chứng là thiết chế nhà
nước, Công chứng viên là công chức nhà nước, do nhà nước bổ nhiệm, hưởng
lương từ ngân sách nhà nước, Công chứng viên không phải chịu trách nhiệm
vật chất trước đương sự về các hậu quả do hành vi công chứng trái pháp luật
của mình gây ra, chỉ phải chịu trách nhiệm hành chính trước nhà nước. Lệ phí
công chứng được nộp cho ngân sách nhà nước, có trích lại một phần để trang
trải thêm cho hoạt động của phòng công chứng. Có thể nói, với sự bao cấp
toàn bộ của nhà nước, mô hình công chứng nhà nước chỉ phù hợp với cơ chế
kế hoạch hoá tập trung và nền kinh tế hiện vật, trong đó, các giao lưu dân sự,
kinh tế, thương mại không phát triển ở đó, vai trò công chứng chủ yếu là
nhằm bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ tài sản XHCN và tài sản cá nhân.
Có thể thấy rõ ưu thế vượt trội của mô hình công chứng tự do so với
mô hình công chứng nhà nước. Đó là sự đề cao, phát huy trách nhiệm cá nhân
của Công chứng viên, tạo ra cơ chế cạnh tranh lành mạnh, tạo động lực để các
Công chứng viên phát huy tính tích cực, chủ động nhiệt tình trong hoạt động
của mình, giảm nhẹ sự bao cấp của nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước tinh

giản, gọn nhẹ, tách bạch chức năng QLNN với chức năng cung ứng dịch vụ
công trong lĩnh vực công chứng. Mô hình tổ chức này không chỉ tiết kiệm cho
ngân sách nhà nước mà còn tăng thu ngân sách thông qua việc đóng thuế của
các Công chứng viên. Về mặt tổ chức và hoạt động, mô hình công chứng tự
do tạo ra sự linh hoạt về mặt tổ chức, bảo đảm đáp ứng kịp thời nhu cầu công
chứng của nhân dân.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm công chứng
1.1.2.1. Khái niệm về công chứng
Lịch sử hoạt động công chứng, chứng thực, làm chứng gắn liền với sự
phát triển của xã hội. Suốt từ thời kỳ cổ đại đến trung cổ, giữa người làm công
chứng (Công chứng viên) và người lập văn tự thuê chưa được phân biệt rõ
ràng. Ở thời kỳ cổ đại, người ta đã thấy những viên thư lại tiến hành soạn thảo
các khế ước (hợp đồng) theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ, khó có thể bị thay
đổi về sau, khác hẳn với những khế ước không thành văn theo truyền thống
(giao kết miệng). Lịch sử hình thành và phát triển nhà nước cũng cho thấy, đã
có thời kỳ chưa có khái niệm công chứng. Một số tác giả nghiên cứu về công
chứng cho rằng, có hai loại hình thực hiện công chứng là tư chứng thư và
công chứng thư. Các tác giả đã đưa ra các khái niệm "công" và "tư" để phân
biệt giữa những cá nhân tự do làm chứng với các chức danh được nhà nước
giao cho nhiệm vụ thực hiện hành vì công chứng hoặc Nhà nước trực tiếp
thực hiện các việc công chứng. Điều này được lý giải như sau:
- Tư chứng thư (chỉ người làm chứng tự do): Trong nhân dân ta tồn tại
một truyền thống là mỗi khi có các giao dịch quan trọng đều phải nhờ những
người có uy tín trong gia tộc, trong thôn xóm đứng ra làm chứng để xác nhận.
Khi có tranh chấp xảy ra, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền dựa vào hình
thức chứng nhận trên để chứng minh sự thật, lấy đó làm cơ sở để giải quyết
vụ việc tranh chấp. Những văn tự được lập ra do các cá nhân công dân thực
hiện và có người thứ ba làm chứng với tư cách cá nhân nên được gọi là "tư
chứng thư". Đây là một dạng chứng nhận của bất kỳ một cá nhân nào, thực
hiện một cách tự do, làm chứng không phải là nghề chuyên môn mà họ được

giao, nhà nước không những không cấm mà còn có phần khuyên khích nhân
dân tham gia cung cấp chứng cứ khi có yêu cầu. Loại hình này xuất hiện từ
thời cổ đại và tồn tại cho đến tận ngày nay. Ở Việt Nam, các thể thức giấy tờ,
khế ước như chúc thư, văn khế bán ruộng đất, văn khế cầm cố ruộng đất…
đều quy định người chứng kiến, người bảo lãnh, người viết thay phải điểm chỉ
vào văn tự. Đây là những quy định nhằm bảo đảm hiệu lực pháp lý, hạn chế
tranh chấp kiện tụng. Ngày nay, Bộ luật Dân sự của nước ta vẫn quy định
trong quan hệ dân sự các bên phải thiện chí, trung thực… Nếu một bên cho
rằng bên kia không trung thực, thì phải có chứng cứ (chứng cứ ở đây bao hàm
cả những chứng cứ do cơ quan chuyên trách cung cấp và cả chứng cứ do bất
kỳ tổ chức, cá nhân nào cung cấp.
Như vậy, cho đến nay vẫn tồn tại một loại hoạt động chứng nhận, xác
nhận, cung cấp chứng cứ của bất kỳ một cá nhân, tổ chức nào, nhằm phản
ảnh một sự kiện, hiện tượng mà họ cho là có thật, ví dụ: Cung cấp chứng cứ
cho Tòa án, xác nhận thời gian công tác, làm chứng cho việc giao tiền mua
bán nhà… Đây là một loại chứng nhận vẫn tồn tại và có ý nghĩa thiết thực
trong đời sống xã hội, nhưng không phải là hoạt động công chứng với danh
nghĩa là một tổ chức được nhà nước công nhân hoặc cho phép hoạt động.
Có thể nói, tư chứng thư là một hình thức hoạt động phong phú và đa
dạng, dù ở giai đoạn lịch sử hay điều kiện xã hội nào cũng phải cần đến như
một nhu cầu tất yếu cho xã hội.
- Công chứng thư (do nhà nước thực hiện hoặc ủy quyền): Đây là hoạt
động chứng nhận, chứng thực, xác nhận có tính chất công, phục vụ lợi ích
công, do nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp quản lý, vì vậy được gọi là công
chứng. Tổ chức công chứng và người thực hiện hành vì công chứng được
nhà nước ra quyết định công nhận và cho phép hoạt động nhằm bảo đảm tính
xác thực trong hoạt động giao dịch và các quan hệ khác theo quy định của
pháp luật hoặc theo yêu cầu của công dân, tổ chức, được thể hiện bằng các
hình thức nhà nước trực tiếp thực hiện (công chứng nhà nước) hoặc nhà nước
ủy quyền (công chứng tự do).

