Đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý trong quá trình tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo

THANH TRA CHÍNH PHỦ
VIỆN KHOA HỌC THANH TRA











BÁO CÁO TỔNG THUẬT


ĐỀ TÀI CẤP BỘ
“ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ
CỦA CÁC VĂN BẢN QUẢN LÝ TRONG QUÁ TRÌNH TIẾN HÀNH
THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO”

Chủ nhiệm đề tài: ThS. Đinh Văn Minh,
Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra

Thư ký đề tài: ThS. Nguyễn Tuấn Khanh
Trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, VKHTT
ThS Lê Thị Thuý
Phó Trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, VKHTT

9466



Hà Nội - năm 2010
NHỮNG NGƯỜI THAM GIA THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

1. ThS. Đinh Văn Minh – Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra, Chủ
nhiệm Đề tài
2. TS. Trần Đức Lượng, Phó Tổng Thanh tra
3. Vũ Văn Chiến- Tổng Biên tập Tạp chí Thanh tra
4. PGS.TS Vũ Thư - Trưởng Phòng Đào tạo, Viện NN&PL
5. TS. Trần Văn Sơn – Phó Vụ trưởng Vụ theo dõi giải quyết khiếu nại, tố cáo
và phòng chống tham nhũng. Văn phòng Chính phủ
6. ThS. Nguyễ
n Tuấn Anh – Thanh tra viên Vụ II, TTCP
7 ThS. Nguyễn Tuấn Khanh – Trưởng Phòng Nghiên cứu, Viện KHTT
8. ThS Lê Thị Thuý – Phó Trưởng phòng Nghiên cứu, Viện KHTT
9. TS. Nguyễn Hoàng Anh - Giảng viên Khoa Luật, Đại học Quốc gia
MỤC LỤC
Chương I
Một số vấn đề chung về tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý nhà nước
I. Văn bản quản lý nhà nước và các loại văn bản quản lý nhà nước 5

1.1 Quan niệm về văn bản quản lý nhà nước 5
1.2 Các loại văn bản quản lý nhà nước và thẩm quyền ban hành văn bản quản lý
nhà nước 9
II. Tính hợp pháp và tính hợp lý của vă
n bản quản lý nhà nước 19
2.1 Tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà nước 19
2.2 Tính hợp lý của văn bản quản lý nhà nước 23
III. Kinh nghiệm của một số nước về đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản
quản lý nhà nước 31
3.1 Nguyên tắc về tính hợp pháp và hợp quy của các văn bản hành chính 31
3.2 Quyền hạn tự định liệu của cơ quan hành chính (hay còn gọi là tu
ỳ nghi hành
chính) 35
3.3 Nguyên tắc về tính hợp pháp của văn bản quản lý ở Trung Quốc 37
Chương II
Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý nhà nước và
thực tiễn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý trong quá
trình tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo 44
I. Nhu cầu kiểm tra và các cơ chế kiểm tra tính hợp pháp và tính hợp lý của văn
bản qu
ản lý nhà nước hiện nay 44
1.1 Yêu cầu tất yếu của việc kiểm tra tính hợp pháp và tính hợp lý 44
1.2 Các cơ chế kiểm tra tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quản lý nhà
nước hiện nay 46
II. Yêu cầu tất yếu của việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý
nhà nước trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo 57
2.1 Thanh tra là một cơ chế kiểm tra, giám sát được th
ực hiện bởi cơ quan hành
pháp và có đối tượng chủ yếu là các cơ quan quản lý nhà nước 57
2.2 Hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo có nội dung cơ bản là đánh

giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước 60
III. Thực tiễn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý trong công tác
thanh tra và những vấn đề đang đặt ra 66
3.1 Tính hợp pháp, hợp lý trong luật thực định của Việt Nam 66
3.2 Những vấn đề nảy sinh từ thực tiễn công tác thanh tra 73
3.3 Đánh giá tính hợp lý của các văn bản quản lý qua giải quyết khiếu nại, tố
cáo……………………………………………………………………………….76
3.4 Tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý và sự mâu thu
ẫn giữa các văn bản
Luật, Nghị định 82
3.5 Nguy cơ và những vướng mắc đang đặt ra trong quá trình đánh giá về tính
hợp lý của văn bản quản lý 85
Chương III Giải pháp và kiến nghị 90
I. Các kết luận khoa học 90
II. Các giải pháp và kiến nghị 94
1. Nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, bảo đảm có một hệ thống pháp luật
đầy đủ và hoàn thiện làm cơ sở cho mọi hoạ
t động quản lý nhà nước cũng như
làm công cụ cho các đánh giá, trong đó có các kết luận thanh tra trong thanh tra
kinh tế - xã hội cũng như trong giải quyết khiếu nại, tố cáo. 94
2. Nâng cao chất lượng ban hành những văn bản quản lý có tính chất cá biệt. 97
3. Luật hoá các tiêu chí xác định tính hợp lý của văn bản quản lý nhà nước 98
4. Tăng cường hiệu quả, hiệu lực của các cơ chế đánh giá tính hợp pháp, hợp lý
c
ủa văn bản quản lý nhà nước 100
5. Xây dựng cơ chế xử lý văn bản bất hợp pháp, bất hợp lý 102
6. Tăng cường năng lực đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý cho
cán bộ, thanh tra viên 102

