Tiểu luận môn tài chính tiền tệ PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH - TỔNG QUAN

Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh
Khoa Quản trị Kinh doanh
TÀI LIỆU:
PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH
- TỔNG QUAN
Giảng viên hướng dẫn: TS. Diệp Gia Luật
Lớp: CHK23D4 – Nhóm 1
Học viên thực hiện: Trần Thị Thanh An
Nguyễn Thị Thùy An
Thái Đình Huy
Nguyễn Thị Lan
Nguyễn Nam
Nguyễn Thị Thanh Nga
Trần Đình Ngọ
Nguyễn Hoàng Nhã Phương
Nguyễn Thị Như Quỳnh
Ngô Thị Thanh Tâm
2013 Lý thuyết Tài chính và Tiền tệ
Mục lục
Contents
2
Danh mục chữ viết tắt
UNDP United Nations
Development Programme
Chương trình Phát triển Liên
Hiệp Quốc
NGO Non-government
organization
Tổ chức phi chính phủ
CIS Commonwealth of
Independent States

Cộng đồng các Quốc gia
Độc lập
GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội
3
CHƯƠNG 1: PHÂN QUYỀN
1
TÀI CHÍNH - TỔNG QUAN
2
1.1. GIỚI THIỆU
Chương này đặt nền tảng cho các cuộc thảo luận về phân quyền quản lý tài chính trong
các phần còn lại của cuốn sách. Nó cung cấp một cái nhìn tổng quan về phân quyền tài
chính cho cán bộ UNDP tham gia vào các cuộc tranh luận chính sách về tái cơ cấu hệ
thống tài chính giữa các cơ quan của chính phủ. Theo đó, đầu tiên, chương này giới
thiệu khái niệm và cấu trúc của phân quyền tài chính, đồng thời mô tả những ưu và
nhược điểm của cải cách phân quyền tài chính. Tiếp theo là đề xuất một phương pháp dễ
sử dụng để thực hiện thành công cải cách phân quyền tài chính. Cuối cùng, hướng dẫn
cho người đọc các chỉ số thường được dùng để đo lường phân quyền tài chính.
1.2. ĐỊNH NGHĨA PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH
Trong hai thập kỷ qua, hơn tám mươi lăm quốc gia trên toàn thế giới đã bắt tay vào nỗ
lực phân quyền tài chính nhằm quản lý cải cách khu vực công có hiệu quả. Thật vậy,
điều quan trọng là phải làm rõ khái niệm về phân quyền tài chính, cũng như các thành
phần khác của nó.
Có thể phân quyền trên các phương diện khác nhau như: chính trị, hành chính và tài
chính. Mỗi phương diện có các đặc điểm, mục tiêu và các điều kiện để thành công khác
nhau. Nói chung, chính trị liên quan đến việc chuyển giao quyền lực từ trung ương
xuống chính quyền địa phương, hành chính nói về việc chuyển giao trách nhiệm chức
năng từ trung ương xuống địa phương và tài chính đề cập đến mối quan hệ tài chính
giữa các cấp chính quyền. Điều này rất hữu ích để phân biệt các thành phần khác nhau
của phân quyền nhằm làm nổi bật nhiều khía cạnh của nó, tuy nhiên có sự chồng chéo
đáng kể giữa tất cả các thành phần. Ví dụ, để lợi ích kinh tế từ việc phân quyền trở thành

hiện thực, cần phải có sự phân quyền chính trị về thẩm quyền ra quyết định. Tuy nhiên,
có trường hợp có thể phân quyền đồng thời trên tất cả các phương diện, nhưng trong
điều kiện tương tự, ở trường hợp khác, quốc gia đó chỉ có thể phân quyền theo một hoặc
hai phương diện.
Phân quyền tài chính đề cập đến khía cạnh tài chính công của các mối quan hệ liên
chính phủ. Nó đặc biệt đề cập đến cải cách hệ thống thu và chi ngân sách từ trung ương
xuống chính quyền địa phương. Đó là một yếu tố quan trọng của bất kỳ chương trình
1 Theo Wikipedia, Decentralization được định nghĩa là quá trình phân cấp quản lý, với mục tiêu làm cho hoạt động
Nhà nước gần gũi hơn với công chúng; thường dịch sang tiếng Việt là phân quyền, tản quyền, phân cấp quản lý.
Trong bài nghiên cứu này, nhóm xin tạm dịch là Phân quyền.
2 Chương này được soạn thảo bởi Nicoletta Feruglio, December 2007. Tác giả đã viết chương này theo thông tin
được cung cấp bởi người tư vấn về hoạt động Phân quyền Tài chính tại Trung tâm khu vực Bralislava của UNDP
4
phân quyền nào. Nếu không có sự trao quyền tài chính thích đáng, quyền tự chủ của
chính quyền địa phương không thể được chứng minh, và do đó, có thể không đạt được
mục tiêu của phân quyền.
1.3. CẤU TRÚC CỦA HOẠT ĐỘNG PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH
3
Hoạt động phân quyền tài chính = Hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu + Hoạt
động chuyển giao nguồn thu ngân sách + Hoạt động chuyển ngân liên chính phủ + Cấu
trúc vay/ nợ của địa phương
1.3.1. Hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu
Dưới đây là những thông tin tóm tắt về các vấn đề quan trọng của hoạt động chuyển
giao trách nhiệm chi tiêu.
Định nghĩa: Hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu liên quan đến sự phân chia
chức năng của các cấp chính quyền địa phương khác nhau.
Vì sao “hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu” là một vấn đề quan trọng?
Trước hết, hoạt động tài chính nên gắn liền với những chức năng của nó. Ngoài ra, cần
phải định nghĩa rõ ràng “hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu” để có thể nâng cao
trách nhiệm của các cơ quan chính quyền, tránh hiện tượng quản lý chồng chéo không