Hiện tại có những quan điểm cho rằng, công chứng có nghĩa là lấy
công quyền mà làm chứng (Attestation), sự chứng nhận của nhà nước ở đây
mang tính quyền lực công. Quan điểm khác cho rằng, bản thân thuật ngữ
công chứng đã mang ý nghĩa là sự làm chứng công khai, có dấu ấn của công
quyền, công chứng viên là người được nhà nước bổ nhiệm thực hiện một
công vụ (Thuật ngữ công vụ ở đây được hiểu là không hoàn toàn lệ thuộc
vào những quy định của pháp luật về nền hành chính công). Công chứng là
một hoạt động hành chính công, lấy lẽ công để làm chứng, là sự nhận thức,
xác thực hoặc xác nhận một sự kiện, một hiện tượng đúng là như thế.
Một số nhà nghiên cứu lại cho rằng, hoạt động công chứng thể hiện vai
trò của quần chúng (công chúng, dân chúng), hoạt động phục vụ lợi ích công
cộng, thể hiện tính công khai do nhà nước cho phép và thừa nhận. Hoạt động
công chứng không phải là hoạt động thực thi công quyền, không phải lấy
quyền công, lẽ công mà mà đơn giản chỉ là chứng nhận như quan điểm vừa
nêu trên, chúng tôi tán thành với quan điểm này.
Công chứng với tư cách là một thể chế pháp lý đã hình thành ở nước ta
khá sớm, từ những năm 1930 dưới thời Pháp thuộc, nhưng mãi đến năm
1987, thuật ngữ “công chứng” mới bắt đầu được sử dụng một cách rộng rãi.
Việc xác định khái niệm công chứng là vấn đề mấu chốt của hoạt động
công chứng, có vai trò lý luận cũng như thực tiễn vô cùng quan trọng, nó
không những ảnh hưởng đến mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động mà căn cứ
vào đó người ta có thể xác định được phạm vi, nội dung, thậm chí đến quyền
và nghĩa vụ của những cá nhân, được tổ chức giao cho quyền năng thực hiện
chức năng QLNN. Cho đến nay, chúng ta đã có 5 khái niệm khác nhau về
công chứng phục vụ cho công tác QLNN về công chứng trong các văn bản
quy phạm pháp luật của nhà nước ta. Cụ thể như sau:
- Thông tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987 của Bộ Tư pháp hướng
dẫn công tác công chứng nhà nước quy định: “Công chứng nhà nước là một
hoạt động của nhà nước, nhằm giúp công dân, các cơ quan, tổ chức lập và
xác nhận các văn bản sự kiện có ý nghĩa pháp lý, hợp pháp hóa các văn bản,

sự kiện đó, làm cho các văn bản, sự kiện đó có hiệu lực thực hiện. Bằng hoạt
động trên, công chứng nhà nước tạo ra những đảm bảo pháp lý để bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, các cơ quan, tổ chức phù hợp với
Hiến pháp và pháp luật của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam,
ngăn ngừa vi phạm pháp luật, giúp cho việc giải quyết các tranh chấp được
thuận lợi, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”.
- Nghị định số 45/HĐBT của HĐBT ngày 27 tháng 2 năm 1991 về tổ
chức và hoạt động công chứng nhà nước quy định: “Công chứng là việc
chứng nhận xác thực các hợp đồng và giấy tờ theo quy định của pháp luật,
nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và cơ quan nhà nước, tổ
chức kinh tế, tổ chức xã hội (sau đây gọi tắt là các tổ chức), góp phần phòng
ngừa vi phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các hợp
đồng và giấy tờ đã được công chứng có giá trị chứng cứ”.
- Nghị định số 31/CP ngày 18 tháng 5 năm 1996 của Chính phủ về tổ
chức và hoạt động công chứng nhà nước quy định: “Công chứng là việc
chứng nhận xác thực của các hợp đồng và giấy tờ theo quy định của pháp
luật, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và cơ quan nhà
nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội (sau đây gọi tắt là các tổ chức), góp
phần phòng ngừa vi phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Các hợp đồng và giấy tờ đã được công chứng nhà nước chứng nhận hoặc Ủy
ban Nhân dân (UBND) cấp có thẩm quyền chứng thực có giá trị chứng cứ,
trừ trường hợp bị tòa án nhân dân tuyên bố là vô hiệu”.
- Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 8 tháng 12 năm 2000 của Chính
phủ về công chứng, chứng thực, tại điều 2 quy định: “Công chứng là việc
Phòng Công chứng chứng nhận tính xác thực của hợp đồng được giao kết
hoặc giao dịch khác được xác lập trong quan hệ dân sự, thương mại và quan
hệ xã hội khác (Sau đây gọi là hợp đồng, giao dịch) và thực hiện các việc
khác theo quy định của Nghị định này”. Đáng chú ý, Nghị định này đã có sự
phân định rõ khái niệm công chứng và chứng thực, điều mà các Nghị định
trước đây chưa làm rõ được, bản chất của hành vi công chứng là:“chứng