1

I. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu Đề tài.
Trong những năm qua, công tác thanh tra đã có những chuyển biến mạnh mẽ
cả về chiều rộng và chiều sâu. Các cuộc thanh tra được triển khai rộng khắp trên cả
nước, trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội và đã góp phần không nhỏ vào
việc tăng cường hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý nhà n
ước cũng như củng
cố trật tự quản lý trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội. Ngoài việc phát
hiện và xử lý các hành vi vi phạm, các tổ chức thanh tra nhà nước đã có hàng ngàn
kiến nghị có giá trị giúp cho các cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính
sách, pháp luật để hoàn thiện cơ chế quản lý, tạo lập hành lang pháp lý và môi
trường lành mạnh cho hoạt động sản xuất kinh doanh c
ủa các doanh nghiệp cũng
như bình ổn an sinh xã hội. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, mặc dù số lượng các
cuộc thanh tra ngày càng tăng nhưng hiệu quả, hiệu lực của bản thân các cuộc
thanh tra vẫn là vấn đề đáng quan tâm. Hầu hết các cuộc thanh tra còn kéo dài, quá
trình báo cáo kết quả thanh tra, ban hành kết luận thanh tra cũng như xử lý sau
thanh tra còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng.
Tình trạng này có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, có cả nguyên
nhân bên trong và nguyên nhân bên ngoài. Những quy định củ
a Luật thanh tra năm
2004 đã bắt đầu bộc lộ những điều bất cập cần được điều chỉnh cho phù hợp; ý
thức, thái độ và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến các
hoạt động thanh tra, trước hết là liên quan đến các cuộc thanh tra còn chưa được
nâng cao; các quy trình tiến hành thanh tra (gồm cả thanh tra kinh tế xã hội và
thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo) cũng chưa được chuẩ
n hoá; trình độ, năng
lực của đội ngũ cán bộ, thanh tra viên còn hạn chế. Trong số những vấn đề đang
đặt ra thì vấn đề nổi lên là việc đánh giá tính đúng đắn hoạt động của các đối tượng
thanh tra còn gặp nhiều khó khăn. Thông thường, trong hoạt động thanh tra, việc

xác định sự thật khách quan mới chỉ là khâu đầu tiên, điều quan trọng tiếp theo là
phải đánh giá được tính đúng
đắn của các hoạt động đó, tức là những việc làm của
đối tượng thanh tra (biểu hiện chủ yếu thông qua các văn bản có tính chất điều
hành, các quyết định hay hành vi của đối tượng thanh tra). Chính ở đây xuất hiện
một vấn đề quan trọng phải giải quyết đó là việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý

2
của các hoạt động này. Trên thực tế, các văn bản quản lý mà cơ quan tiến hành
thanh tra, cán bộ thanh tra viên gặp phải trong hoạt động thanh tra là hết sức đa
dạng và phức tạp, đòi hỏi phải có các phương pháp và tiêu chí để đánh giá. Việc
đánh giá phải trên cơ sở các quy định của pháp luật và phải có căn cứ khoa học,
tránh sự chủ quan, áp đặt tuỳ tiện, dẫn đến phản ứ
ng của đối tượng thanh tra hay
sự không đồng tình của các cơ quan, tổ chức có liên quan, một trong những
nguyên nhân khiến cho các kết luận, quyết định về thanh tra chưa được thực hiện
nghiêm chỉnh. Chính vì những lý do nêu trên mà cần thiết phải nghiên cứu vấn đề
“đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý nhà nước trong quá trình tiến
hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo”.
II. Tình hình nghiên cứu:
Vấn đề này ch
ưa được nghiên cứu tại ngành thanh tra. Các công trình nghiên
cứu ở các cơ quan, tổ chức khác mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu về việc đánh
giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính (đề tài của
Học viện Hành chính Quốc gia do PGS.TS Đinh Văn Mậu làm chủ nhiệm).
Đã có luận án tiến sỹ luật học về “Tính hợp pháp hợp lý của quyết định hành
chính và hành vi hành chính” của tác giả Trần Thị
Hiền, Đại học luật Hà nội.
Bài viết của ThS. Trần Văn Duy “Tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết
định quản lý nhà nước hiện nay” - Tạp chí Nhà nước và pháp luật. Tháng 6/2009.

Bài viết “Về quyền tự quyết của cơ quan hành chính và công chức trong hoạt
động hành chính (Tùy nghi hành chính)” của TS. Nguyễn Hoàng Anh trên Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp tháng 4 năm 2009
Trên thế giới, vấn đề đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý
luôn được coi trọ
ng và có nhiều nghiên cứu liên quan. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý
tại Việt Nam cũng như thực tiễn công tác thanh tra nảy sinh những vấn đề phức tạp,
phong phú đỏi hỏi phải có sự nghiên cứu vừa mang tính cơ bản vừa mang tính thực
tiễn giúp cho cán bộ thanh tra viên có thể có thêm công cụ để đánh giá tính hợp
pháp, hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước khi tiến hành các cuộc thanh tra,
giải quyết khiếu nại, tố cáo cũ
ng như khi ra các kết luận, kiến nghị về thanh tra, có
tính thuyết phục đối với cả đối tượng thanh tra và các cơ quan quản lý nhà nước

3
cũng như đối với xã hội trong bối cảnh xu hướng công khai, minh bạch ngày càng
được đề cao trong hoạt động thanh tra cũng như mọi hoạt động khác của bộ máy
nhà nước.
III. Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài
Việc nghiên cứu đề tài nhằm đưa ra được những tiêu chí về tính đúng đắn
(tính hợp pháp, hợp lý) của các văn bản quản lý thường gặp trong công tác thanh
tra, giải quyết khiếu nạ
i, tố cáo và phòng chống tham nhũng, từ đó xây dựng
phương pháp đánh giá sự đúng đắn của các văn bản quản lý nhà nước thường gặp
trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng,
qua đó đánh giá trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với những sai
phạm nảy sinh của các đối tượng thanh tra, góp phần bảo đảm cho các kết luận,
kiế
n nghị xử lý trong hoạt động thanh tra có tính chính xác, thuyết phục.
IV. Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Văn bản quản lý nhà nước là một khái niệm rất rộng, bao gồm toàn bộ các văn
bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có nội dung liên quan đến quản
lý nhà nước. Chính vì vậy, với mục tiêu góp phần nâng cao chất lượng đánh giá
tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý trong phạm vi đối tượng của hoạ
t động
thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng chống tham nhũng của các tổ chức
thanh tra nhà nước, Đề tài này tập trung nghiên cứu các văn bản quản lý nhà nước
do chính các cơ quan quản lý nhà nước ban hành, từ cấp Chính phủ, các Bộ, Uỷ
ban nhân dân các cấp và các cơ quan quản lý khác trong hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước.
V. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống đối với các vấn
đề
xã hội như chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử theo quan điểm
triết học Mác – Lê Nin, phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp so sánh,

4
nhất là với các hệ thống gần gũi với Việt Nam về cùng vấn đề nghiên cứu để rút ra
những điểm chung và điểm khác biệt về quan niệm của Việt Nam so với các nước.

