đánh giá tác động của chính sách hỗ trợ trong chương trình 134 cho đồng bào dân tộc thiểu số nghèo trên địa bàn huyện cao lộc, tỉnh lạng sơn

Bộ GIáO DụC Và ĐàO TạO
TrƯờng đại học nông nghiệp - hà nội






nguyễn thanh nguyên




đánh giá tác động của chính sách hỗ trợ
trong chơng trình 134 cho đồng bào
dân tộc thiểu số nghèo trên địa bàn
huyện cao lộc, tỉnh lạng sơn




Luận Văn Thạc sĩ kinh tế



Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
M số: 60.31.10

Ngời hớng dẫn khoa học: ts. Phạm bảo dơng

Hà nội 2011

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


i

LỜI CAM ðOAN

Tôi xin cam ñoan rằng, toàn bộ số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận
văn là hoàn toàn trung thực và chưa từng ñược sử dụng ñể bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam ñoan mọi sự giúp ñỡ cho việc thực hiện luận văn này ñã
ñược cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn này ñã ñược chỉ rõ
nguồn gốc.



Lạng Sơn, tháng 10 năm 2011
Tác giả luận văn




Nguyễn Thanh Nguyên

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


ii
LỜI CẢM ƠN

ðể thực hiện và hoàn thành luận văn này, ngoài sự nổ lực và cố gắng
của bản thân, tác giả ñã nhận ñược sự quan tâm, giúp ñỡ tận tình về nhiều mặt
của các tổ chức và nhân.
Trước tiên, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc ñến TS. Phạm Bảo
Dương, người thầy ñã tận tình chỉ dạy, hướng dẫn và giúp ñỡ tôi hoàn thành
luận văn này.
Tôi cũng xin ñược cảm ơn Viện ñào tạo Sau ñại học; Khoa kinh tế và
Phát triển nông thôn; Bộ môn Chính sách ñã tạo ñiều kiện ñể tôi học tập,
nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Xin chân thành cảm ơn: Lãnh ñạo UBND huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng
Sơn ñã tạo ñiều kiện về vật chất và tinh thần cho tôi ñược học tập và nghiên
cứu trong suất 2 năm vừa qua; phòng Dân tộc, phòng Thống kê, phòng
NN&PTNN, UBND các xã Bình Trung, Xuân Long, Bình Trung, các Phòng,
Ban trên ñịa bàn huyện Cao Lộc và các hộ gia ñình nơi tôi nghiên cứu ñã
dành thời gian quý báu ñể tiếp chuyện và cung cấp các số liệu, tư liệu khách
quan ñể tôi hoàn thành luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn những người thân trong gia ñình, bạn bè và các

thầy cô giáo ñã ñộng viên, giúp ñỡ tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn
thành luận văn.
Lạng Sơn, tháng 10 năm 2011
Tác giả luận văn


Nguyễn Thanh Nguyên

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


iii

MỤC LỤC
Lời cam ñoan i
Lời cảm ơn ii
Mục lục iii
Danh mục bảng vi
Danh mục hình vii
Danh mục ñồ thị viii
Danh mục hộp ix
Danh mục các ký hiệu chữ viết tắt x
1. MỞ ðẦU 1
1.1. Tính cấp thiết của ñề tài 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu của ñề tài 2
1.2.1. Mục tiêu chung 2
1.2.2. Mục tiêu cụ thể 2
1.3 ðối tượng và phạm vi nghiên cứu 3
1.3.1 ðối tượng nghiên cứu 3
1.3.2 Phạm vi nghiên cứu 3

2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ðÁNH GIÁ TÁC
ðỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH THUỘC CHƯƠNG
TRÌNH 134 CHO ðỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ 4
2.1 Cơ sở lý luận về ñánh giá tác ñộng của chính sách 4
2.1.1 ðánh giá tác ñộng của chính sách thuộc chương trình Hỗ trợ
giảm nghèo 16
2.1.2 ðặc ñiểm của việc hỗ trợ cho ñồng bào dân tộc miền núi
nghèo, ñời sống khó khăn 20
2.1.3 Các yếu tố ảnh hưởng ñến kết quả, hiệu quả của việc thực thi
chính sách với vùng dân tộc thiểu số nghèo, ñời sống khó khăn 24
2.2 Kinh nghiệm thực thi chính sách thuộc chương trình 134 26
2.2.1 Một số kết quả của Chương trình 134 trên phạm vi cả nước 26
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


iv
2.2.2 Kết quả và kinh nghiệm triển khai chương trình 134 ở một
số ñịa phương 27
2.3 Bài học kinh nghiệm rút ra từ quá trình triển khai thực thi các
chính sách thuộc Chương trình 134 30
3. ðẶC ðIỂM ðỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 32
3.1 ðặc ñiểm ñịa bàn nghiên cứu 32
3.1.1 ðặc ñiểm tự nhiên 32
3.1.2 ðặc ñiểm kinh tế - xã hội 34
3.2 Phương pháp nghiên cứu 41
3.2.1 Chọn ñiểm nghiên cứu 41
3.2.2 Phương pháp thu thập thông tin và số liệu 42
3.2.3 Phương pháp tổng hợp và phân tích thông tin 44
3.2.4 Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu 44
4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 47