nhận tính xác thực của hợp đồng”, còn hành vi chứng thực lại chỉ là việc
“xác nhận sao y giấy tờ, hợp đồng, giao dịch và chữ ký của cá nhân”. Như
vậy, theo quy định nêu trên, hành vi công chứng chính là việc xác lập giá trị
pháp lý cho văn bản, hợp đồng; còn hành vi chứng thực chỉ đơn thuần là việc
sao lại các văn bản, hợp đồng mà thôi.
- Luật Công chứng năm 2006 quy định: “Công chứng là việc Công
chứng viên chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch
khác (sau đây gọi là hợp đồng, giao dịch) bằng văn bản mà theo quy định của
pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công
chứng”.
Có thể nhận thấy, những khái niệm về công chứng gắn liền với những
thay đổi của xã hội nước ta. Ở các giai đoạn phát triển khác nhau thì khái
niệm về công chứng rõ ràng có những thay đổi nhất định. Sự thay đổi này thể
hiện quan điểm của nhà nước ta về công chứng cũng như trình độ phát triển
kinh tế, văn hóa, xã hội, nhưng xét về bản chất và mục đích của hành vi thì
vẫn không thay đổi.
Từ các quy định pháp luật trên đây, có thể hiểu: Công chứng là việc
Công chứng viên, theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức hoặc quy định của pháp
luật, chứng nhận tính hợp pháp, tính xác thực của các văn bản hợp đồng,
giao dịch nhằm đảm bảo lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân, tổ chức.
1.1.2.2. Đặc điểm của công chứng
Thứ nhất, công chứng là hành vi do Công chứng viên thực hiện. Điều
này phân biệt với chứng thực là hành vi do người đại diện của cơ quan hành
chính công quyền thực hiện.
Công chứng viên do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm, miễn nhiệm, chịu
trách nhiệm tiếp nhận hoặc lập các hợp đồng, giao dịch theo yêu cầu của
người yêu cầu công chứng đảm bảo cho các hợp đồng, giao dịch sau khi được
chứng nhận có giá trị pháp lý như một văn bản của cơ quan công quyền.
Công chứng viên Phòng Công chứng là công chức, viên chức nhà nước

được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; Công chứng viênVăn phòng công
chứng không phải là công chức, viên chức nhà nước, lương và các khoản thu
nhập khác được trích từ nguồn thu phí công chứng, thù lao công chứng và
nguồn thu hợp pháp khác từ hợp đồng công chứng.
Thứ hai, nội dung cơ bản của công chứng là chứng nhận các hợp đồng
và lập hợp đồng, giao dịch theo yêu cầu của công dân, tổ chức và chứng
nhận các hợp đồng, giao dịch theo quy định của pháp luật.
Đây là đặc điểm quan trọng của hoạt động công chứng để phân biệt với
các hoạt động mang tính chất hành chính khác của các cơ quan công quyền.
Việc lập hợp đồng, giao dịch theo yêu cầu của người yêu cầu công chứng và
chứng nhận các hợp đồng, giao dịch theo quy định của pháp luật chính là việc
tạo nên các văn bản công chứng.
Lập hợp đồng, giao dịch theo yêu cầu của người yêu cầu công chứng là
việc Công chứng viên, bằng nghiệp vụ chuyên môn của mình giúp người yêu
cầu công chứng thể hiện được ý chí, nguyện vọng của mình được thỏa thuận
bằng văn bản, không vi phạm pháp luật, không trái đạo đức xã hội; hoặc tư
vấn, góp ý để người yêu cầu công chứng thể hiện đầy đủ ý chí, nguyện vọng
của mình một cách rõ ràng, chính xác trong các văn bản họ tự lập nhằm đảm
bảo tính hợp pháp của các hợp đồng, giao dịch họ tự lập. Nói cách khác, hành
vi của Công chứng viên nhằm xác nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp
đồng hoặc các giao dịch.
Tính xác thực của các tình tiết, sự kiện trong hợp đồng, giao dịch là vô
cùng quan trọng nhằm bảo đảm cho chúng có giá trị chứng cứ. Trong pháp
luật về tố tụng, khi nói đến chứng cứ thì bao giờ cũng đề cao tính xác thực
của các sự kiện, tình tiết có thực, khách quan được coi là chứng cứ. Sở dĩ
pháp luật coi văn bản công chứng có giá trị chứng cứ cũng là do tính xác thực
của các tình tiết, sự kiện có trong văn bản đó đã được Công chứng viên xác
nhận. Tính xác thực này được Công chứng viên kiểm chứng và xác nhận ngay
khi nó xảy ra trong thực tế, trong số đó có những tình tiết, sự kiện chỉ xảy ra
một lần, không để lại hình dạng, dấu vết về sau (ví dụ: Sự tự nguyện của các

bên khi ký kết hợp đồng) và do đó, nếu không có Công chứng viên xác nhận
thì về sau rất dễ xảy ra tranh chấp mà toà án không thể xác minh được.
Chứng nhận các hợp đồng, giao dịch theo quy định của pháp luật là việc
Công chứng viên, bằng nghiệp vụ chuyên môn của mình xác nhận tính hợp
pháp của hợp đồng, giao dịch. Đây là điểm khác biệt giữa trường phái công
chứng nội dung (công chứng hệ Latine) và trường phái công chứng hình thức
(công chứng hệ Anglosason). Trong công chứng hệ Latine thì các hợp đồng,
giao dịch hợp pháp mới được Công chứng viên xác nhận, những hợp đồng,
giao dịch bất hợp pháp thì bị từ chối công chứng. Đặc điểm này của công
chứng hệ Latine quy định chức năng phòng ngừa các tranh chấp trong hợp
đồng, giao dịch của công chứng.
Nội hàm của khái niệm công chứng là tạo lập nên một loại chứng cứ viết,
có giá trị pháp lý cao, vì các hợp đồng, giấy tờ này được chứng nhận tính xác
thực của nó do những người có thẩm quyền công chứng, chứng nhận nên nó
mang dấu ấn của công quyền và trở thành “công chứng thư”. Về ngoại diên
của khái niệm công chứng bao hàm các loại giấy tờ, hợp đồng mà theo quy
định của pháp luật bắt buộc phải công chứng, hoặc cá nhân tổ chức tự nguyện
công chứng để những giấy tờ này trở thành một chứng cứ pháp lý.
Thứ ba, văn bản công chứng có giá trị chứng cứ và giá trị thực hiện.
Văn bản công chứng do Công chứng viên lập theo trình tự, thể thức bắt
buộc, ghi lại chính xác thời gian, không gian, ý chí, nguyện vọng cũng như
năng lực chủ thể của các bên khi tham gia giao kết hợp đồng, giao dịch. Văn
bản công chứng trước hết nhằm tạo lập giá trị thực hiện giữa các bên tham gia
giao dịch, hợp đồng bằng việc ràng buộc quyền và nghĩa vụ giữa các bên, là
căn cứ pháp lý không thể bác bỏ buộc các bên phải thực hiện đúng các cam
kết đã xác lập, đồng thời có giá trị pháp lý cả với bên thứ ba.
Thứ tư, Nhà nước thực hiện sự quản lý đối với tổ chức và hoạt động
công chứng
Hoạt động công chứng là hoạt động mang tính dịch vụ công. Công chứng
là một biện pháp phòng ngừa tranh chấp, giúp công dân, tổ chức thực hiện và

bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình bằng pháp luật. Hoạt động công
chứng là hoạt động bổ trợ tư pháp, cung cấp chứng cứ cho hợp đồng tư pháp
nhưng hoàn toàn khác với hoạt động của các cơ quan tư pháp.
Trước đây, công chứng ở Việt Nam hoàn toàn do các cơ quan nhà nước
thực hiện, mang tính quyền lực nhà nước. Hiện nay, theo Luật Công chứng
năm 2006, tổ chức hành nghề công chứng gồm Phòng Công chứng (do
UBND cấp tỉnh thành lập, trực thuộc Sở Tư pháp, có trụ sở và con dấu riêng)
vàVăn phòng công chứng (do Công chứng viên thành lập, hoạt động theo quy
định của Luật Doanh nghiệp). Cả 2 loại hình này đều đặt dưới sự quản lý của
nhà nước.
1.1.3. Khái quát chung về Văn phòng công chứng
1.1.3.1. Khái niệm Văn phòng công chứng
Mô hình VPCC đã có từ rất lâu trên thế giới, còn ở Việt Nam, VPCC chỉ
xuất hiện sau khi Luật Công chứng năm 2006 có hiệu lực pháp luật. Đây là
lần đầu tiên Việt Nam thừa nhận một mô hình VPCC, tồn tại song song bên
cạnh Phòng Công chứng, là một trong hai hình thức tổ chức hành nghề công
chứng được quy định tại Điều 23 của Luật Công chứng.
Có thể nói, sự ra đời của Luật Công chứng 2006, với chủ trương
chuyển giao, sắp xếp lại thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan tổ
chức có thẩm quyền công chứng, cũng như việc luật hóa mô hình VPCC đã
đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quản lý nhà nước đối với hoạt động
công chứng ở nước ta hiện nay, là bước ngoặt quan trọng trong lĩnh vực công
chứng. Luật Công chứng là cơ sở pháp lý để nhà nước quản lý các giao dịch
dân sự và thúc đẩy chủ trương xã hội hóa hoạt động công chứng.
Việc thành lập các VPCC ở nước ta được xuất phát từ những lý do sau
đây:
- Thực tiễn hoạt động của công chứng trong thời gian qua cho thấy, nhu
cầu công chứng của tổ chức cá nhân ngày một tăng cao trong khi sự phát triển
của các Phòng Công chứng không theo kịp, dẫn đến quá tải. Công chứng viên
là công chức nhà nước nên việc phát triển đội ngũ Công chứng viên gặp rất

nhiều khó khăn do thiếu biên chế, kinh phí, cơ sở vật chất từ đó dẫn đến việc
phát triển các tổ chức hành nghề công chứng không theo kịp sự phát triển về
nhu cầu công chứng của tổ chức, cá nhân. Đồng thời, thực hiện chủ trương xã
hội hoá công chứng đã được đề ra trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ
Chính trị là “Xây dựng mô hình QLNN về công chứng theo hướng Nhà nước
chỉ tổ chức cơ quan công chứng thích hợp; có bước đi thích hợp để từng bước
xã hội hoá công việc này”.
- Nền kinh tế nước ta chuyển từ tập trung quan liêu bao cấp sang kinh tế
thị trường thì việc phải thay đổi cách làm, cách nghĩ bằng chủ trương xã hội
hoá là chủ trương rất lớn mà Đại hội lần thứ X đặt ra và điều đó là phù hợp.
Trong xây dựng nhà nước pháp quyền nhà nước không thể ôm tất cả, cơ quan
nhà nước chỉ làm những gì đích thực mình phải làm, còn lại nhà nước phải trở
thành bà đỡ cho các hoạt động khác trên cơ sở ban hành chính sách pháp luật.
- Việc quy định VPCC do Công chứng viên không phải là công chức nhà
nước thành lập phù hợp với mô hình công chứng Latin, phù hợp với xu thế
phát triển của công chứng nhiều nước trên thế giới; Công chứng viên không
phải là công chức nhà nước nhưng do nhà nước bổ nhiệm, miễn nhiệm.
VPCC không phải là cơ quan hành chính nhà nước. Một số nước theo mô
hình công chứng nhà nước thuần tuý trước đây cũng dần dần chuyển đổi và
tồn tại và cả hai mô hình công chứng nhà nước và công chứng hành nghề tự
do như Trung Quốc, Nga, Ba Lan…
Xuất phát từ những lý do trên, Điều 26 Luật Công chứng đã quy định
về VPCC như sau:
1. VPCC do Công chứng viên thành lập. VPCC do một Công chứng
viên thành lập được tổ chức và hoạt động theo loại hình DNTN. VPCC
do hai Công chứng viên trở lên thành lập được tổ chức và hoạt động
theo loại hình công ty hợp danh. Người đại diện theo pháp luật của
VPCC là Trưởng văn phòng. Trưởng VPCC phải là Công chứng viên.
2. VPCC có trụ sở, có con dấu và tài khoản riêng, hoạt động theo nguyên tắc
tự chủ về tài chính bằng nguồn thu từ kinh phí đóng góp của Công chứng