5
Chương I
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

I. Văn bản quản lý nhà nước và các loại văn bản quản lý nhà nước
1.1. Quan niệm về văn bản quản lý nhà nước
Để hình thành quan niệm về văn bản quản lý, trước hết cần phải làm rõ
“quản lý nhà nước” là gì. Trong sách báo pháp lý nước ta, “quản lý nhà nước” là
khái niệm được hiể
u theo hai nghĩa khác nhau. Theo nghĩa rộng, tất cả các cơ quan
nhà nước trong bộ máy nhà nước Việt Nam, dù quan niệm gồm có ba hệ thống cơ
quan lập pháp, hành pháp và tư pháp hay là bốn hệ thống cơ quan: quyền lực nhà
nước, hành chính nhà nước, toà án và viện kiểm sát thì đều thực hiện hoạt động
quản lý nhà nước. Còn “quản lý nhà nước” theo nghĩa hẹp, đó là hoạt động chỉ liên
quan đến việc thi hành luật, xét trong ba chức năng hay hoạ
t động cơ bản của nhà
nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong sách báo pháp lý nước ta, khái niệm
“quản lý nhà nước" theo nghĩa hẹp còn được sử dụng thay thế hoặc tương đương

với các khái niệm như: hành chính, quản lý hành chính (được ngầm hiểu là do nhà
nước, có tính chất nhà nước hay là quản lý công), quản lý hành chính nhà nước.
Trong một số trường hợp, khái niệm “quản lý nhà nước” hay “quản lý hành chính”,
“quản lý hành chính nhà nước” còn được thay thế bằng cụm t
ừ “hành pháp”, nhưng
rất hạn chế, bởi “hành pháp” là từ mang tính trừu tượng. Cần làm rõ thêm điều
này. Khái niệm “quản lý nhà nước” và khái niệm “hành pháp” tuy không đồng
nhất, nhưng là các khái niệm cùng bậc. Nếu ta chia các hoạt động về mặt pháp luật
của một nhà nước thành ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp thì đây là văn
bản pháp luật thuộc lĩnh vực hành pháp. Hành pháp được đặt trong tương quan với
lập pháp và tư pháp, chỉ
một chức năng, hoạt động cơ bản của nhà nước. Nếu như
hành pháp được hiểu là chức năng hay hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật thì
quản lý nhà nước được hiểu là chức năng, hoạt động điều hành để thực thi pháp

6
luật.
Tất nhiên, cũng có những ý kiến khác nhau xung quanh việc sử dụng các
khái niệm đã nêu. Chẳng hạn, trong Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành
chính Việt Nam của Học viện Hành chính quốc gia, các tác giả đã sử dụng khái
niệm “quản lý hành chính nhà nước”
1
, trong khi đó, trong Giáo trình Luật hành
chính Việt Nam của Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội lại cho rằng thuật ngữ
“hành chính" đồng nghĩa với thuật ngữ “quản lý", có nghĩa là sử dụng khái niệm
“quản lý hành chính” là cách nói trùng lặp. Thực ra, cách lý giải bác bỏ khái niệm
“quản lý hành chính" như vậy của các tác giả khoa Luật, Đại học quốc gia sẽ chỉ
đúng, nếu người sử dụng khái niệm “quản lý hành chính”, trong đó, qu
ản lý được
hiểu theo nghĩa hẹp. Còn khi khái niệm “quản lý” đã được hiểu theo nghĩa rộng và

“hành chính" trở thành tính từ của “quản lý”, chỉ sự quản lý có tính chất hành chính
thì các tác giả của quan niệm “quản lý hành chính” lại có lý riêng của mình.
Cần nhấn mạnh rằng thuật ngữ “quản lý nhà nước” (như đã nói ở trên, tương
đương với các thuật ngữ “quản lý hành chính nhà nước”, “hoạt động hành pháp” )
là thuật ngữ
được sử dụng phổ thông nhất trong các văn kiện chính trị - pháp lý của
Đảng và Nhà nước ta. Trong khi đó, “quản lý hành chính” hay “hành chính nhà
nước” lại được đề cập nhiều trong nghiên cứu và giảng dạy về quản lý hành chính
nhà nước và luật học.
Liên quan đến vấn đề được trình bày trong đề tài này, sau đây, cụm từ “văn
bản quản lý nhà nước” là cụm từ sẽ được xem tương đương với các cụm từ “v
ăn
bản hành chính", “văn bản quản lý hành chính nhà nước" và trong những trường
hợp nhất định, đó là “văn bản hành pháp".
Văn bản, theo một quan niệm được hiểu theo hai nghĩa khác nhau: 1/ Là bản
viết hoặc in mang nội dung là những gì cần được ghi để lưu lại làm bằng; 2/ Theo


1
Học viện Hành chính quốc gia. Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, Nxb Giáo dục, Hà
Nội, 2006, tr. 130.