4.1. Tình hình thực thi các chính sách thuộc chương trình 134 trên
ñịa bàn huyện 47
4.1.1 Công tác chỉ ñạo ñiều hành 47
4.1.2 Công tác lập ñề án và kế hoạch tổ chức thực hiện 48
4.1.3 Về phân cấp quản lý trong quá trình thực hiện 51
4.1.4 Nội dung của ñề án 52
4.1.5 Tình hình thực hiện các chính sách thuộc chương trình 134 trên
ñịa bàn huyện Cao Lộc 55
4.1.6 Kết quả thực hiện các mục tiêu của chương trình 134 giai
ñoạn 2005 - 2009 64
4.2 ðánh giá tác ñộng của các chính sách hỗ trợ nhà ở, ñất ở, ñất
sản xuất và nước sinh hoạt thuộc chương trình 134 tại huyện
Cao Lộc 70
4.2.1 Tác ñộng của chính sách hỗ trợ nhà ở 70
4.2.2 Tác ñộng của mục tiêu hỗ trợ nước sinh hoạt 78
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


v

4.2.3 Tác ñộng tổng hợp của chương trình 134 81
4.3. Các yếu tố ảnh hưởng ñến hiệu quả thực thi của chương trình
134 trên ñịa bàn huyện cao Lộc 88
4.3.1 Phạm vi, ñối tượng thụ hưởng của chương trình 88
4.3.2 Công tác tổ chức thực hiện 88
4.3.3 Nguồn kinh phí 90
4.3.4 Năng lực của cán bộ ñịa phương trong triển khai chương trình 134 91
4.3.5 Sự ủng hộ của cộng ñồng về chương trình 134 92
4.3.6 Phạm vi ñiều chỉnh của chính sách với từng hợp phần cụ thể 92
4.4 Những bài học kinh nghiệm trong quá trình thực hiện Chương

trình 134 tại huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn 94
4.4.1 Những bài học kinh nghiệm cần phát huy 94
4.4.2 Hạn chế trong quá trình thực hiện Chương trình 96
4.5 ðề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả chương trình
134 và các chương trình giảm nghèo khác trên ñịa bàn
huyện Cao Lộc trong thời gian tới 97
4.5.1 Căn cứ ñể ñưa ra các ñề xuất 97
4.5.2 ðề xuất một số giải pháp 98
5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 108
5.1 Kết luận 108
5.2 Kiến nghị 110
5.2.1 Với Chính phủ: 110
5.2.2 Với UBND tỉnh Lạng Sơn 111
5.2.3 Với UBND huyện, xã và các hộ ñồng bào dân tộc 111
TÀI LIỆU THAM KHẢO 113
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


vi
DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1 Chỉ tiêu ñánh giá nghèo theo Ngân hàng thế giới 14
Bảng 3.1. Diện tích, cơ cấu các loại ñất qua 3 năm (2008 - 2010) 35
Bảng 3.2. Tình hình dân số, lao ñộng của huyện Cao Lộc giai ñoạn 2008-2010 37
Bảng 3.3. Giá trị sản xuất của huyện Cao Lộc giai ñoạn 2008-2010 (**) 39
Bảng 3.4 Thông tin về 3 xã nghiên cứu 41
Bảng 3.5 Nội dung thu thập thông tin 42
Bảng 3.6 Nguồn thông tin sơ cấp 43
Bảng 4.1 Bảng tổng hợp ñối tượng thụ hưởng chương trình 134 của huyện 54
Bảng 4.2 Vốn ñầu tư thực hiện mục tiêu hỗ trợ nước sinh hoạt 60
Bảng 4.3 Kết quả ñạt ñược về mặt tài chính 64

Bảng 4.4 Tổng hợp kết quả thực hiện mục tiêu hỗ trợ nhà ở 65
Bảng 4.5 Tổng hợp kết quả thực hiện hỗ trợ nước sinh hoạt phân tán 67
Bảng 4.6 Tổng hợp kết quả thực hiện mục tiêu hỗ trợ công trình nước sinh
hoạt tập trung 69
Bảng 4.7 Tình hình nhà ở sau khi có Chương trình 134 70
Bảng 4.8 Nhận ñịnh về hiệu quả trong việc thực thi chương trình 134 ở huyện
Cao Lộc 73
Bảng 4.9 Tác ñộng của mục tiêu hỗ trợ nhà ở ñến xoá ñói, giảm nghèo 74
Bảng 4.10 Nhận ñịnh về nhu cầu cần hỗ trợ tiếp ở huyện Cao Lộc 75
Bảng 4.11 Nhận ñịnh về hiệu quả của các chương trình 134 tới ñời sống xã
hội ở huyện Cao Lộc 76
Bảng 4.12 Tác ñộng của mục tiêu hỗ trợ nhà ở tới môi trường 77
Bảng 4.13 Tích luỹ vốn ñầu tư cho phát triển kinh tế 78
Bảng 4.14 Khoảng cách từ nhà ñến nguồn nước 79
Bảng 4.15 Tác ñộng ñến phong tục tập quán của ñồng bào dân tộc 80
Bảng 4.16 Tác ñộng ñến sức khoẻ của ñồng bào dân tộc 81
Bảng 4.17 Tổng hợp mức ñộ hoàn thành các mục tiêu của Chương trình 134 82

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


vii

DANH MỤC HÌNH ẢNH

Hình 1.1 Khung phân tích tác ñộng của chính sách 6
Hình 1.2 Trình tự lập, phê duyệt ñề án Chương trình 134 10
Hình 4.2. Quy trình phân bổ nguồn vốn hỗ trợ tới các hộ gia ñình 50

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….

viii
DANH MỤC ðỒ THỊ

ðồ thị 4.1 Cơ cấu nguồn vốn 134 ở huyện Cao Lộc 56
ðồ thị 4.2 Tỷ lệ hoàn thành các mục tiêu so với kế hoạch 61
ðồ thị 4.3: Tỷ lệ hộ nghèo sau khi thực hiện CT.134 84