viên, phí công chứng, thù lao công chứng và các nguồn thu hợp pháp
khác. Chính phủ quy định con dấu của VPCC.
3. Tên gọi của VPCC do Công chứng viên lựa chọn nhưng phải bao gồm cụm
từ “Văn phòng Công chứng”, không được trùng hoặc gây nhầm lẫn với tên
của tổ chức hành nghề công chứng khác, không được sử dụng từ ngữ, ký hiệu
vi phạm truyền thống lịch sử, văn hóa, đạo đức và thuần phong mỹ tục của
dân tộc.
Từ quy định của pháp luật trên đây, có thể hiểu một cách khái quát: Văn
phòng công chứng là doanh nghiệp, trong đó có ít nhất một công chứng
viên trở lên thành lập, được tổ chức theo loại hình DNTN hoặc Công ty
Hợp danh, thực hiện các hoạt động công chứng theo quy định của pháp
luật.
Có thể nói, VPCC ra đời đánh dấu một bước phát triển xã hội hóa, xoá
bỏ độc quyền của nhà nước trong lĩnh vực công chứng. Trong quá trình đó,
nhà nước rút dần khỏi việc trực tiếp cung ứng dịch vụ công chứng, tiến tới
chuyển giao hẳn cho các chủ thể phi nhà nước thực hiện, nhà nước chỉ đóng
vai trò duy nhất là người thực hiện QLNN. Vì đây là mô hình hoàn toàn mới,
chưa có tiền lệ, nên việc tổ chức thực hiện việc quản lý không tránh khỏi
những bỡ ngỡ. Trong giai đoạn đầu của quá trình cải cách, song song tồn tại
hai hệ thống bên cạnh các Phòng Công chứng nhà nước đã thành lập, với các
Công chứng viên nhà nước là các VPCC mới thành lập, dần được nhân rộng
với các Công chứng viên hành nghề tự do, đặt dưới sự quản lý bằng pháp luật
của nhà nước.
Mặc dù còn nhiều khó khăn trong tổ chức, hoạt động, song trong giai đoạn
đầu của quá trình chuyển đổi nền kinh tế của đất nước, VPCC thực sự đã góp
phần tạo môi trường pháp lý cho các giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại
phát triển, phòng ngừa tranh chấp và vi phạm pháp luật, tạo sự ổn định cho xã
hội. Điều quan trọng hơn là sự ra đời của VPCC đã góp phần mở rộng dân
chủ, tạo điều kiện để người dân bước đầu hình thành ý thức sử dụng các công
cụ pháp lý, biện pháp hợp pháp để bảo vệ mình trong đời sống dân sự; tạo cho

người dân ý thức, trách nhiệm tốt hơn khi tham gia giao lưu dân sự, kinh tế,
thương mại.
1.1.3.2. Đặc điểm của Văn phòng công chứng
a. Về tổ chức của Văn phòng công chứng
Theo quy định tại điều 26 của Luật Công chứng, VPCC là tổ chức dịch
vụ công do một hoặc một số Công chứng viên hành nghề tự do thành lập.
VPCC do một Công chứng viên thành lập được tổ chức và hoạt động theo loại
hình Doanh nghiệp Tư nhân; do hai Công chứng viên trở lên thành lập được
tổ chức và hoạt động theo mô hình Công ty Hợp danh. Người đại diện theo
pháp luật của VPCC là trưởng VPCC. Trưởng VPCC phải là Công chứng
viên. VPCC có trụ sở, con dấu và tài khoản riêng, hoạt động theo nguyên tắc
tự chủ về tài chính bằng nguồn thu từ kinh phí đóng góp của Công chứng
viên, phí công chứng, thù lao công chứng và các nguồn thu nhập hợp pháp
khác.
Việc xác định VPCC hoạt động theo loại hình DNTN hay Công ty Hợp
danh nhằm mục đích chính là xác định về thuế, thuê lao động, kế toán, thống
kê, … Các quyền và nghĩa vụ của VPCC được quy định trong Luật Công
chứng và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
b. Về hoạt động củaVăn phòng công chứng
Hoạt động của VPCC vừa mang tính công quyền (nhân danh nhà nước vì
lợi ích Nhà nước), vừa mang tích chất dịch vụ công (nhằm mục đích phục vụ
ngày càng tốt hơn cho lợi ích của các tổ chức, cá nhân có nhu cầu công
chứng, trên cơ sở phù hợp với lợi ích của toàn xã hội). Tính chất dịch vụ công
của VPCC hướng đến 3 lợi ích:
- Lợi ích của Nhà nước: Sự ra đời của VPCC đã giúp nhà nước vừa giảm
bớt được gánh nặng cho mình vừa phát huy được tối đa nguồn lực trong xã
hội, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
- Lợi ích của các bên tham gia giao dịch: VPCC đã giúp cho các tổ chức,
cá nhân thực hiện các giao dịch của mình một cách thuận lợi, đồng thời bảo
vệ quyền lợi ích hợp pháp của các bên tham gia giao dịch;

- Lợi ích của VPCC: VPCC khi thực hiện hoạt động công chứng được thu
phí và thù lao công chứng theo quy định.
c. Nguồn tài chính của Văn phòng công chứng
VPCC hoạt động theo nguyên tắc tự chủ về tài chính bằng nguồn thu kinh
phí đóng góp của Công chứng viên, phí công chứng, thù lao công chứng và
các nguồn thu hợp pháp khác, bao gồm:
- Kinh phí đóng góp của Công chứng viên: Theo Luật Doanh nghiệp
- Phí công chứng: Phí công chứng bao gồm phí công chứng hợp đồng,
giao dịch, phí lưu giữ di chúc, phí cấp bản sao văn bản công chứng. Mức thu
phí công chứng được áp dụng thống nhất đối với Phòng Công chứng và
VPCC. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp quy định mức thu, chế
độ quản lý, sử dụng phí công chứng.
- Thù lao công chứng: Là khoản tiền do VPCC thu từ việc soạn thảo
hợp đồng, giao dịch, đánh máy, sao chụp và các việc khác liên quan đến công
việc công chứng theo yêu cầu của người yêu cầu công chứng. Mức thù lao đối
với từng loại việc do tổ chức hành nghề công chứng xác định.
- Các nguồn thu khác: Là khoản tiền do VPCC thu từ việc người yêu
cầu công chứng đề nghị xác minh, giám định hoặc thực hiện công chứng
ngoài trụ sở của VPCC.
Mức chi phí này do người yêu cầu công chứng và tổ chức hành nghề công
chứng thoả thuận.
d. Hoạt động công chứng là hoạt động dịch vụ công
Việc xã hội hóa hoạt động công chứng không phải là “tư nhân hoá hoạt
động công chứng” và cũng không phải là “chuyển chức năng công chứng từ
tay nhà nước cho bất cứ ai trong xã hội” mà là hoạt động dịch vụ công. Tuy
không phải là hoạt động quản lý nhà nước nhưng nó góp phần hỗ trợ tích cực
để nhà nước thực hiện quản lý đối với các hợp đồng, giao dịch. Trong điều
kiện nền kinh tế thị trường, khi các quan hệ dân sự, thương mại được mở
rộng thì sự hiện diện của cácVăn phòng công chứng là hết sức cần thiết, góp
phần chia sẻ sự quá tải của các Phòng Công chứng, đồng thời cũng tạo nên sự