hiệu quả, sự trùng lặp thẩm quyền hay những thách thức pháp lý
Cần phải có những thông báo rõ ràng về vai trò của các khu vực công trước khi tiến
hành chuyển giao trách nhiệm chi tiêu.
Việc xác định trách nhiệm của các cấp Chính quyền cần phải dựa vào các chức năng cụ
thể và những hoạt động thuộc về khu vực công (trung tâm, vùng, địa phương) của cấp
chính quyền đó.
Những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu:
- Tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả hoạt động hoặc Nguyên tắc bổ trợ: cung cấp hàng
hóa và dịch vụ ở cấp thấp nhất trong hệ thống chính phủ mà vẫn đảm bảo hoạt
động ấy được thực hiện một cách hiệu quả
- Dịch vụ hoặc Khu vực hưởng lợi: cung cấp dịch vụ xuyên suốt ranh giới quốc gia
- Quy mô kinh tế: mức độ cung cấp dịch vụ lớn hay nhỏ sẽ ảnh hưởng đến chi phí
dịch vụ
- Giá trị văn hóa: một vài dịch vụ, ví dụ như giáo dục hay các dịch vụ sức khỏe, có
thể đem đến giá trị văn hóa cao và cần có sự quan tâm hơn đối với hoạt động này.
3 Mỗi hoạt động của cấu trúc phân quyền tài chính sẽ được trình bày chi tiết trong cách chương sau.
5
- Kích cỡ và sự đa dạng sắc tộc: kích cỡ địa lý , quy mô dân số và sự đa dạng sắc
tộc sẽ ảnh hưởng đến hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu
Không có hoạt động chuyển giao nào là hoàn hảo, sự thay đổi trong chi phí, công
nghệ và giá trị văn hóa sẽ làm thay đổi hoạt động chuyển giao trách nhiệm chi tiêu
Sự lựa chọn rõ ràng: Hàng hóa của quốc gia và Hàng hóa của chính quyền địa phương
Hàng hóa của quốc gia: quốc phòng quốc gia, sự ổn định của kinh tế vĩ mô, hệ thống
phân phối
Hàng hóa của chính quyền địa phương: các dịch vụ của thành phố (ví dụ: hoạt động
cung cấp nước, thu gom rác thải…) Một số vấn đề có thể xảy ra:
- Hầu hết hàng hóa không đáp ứng được nhu cầu cao nhất của người dân(đặc biệt
là các dịch vụ về sức khỏe và giáo dục)
- Hầu hết hàng hóa phải được đánh giá ở ở nhiểu khía cạnh khác nhau (sản xuất
hàng hóa hoặc cung cấp dịch vụ, cung cấp hoặc quản lý dịch vụ, cấp vốn cho 1

dịch vụ, xây dựng những chỉ tiêu, luật lệ hoặc chính sách để hướng dẫn cho hoạt
động cung cấp dịch vụ của chính phủ)
- Sự phân chia không rõ ràng về chức năng của các cấp chính quyền
- Quy mô của nền kinh tế/ Sự lan tỏa của nền kinh tế
- Sự phân bổ có thể thay đổi theo thời gian
Chiến lược phân bổ chi tiêu
- Xác định mục đích của hoạt động, thực trạng hiện tại
- Đảm bảo phân bổ trách nhiệm rõ ràng và ổn định
- Tập trung vào các dịch vụ chính, sau đó mới tiến hành từng bước chuyển giao
trách nhiệm thêm
- Xác định sự phân bổ phải gắn liền với khả năng tài chính của cấp chính quyền đó
- Nhận thức được chính quyền địa phương có sự khác biệt về dân số, khả năng chi
tiêu và nguồn thu ở hầu hết các quốc gia. Sự phân quyền dựa trên những khác
biệt này sẽ giúp đáp ứng được những yêu cầu về cung cấp các thông số để đánh
giá hiệu quả hoạt động
- Giao thêm nhiệm vụ cho các cấp chính quyền địa phương có thẩm quyền
- Xây dựng một hệ thống xếp hạng để phân loại các cấp chính quyền địa phương
dựa trên những tiêu chí cơ bản về khả năng tài chính, hoạt động lên kế hoạch và
quản lý hành chính, năng lực chính sách.
6
- Theo dõi quá trình thực hiện và điều chỉnh khi cần thiết
1.3.2. Hoạt động chuyển giao nguồn thu ngân sách
Dưới đây là những thông tin tóm tắt về các vấn đề quan trọng của hoạt động chuyển
giao nguồn thu ngân sách.
Định nghĩa: Hoạt động chuyển giao nguồn thu ngân sách liên quan đến việc phân phối
các nguồn lực tài chính giữa các cấp chính quyền khác nhau.
Vì sao “ hoạt động chuyển giao nguồn thu ngân sách” đến các chính quyền địa
phương là một vấn đề quan trọng?
Bởi vì: Nó bảo đảm quyền tự chủ địa phương, thúc đẩy trách nhiêm và quyền sở hữu,
giúp nhận ra hiệu quả của hoạt động phân quyền và tạo điều kiện quản lí dòng tiền.