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


ix
DANH MỤC CÁC HỘP

Hộp 4.1 Làm nhà còn phải phụ thuộc vào mùa vụ sản xuất 57
Hộp 4.2 Ở ñây làm gì có nhà kiên cố 58
Hộp 4.3 Có nhiều ñất nhưng lại rất ít ñất ñể trồng trọt 59
Hộp 4.4 Làm gì có nước sạch 61
Hộp 4.5 Bây giờ ñã có nhà rồi 71
Hộp 4.6 Bây giờ bị ra khỏi danh sách hộ nghèo rồi 72
Hộp 4.7 Tôi muốn ñược hỗ trợ thêm 75
Hộp 4.8. Nhà chưa có ở, nói gì ñến học hành 76
Hộp 4.9 Không còn phải lấy nước ở khe, suối nữa 79

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


x

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

BQ
CC
CT134
CN-XD-TTCN
CSHT
UBDT-MN
ðVT
GD - ðT
GTSX
DTTS
SXKD
KT - XH

Lð
NN
NN & PTNT
NSNN
NSðP
NSTW
SL
TC - KH
TN - MT
BCð
Tr.ñ
UBND
HðND
Bình quân
Cơ cấu
Chương trình 134
Công nghiệp - xây dựng - tiểu thủ công nghiệp
Cơ sở hạ tầng
Uỷ ban Dân tộc - Miền núi
ðơn vị tính
Giáo dục - ðào tạo
Giá trị sản xuất
Dân tộc thiểu số
Sản xuất kinh doanh
Kinh tế - xã hội
Lao ñộng
Nông nghiệp
Nông nghiệp và phát triển nông thôn
Ngân sách nhà nước
Ngân sách ñịa phương

Ngân sách trung ương
Số lượng
Tài chính - kế hoạch
Tài nguyên - môi trường
Ban chỉ ñạo
Triệu ñồng
Uỷ ban nhân dân
Hội ñồng nhân dân
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


1

1. MỞ ðẦU

1.1. Tính cấp thiết của ñề tài
Xoá ñói giảm nghèo, nâng cao chất lượng cuộc sống con người luôn là mục
tiêu ñược các quốc gia trên thế giới theo ñuổi. Ở Việt Nam cũng vậy, ñã từ lâu vấn
ñề này luôn nhận ñược sự quan tâm, ưu tiên của ðảng và Nhà nước.

Sau hơn 20 năm ñổi mới, Việt Nam ñã có những thành tựu phát triển
ñáng kể, chất lượng cuộc sống của nhân dân ngày một nâng cao. Tuy nhiên
vẫn còn một bộ phận lớn ñồng bào dân tộc thiểu số, khu vực miền núi phải
sống cuộc sống khá khó khăn, thiếu thốn ngay cả những nhu cầu thiết yếu
nhất. ðể xoá ñói giảm nghèo, nâng cao ñời sống cho ñồng bào, ngày
20/7/2004 Thủ tướng Chính phủ ñã ký quyết ñịnh số 134/2004/Qð-TTg về
một số chính sách hỗ trợ ñất sản xuất, ñất ở, nhà ở và nước sinh hoạt cho hộ
ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo, ñời sống khó khăn – ñánh dấu sự ra ñời của
Chương trình 134. Nội dung chính của Chương trình 134 là thực hiện một số
chính sách hỗ trợ ñất sản xuất, ñất ở, nhà ở và nước sinh hoạt cho hộ ñồng bào

dân tộc thiểu số nghèo, ñời sống khó khăn nhằm mục ñích cùng với việc thực
hiện các chương trình kinh tế - xã hội, Nhà nước trực tiếp hỗ trợ ñồng bào dân
tộc thiểu số nghèo ñể có ñiều kiện phát triển sản xuất, cải thiện ñời sống, sớm
thoát nghèo. Thông qua chương trình này, Chính phủ hy vọng sẽ ñẩy nhanh
tốc ñộ phát triển kinh tế - xã hội ở các vùng khó khăn, rút ngắn khoảng cách
giàu nghèo, góp phần từng bước nâng cao ñời sống vật chất và tinh thần cho
ñồng bào các dân tộc, tăng cường ñại ñoàn kết dân tộc, phát triển kinh tế - xã
hội, ñảm bảo quốc phòng an ninh.
Huyện Cao Lộc tỉnh Lạng Sơn là một huyện miền núi, nằm ở khu vực
ðông Bắc của tỉnh Lạng Sơn. Nơi ñây có tỷ lệ ñồng bào dân tộc thiểu số
nghèo chiếm ñại ña số (Nùng 57,1%, Tày 31,8%, Kinh 7,3%, các dân tộc
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


2

khác là 3,8%) ñã ñược thụ hưởng ñầu tư từ các mục tiêu của chương trình.
Qua thời gian ñi vào thực hiện, Chương trình 134 ñã ñạt ñược một số kết quả
nhất ñịnh, ñặc biệt là những tác ñộng của các mục tiêu như nhà ở, nước sinh
hoạt ñã góp phần ổn ñịnh tình hình chính trị trong khu vực và tạo ñiều kiện
cho các hộ ñồng bào dân tộc thiểu số ổn ñịnh cuộc sống, từng bước xoá ñói
giảm nghèo và ñi lên làm giàu. Nhằm mục ñích ñánh giá lại những tác ñộng
và ảnh hưởng của Chương trình 134 ñến phát triển kinh tế - xã hội của huyện
Cao Lộc tỉnh Lạng Sơn, ñồng thời qua ñó cũng phát hiện ñược những hạn chế
của chương trình, từ ñó ñề xuất những giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao
hiệu quả của các chính sách, dự án giảm nghèo ñang và sẽ thực hiện ở huyện
Cao Lộc tỉnh Lạng Sơn.
Xuất phát từ thực tế ñó, chúng tôi tiến hành nghiên cứu ñề tài: " ðánh
giá tác ñộng của chính sách hỗ trợ trong Chương trình 134 cho ñồng bào
dân tộc thiểu số nghèo trên ñịa bàn huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn”