7
nghĩa có tính chất chuyên môn, văn bản là chuỗi ký hiệu ngôn ngữ hay, nói chung,
những ký hiệu thuộc một hệ thống nào đó, làm thành một chỉnh thể mang một nội
dung ý nghĩa trọn vẹn
2
. Trong cách hiểu thứ nhất của quan niệm này, có lẽ đã
không tính đến sự phát triển và quyền lực to lớn của của internet. Ở các nước mà
mạng internet phát triển thì văn bản dạng file được sử dụng không chỉ trong lĩnh

vực chính trị, quản lý nhà nước mà còn phát triển trong lĩnh vực kinh tế, cụ thể là
hợp đồng kinh doanh với sự hiện diện của chữ ký điện tử. Ngay
ở nước ta, với sự
phát triển của internet hiện nay, nhiều cơ quan nhà nước đã sử dụng văn bản dạng
file để thực hiện quan hệ công tác giữa các cơ quan và giữa cơ quan với cán bộ,
công chức, giữa cơ quan nhà nước với công dân, tổ chức. Cho nên, cần bổ sung vào
quan niệm về văn bản không chỉ là dạng in, viết mà cả dạng file.
Văn bản, theo một quan niệm khác, nó
được hiểu là một phương tiện ghi tin
và truyền đạt tin bằng ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định. Tuỳ theo lĩnh vực hoạt
động quản lý đối với các mặt đời sống xã hội mà văn bản được sản sinh ra với nội
dung và hình thức khác nhau
3
. Quan niệm này không chỉ ra phương tiện ghi là dưới
dạng nào. Điều này có thể gây nhầm lẫn với các phương tiện khác cũng ghi nhận
thông tin, nhưng không phải là văn bản, ví dụ, các file chứa thông tin Qua những
quan niệm như trên về văn bản, có thể có mấy nhận xét như sau. Hai quan niệm kể
trên có điểm chung là đều xác định văn bản là phương tiện ghi nhận trong đó những
thông tin nhất định, như
ng giữa các quan niệm cũng có những điểm khác nhau.
Theo quan niệm thứ nhất, không kể quan niệm có tính chất chuyên môn, nó là văn
bản được ghi nhận thông tin trong mục đích làm bằng. Quan niệm này hướng về
phía bằng chứng nhiều hơn, chẳng hạn các hợp đồng dân sự được lập dưới dạng
văn bản để làm bằng. Văn bản nếu chỉ quan niệm như vậy thì chưa đủ, ch
ưa phản
ánh được hết thực tế sử dụng văn bản trong đời sống xã hội. Quan niệm thứ hai,
ngược lại, dường như chỉ hiểu văn bản là chỉ liên quan đến quản lý các mặt của đời


2

Viện ngôn ngữ. Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng. 2002. tr. 1100.
3
Lê Văn In. Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho các cơ quan chính quyền địa phương, đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ
chức kinh tế. Nxb Chính trị quốc gia. Hà Nội. 2003. tr. 10.

8
sống xã hội. Nếu như vậy, đây là quan niệm thiếu sót, bỏ qua khía cạnh sử dụng
văn bản khác của đời sống xã hội, ít nhất như đã được nêu ở trên. Từ nghiên cứu
hai quan niệm trên đây và xuất phát từ nghiên cứu thực tiễn hình thành các văn bản
trong đời sống xã hội, có thể quan niệm văn bản là hình thức in hoặc viết hoặc
dạng file chứ
a đựng các thông tin nhằm mục đích nhất định, trong lĩnh vực quản lý
nhà nước, mục đích là quản lý.
Về khái niệm văn bản quản lý nhà nước, có thể xác định văn bản quản lý nhà
nước là văn bản do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo thủ tục pháp lý nhất định
có nội dung quản lý nhà nước và nhằm mục đích quản lý nhà nước. Nói một cách
tổng quát, “văn bản qu
ản lý nhà nước” là văn bản được ban hành và thực hiện trong
lĩnh vực quản lý nhà nước hay quản lý hành chính nhà nước. Trong đời sống pháp
lý ở nước ta hiện nay, văn bản quản lý nhà nước là thuật ngữ được sử dụng chính
thức trong các văn bản quan trọng của nhà nước. Nó là cụm từ tương đương với các
cụm từ “văn bản hành chính nhà nước”, “văn bản quản lý hành chính nhà nước”,
“văn b
ản hành chính” (ở đây hành chính được hiểu ước lệ là hành chính nhà nước).
Nếu như thuật ngữ “quản lý nhà nước” luôn được ngầm hiểu hay là ngụ ý liên hệ
một cách xác định rõ ràng với hành pháp thì “văn bản quản lý nhà nước" cũng được
ngụ ý là văn bản thuộc lĩnh vực hành pháp.
Xét về chức năng, văn bản quản lý nhà nước là phương tiện chứa đựng và
truyền tải thông tin mang tính chấ
t pháp lý nhằm thực hiện hoạt động điều hành

trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Đây chính là chức năng cơ bản của văn bản quản
lý nhà nước. Vì vậy, việc ban hành văn bản quản lý nhà nước cũng là hoạt động
chủ yếu của các cơ quan quản lý nhà nước. Có tác giả khi xác định chức năng cơ
bản của văn bản quản lý nhà nước, bên cạ
nh chức năng kể trên của nó, còn xác
định cả chức năng thông tin, chức năng về văn hóa, xã hội và giáo dục
4
. Thực ra thì
chức năng cơ bản nhất của văn bản quản lý nhà nước nhất định phải là quản lý,


4
Lê Văn In. Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho các cơ quan chính quyền địa phương, đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ
chức kinh tế. Nxb Chính trị quốc gia. Hà Nội. 2003. tr. 10.