Các nguyên tắc cơ bản trong việc phân bổ nguồn thu:
- Nguồn doanh thu tiềm năng ( Chính phủ phải đặt ra các loại thuế có thể đáp ứng
được những thay đổi về dân số, thu nhập và lạm phát, cũng như có thể cung cấp
một cơ sở doanh thu ổn định)
- Hiệu quả kinh tế ( các công cụ thu nên được xây dựng sao cho có thể giảm thiểu
những biến dạng kinh tế trong đầu tư, sản xuất, tiêu dùng và quyết định của địa
phương)
- Vốn chủ sở hữu ( hệ thống nên được xây dựng một cách công bằng nhất có thể
theo một trong hai nguyên tắc: nguyên tắc chi trả hay nguyên tắc lợi ích doanh
thu)
- Tính khả thi hành chính
- Sự “chấp nhận” về mặt chính trị ( có được sự đón nhận từ các nhóm khác nhau
trong xã hội, nếu không dân chúng sẽ không “tự nguyện” chi trả)
Phân phối chỉ định doanh thu theo cấp chính quyền:
Nguồn kinh phí trung ương Nguồn kinh phí địa phương
- Thuế thu nhập doanh nghiệp - Thuế bất động sản
- Thuế thu nhập cá nhân - Thuế tiêu thụ hàng bán lẻ
- Thuế giá trị gia tăng - Thuế phương tiện có động cơ
- Thuế hải quan - Thuế nhiên liệu động cơ
- Phí sử dụng
7
Việc tự chủ về thu nhập thực tế đối với các chính quyền địa phương sẽ theo ý của họ
trên cơ sở thuế và tỷ lệ
Doanh thu riêng, phí sử dụng và chi phí thường chiếm 50%, dao động trong khoảng
+/- 10% tổng số nguồn lực tài chính của chính quyền địa phương.
Việc quản lý doanh thu yếu kém là trở ngại lớn nhất trong việc huy động nguồn thu địa
phương thành công.
Vấn đề gồm:
- Thiếu sự tín nhiệm của dân chúng
- Thiếu ý chí chính trị

- Không có tính thực thi thực tế
- Thông tin cơ bản về doanh thu: thiếu, không hoàn thiện hoặc không được thường
xuyên cập nhật
1.3.3. Hoạt động chuyển ngân liên Chính phủ
Dưới đây là những thông tin tóm tắt về các vấn đề quan trọng của hoạt động
chuyển ngân liên chính phủ
Định nghĩa: hoạt động chuyển ngân liên chính phủ liên quan đến việc chuyển giao tài
chính từ trung ương đến cấp địa phương.
Vì sao “hoạt động chuyển ngân liên chính phủ” là một vấn đề quan trọng? Nói
chung, việc phân bổ thu nhập không đáp ứng được nhu cầu chi tiêu, vì thế cần phải có
hoạt động chuyển ngân liên chính phủ để đảm bảo đáp ứng đầy đủ các chỉ tiêu doanh
thu.
Hoạt động chuyển ngân liên chính phủ được thực hiện dưới nhiều hình thức tùy
thuộc vào mục đích sử dụng.
Các hình thức chuyển ngân liên chính phủ bao gồm:
− Chuyển giao có mục đích chung hay chuyển giao vô điều kiên (Chuyển giao được
cung cấp như gói hỗ trợ ngân sách chung).
− Chuyển giao có mục đích cụ thể hay chuyển giao có điều kiện (Chuyển giao được
cung cấp để thực hiện các hoạt động cụ thể).
• Chuyển giao kết hợp và Chuyển giao không kết hợp (đòi hỏi phải kết hợp
chính quyền địa phương để tài trợ một phần kinh phí thông qua nguồn thu
riêng).
8
• Chuyển giao có giới hạn và Chuyển giao không giới hạn (đòi hỏi phải kết
hợp mở chính quyền địa phương thích hợp bất cứ mức tài tợ nào của chính
quyền trung ương, kết hợp đóng chính quyền địa phương thích hợp với
quỹ của chính quyền trung ương tài trợ đến một giới hạn xác định)
• Chuyển giao có các điều kiện đầu vào và Chuyển giao có các điều kiện
đầu ra (Chuyển giao có các điều kiện đầu vào – điều kiện chuyển giao quy
định các loại chi phí liên quan có thể được tài trợ, Chuyển giao có các điều

kiện đầu ra – điều kiện chuyển giao cho rằng chính quyền địa phương
nhận được một mức cung cấp dịch vụ)
− Phân chia thu nhập (hoạt động này cũng được xem là một hình thức chuyển giao
bởi vì chính quyền địa phương không kiểm soát được cơ sở thuế, tỷ lệ thuế, hoạt
động thu thế hay là tỷ lệ phân chia)
Mục tiêu của chuyển giao tài chính:
− Thu hẹp khoảng cách tài chính theo chiều dọc.
− Cải thiện cân đối tài chính theo chiều ngang.
− Các quỹ ưu tiên quốc gia.
− Hỗ trợ sau những đợt dịch bệnh hay những yếu tố không mong muốn (tiêm
chủng Y tế)
Mối tương quan giưa mục tiêu và việc thiết kế chuyển giao:
Mục tiêu Thiết kế chuyển giao Ví dụ cụ thể
Thu hẹp khoảng cách tài chính Chia hưởng số thu từ thuế
cơ bản
Canada
Cân bằng tài chính theo chiều ngang Chuyển giao cân bằng Úc, Đức
Các quỹ ưu tiên quốc gia Ngăn chặn chuyển giao,
điều kiện về tiêu chuẩn
dịch vụ
Brazil
Hỗ trợ sau những đợt dịch bệnh hay
những yếu tố không mong muốn
Chuyển giao phù hợp Các bệnh viên giảng
dạy ở Nam Phi
Chuyển giao có thể tạo ra động lực cho hoạt động quản lý tài chính và nâng cao
trách nhiệm. Điều quan trọng là cần thiết kế hoạt động chuyển ngân liên chính phủ
sao cho có thể tránh được những ảnh hưởng tiêu cực.
9
Một số bài học quan trọng cho việc thiết kế một hệ thống liên chính phủ:

− Duy trì hoạt động chuyển giao được thực hiện một cách đơn giản (đề cập đến các
yếu tố khác nhau để cách thức chuyển giao phải được minh bạch, dựa trên các
yếu tố đáng tin cậy và càng đơn giản càng tốt)
− Tập trung vào mục tiêu chuyển giao đơn giản.
− Giới thiệu các “điều khoản hoàng hôn” (đặc biệt là trong giai đoạn quá độ)
− Giới thiệu dựa trên các kết quả chuyển giao có điều kiện.
− Giới thiệu các giao dịch tài chính cân bằng.
− Phát triển cơ cấu tổ chức để lấy ý kiến trên diện rộng.
Hoạt động chuyển ngân liên chính phủ thường chiếm: 25% (+ /– 10%) trong tổng số
thuế được chia hưởng và chiếm 25% (+ /– 10%) trong tổng nguồn tài chính địa phương.
Khung thể chế để tiến hành chuyển giao tài chính:
− Ủy ban tài trợ.
− Diễn đàn liên chính phủ
− Diễn đàn liên chính phủ với sự tham gia của cộng đồng dân cư
1.3.4. Cơ cấu vay/nợ của địa phương
Dưới đây là những thông tin tóm tắt về các vấn đề quan trọng của cơ cấu vay/nợ địa
phương.
Định nghĩa: Cơ cấu vay/nợ của địa phương thể hiện năng lực chính quyền địa phương
đó trong việc đi vay để đảm bảo trách nhiệm chi tiêu cho địa phương.
Vì sao chính quyền địa phương phải vay nợ? Hoạt động này nhằm tài trợ vốn cho chi
phí cơ sở hạ tầng và cùng với thuế dòng góp phần tăng cường nhiệm vụ chính trị.
Các nguồn vay của chính quyền địa phương:
- Vay trực tiếp từ chính quyền trung ương và cho các cấp địa phương vay lại.
- Thông qua một tổ chức tài chính nhà nước trung gian.
- Vay vốn trực tiếp từ thị trường trong và ngoài nước.
- Thông qua hoạt động phân quyền quản lý thị trường các dịch vụ công (nếu có).
Việc vay nợ của địa phương có thể gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, các tài liệu và
bằng chứng thực nghiệm không cho thấy mối liên kết quan trọng giữa khả năng vay của
10
chính quyền địa phương và khả năng duy trì quy luật tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô

của chính quyền trung ương.
Để khắc phục tác động tiêu cực nợ vay của địa phương, yếu tố quan trọng là cần
phải xây dựng khung pháp lý mà theo đó quyền hạn vay được phân quyền.
1.4. NHỮNG LỢI ÍCH VÀ NHỮNG RỦI RO CỦA VIỆC PHÂN QUYỀN TÀI
CHÍNH
Điều quan trọng là chính phủ các nước và các công chức của UNDP có liên quan đến
việc cải cách phân quyền tài chính cần lưu ý những tác động tích cực, cũng như những
rủi ro khi phân quyền quản lý tài chính, nhằm tối đa hóa lợi ích và tránh các tác động
tiêu cực thông qua việc thiết kế và thực hiện cải cách phân quyền tài chính một cách phù
hợp.
1.4.1. Tác động tích cực
Tác động tích cực khi bắt tay vào cải cách phân quyền tài chính có thể được tóm tắt như
sau:
Nâng cao hiệu suất (tính lợi ích kinh tế): Lập luận này có liên quan đến quan điểm về
nâng cao hiệu suất trong việc sử dụng các nguồn lực công, đồng thời làm gia tăng sức
cạnh tranh trong việc sử dụng nguồn lực công tốt hơn. Đặc biệt, điều này còn được
chứng tỏ một cách thuyết phục rằng các quyết định về chi tiêu công mà được thực hiện
bởi một cấp chính quyền trực tiếp phục vụ dân thì sẽ có nhiều khả năng để phản ánh nhu
cầu thực tế cho dịch vụ tại địa phương đó và từ đó có thể phân bố nguồn lực hợp lý hơn
là việc xây dựng một qui mô điển hình được phỏng đoán từ chính quyền trung ương
(hiệu quả phân bổ). Các chính quyền địa phương khác nhau sẽ có các dạng chi tiêu thuế
khác nhau, các cử tri tại địa phương có nghĩa vụ xác định vị trí bản thân theo sở thích
của họ (Tiebout, 1956). Vì vậy, phân quyền tài chính thúc đẩy cạnh tranh giữa các chính
quyền địa phương nhằm hạn chế quyền đánh thuế và tối đa hóa việc cung cấp dịch vụ
của họ.
Cải thiện trách nhiệm chính trị và tài chính: Điều này có liên quan đến quan điểm cho
rằng việc gia tăng thẩm quyền ở cấp chính quyền địa phương có thể làm gia tăng trách
nhiệm dân chủ bằng cách tạo cho công dân có nhiều cơ hội hơn trong việc gia nhập và
tham gia vào hoạt động. Ngoài ra, trong phạm vi các dịch vụ địa phương được tài trợ
thông qua doanh thu riêng thì công dân sẽ có xu hướng giám sát chặt chẽ các cơ quan