1.2. Mục tiêu nghiên cứu của ñề tài
1.2.1. Mục tiêu chung

ðánh giá kết quả, tác ñộng của chính sách hỗ trợ trong Chương trình
134 cho ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo trên ñịa bàn huyện Cao Lộc, tỉnh
Lạng Sơn thời gian qua, xác ñịnh các yếu tố ảnh hưởng, từ ñó ñề xuất những
giải pháp kinh tế - xã hội chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả của các chính sách,
dự án giảm nghèo ñang và sẽ thực hiện ở huyện Cao Lộc tỉnh Lạng Sơn.
1.2.2. Mục tiêu cụ thể
- Góp phần hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về ñánh giá tác ñộng
của các chính sách hỗ trợ vật chất cho ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo ñời
sống khó khăn.
- Phản ánh thực trạng, ñánh giá kết quả và tác ñộng của việc thực hiện các
chính sách hô trợ thuộc chương trình 134 tại huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn.
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


3

- ðề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm thực hiện hiệu quả chương
trình 134 và các chương trình hỗ trợ giảm nghèo khác trên ñịa bàn huyện Cao
Lộc trong thời gian tới.
1.3 ðối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.3.1 ðối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu tác ñộng của chính sách hỗ trợ trong chương trình 134 ñối
với hộ ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo tại huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn.
1.3.2 Phạm vi nghiên cứu
1.3.2.1 Phạm vi về thời gian
- Số liệu thứ cấp: Thu thập số liệu, báo cáo từ năm 2005 trở lại ñây
- Số liệu sơ cấp: Thu thập tình hình của các hộ dân tộc trong năm 2010

1.3.2.2 Phạm vi về không gian
ðề tài nghiên cứu tại huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn, trong ñó tập trung
nghiên cứu tác ñộng của chương trình 134 tại 3 xã trọng ñiểm là Bình Trung,
Xuân Long, Thạch ðạn
1.3.2.3 Phạm vi về nội dung
Tập trung nghiên cứu tác ñộng của các chính sách hỗ trợ thuộc chương
trình 134 ñối với ñời sống các hộ ñồng bào dân tộc và ñề xuất một số giải
pháp chủ yếu nhằm thực hiện hiệu quả chương trình 134 và các chương trình
hỗ trợ giảm nghèo khác trên ñịa bàn huyện Cao Lộc trong thời gian tới.


Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


4

2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ðÁNH GIÁ TÁC
ðỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH THUỘC CHƯƠNG TRÌNH
134 CHO ðỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ

2.1 Cơ sở lý luận về ñánh giá tác ñộng của chính sách
2.1.1 ðánh giá tác ñộng của chính sách thuộc chương trình
2.1.1.1 Chính sách
Cho ñến nay chưa có một ñịnh nghĩa thống nhất về "chính sách". Thực
tế ñang tồn tại nhiều quan niệm, ý kiến khác nhau về chính sách.
Quan ñiểm của F.Ellis ñược nhiều người tán thành, ông quan niệm, chính
sách như là sự kết hợp của ñường lối, mục tiêu và phương pháp mà Chính phủ
lựa chọn ñối với lĩnh vực kinh tế, kể cả các mục tiêu mà Chính phủ tìm kiếm và
sự lựa chọn các phương pháp ñể theo ñuổi các mục tiêu ñó. Như vậy, F.Ellis coi
chính sách như là sự kết hợp của ñường lối, mục tiêu và các phương pháp mà

Chính phủ lựa chọn ñể tạo ra tăng trưởng
(Nguyễn ðức Quyền, 2006)
1

Chính sách là tập hợp các quyết sách của Chính phủ nhằm ñiều khiển
nền kinh tế hướng tới mục tiêu nhất ñịnh, từng bước tháo gỡ những khó khăn
trong thực tiễn, bảo ñảm sự vận hành của nền kinh tế thông qua các quy ñịnh
trong các văn bản chính sách của Chính phủ
(Phạm Vân ðình, Dương Văn Hiểu,
Nguyễn Phượng Lê, 2003)
2

Tổng hợp một số quan ñiểm trên thế giới và Việt Nam, chính sách như
là cách thức và hành ñộng mà Chính phủ lựa chọn nhằm tác ñộng vào sự
phân bổ các lợi ích của chủ thể hoạt ñộng trong xã hội hay một lĩnh vực nhất
ñịnh nào ñó (kinh tế, chính trị, xã hội, quốc phòng an ninh ).

1

Nguyễn ðức Quyền, 2006, Hoàn thiện chính sách kinh tế phát triển nông nghiệp ở Thanh Hoá trong giai ñoạn hiện nay, Luận văn thạc
sĩ kinh doanh và quản lý, Học viện Chính trị Quốc Gia Hồ Chí Minh, Hà Nội

2
Phạm Vân ðình, TS Dương Văn Hiểu, ThS Nguyễn Phượng Lê, 2003). Giáo trình Chính sách nông nghiệp, ðại học
Nông nghiêp I Hà Nội.
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