9
điều hành. Bên cạnh đó, cũng có thể phân tích đến các chức năng khác chẳng hạn,
chức năng “chấp hành”, chức năng “thực hiện", chức năng “bảo vệ" nếu ta thực
hiện một sự mổ xẻ, phân tích hơn nữa.
1.2. Các loại văn bản quản lý nhà nước và thẩm quyền ban hành văn
bản quản lý nhà nước
1.2.1. Các loại văn bản quản lý nhà nước
Trên cơ sở quan niệm về văn bản quản lý nhà nước và chức năng của văn
bản quản lý nhà nước, ta đã có cơ sở cần để xác định các văn bản quản lý nhà nước.
Nhưng như vậy vẫn chưa đủ. Một trong những vấn đề chưa rõ ràng trong khoa học
pháp lý hiện nay là xác định văn bản quản lý nhà nước dựa trên những quan niệm
hay tiêu chí nào? Do đó mà trong thực t
ế người ta có những quan niệm về văn bản
quản lý nhà nước không giống nhau. Có người quan niệm văn bản quản lý chỉ là
các văn bản do hệ thống hành chính nhà nước ban hành. Có người quan niệm văn

bản quản lý nhà nước chỉ là các văn bản có tính chất cá biệt - cụ thể, v.v. Bởi vậy,
hình thành một quan niệm về văn bản quản lý nhà nước là cần thiết.
Trên nguyên tắc, có thể xác lập quan ni
ệm tổng thể về xác định một văn bản
là văn bản quản lý như sau.
1/ Văn bản quản lý trước hết phải là văn bản liên quan đến lĩnh vực hành
pháp, tức là lĩnh vực tổ chức thực hiện luật do cơ quan lập pháp ban hành. Ngoài
lĩnh vực này thì văn bản đó không thể là văn bản quản lý nhà nước. Sự xác định
như vậy cho phép phân biệt v
ăn bản quản lý nhà nước với các văn bản có tính chất
tư pháp và các văn bản pháp luật khác.
Ở đây, cần có sự hình dung văn bản quản lý nhà nước trên một diện mềm
dẻo phản ánh tính chất hành pháp của văn bản. Theo đó, văn bản quản lý nhà nước
bao gồm nội dung các cơ bản:
• Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (là chủ yếu) và các cơ quan thực

10
hiện chức năng có tính chất thực thi pháp luật khác về chức năng,
nhiệm vụ, cơ cấu, phương thức, hình thức hoạt động, mối quan hệ giữa
các cơ quan trong bộ máy hành pháp và các cơ quan, tổ chức khác ;
• Vấn đề nhân sự, nói chung là chế độ cán bộ, công chức trong việc bảo
đảm sự vận hành của bộ máy hành pháp;
• Nội dung quản lý nhà nước đối với các l
ĩnh vực: chính trị, kinh tế, văn
hóa, xã hội, tư tưởng, an ninh, quốc phòng, ngoại giao ;
• Các biện pháp cưỡng chế áp dụng trong quản lý nhà nước để bảo đảm
thực thi nhiệm vụ quản lý.
Trong thực tế ở nước ta và các nước khác đều có tình trạng cơ quan lập pháp
(quốc hội, nghị viện ) sau khi ban hành luật, còn uỷ quyền cho các cơ quan hành
pháp ban hành các văn bản pháp luật như là sự tiếp tụ

c hay là kéo dài của luật,
thậm chí ban hành cả các văn bản không liên quan gì đến quản lý nhà nước hay
hành chính nhà nước; ví dụ, cơ quan chính phủ ban hành các quy định theo sự uỷ
quyền của cơ quan lập pháp về luật dân sự. Vì vậy, phải có sự phân biệt văn bản
quản lý với các văn bản không có tính chất quản lý khác căn cứ vào nội dung điều
chỉnh của văn bản chứ không phải là căn cứ
vào dấu hiệu hình thức về cơ quan ban
hành văn bản pháp luật.
2/ Xuất phát từ quan niệm như trên, có thể xác định văn bản quản lý nhà
nước không chỉ là các văn bản pháp luật có tính quy phạm mà còn cả các văn bản
quản lý nhà nước có tính chất cá biệt - cụ thể áp dụng cho các trường hợp cụ thể và
một số văn bản có tính chất quản lý khác.
3/ Các văn bản quản lý nhà nước theo ngh
ĩa rộng được ban hành bao gồm
các văn bản có hiệu lực pháp lý khác nhau, cao nhất là Hiến pháp, tiếp đó là luật,
các văn bản dưới luật và dưới nữa là các văn bản pháp luật khác có tính chất quy
phạm và không có tính chất quy phạm.

11
Trên cơ sở quan niệm về văn bản quản lý nhà nước như trên, chúng ta cùng
xem xét các văn bản quản lý nhà nước trong quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay
và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản tương ứng.
Nhóm thứ nhất, các văn bản quy phạm quản lý nhà nước. Nhóm văn bản
quản lý nhà nước có tính chất quy phạm theo Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật và Luật ban hành văn b
ản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân hiện hành, sau khi đã có những sửa đổi gồm có các văn bản dưới
đây. Các văn bản quy phạm này tạo thành hệ thống pháp luật Việt Nam, đương
nhiên, các văn bản pháp luật này chỉ được tri giác ở các khía cạnh quản lý nhà
nước:

1. Hiến pháp do Quốc hội ban hành;
2. Luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành;
3. Pháp lệnh, nghị
quyết do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành;
4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
5. Nghị định của Chính phủ;
6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
7. Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao;
8. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
9. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang b
ộ;
10. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước;
11. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính
phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội;
12. Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao; giữa các Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;