cạnh tranh lành mạnh cho lĩnh vực hoạt động này. VPCC ra đời đã chia sẽ
gánh nặng với chính nhà nước, trước đây công chứng hoàn toàn độc quyền,
cảnh xếp hàng dài trước cửa các Phòng Công chứng là chuyện thường ngày
mà gây bức xúc cho người dân. Mở ra các VPCC chất lượng được cải cách
một cách đáng kể, ngày một nâng cao chất lượng dịch vụ công cùng với vai
trò của nhà nước góp phần quan trọng trong việc bảo vệ pháp luật, bảo vệ thể
chế nền hành chính nhà nước và quyền lợi chính đáng của công dân, góp phần
tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
1.2. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VĂN PHÒNG CÔNG
CHỨNG
1.2.1. Khái niệm quản lý, quản lý nhà nước
Theo từ điển Bách khoa Việt Nam, quản lý khi là động từ mang ý
nghĩa:
- “Quản” là trông coi và giữ gìn theo những yêu cầu nhất định;
- “Lý” là tổ chức và điều khiển các hoạt động theo yêu cầu nhất định.
Hiểu theo ngôn ngữ Hán Việt, công tác “quản lý” là thực hiện hai quá
trình liên hệ chặt chẽ với nhau: “quản” và “lý”. Quá trình “quản” gồm sự coi
sóc, giữ gìn, duy trì hệ thống ở trạng thái “ổn định”; quá trình “lý” gồm việc
sửa sang, sắp xếp, đổi mới đưa hệ thống vào thế “phát triển”. Nếu người quản
lý chỉ lo việc “quản” tức là chỉ lo việc coi sóc, giữ gìn thì tổ chức dễ trì trệ;
tuy nhiên nếu chỉ quan tâm đến việc “lý”, tức là chỉ lo việc sắp xếp, tổ chức,
đổi mới mà không đặt trên nền tảng của sự ổn định, thì hệ thống sẽ phát triển
không bền vững. Nói chung, trong “quản” phải có “lý” và trong “lý” phải có
“quản”, làm cho hoạt động của hệ thống luôn ở trạng thái cân bằng. Sự quản
lý đưa đến kết quả đích thực bền vững đòi hỏi phải có mưu lược, nghệ thuật
làm cho hai quá trình “quản” và “lý” tích hợp vào nhau.
Có nhiều cách nhìn khác nhau về khái niệm quản lý:
- Warren Bennis, một chuyên gia nổi tiếng về nghệ thuật lãnh đạo đã
từng nói rằng: “Quản lý là một cuộc thử nghiệm gắt gao trong cuộc đời mỗi
cá nhân, và điều đó sẽ mài giũa họ trở thành các nhà lãnh đạo”. Tiếng Việt

cũng có từ “quản lý” và “lãnh đạo” riêng rẽ giống như “manager” và “leader”
trong tiếng Anh.
- Theo Haror Koontz, quản lý là một hoạt động thiết yếu đảm bảo sự
phối hợp nỗ lực của các cá nhân nhằm đạt đến mục tiêu tổ chức nhất định.
- Theo Mariparker Follit (1868 – 1933), nhà khoa học chính trị, nhà triết
học Mỹ thì: “Quản lý là một nghệ thuật khiến công việc được thực hiện thông
qua người khác”.
- Tư tưởng và quan điểm “quản lý” đã có từ cách đây hơn 2500 năm
nhưng cho đến cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, vấn đề quản lý theo khoa học
mới xuất hiện. Người khởi xướng là Fredrich Winslow Taylor với cuốn sách
“Các nguyên tắc quản lý theo khoa học”. Theo ông thì người quản lý phải là
nhà tư tưởng, nhà lên kế hoạch chỉ đạo tổ chức công việc.
Trong cuốn “Khoa học Tổ chức và Quản lý”, tác giả Đặng Quốc Bảo
quan niệm: “Quản lý là một quá trình lập kế hoạch, tổ chức, hướng dẫn và
kiểm tra những nỗ lực của các thành viên trong một tổ chức và sử dụng các
nguồn lực của tổ chức để đạt được những mục tiêu cụ thể”.
Khi bàn đến hoạt động quản lý và người quản lý cần khởi đầu từ khái
niệm “tổ chức”. Do tính đa nghĩa của thuật ngữ này nên ở đây chúng ta chỉ
nói đến tổ chức như một nhóm có cấu trúc nhất định những con người cùng
hoạt động vì một mục đích chung nào đó mà để đạt được mục đích gì đó một
con người riêng lẻ không thể đạt đến. Bất luận một tổ chức có mục đích gì, cơ
cấu và quy mô ra sao đều cần phải có sự quản lý và có người quản lý để tổ
chức hoạt động và đạt được mục đích của mình.
Từ các định nghĩa được nhìn nhận từ nhiều góc độ, chúng ta thấy rằng tất
cả các tác giả đều thống nhất về cốt lõi của khái niệm quản lý, đó là trả lời câu
hỏi; Ai quản lý? (Chủ thể quản lý); Quản lý ai? Quản lý cái gì? (Khách thể
quản lý); Quản lý như thế nào? (Phương thức quản lý); Quản lý bằng cái gì?
(Công cụ quản lý); quản lý để làm gì? (Mục tiêu quản lý). Từ đó chúng ta có
thể đưa ra định nghĩa:
Quản lý là sự tác động liên tục có tổ chức, có định hướng, có mục đích,