5

ðối với Việt Nam, chính sách là hệ thống các phương pháp, cách thức,
biện pháp của Nhà nước cụ thể hóa ñường lối của ðảng trong mọi lĩnh vực
của ñời sống xã hội nhằm ñạt ñược các mục tiêu trong mỗi giai ñoạn lịch sử.
Với cách hiểu chính sách như trên có thể nêu một ñịnh nghĩa khái quát
như sau: Chính sách kinh tế là hệ thống các quan ñiểm, biện pháp, phương
pháp can thiệp của nhà nước vào lĩnh vực hoạt ñộng của nền kinh tế nhằm
ñạt các mục tiêu ñã lựa chọn, trong một thời gian nhất ñịnh.
2.1.1.2 Chương trình
Chương trình là tổ hợp các dự án, các hoạt ñộng ñược quản lý một cách
phối hợp trong một thời gian nhất ñịnh nhằm ñạt ñược một số mục ñích chung
ñã ñịnh trước. Các chương trình có tính chất ñịnh hướng các công việc chính
cần phải làm ñể ñạt ñược các mục tiêu của kế hoạch. Mỗi chương trình
thường ñề ra một số mục tiêu chung, tiêu chuẩn chung
(Judy L.Baker, 2002)
3

2.1.1.3 ðánh giá tác ñộng của chính sách
Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, khi ban hành và thực hiện một
chính sách, Chính phủ các nước sẽ phải huy ñộng nguồn lực ñể triển khai
chính sách. Nguồn lực ở ñây bao gồm nguồn nhân lực (ñội ngũ các chuyên
gia hoạch ñịnh chính sách, các cơ quan quản lý tổ chức ban hành chính sách,
ñội ngũ cán bộ tổ chức thực hiện chính sách và triển khai chính sách ở các
cấp…) và vật lực (tài chính, các phương tiện, trang thiết bị, nguyên nhiên vật
liệu…). Nguồn lực ñể triển khai thực hiện một chính sách có thể từ Ngân sách
hoặc huy ñộng từ các cơ quan, tổ chức trong và ngoài nước.
Trong hoặc sau quá trình tổ chức thực thi chính sách sẽ mang lại kết
quả từ sự can thiệp của Chính phủ. ðây chính là những chỉ tiêu phản ánh trực
tiếp những nội dung, thành quả ñã thực hiện ñược của một chính sách. Hệ

3

Judy L.Baker, 2002, ðánh giá tác ñộng của các dự án phát triển tới ñói nghèo, (Vũ Hoàng
Linh dịch), Nhà xuất bản Văn hoá – Thông tin, Hà Nội.

Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


6

thống các chỉ tiêu phản ánh kết quả thường gắn với từ “ñược….”. Các kết
quả ñạt ñược ñều mang lại những tác ñộng cho ñối tượng ñược hưởng thụ từ
chính sách. Các tác ñộng có thể là tích cực hoặc tác ñộng tiêu cực. Như vây,
mục tiêu cuối cùng của mỗi chính sách ban hành ra là chính sách ñó sẽ dẫn
ñến những tác ñộng tích cực gì cho nhóm ñối tượng thụ hưởng nói riêng và
cho toàn xã hội nói chung. ðây chính là quá trình ñánh giá tác ñộng của một
chính sách (ðỗ Kim Chung, 2010)
4
. Quá trình trên ñược thể hiện cụ thể trong
sơ ñồ sau:









Hình 1.1 Khung phân tích tác ñộng của chính sách
Các tác ñộng chính khi một chính sách ñược ban hành và triển khai cụ
thể như sau:

Một là, tác ñộng về giá sản phẩm: giá ñầu vào và ñầu ra, sản phẩm
chính, sản phẩm liên quan;
Hai là, tác ñộng về sản xuất Chính sách làm thay ñổi cơ cấu kinh tế xã hội;
Ba là, tác ñộng ñến cân bằng thương mại (sản xuất thay thế nhập khẩu
hay sản xuất ñể xuất khẩu);
Bốn là, tác ñộng ñến tiêu dùng: Có những chính sách hạn chế tiêu
dùng; có những chính sách kích thích tiêu dùng;

4
ðỗ Kim Chung, 2010, Bài giảng Phân tích chính sách, Chương III
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


7

Năm là, tác ñộng về ngân sách: Làm thay ñổi ngân sách và thuế của
chính phủ;
Sáu là, Tác ñộng phân phối thu nhập: Công bằng trong phân phối thu
nhập của các nhóm dân cư và các vùng miền;
Bảy là, Tác ñộng về an sinh xã hội là ảnh hưởng ñến nhóm những ñối
tượng dễ bị tổn thương trong xã hội như người nghèo, dân tộc thiểu số, người
tàn tật, trẻ mồ côi, và những vùng chịu ảnh hưởng bởi rủi ro do thiên tai, dịch
bệnh….
Với những chính sách thuộc Chương trình hỗ trợ vật chất (lương thực,
nhà ở, ñất ở, ñất sản xuất và nước sinh hoạt…) thì các tác ñộng chính tập
trung vào các vấn ñề: sản xuất, tiêu dùng, an sinh xã hội, thu nhập và ngân
sách của trung ương cũng như ñịa phương…
Phương pháp ñánh giá tác ñộng
+ So sánh trước và sau khi có chính sách
ðây là phương pháp cơ bản trong khi ñánh giá, thực chất là xem xét

những lợi ích mà chính sách ñã tạo ra sau khi thực hiện so với trước khi có
chính sách. Khi áp dụng phương pháp này, cần phải ghi rõ tình hình của cộng
ñồng trước khi thực hiện chính sách (khó khăn, kết quả sản xuất, tình hình
kinh tế, thu nhập, tình hình xã hội, sự nghèo ñói…). ðồng thời phải xác ñịnh
ñược tình hình sau khi có chính sách ở các lĩnh vực tương ứng. Ngoài ra, còn
phải biết những thay ñổi của cộng ñồng do tác ñộng của sự phát triển chung
toàn xã hội.
+ So sánh vùng có chính sách và vùng không có chính sách
Trong một số trường hợp, do chính sách không có hoặc không lưu trữ
ñược các tài liệu ban ñầu, do công tác theo dõi, giám sát và ghi chép của
chính sách không tốt…thì việc áp dụng các phương pháp ñánh giá trên là rất
khó khăn. ðể khắc phục khó khăn này, có thể áp dụng phương pháp so sánh
vùng có chính sách và vùng không có chính sách. Những sai khác của vùng
có chính sách so với vùng không có chính sách có thể coi là kết quả và tác
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