12
13. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân;
14. Quyết định của Uỷ ban nhân dân.
Trong số các văn bản pháp luật nêu trên, có những văn bản pháp luật liên
quan nhiều đến lĩnh vực quản lý nhà nước, như luật của Quốc hội, Nghị định của
Chính phủ. Có những văn bản pháp luật ít liên quan đến quản lý nhà nước hơn như
lệnh, quyết định củ
a Chủ tịch nước, thông tư liên tịch Có những văn bản mà tính
chất hành pháp hay hành chính chỉ mang tính chất quản lý nội bộ như thông tư của
Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân. Có những văn bản quản lý nhà nước có
phạm vi tác động rộng lớn quốc gia như luật của Quốc hội, nghị định của Chính

phủ, ngược lại, có những văn bản quản lý nhà nước lại chỉ tác độ
ng ở phạm vi địa
phương nhất định
Cần lưu ý rằng, mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật kể trên được pháp luật
quy định về nội dung chứa đựng trong văn bản, trong đó có vấn đề thuộc quản lý
nhà nước. Chẳng hạn: luật quy định nhiều vấn đề quản lý liên quan khi quy định

các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính,
tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công
nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ
công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân.
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn
đề
về:
1. Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành
chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc với các thành viên Chính
phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề
khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ;
2. Biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động củ
a các thành viên Chính phủ;
kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ

13
ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của
Nhà nước
5
.
Quyết định của Uỷ ban nhân dân huyện được ban hành để thực hiện chủ
trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp,
thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải,

thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục thể
thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật
t
ự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành
pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa
bàn huyện
6
.
Như vậy, diện các văn bản quy phạm pháp luật được xem là văn bản quản lý
nhà nước là đa dạng. Một văn bản có thể chứa đựng trong đó toàn bộ nội dung có
tính quản lý nhà nước hoặc chỉ một phần, thậm chí một phần rất ít.
Nhóm thứ hai, các văn bản quản lý nhà nước không có tính chất quy phạm.
Có thể kể đến các văn bản không có tính chất quy phạm trong các v
ăn bản có tính
chất pháp lý nói chung ở nước ta như: quyết định, chỉ thị, công văn, thông báo, báo
cáo, tờ trình, biên bản, đơn từ, đề án
Số lượng các văn bản không có tính chất quy phạm trong hoạt động của bộ
máy nhà nước như vậy là khá nhiều. Tuy nhiên, tiêu chí cơ bản để xác định một
văn bản có tính chất pháp lý là văn bản quản lý là ở chỗ văn bản được sử dụng
để
tiến hành quản lý nhà nước, hay nói một cách khác, là văn bản để tổ chức thực hiện
pháp luật (có tính chất hành pháp). Không nên quan niệm bất cứ dạng văn bản nào
có liên quan đến hoạt động quản lý đều là văn bản quản lý nhà nước. Chỉ nên coi
các văn bản trực tiếp gắn liền với quản lý nhà nước mà trọng tâm là các văn bản
chứa đựng trong đó các mệnh lệnh quản lý trong quan h
ệ quyền lực - phục tùng là


5
Điều 11 và Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

6
Điều 16, Luật ban hành văn bản quy phạm của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004

14
văn bản quản lý nhà nước. Dưới đây là các hình thức văn bản quản lý nhà nước
không có tính quy phạm pháp luật:
Quyết định là hình thức văn bản rất đặc trưng của quản lý nhà nước. Nó là
văn bản áp dụng pháp luật, được khoa học pháp lý gọi là văn bản pháp luật cá biệt -
cụ thể. Văn bản này được áp dụng trong hoạt động quản lý nhà nước với phạ
m vi
và số lượng rất lớn. Chắc chắn trong tổng số các văn bản cá biệt - cụ thể được ban
hành trong hoạt động của bộ máy nhà nước, văn bản cá biệt - cụ thể có tính chất
quản lý nhà nước chiếm tỷ trọng lớn nhất. Và, trong số các văn bản cá biệt - cụ thể
được ban hành thì văn bản do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ban hành
đóng vai trò chủ yếu. Vă
n bản cá biệt - cụ thể được áp dụng bên trong và bên ngoài
bộ máy hành chính như quyết định thành lập cơ quan nhà nước (chủ yếu là các cơ
quan trong bộ máy hành chính nhà nước), ban hành nội quy, quy chế, quyết định bổ
nhiệm, quyết định kỷ luật trong quan hệ quản lý (hướng ra ngoài bộ máy hành
chính) như quyết định xác nhận việc thành lập doanh nghiệp, quyết định cho phép
thành lập hội, quyết định phạt hành chính, v.v. Hình thức quyế
t định quản lý nhà
nước thể hiện ý chí đơn phương của nhà nước, trong đó chứa đựng các thông tin
dưới dạng mệnh lệnh quản lý thể hiện quan hệ quyền lực - phục tùng. Nó chưa
được quy định dưới dạng tổng quát trong văn bản pháp luật nào, nhưng được quy
định trong các văn bản đơn hành, ví dụ, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày
16 tháng 7 năm 2002 quy định rất nhiều các quyết định củ
a cơ quan có thẩm quyền,
chẳng hạn, quyết định về tạm giữ người, tạm giữ tang vật, phương tiện, quyết định
xử phạt, quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn, v.v.

Chỉ thị là văn bản quản lý cũng thể hiện khá đặc trưng về tính quản lý nhà
nước, Chỉ thị thường được áp dụng trong quan hệ giữa cấ
p trên và cấp dưới trong
đó chứa đựng các mệnh lệnh với nội dung chỉ đạo thực hiện pháp luật, phối hợp
hoạt động giữa các cơ quan, tổ chức, bộ phận của cơ quan, tổ chức, giao nhiệm vụ,
chấn chỉnh, nhắc nhở hoặc để truyền đạt các chủ trương, chính sách, pháp luật.