chức năng ở địa phương.
Cải thiện hiệu quả: lập luận này ủng hộ việc phân quyền phản ánh nguyên tắc bổ trợ,
đó là quan điểm cho rằng các chức năng của chính phủ phải được thực hiện ở cấp thấp
11
nhất, cấp mà có thể thực hiện các chức năng đó nhằm đem lại hiệu quả và hiệu suất công
việc. Điều này có liên quan đến quan điểm cho rằng phân quyền có thể dẫn đến cải thiện
cung cấp dịch vụ, bởi vì khi so với chính quyền trung ương thì các quan chức địa
phương sẽ có sự hiểu biết về nhu cầu địa phương của họ, và khuyến khích sử dụng sự
hiểu biết này, trang bị thêm kiến thức tốt hơn để đáp ứng sự thay đổi địa phương với các
điều kiện, tiêu chuẩn và yêu cầu cho các dịch vụ và cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, nhằm đáp
ứng nhu cầu địa phương, việc phân quyền có thể khuyến khích thử nghiệm và đổi mới
trong chính sách và cung cấp dịch vụ công, cũng như các hệ thống pháp lý riêng lẻ có cả
động lực và quyền tự do để phát triển và thực hiện các phương pháp tiếp cận mới hoặc
thúc đẩy việc sao chép các mô hình chính quyền địa phương thành công.
1.4.2. Tác động tiêu cực
Những hậu quả tiềm ẩn của việc thiết kế phân quyền tài chính không phù hợp như sau :
Bất ổn kinh tế vĩ mô: Phân quyền tài chính có khả năng làm cho kinh tế vĩ mô bất ổn
bởi vì trong một hệ thống phân quyền tài chính, sự kiểm soát của chính quyền trung
ương đối với tài nguyên công cộng là không thật sự cần thiết. Trong khuôn khổ này, thật
sự, nợ địa phương có thể ảnh hưởng toàn quốc gia và chính quyền trung ương có thể
không có khả năng phản ứng trước những cú sốc kinh tế đứng trước chính sách tiền tệ
hoặc tài chính.
Đầu tư cơ sở hạ tầng giảm: Các chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm trước
cử tri của họ và cạnh tranh với nhau để tối đa hóa chi tiêu trong khi giảm thiểu đánh
thuế. Vì vậy, các chính quyền địa phương phải cân nhắc hơn về chi phí khi quyết định
thực hiện một hoạt động hay một dự án cụ thể. Do đó, họ có xu hướng không đầu tư vào
cơ sở hạ tầng xã hội (như đường giao thông trong khu vực) mà lợi ích vượt qua ranh
giới địa lý của họ.
Gia tăng bất bình đẳng và xung đột: Các chính quyền địa phương trong một quốc gia
thì khác nhau về tài nguyên thiên nhiên, hoạt động kinh tế, quy mô, dân số và khả năng

thu nhập. Do đó, một số khu vực pháp lý địa phương sẽ có tổng thu nhiều hơn những
nơi khác và cung cấp cho người dân nhiều dịch vụ hơn với chất lượng tốt hơn so với
chính quyền địa phương nghèo hơn. Thêm vào đó, sự bất bình đẳng giữa các địa phương
có thể dẫn đến mất ổn định chính trị.
Sự sụp đổ mạng lưới an toàn (nghèo): Xuất phát từ sự bất lực của chính quyền địa
phương trong việc phân phối lại các nguồn lực theo thẩm quyền. Thật vậy, vì tính hay
chuyển động của các cá nhân, nếu chính quyền địa phương cố gắng phân phối lại từ
những người giàu cho người nghèo, thì những người giàu sẽ di cư sang địa phương
khác, đồng thời những người nghèo ở nơi khác lại nhập cư vào địa phương.
12
Gia tăng tham nhũng: Các quan chức địa phương có khả năng bị chi phối bởi giới
thượng lưu giàu có ở địa phương hay những nhóm lợi ích khác. Hơn nữa, các cán bộ địa
phương có quyền tự quyết cao. Cuối cùng, các cán bộ cấp cao ở các chính quyền địa
phương có kỹ năng và sự phát triển kém hơn so với cấp trung ương. Do đó, họ ít có khả
năng kiểm soát việc lạm dụng quyền lực/nguồn lực của công nhân viên chức.
Tuy nhiên, tác động của phân quyền quản lý tài chính - ảnh hưởng của nó đến các dịch
vụ công cộng, vốn chủ sở hữu, và sự ổn định kinh tế vĩ mô – phụ thuộc vào từng trường
hợp cụ thể. Thách thức chính là làm sao lựa chọn được mức độ và mô hình phân quyền
phù hợp nhất với tình hình của mỗi quốc gia.
1.5. LÀM THẾ NÀO ĐỂ THIẾT KẾ VÀ THỰC HIỆN CHIẾN LƯỢC PHÂN
QUYỀN TÀI CHÍNH
Thiết kế thích hợp và thực hiện một chiến lược phân quyền tài chính có thể giảm thiểu
các tác động tiêu cực của phân quyền tài chính đã thảo luận ở trên.
Một số tài liệu (Bahl, 1999 et Bahl và Martinez- Vazquez, 2006) đã đưa ra một vài
hướng dẫn để thực hiện thành công cải cách phân quyền tài chính. Phần này dựa trên tài
liệu và đưa ra một phương pháp thân thiện với người dùng mà các nhân viên UNDP có
thể áp dụng để hỗ trợ chính phủ các nước trong việc cải cách cơ cấu nhà nước.
Ở cấp quốc gia, một số điều kiện tiên quyết cần phải tồn tại để cung cấp một môi trường
thích hợp mà phân quyền tài chính có thể được sử dụng để cải thiện quản lý và cung cấp
dịch vụ một cách hiệu quả.