8

ñộng của chính sách (ðỗ Kim Chung, 2003. Giáo trình dự án phát triển nông
thôn, Nhà xuất bản Nông Nghiệp, Hà Nội)
Các kỹ thuật ñịnh tính và ñịnh lượng ñược sử dụng có thể kết hợp ñể
ñánh giá tác ñộng với mục ñích xác ñịnh tác ñộng ñể ñưa ra những kết luận
nhân quả. Cách tiếp cận của phương pháp sử dụng trong quá trình thiết kế, thu
thập số liệu và phân tích. Phương pháp cũng có thể ñịnh lượng hoá các dữ liệu
ñịnh tính, có các kỹ thuật ñược xây dựng ñể ñánh giá khu vực nông thôn một
cách nhanh chóng, những kỹ thuật này phụ thuộc vào kiến thức của người
tham dự về các ñiều kiện xung quanh chương trình ñang ñược ñánh giá.
Lợi ích của phương pháp ñánh giá ñịnh tính là linh hoạt, có thể ñược
ñiều chỉnh cụ thể cho phù hợp với các mục ñích của ñánh giá bằng cách sử

dụng các phương pháp mở, có thể tiến hành một cách nhanh chóng thông qua
các kỹ thuật xử lý và có thể cũng cố mạnh mẽ các kết quả của sự ñánh giá tác
ñộng nhờ tăng cường sự hiểu biết về nhận thức và các mối ưu tiên của các bên
liên quan cũng như về các ñiều kiện và quá trình có thể tác ñộng tới chương
trình (Judy L.Baker, 2002.)
2.1.1.4 Chương trình 134
Ban hành, hoạch ñịnh chính sách
Chương trình 134 là tên thông dụng của Chương trình hỗ trợ ñất sản
xuất, ñất ở, nhà ở và nước sinh hoạt cho hộ ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo,
ñời sống khó khăn mà Chính phủ Việt Nam áp dụng từ năm 2004 nhằm mục
ñích ñẩy nhanh tiến ñộ xóa nghèo cho các hộ dân tộc thiểu số ở Việt Nam. Sở
dĩ gọi là Chương trình 134 vì số hiệu của Quyết ñịnh của Thủ tướng chính
phủ Việt Nam phê duyệt chương trình này là 134/2004/Qð-TTg.
Mục tiêu của chương trình
Các mục tiêu chính sách của Chương trình 134 gồm:
− ðảm bảo mỗi hộ dân tộc thiểu số có tối thiểu 0,5 ha ñất nương, rẫy
hoặc 0,25 ha ñất ruộng lúa nước một vụ hoặc 0,15 ha ñất ruộng lúa nước hai
vụ ñể sản xuất nông nghiệp.
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


9

− ðảm bảo mỗi hộ dân tộc thiểu số ở nông thôn có tối thiểu tối thiểu 200 m²
ñất ở. Riêng hộ

dân tộc Khmer ở ñồng bằng sông Cửu Long

có chính sách riêng.
− Chính quyền trung ương cùng chính quyền ñịa phương sẽ trợ cấp cho các

hộ dân tộc thiểu số nghèo chưa có nhà ở hoặc nhà ở tạm bợ ñể họ xây nhà.
− Chính quyền trung ương sẽ trợ cấp bằng 0,5 tấn xi măng cho mỗi hộ
dân tộc thiểu số ñể xây dựng bể chứa nước mưa hoặc cấp 300.000 ñồng ñể
ñào giếng hoặc tạo nguồn nước sinh hoạt ñối với các hộ dân tộc thiểu số sống
phân tán tại vùng cao, núi ñá, khu vực khó khăn về nguồn nước sinh hoạt. ðối
với các thôn, bản có từ 50% số hộ là ñồng bào dân tộc thiểu số trở lên, chính
quyền trung ương sẽ trợ cấp 100% kinh phí xây dựng công trình cấp nước
sinh hoạt tập trung. ðối với các thôn, bản có từ 20% ñến dưới 50% số hộ
ñồng bào dân tộc thiểu số, chính quyền trung ương sẽ trợ cấp 50% kinh phí
xây dựng công trình cấp nước sinh hoạt tập trung.
Lập kế hoạch
ðể có thể xác ñịnh ñược các hộ ñồng bào là ñối tượng thuộc diện hỗ trợ
của Chương trình 134, ñồng thời xác ñịnh nhu cầu vốn và các nguồn lực hỗ
trợ, các ñịa phương sẽ công bố công khai các tiêu chuẩn và tiến hành bình xét
công khai, dân chủ, thông qua các tổ chức ñoàn thể và dưới sự giám sát của
toàn thể nhân dân. Việc bình xét ñược tiến hành tuần tự từ cấp thôn, bản,
ñược ủy ban nhân dân xã xem xét, trình ủy ban nhân dân huyện kiểm tra, tổng
hợp trình ủy ban nhân dân tỉnh quyết ñịnh.
Dựa trên số hộ dân tộc thiểu số nghèo thuộc ñối tượng hỗ trợ ñã ñược
bình xét, số thôn bản thuộc ñối tượng ñược hỗ trợ và dự án ñầu tư các công
trình cấp nước sinh hoạt tập trung ñã ñược cấp có thẩm quyền quyết ñịnh, Sở
Tài chính, Sở Kế hoạch và ðầu tư phối hợp với các cơ quan liên quan xây
dựng dự toán kinh phí thực hiện ở ñịa phương và dự toán ngân sách ñề nghị
ngân sách trung ương hỗ trợ theo từng chính sách. Trong ñó sẽ xác ñịnh rõ
các nguồn vốn thực hiện: nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách trung ương, nguồn
vốn ngân sách ñịa phương (ñảm bảo tối thiểu bằng 20% mức hỗ trợ của ngân
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