có kế hoạch của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý để chỉ huy, điều khiển,
liên kết các yếu tố tham gia vào hoạt động thành một chỉnh thể thống nhất,
điều hoà hoạt động của các khâu một cách hợp quy luật nhằm đạt đến mục
tiêu xác định trong điều kiện biến động của môi trường.
Quản lý là hiện tượng tồn tại trong mọi chế độ xã hội. Bất kỳ ở đâu, lúc
nào con người có nhu cầu kết hợp với nhau để đạt mục đích chung đều xuất
hiện quản lý. Quản lý trong xã hội nói chung là quá trình tổ chức điều hành
các hoạt động nhằm đạt được những mục tiêu và yêu cầu nhất định dựa trên
những quy luật khách quan. Xã hội càng phát triển, nhu cầu và chất lượng
quản lý càng cao.
Khái niệm quản lý nhà nước chỉ xuất hiện và tồn tại cùng với sự ra đời
và tồn tại của nhà nước.
Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động tổ chức, điều hành của
cả bộ máy nhà nước, là sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nước trên các
phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo cách hiểu này, quản lý nhà
nước là hoạt động của cả ba hệ thống cơ quan nhà nước: cơ quan lập pháp, cơ
quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Quản lý nhà nước có các đặc điểm sau đây:
- Chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà
nước được trao quyền lực công gồm: quyền lập pháp, quyền hành pháp và
quyền tư pháp.
- Đối tượng quản lý của nhà nước là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh
sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.
- Quản lý nhà nước có tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời
sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại
giao…
Mục tiêu của quản lý nhà nước là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định
và phát triển bền vững trong xã hội.
Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều
hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội
và hành vi hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục

tiêu yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, các cơ quan nhà nước nói
chung còn thực hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính
chất hành chính nhà nước nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ
công tác nội bộ của mình, chẳng hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sát
nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của mình; đề bạt, khen thưởng, kỷ luật
cán bộ, công chức, ban hành quy chế làm việc nội bộ Quản lý nhà nước theo
nghĩa hẹp còn đồng nghĩa với khái niệm quản lý hành chính nhà nước với các
đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang quyền lực
nhà nước.
Quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước trước hết thể
hiện ở việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước thông qua
phương tiện nhất định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng
được sử dụng là văn bản quản lý hành chính nhà nước. Bằng việc ban hành
văn bản, chủ thể quản lý hành chính nhà nước thể hiện ý chí của mình dưới
dạng các chủ trương, chính sách pháp luật nhằm định hướng cho hoạt động
xây dựng và áp dụng pháp luật; dưới dạng quy phạm pháp luật nhằm cụ thể
hóa các quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước và của cấp trên
thành những quy định chi tiết để có thể triển khai thực hiện trong thực tiễn;
dưới dạng các mệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực tiễn, trực
tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý; dưới
những dạng mệnh lệnh chỉ đạo cấp dưới trong hoạt động, nhằm tổ chức thực
hiện pháp luật trong thực tiễn; dưới dạng những thông tin hướng dẫn đối lập
với cấp dưới nhằm đảm bảo sự thống nhất, có hệ thống của bộ máy hành
chính nhà nước.
Thứ hai, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi
những chủ thể có quyền năng hành pháp.
Cách hiểu phổ biến hiện nay thì nhà nước có ba quyền năng: lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Trong đó, quyền năng hành pháp trước hết và chủ yếu
thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước, tuy nhiên trong rất nhiều hoạt

động khác như: việc ổn định tổ chức nội bộ của các cơ quan nhà nước, hoạt
động quản lý được tiến hành bởi các bộ…Trong những trường hợp này quyền
năng hành pháp cũng thể hiện rõ nét và nếu xét về bản chất thì tương đồng
với hoạt động hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ ba, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có tính thống
nhất, được tổ chức chặt chẽ
Để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành pháp, bộ máy các cơ
quan hành pháp được tổ chức thành một khối thống nhất từ trung ương tới địa
phương, đứng đầu là Chính phủ, nhờ đó các hoạt động của bộ máy được chỉ
đạo, điều hành thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nước, bảo đảm sự
liên kết, phối hợp nhịp nhàng giữa các địa phương tạo ra sức mạnh tổng hợp,
tránh được sự cục bộ phân hóa giữa các địa phương hay vùng miền khác
nhau. Tuy nhiên, do mỗi địa phương đều có những nét đặc thù riêng về điều
kiện kinh tế - xã hội, nên để có thể phát huy tối đa những yếu tố của từng địa
phương, tạo sự năng động sáng tạo trong quản lý điều hành, bộ máy hành
chính còn được tổ chức theo hướng phân cấp, trao quyền tự quyết, tạo sự chủ
động sáng tạo cho chính quyền địa phương.
Thứ tư, hoạt động quản lý hành chính nhà nước mang tính chấp hành
và điều hành.
Tính chấp hành và điều hành của hoạt động QLNN thể hiện trong việc
những hoạt động này được tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằm mục đích
thực hiện pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ động sáng tạo của chủ thể
quản lý thì cũng không được vượt quá khuôn khổ pháp luật, điều hành cấp
dưới, trực tiếp áp dụng pháp luật hoặc tổ chức những hoạt động thực tiễn…,
trên cơ sở quy định pháp luật nhằm hiện thực hóa pháp luật.
QLNN là một dạng đặc biệt của quản lý, được sử dụng các quyền lực
nhà nước như lập pháp hành pháp và tư pháp để quản lý mọi lĩnh vực của đời
sống xã hội. Trong đó, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt là tính tổ chức
cao, và có mục tiêu chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu,
hơn cả là QLNN ở Việt Nam mang nguyên tắc tập trung dân chủ. QLNN