15
Trong pháp luật, hình thức chỉ thị với tính cách là văn bản quy phạm pháp luật đã
được loại bỏ trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, bởi hình
thức văn bản này đã làm rối rắm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Công văn - một hình thức văn bản rất phổ biến hoạt động của bộ máy nhà
nước nói chung, trong quản lý nhà nước nói riêng. Công v
ăn là giấy tờ hay văn bản
được sử dụng để thực hiện mối quan hệ có tính chất “giao thiệp”
7
giữa các cơ quan,
tổ chức (theo chiều dọc hay chiều ngang) trong việc thực hiện các công việc chung,
trong đó có công việc quản lý nhà nước. Ví dụ, đề nghị phối hợp của một bộ hay
một sở với bộ, sở khác để thực hiện công việc quản lý nhất định Trong bộ máy
nhà nước tồn tại nhiều loại công văn, nhưng công văn nào phục vụ, liên quan đến
hoạ
t động quản lý nhà nước mới được xem là công văn hay văn bản có tính quản lý
nhà nước.
Công điện - theo một tác giả, công điện là một dạng đặc biệt của công văn
được sử dụng trong trường hợp khẩn cấp, cần thông tin nhanh một mệnh lệnh, một
quyết định đến một đối tượng thực hiện, trong khi tác giả quan niệm công văn hay
thư công là để giả
i quyết các công việc giữa các cơ quan, tổ chức xã hội và công
dân

8
mà xét ra cũng chỉ mang tính chất giao dịch, trình, đề nghị Thực ra, tuy công
văn và công điện có những âm trùng nhau là “công” nhưng không thể phân tích sự
khác nhau giữa chúng là ở hình thức khác nhau giữa chúng, một đằng là giấy tờ,
một đằng là điện tín, sóng âm (để truyền đạt thông tin nhanh). Công văn nói
chung nặng về tính chất giao dịch, còn công điện, đúng như tác giả đã chỉ ra, nó
chứa đựng trong đó các mệnh lệnh. Nhưng nế
u công điện chứa đựng các mệnh lệnh
(ví dụ công điện gửi các địa phương liên quan về thực hiện các công việc chống lụt
bão của uỷ ban phòng chống lụt bão trung ương) thì rõ ràng, đó là quyết định hoặc
chỉ thị chứ không phải là công văn nữa. Như vậy, công điện có thể là quyết định


7
Viện ngôn ngữ. Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng. 2002. tr. 211.
8
Lê Văn In. Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho các cơ quan chính quyền địa phương, đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ
chức kinh tế. Nxb Chính trị quốc gia. Hà Nội. 2003. tr. 21.

16
hay chỉ thị chứ không phải là một dạng của công văn. Có một cách giải thích về nội
hàm của khái niệm công điện, theo đó, công điện do cơ quan hoặc người có thẩm
quyền gửi cho cơ quan, tổ chức có liên quan về vấn đề phát sinh trong tình huống
đặc biệt. Tình huống này có thể dẫn đến sự cần thiết quy định các biện pháp khẩn
cấp nhằm hạn chế
thiệt hại, phòng ngừa dịch bệnh, bảo vệ chủ quyền quốc gia, an
ninh chính trị, trật tự xã hội
9
. Cách giải thích này không thật rõ ràng, chưa quan tâm
đến việc chỉ ra một cách trực diện rằng công điện có hay không có trong đó các

mệnh lệnh. Nhưng bằng cách gián tiếp, nó cũng chỉ ra điều đó. Giải thích rõ ràng
và đầy đủ hơn là quan điểm cho rằng công điện là loại văn bản được chuyển bằng
điện tín, điện thoại hay vô tuyến điện để truyền đạt nhanh công vi
ệc, mệnh lệnh (tác
giả in nghiêng để lưu ý) của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đến cơ quan, tổ chức,
cá nhân thực hiện
10
.
Các hình thức văn bản còn lại như thông báo, báo cáo, tờ trình, đề án tuy có
được sử dụng trong quản lý nhà nước, nếu xét rộng ra thì đó cũng là các công cụ để
tiến hành quản lý nhà nước. Trong đó, thông báo dùng để công bố với nhân dân,
các đối tượng quản lý những sự kiện nhất định liên quan đến quản lý nhà nước; báo
cáo chứa đựng trong nó thông tin về sự việc nhất định theo lĩnh vực hoặc thời gian
nhấ
t định; đề án là văn bản trình bày về việc thực hiện một nhiệm vụ, công việc ;
tờ trình là văn bản đề xuất về việc thông qua một văn bản, chủ trương, phương án
công tác nhất định trong quản lý nhà nước
11
.
Trong quản lý nhà nước còn thấy có loại văn bản có tên gọi chung là đơn từ.
Theo đó, các văn bản đơn từ dưới mọi hình thức do các cơ quan, tổ chức, cá nhân
viết để trình bày đến cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước đề đạt, đề xuất, yêu
cầu tuy có thể cần thiết, là lý do khởi động hoạt động quản lý không được coi là
văn bản quản lý. Văn bản quả
n lý nhà nước là văn bản do chủ thể là cơ quan có


9
Trường Đại học Luật Hà Nội. Từ điển giải thích thuật ngữ luật học. Nxb Công an nhân dân. Hà Nội. 1999. tr. 38.
10

Tô Tử Hạ. Từ điển hành chính. Nxb Lao động -xã hội. Hà Nội. 2003. tr. 68.
11
Xem
11
Lê Văn In. Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho các cơ quan chính quyền địa phương, đơn vị hành chính sự
nghiệp, tổ chức kinh tế. Nxb Chính trị quốc gia. Hà Nội. 2003. tr. 21-22.