10

sách ñịa phương) và các nguồn huy ñộng khác. Dự toán kinh phí này ñược
phân kỳ thực hiện theo kế hoạch tổ chức của ñịa phương, ñảm bảo tính khả thi
và trình Ủy ban nhân dân tỉnh.
Căn cứ kết quả bình xét các hộ của các huyện và dự toán kinh phí do Sở
Tài chính, Sở Kế hoạch và ðầu tư báo cáo,Ủy ban nhân dân tỉnh sẽ tổng hợp,
phê duyệt ñề án và dự toán nhu cầu kinh phí thực hiện chương trình gửi
Bộ Kế hoạch – ðầu tư, Bộ Tài chính và Ủy ban Dân tộc ñể tổng hợp trình
Chính phủ, trình Quốc hội quyết ñịnh bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung
ương ñể thực hiện các chính sách quy ñịnh tại Quyết ñịnh 134.

Hình 1.2 Trình tự lập, phê duyệt ñề án Chương trình 134
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


11
Như vậy, trong công tác xây dựng và lập kế hoạch triển khai thực hiện
chính sách, cấp huyện có nhiệm vụ tập hợp kiểm tra, tổng hợp các kết quả
bình chọn ở các xã ñể trình UBND tỉnh phê duyệt ñề án.
Tổ chức thực hiện
* ðối với các bộ ngành liên quan
Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ ñạo, hướng dẫn và giúp ñỡ
các ñịa phương trong việc xây dựng, cải tạo các công trình thủy lợi nhỏ, hỗ
trợ giống cây trồng, vật nuôi, giải quyết nước sinh hoạt và vệ sinh môi trường
nông thôn theo hướng phát triển sản xuất xóa ñói giảm nghèo.
Bộ Xây dựng hướng dẫn, ñôn ñốc các ñịa phương thực hiện chính sách
hỗ trợ nhà ở cho các hộ ñồng bào dân tộc thiểu số.
Căn cứ ñề án giải quyết ñất sản xuất, ñất ở, nhà ở, nước sinh hoạt ñã
ñược Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, Bộ Kế hoạch và ðầu tư
chủ trì thống nhất với Bộ Tài chính tổng hợp kế hoạch và bố trí vốn bổ sung
có mục tiêu cho các ñịa phương trong kế hoạch và dự toán ngân sách nhà

nước hằng trình Thủ tướng Chính phủ.
Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ quyết ñịnh chính sách cụ thể
việc thu hồi ñất sản xuất của các nông trường, lâm trường (kể cả vườn cây lâu
năm, rừng trồng) ñể giao khoán cho hộ ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo.
Ủy ban Dân tộc chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành liên quan hướng
dẫn, kiểm tra, ñôn ñốc việc thực hiện Quyết ñịnh; ñịnh kỳ báo cáo Thủ tướng
Chính phủ.
Các Bộ, ngành có liên quan theo chức năng, nhiệm vụ của mình có
trách nhiệm kiểm tra, hỗ trợ các ñịa phương thực hiện có hiệu quả các chính
sách theo quy ñịnh.
* ðối với các ñịa phương
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trực tiếp và toàn diện trong
việc chỉ ñạo và tổ chức thực hiện các chính sách hỗ trợ ñất sản xuất, ñất ở,
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


12
nhà ở và nước sinh hoạt cho các hộ ñồng bào dân tộc nghèo. Trong ñó cụ thể
như sau:
Một là, công bố công khai các tiêu chuẩn, ñối tượng và ñiều tra lập
danh sách các hộ ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo tại chỗ chưa có hoặc chưa
ñủ ñất sản xuất, ñất ở và có khó khăn về nhà ở, nước sinh hoạt trên ñịa bàn.
Hai là, lập và phê duyệt ñề án giải quyết ñất ở, ñất sản xuất, nhà ở,
nước sinh hoạt cho ñồng bào dân tộc thiểu số nghèo trên ñịa bàn tỉnh mình
(kể cả việc ra quyết ñịnh ñiều chỉnh khoán và thu hồi ñất của các nông, lâm
trường do các Bộ và các cơ quan, ñơn vị quản lý trên ñịa bàn), gửi Bộ Kế
hoạch và ðầu tư, Bộ Tài chính ñể tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ quyết
ñịnh kế hoạch hàng năm. Trong ñề án phải thể hiện rõ ñược các nguồn vốn hỗ
trợ từ Ngân sách Trung ương, ngân sách ñịa phương, vốn huy ñộng và thời
gian hoàn thành.