không có sự tách biệt tuyệt đối giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý và
nó luôn đảm bảo tính liên tục, ổn định trong tổ chức.
1.2.2. Khái niệm, đặc điểm của Quản lý Nhà nước đối với Văn
phòng công chứng
1.2.2.1. Khái niệm Quản lý Nhà nước đối với Văn phòng công chứng
Từ khi ra đời VPCC, công chứng được biết đến như một hoạt động dịch
vụ pháp lý để đảm bảo cho các giao dịch, nếu nhà nước không có những
chính sách quản lý phù hợp thì vô hình chung hoạt động VPCC có thể trở
thành công cụ tiếp sức cho các hành vi vi phạm pháp luật, thực tế thì sau khi
các VPCC được thành lập một cách ồ ạt không có quy hoạch tổng thể, bản
thân đây là lĩnh vực mới gần như QLNN đang bỏ ngỏ, vì thế thời gian qua đã
có những hậu quả vô cùng to lớn.
Quản lý Nhà nước với VPCC là việc nhà nước dùng các biện pháp,
công cụ có được tác động vào lĩnh vực công chứng để hệ thống VPCC hoạt
động đúng định hướng, mục tiêu mà Nhà nước mong muốn.
Trong thời gian qua, hoạt động của VPCC ở nước ta đã có những đóng
góp tích cực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, khẳng định ngày
càng rõ hơn vị trí vai trò quan trọng của công chứng trong đời sống xã hội,
đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng về công chứng của nhân dân trong nền kinh
tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đồng thời là công cụ đắc lực phục
vụ QLNN có hiệu quả, bảo đảm an toàn pháp lý cho các giao dịch, góp phần
tích cực vào việc phòng ngừa tranh chấp, vi phạm pháp luật, tăng cường pháp
chế xã hội chủ nghĩa.
1.2.2.2. Đặc điểm của Quản lý Nhà nước đối với Văn phòng công chứng
a. Quản lý nhà nước đối với Văn phòng công chứng nhằm đảm bảo sự
ổn định và phát triển của các Văn phòng công chứng theo hướng xã hội hóa
Với vai trò, chức năng và vị trí đặc biệt nên các tổ chức hành nghề công
chứng phải mang tính ổn định và phát triển bền vững rất cao. Không giống
như sự phát triển của các mô hình dịch vụ công khác, sự phát triển của các tổ
chức hành nghề công chứng cần có sự điều tiết, phân bổ và kiểm soát trong

một quy hoạch, nhất là sau khi hoạt động công chứng đã được xã hội hóa.
Chính vì vậy, rất cần thiết có quy hoạch phát triển các mạng lưới các tổ chức
hành nghề công chứng, cũng như thực hiện QLNN về công chứng trên toàn
thành phố để bảo đảm các tổ chức hành nghề công chứng được thành lập và
phân bố một cách hợp lý, khoa học, đáp ứng các yêu cầu công chứng của
nhân dân một cách đầy đủ và thuận tiện.
Mục tiêu của xã hội hóa công chứng là phát triển rộng mạng lưới công
chứng, xóa bỏ việc kiêm nhiệm chức năng công chứng của các cơ quan hành
chính, nâng cao chất lượng dịch vụ công. Cải cách xã hội gắn liền với cải
cách hoạt động tư pháp là một trong những lĩnh vực được quan tâm hàng đầu.
Nếu nhà nước buông lỏng quản lý, hậu quả sẽ là vô cùng nghiêm trọng. Thực
tế đã chứng minh, do chúng ta chưa có đựợc một hệ thống pháp luật trải rộng
và thống nhất trong việc áp dụng, chưa có một ngân hàng hồ sơ lưu trữ tốt nên
đã có rất nhiều tranh chấp phát sinh từ hoạt động của công chứng. Điều đó
thêm một lần nữa khẳng định vai trò đặc biệt quan trọng của VPCC trong sự
nghiệp phát triển ổn định kinh tế xã hội tại Việt Nam hiện nay. Mô hình
VPCC đã truyền tải ý chí đổi mới của nhà nước, góp phần thiết thực vào hoạt
động xây dựng chính sách công về công chứng theo tinh thần Nghị quyết Đại
hội X của Đảng: “Xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách bảo đảm cung
ứng dịch vụ công cộng thiết yếu, bình đẳng cho mọi người dân” “Đổi mới
cơ chế quản lý và phương thức cung ứng các dịch vụ công cộng”, “Phát huy
tiềm năng, trí tuệ và các nguồn lực vật chất trong nhân dân, của toàn xã hội
để cùng nhà nước giải quyết các vấn đề xã hội và chăm lo phát triển các dịch
vụ công cộng”.
Việc xã hội hóa dịch vụ công chứng cũng đồng nghĩa với việc cần nâng
cao trách nhiệm của cơ quan QLNN đối với hoạt động cung ứng loại hình
dịch vụ này. QLNN đối với hoạt động công chứng sau khi hệ thống các
VPCC được thành lập có những điểm mới thay đổi căn bản, theo đó, đối
tượng của hoạt động QLNN hiện nay ngoài các Phòng Công chứng còn bao
gồm các VPCC. Hoạt động QLNN đối với Văn phòng công chứng gắn liền

với việc quy định các tiêu chuẩn thành lập VPCC, cấp phép thành lập, bổ
nhiệm Công chứng viên, giám sát, kiểm tra, đánh giá hoạt động công chứng.
b. Quản lý nhà nước đối với Văn phòng công chứng nhằm đảm bảo
tính xác thực, tính hợp pháp cũng như hiệu lực của văn bản công chứng
Với vai trò của công chứng là chứng nhận tính xác thực (sự có thực,
hợp pháp của các hợp đồng giao dịch) công chứng có vai trò tích cực trong
việc phòng ngừa các tranh chấp hợp đồng, giao dịch có thể xảy ra. Vì thế, văn
bản công chứng có ý nghĩa là chứng cứ trước tòa, là căn cứ pháp lý hợp pháp
để xác lập quyền sở hữu cho các bên có quyền liên quan (ví dụ văn bản công
chứng hợp đồng mua bán nhà, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất là
căn cứ để cơ quan đăng ký nhà đất cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở,
quyền sử dụng đất cho các chủ thể ). Ngoài ra, công chứng còn có vai trò tư
vấn: Công chứng viên tư vấn cho người yêu cầu công chứng về các thủ tục
pháp lý trong hoạt động công chứng (khác với luật sư) ; Hoạt động công
chứng đem lại nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước (thu phí công chứng ).
Có thể nói công chứng có mặt hầu hết trên các lĩnh vực, và gắn liền với
đời sống của một cá nhân, một con người từ lúc sinh ra đến lúc chết đi, đến
mọi hoạt động của một xã hội để đảm bảo cho mọi giao dịch xã hội được phát
triển an toàn, bền vững. Nhà nước trong các nền kinh tế thị trường cần phải
thiết lập và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân, cũng như quyền được hưởng các lợi
ích kinh tế xuất phát từ các sử dụng quyền sở hữu đó thông qua công chứng.