Các điều kiện tiên quyết này có thể được mô tả như sau:
• Thể chế chính trị: cần phải có một thể chế chính trị mạnh mẽ hỗ trợ cải cách quá
trình phân quyền, vì thực sự, yếu tố chính trị là công cụ điều khiển mạnh mẽ nhất
của phân quyền tài chính.
• Khuôn khổ pháp lý: khuôn khổ pháp lý phù hợp với quá trình phân quyền, trao
quyền hạn rõ ràng đến chính quyền địa phương, mô tả các quyền và trách nhiệm
của cơ quan trung ương, cộng đồng địa phương, tòa án và các bên liên quan quan
trọng khác.
• Thể chế cấu trúc: cơ cấu tổ chức của các cơ quan chính quyền trung ương và địa
phương cần phải được liên kết với các chức năng mới của họ.
• Hệ thống và thủ tục: thủ tục và các hệ thống được xem như công cụ quản lý hỗ
trợ dập tắt quan liêu.
13
• Năng lực trung ương và địa phương: tổ chức đào tạo, hỗ trợ kỹ thuật và các biện
pháp nâng cao năng lực phù hợp cho cán bộ chính quyền trung ương và địa
phương.
• Trung ương, địa phương và cộng đồng giám sát: hỗ trợ cho công dân trong xã
hội và các đối tác khu vực tư nhân – người có thể đảm bảo trách nhiệm chính
quyền địa phương và giúp thực hiện việc cung cấp thỏa đáng các dịch vụ công
cộng địa phương.
Các học viên, sau khi đã đánh giá tình trạng của các điều kiện tiên quyết ở cấp quốc gia,
có thể tiến đến thiết kế và thực hiện một cuộc cải cách phân quyền tài chính. Các bước
để thực hiện các cải cách được tóm tắt dưới đây và đặc biệt chú trọng thông qua trong
các hoạt động cũng như theo thứ tự thời gian như đã trình bày.
Bước 1:
Thiết lập một quá trình đàm phán chính trị với mục tiêu thiết kế phân quyền và chiến
lược:
- Cần có sự đấu tranh.
- Quy trình công bằng với đầy đủ đại biểu, kiểm tra và cân bằng.
Liên kết tất cả các chiều phân quyền (chính trị hành chính và tài chính).

Phân quyền cuối cùng là một quyết định chính trị, không phải là một kỹ thuật. Các cuộc
tranh luận quốc gia về phân quyền quản lý tài chính phải nên được phổ biến rộng, đòi
hỏi tất cả các nhóm phải nhìn thấy những ưu và nhược điểm của việc phân quyền quản
lý. Các cuộc thảo luận sẽ được dẫn dắt bởi chính phủ và trong chính phủ phải có một cơ
quan thể chủ chốt quan trọng có khả năng phát triển các liên minh cần thiết để ban hành
các cải cách.
Một chiến lược phân quyền thành công phải toàn diện, nên bao gồm các khía cạnh chính
trị, hành chính và tài chính.
Bước 2
Xây dựng và thực hiện chiến lược cụ thể của quốc gia
- Nhận ra tính chất năng động và linh hoạt của chiến lược
- Nhận biết sự khác biệt ở các chính quyền địa phương.
- Liên kết tất cả bốn cột mốc, trong giai đoạn hoạt động, và tạo ra sự liên kết với năng
lực, nguyên tắc tài chính, hiệu quả và trách nhiệm của địa phương.
14
Chiến lược phân quyền thay đổi phụ thuộc vào chính trị, bối cảnh kinh tế xã hội và phổ
biến trong một quốc gia tại một thời điểm nhất định, do đó chiến lược phân quyền nên
được cụ thể hóa theo từng quốc gia. Cải cách phân quyền tài chính cần linh hoạt và năng
động; nghĩa là chính quyền trung ương phải có khả năng điều chỉnh theo những biến đổi
như là gia tăng sự khác biệt giữa các chính quyền địa phương. Chiến lược phải được
thiết kế và thực hiện trong một phương thức toàn diện và phù hợp tương tư như vậy, vì
một thành phần phân quyền tài chính đã cho (ví dụ phân quyền nguồn thu tự chủ) không
thể được xây dựng riêng biệt từ các thành phần liên quan (ví dụ, phân quyền trách
nhiệm chi tiêu). Nói riêng, công tác tài chính nên được thực hiện theo chức năng. Chiến
lược này cũng phải nhất quán; nghĩa là chính quyền trung ương phải tôn trọng cam kết
của mình để phân quyền bằng cách làm theo các quy tắc đã đặt ra. Cuối cùng, không
phải tất cả các thành phần tài chính đều cần phải được thực hiện đồng thời, mặc dù sự
gắn kết giữa các thành phần cần phải được đảm bảo. Điều quan trọng là việc xây dựng
và thực hiện của các thành phần phân quyền tài chính để xem xét sự khác biệt giữa các
chính quyền địa phương, và cuối cùng đưa ra quyết định.