Ba là, trường hợp có khó khăn, vướng mắc cần báo cáo Thủ tướng
Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan ñể xem xét, giải quyết.
Bốn là, căn cứ các ñiều kiện cụ thể, Ủy ban nhân dân tỉnh thành lập
Ban chỉ ñạo cấp tỉnh ñể chỉ ñạo công tác thực hiện Quyết ñịnh 134. Cơ quan
thường trực Ban chỉ ñạo là Ban dân tộc của tỉnh.
Chỉ ñạo các cơ quan có liên quan, các cấp chính quyền huyện và phối
hợp với các tổ chức ñoàn thể chính trị - xã hội trên ñịa bàn, tổ chức thực hiện
có hiệu quả các chính sách hỗ trợ ñối với các hộ ñồng bào dân tộc thiểu số,
ñẩy nhanh việc xóa ñói, giảm nghèo, nâng cao ñời sống ñồng bào dân tộc.
Thường xuyên kiểm tra việc thực hiện, ñảm bảo các chính sách ñến ñược từng
hộ ñồng bào dân tộc; không ñược ñể xảy ra thất thoát, tiêu cực.
Công tác chỉ ñạo
Ban chỉ ñạo (BCð) 134 của huyện do ñồng chí Chủ tịch UBND huyện
làm trưởng ban. Phòng Dân tộc – tôn giáo (nay là phòng Nội vụ) làm cơ quan
thường trực BCð chương trình, tại các xã có BCð, Ban giám sát. Các ñoàn
kiểm tra: Bộ Tài chính, liên ngành tỉnh, cơ quan thường trực các chính sách
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


13
của tỉnh kiểm tra ñịnh kỳ và ñột xuất. Ban giám sát xã do chủ tịch HðND xã
làm trưởng ban, trực tiếp giám sát ở cơ sở.
BCð huyện tổng hợp kết quả khảo sát nhu cầu cần hỗ trợ ñất ở, ñất sản
xuất, nhà ở và nước sinh hoạt của ñồng bào DTTS nghèo; lập ñề án trình
UBND tỉnh phê duyệt. Trong quá trình thực hiện, BCð huyện xây dựng kế
hoạch chi tiêu ñịnh kỳ ñầu tư hàng năm theo hạng mục làm cơ sở ñể UBND tỉnh
giao kế hoạch thực hiện. Căn cứ kết quả rà soát, các trưởng thôn bản tổ chức họp
dân xét lựa chọn các ñối tượng thụ hưởng; lập danh sách ñề nghị lên UBND xã;
BCð chương trình của xã lập tờ trình ñề nghị lên huyện; BCð huyện rà soát các
ñối tượng theo hướng dẫn rồi ñề nghị tỉnh cấp kinh phí thực hiện.

Giám sát, ñánh giá
Công tác thanh tra, kiểm tra: do các ñoàn kiểm tra: Bộ Tài chính, liên
ngành tỉnh, cơ quan thường trực các chính sách của tỉnh kiểm tra ñịnh kỳ và
ñột xuất.
Ban giám sát xã do chủ tịch HðND xã làm trưởng ban, trực tiếp giám
sát ở cơ sở.
2.1.1.5 Hộ nghèo
Khái niệm nghèo ñói
Nghèo ñói là tình trạng một bộ phận dân cư không ñược hưởng và thoả
mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này ñã ñược xã hội
thừa nhận tuỳ theo trình ñộ phát triển kinh tế xã hội, phong tục tập quán của ñịa
phương”. ðói nghèo thể hiện ở nhiều dạng và cấp ñộ (suy dinh dưỡng, bệnh tật,
thất học, thiếu tự tin, thiếu ý chí vươn lên, xa lánh cộng ñồng, cô ñơn…).
Một số quan ñiểm về ñói nghèo
Theo Ngân hàng thế giới, chỉ tiêu ñánh giá nghèo ñói thể hiện ở 2 loại
ñường: ñường nghèo ñói lương thực và nghèo ñói chung. ðường nghèo ñói về
lương thực, thực phẩm: mức calo tối thiểu cần thiết cho mỗi thể trạng con
người là chuẩn về nhu cầu 2100 calo/ ngày/ người. ðường nghèo ñói chung
bao gồm cả nghèo ñói lương thực tính cả chi phí cho mặt hàng phi lương
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………….


14
thực, thực phẩm (1 ñô la Mỹ/ngày).
Tổ chức Y tế Thế giới ñịnh nghĩa nghèo theo thu nhập. Theo ñó một
người là nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình
quân trên ñầu người hàng năm (Per Capita Incomme, PCI) của quốc gia.
Nhìn chung, trên phương diện ñặc ñiểm tài chính, các học giả kinh tế trên
thế giới ñã chia người nghèo thành 2 nhóm lớn: nghèo kinh tế và cực nghèo.
Bảng 2.1 Chỉ tiêu ñánh giá nghèo theo Ngân hàng thế giới

Loại nghèo ðặc ñiểm chính



Nghèo kinh tế
Có mức sống từ 1 USD/ ngày trở xuống
Những người có việc làm nhất ñịnh
Những người ñạt ñược một số ñiều kiện sau: có ngưỡng kinh tế
tối thiểu so với người nghèo là sự tồn tại nguồn thu nhập tin cậy,
tự do trong việc lựa chọn các khản nợ, có sức khoẻ, có nguồn
lực nhất ñịnh, có ñiều kiện ñể phát triển.
Thu nhập nhỏ, thường có tiết kiệm với quy mô nhỏ ở các dạng
rất khác nhau
Thường tham gia và có khả năng tham gia tích cực vào các hoạt
ñộng tài chính vi mô thương mại



Cực nghèo
Có mức sống dưới 0,75 USD/ ngày
Mức sống này thấp hơn mức tối thiểu
Gồm những người thất nghiệp, thiếu việc làm, ñược trả công
thấp ñến mức mà tiền công không ñủ ñể ñáp nhu cầu tối thiểu về
calo, ñể vượt qua sự suy dinh dưỡng
Những người quá già, quá trẻ, tàn tật, sống ở vùng sâu và vùng
xa, tài nguyên nghèo
Ít trực tiếp tham gia vào các hoạt ñộng tài chính vi mô thương
mại, nhưng ñược lợi gián tiếp từ sự phát triển
(GS.TS ðỗ Kim Chung, 2005)