Bước 3
Tập trung vào các khía cạnh liên chính phủ (chính trị, tài chính và quản lý hành chính)
và các khía cạnh cải cách cụ thể của chính quyền địa phương (quản trị, quản lý tài chính
và cung cấp dịch vụ)
Đảm bảo tạo điều kiện cho chính quyền trung ương
Một hệ thống phân quyền về tài chính đòi hỏi phải có một trung ương mạnh. Lý tưởng
nhất là việc phân phối nhiệm vụ giữa các trung tâm thể chế trọng điểm nên được thực
hiện như sau: Văn phòng của Tổng thống quan tâm đến các khía cạnh chính trị liên
chính phủ, Bộ Tài chính thì quan tâm đến các chính sách và các hoạt động tài chính liên
chính phủ, Bộ Chính quyền Địa phương thì thực hiện cải cách cụ thể chính quyền địa
phương, cũng như Bộ Kế hoạch và các Bộ, ngành khác thì hòa nhất các chính sách
ngành với sự phân quyền.
Các tổ chức này cần hướng dẫn và giám sát, cũng như đánh giá hiệu quả hoạt động làm
việc của chính quyền địa phương trong phạm vi trách nhiệm của họ. Hệ thống giám sát
quá trình phân quyền nên có sự theo dõi thường xuyên các thông tin quan trọng trong
khu vực khác nhau: dịch vụ đầu vào, quy trình, kết quả đầu ra, và kết quả dự kiến sẽ
thay đổi như một kết quả của các biện pháp can thiệp được đưa ra theo chương trình
phân quyền. Hoạt động giám sát và đánh giá là các quá trình được dùng để thu thập
thông tin cho một chương trình phân quyền để đảm bảo rằng: việc thực hiện chính sách,
15
lập kế hoạch chiến lược và đánh giá về quá trình làm việc được thực hiện dựa trên cơ sở
thực tiễn.
Bước 4
Cho phép và ủy quyền cho chính quyền địa phương
Xây dựng cơ chế chính trị để xác định những ưu đãi địa phương và thiết lập cơ sở trách
nhiệm:
- Trách nhiệm về tổ chức các cuộc bầu cử chính trị
- Dự thảo ngân sách địa phương và cơ chế ra quyết định
- Quyền tự chủ địa phương về mức thuế suất
- Những giải pháp mang tính đổi mới được dựa vào sự ủy quyền của công dân

Trách nhiệm giải trình là một đặc tính quan trọng của bất kỳ việc xây dựng cải cách
phân quyền tài chính nào. Trong tất cả quá trình phân quyền tài chính, việc xây dựng
trách nhiệm từ cao xuống thấp tới những cử tri quốc gia để đảm bảo đạt được các lợi ích
kinh tế của việc phân quyền là rất cần thiết. Chính quyền trung ương và địa phương,
trong nhiều quốc gia, đang được thử nghiệm với các giải pháp khác nhau để củng cố các
cơ chế trách nhiệm chính thức.
Bước 5:
Xây dựng những khả năng và hệ thống cơ quan nhà nước, quản lý và công nghệ địa
phương để chuyển giao dịch vụ:
- Hệ thống lên kế hoạch và thực hiện
- Hệ thống lên kế hoạch về ngân sách và quản lý tài chính
- Hệ thống kiểm tra và nhận phản hồi
Cung cấp quyền lợi địa phương tương xứng với nguồn lực tài chính.
- Chính sách về quản lý tổng thu nhập địa phương
- Cho phép các chuyển đổi liên chính phủ.
Các hoạt động về khả năng xây dựng ở các cấp độ địa phương nên được hỗ trợ bởi các
hệ thống và thủ tục phù hợp trong việc lập kế hoạch, ngân sách, thực hiện, kiểm tra và
đánh giá (ví dụ: cơ cấu tiêu dùng giữa kỳ của địa phương). Khi việc cung cấp các mức
độ nguồn lực tài chính phù hợp là điều cần thiết của bất kỳ kế hoạch cải cách phân
quyền tài chính thì cần phải tiến hành cải tiến việc lập kế hoạch và thực hành quản lý
16
phát triển địa phương. Bên cạnh việc huấn luyện độc lập, đây còn là cách tiếp cận hệ
thống và thử nghiệm thực tiễn để cải tổ phân quyền tài chính thành công.
Bước 6
Thành lập cơ chế hướng dẫn và kiểm tra hệ thống phân quyền tài chính và cung cấp sự
chuyển nhượng liên chính phủ (Ví dụ: Ủy ban Tài trợ)
Sử dụng một cách sáng tạo các chuyển nhượng liên chính phủ để cải tiến sự cai quản,
chuyển giao dịch vụ và trách nhiệm giải trình tài chính (Ví dụ: sự chuyển giao khép kín)
Thông tin tiếp cận được từ bộ máy nhà nước địa phương thường không khả thi cho
Chính phủ thực hiện kiểm soát ngân sách địa phương và cung cấp những thông tin liên

quan cho một hình thức chính quyền đô thị độc lập để thức đẩy cạnh tranh giữ các địa
phương với nhau. Thêm vào đó, khi không có sự tiếp cận thông tin như thông tin về đô
thị để so sánh (tiêu chuẩn) thì không khả thi cho nhân dân địa phương – thông qua NGO
và tổ chức của một lĩnh vực độc lập – để giữ cho chính quyền địa phương trách nhiệm
giải trình tài chính. Vai trò của “Hội đồng” có thể là: a) Thiết kế chính sách, phân tích
và đưa ra góp ý; b) kiểm tra và giám sát chính quyền địa phương, đặc biệt là ngân sách
tài chính địa phương (Chính quyền địa phương phải đi theo chuẩn mực chi tiêu cơ bản,
điều kiện tài trợ liên chính phủ và hướng dẫn thu ngân sách địa phương); và c) đối thoại
và giao tiếp. Hội đồng có thể xem như là không gian để trao đổi, bàn luận và phối hợp
các chính sách đưa ra, hoặc giải quyết mâu thuẫn giữa chính quyền Nhà nước trung tâm
và chính quyền địa phương.
1.6. ĐO LƯỜNG PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH
Hai chỉ số thường được sử dụng để đo lường phân quyền tài chính và thực hiện phân
tích chéo giữa các quốc gia trên toàn khu vực châu Âu và CIS là 1) Tỉ lệ chi tiêu địa
phương trong GDP hoặc trong tổng chi tiêu chính phủ và 2) Tỉ lệ doanh thu địa phương
trong tổng doanh thu của chính phủ.
Tỉ lệ chi tiêu địa phương trong GDP hoặc trong tổng chi tiêu chính phủ không thể hiện
được sự tự chủ của địa phương trong việc phân bổ chi tiêu. Như vậy, khoản chi đó được
uỷ quyền hoặc phân quyền bởi chính quyền trung ương dưới dạng chi tiêu địa phương.
Tương tự, tỉ lệ doanh thu địa phương trong tổng doanh thu của chính phủ không cung
cấp thông tin về việc thuế được thu theo cách nào (shared taxes, thuế lũy kế), hoặc
nguồn thuế địa phương hoặc tỷ lệ của các chuyển nhượng liên chính phủ có điều kiện
trái ngược với các chuyển nhượng với mục đích chung.
17
Do đó, hai chỉ số này là thước đo không hoàn hảo về phân quyền tài chính nên khi sử
dụng cần lưu ý đến những hạn chế của chúng, đặc biệt là khi so sánh mức độ phân
quyền tài chính giữa các nước.
Bảng 1.1: Phân tích tỷ lệ doanh thu địa phương trên tổng doanh thu của Chính phủ.
(đơn vị tính: %)
Nước Tỷ lệ doanh

thu địa
phương trên
tổng doanh
thu Chính phủ
Các thành phần của doanh thu địa phương
Doanh thu có thuế Doanh
thu
không
thuế
Tài trợ Tổng
cộng
Thuế
địa
phươn
g
Thuế
Nhà
nước
Mục đích
tổng
quát
Mục
đích cụ
thể
Cộng hòa
Czech
20.8 3.9 43.8 36.6 0.0 16.0 100.0
Hungary 26.7 16.3 16.8 17.0 1.7 48.2 100.0
Phần Lan 28.8 10.6 14.4 24.6 30.5 19.9 100.0
Estonia 22.1 6.3 62.1 9.1 13.4 9.1 100.0

Latvia 25.0 0.0 66.2 14.1 5.8 13.9 100.0
Lithuania 22.8 0.0 91.0 4.8 2.3 1.9 100.0
(Nguồn: OECD 1999)
Cột đầu tiên của bảng cho thấy Tỉ lệ doanh thu địa phương trong tổng doanh thu của
chính phủ. Các cột khác cho thấy các phần cấu thành doanh thu đó.
Ví dụ như Cộng hòa Séc, Tỉ lệ doanh thu địa phương trong tổng doanh thu của chính
phủ là 20,8% , trong đó 43,8% là từ thuế nhà nước – loại thuế mà chính quyền địa
phương không có quyền tự chủ về cơ sở thuế và thuế suất; và 16% là các khoản cấp có
điều kiện hoặc mục đích cụ thể. Vì vậy, chính quyền địa phương ở Cộng hòa Séc có rất
ít quyền kiểm soát doanh thu của họ. Kết luận tương tự cho các quốc gia khác. Như vậy,
bảng số liệu chỉ ra rằng các Tỉ lệ doanh thu địa phương trong tổng doanh thu của chính
phủ thực sự là một chỉ số không hoàn hảo của phân quyền tài chính.
18
1.7. KẾT LUẬN
Về cơ bản, phân quyền tài chính là một quyết định chính trị. Quan trọng nhất là ở khâu
xây dựng và thực hiện phân quyền. Chiến lược phải cụ thể và linh hoạt, phù hợp với đặc
điểm của quốc gia. Ngoài ra, chiến lược phải tích hợp các yếu tố liên quan đến chính
phủ và chính quyền địa phương để đạt được lợi ích tiềm ẩn của phân quyền tài chính.
Các chương tiếp theo sẽ thảo luận chi tiết về kỹ thuật và cấu trúc của chiến lược phân
quyền tài chính.
19