17
thẩm quyền ban hành trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý, chứ
không phải là mọi văn bản hiện diện trong lĩnh vực quản lý nhà nước.
Một loại văn bản cũng hay được sử dụng và có giá trị pháp lý gần như bắt
buộc thi hành, đó là các “thông báo ý kiến chỉ đạo” nhất là của Thủ tướng và các
Phó Thủ tướng. Tuy vậy cũng rất khó xác định tính ch
ất của loại văn bản này.
Để hình dung số lượng các văn bản quản lý ta thử lấy một ví dụ ở cấp Chính
phủ “Trong tháng 1, Chính phủ đã ban hành 03 Nghị quyết, 07 Nghị định; Thủ
tướng Chính phủ ban hành 07 Quyết định quy phạm pháp luật, 184 Quyết định cá
biệt, 02 công điện và 01 Chỉ thị và 198 văn bản hành chính khác. Văn phòng Chính
phủ ban hành 28 văn bản thông báo ý kiến chỉ đạo của Th
ủ tưởng, các Phó Thủ
tướng Chính phủ”
12
.
Kết luận thanh tra mặc dù còn có những tranh luận về giá trị pháp lý của nó
nhưng rõ ràng cũng được xếp vào loại văn bản quản lý nhà nước. Kết luận thanh tra
thể hiện sự đánh giá của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (người ra quyết định
thanh tra- thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước hoặc thủ trưởng tổ chức thanh tra
nhà nước), đối với việc chấp hành pháp luật củ
a các cơ quan, tổ chức và cá nhân là
đối tượng thanh tra, là căn cứ để các cơ quan quản lý nhà nước ban hành các quyết

định quản lý. Kết luận thanh tra cũng được ban hành theo một trình tự, thủ tục chặt
chẽ và có hiệu lực pháp lý đối với các đối tượng khác. Vì thế có thể khẳng định Kết
luận thanh tra là một loại văn bản quản lý nhà nước và cũng chính vì vậy mà nó
cũng phải bảo đảm tính h
ợp pháp, hợp lý như mọi văn bản quản lý khác.
Được xác định là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý, hoạt động thanh
tra có đối tượng chủ yếu là các cơ quan quản lý nhà nước nên đối tượng xem xét,
đánh giá chủ yếu là văn bản do các cơ quan này ban hành. Vì vậy, trong phạm vi đề
tài nghiên cứu này, khái niệm văn bản quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp


12
Báo cáo số 125/BC-CP ngày 04 tháng 02 năm 2010 của Van phòng Chính phủ về Chỉ đạo điều hành của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ và tình hình kinh tế- xã hội tháng 01 năm 2010

18
hơn chỉ bao gồm các văn bản quản lý do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành:
Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan quản
lý khác và người có thẩm quyền trong các cơ quan này.
1.2.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước
Tính hợp pháp, hợp lý của mỗi văn bản quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ
đến vấn đề hết sức quan trọng là thẩm quyền ban hành văn b
ản quản lý nhà nước.
Trong khoa học pháp lý, thẩm quyền được hiểu là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ
hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước
do pháp luật quy định
13
. Đối với các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước, việc
trao cho nó quyền thì đó cũng đồng thời chứa đựng trong đó nghĩa vụ, trách nhiệm
mà xét cho cùng là được người dân giao phó, uỷ quyền. Thực ra thì văn bản quản lý

nhà nước hay văn bản hành chính nhà nước không phải là văn bản chỉ do hệ thống
hành chính nhà nước ban hành. Các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy hành
chính nhà nước cũng có thể ban hành. Như đã nói ở trên, ngay trong mỗ
i cơ quan
nhà nước cũng có những văn bản nội bộ mang tính chất quản lý hành chính nhà
nước.
Nói rằng thẩm quyền là thuật ngữ chỉ ra quyền và nghĩa vụ của một cơ quan,
tổ chức trong hệ thống bộ máy nhà nước thì bản thân nó về mặt hình thức đã chỉ ra
tính xác định của thẩm quyền này. Thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước
hiểu một cách chung nh
ất thì bao gồm các khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, thẩm quyền là thuật ngữ chỉ ra cơ quan nhà nước nhất định có
quyền và nghĩa vụ ban hành loại văn bản quản lý nhà nước với nội dung nhất định.
Trong các văn bản quản lý nhà nước đã nêu ở trên, mỗi loại văn bản quản lý
đã được xác định cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhất định. Như: nghị

định là văn bản do Chính phủ ban hành; quyết định do Thủ tướng Chính phủ hay
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành mà quyết định ở mỗi cấp có nội dung


13
Từ điển luật học. Nxb Từ điển Bách khoa. Hà Nội. 1999. tr. 459.

19
theo thẩm quyền mỗi cấp
Thứ hai, thẩm quyền ban hành văn bản cũng bao hàm việc chỉ ra giới hạn,
phạm vi các vấn đề mà cơ quan được ban hành văn bản quản lý nhà nước được quy
định, quyết định. Giới hạn, phạm vi ban hành văn bản quản lý nhà nước được xác
định trong chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan được văn bản pháp luậ
t

quy định khi thành lập. Đương nhiên, các nhiệm vụ, quyền hạn không phải bao giờ
cũng được xác định một cách tuyệt đối chính xác bởi các quy định này đòi hỏi có
tính khái quát hay là tính quy phạm. Nhưng cũng không phải điều đó có nghĩa là
vấn đề không có tính xác định.
Thứ ba, khi xác định nhiệm vụ, quyền hạn cho mỗi cơ quan trong hệ thống
bộ máy nhà nước, pháp luật không quy định một cách chặt chẽ
từng bước đi, từng
hành vi cần phải tiến hành, từng quyết định cụ thể cho mỗi trường hợp cụ thể. Bởi
vậy, cơ quan thực hiện việc quản lý nhà nước có thể và cần phải cân nhắc hoàn
cảnh rất cụ thể với nhạy cảm chuyên môn, nghề nghiệp để thông qua một quyết
định phù hợp, tương xứng. Đó chính là thẩm quyền xét đị
nh của cơ quan nhà nước,
người có chức vụ, quyền hạn được pháp luật trao cho. Điều đó có nghĩa là thẩm
quyền được pháp luật trao cho một chủ thể nhất định trong việc ra văn bản quản lý
nhà nước không thể thực hiện một cách máy móc. Điều này thể hiện rõ rệt trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở mọi quốc gia.
Thẩm quyền ban hành văn bả
n quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ đến vấn
đề được xem xét là tính hợp pháp và hợp lý của văn bản.
II. Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quản lý nhà nước
2.1. Tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà nước
Hợp pháp, theo cách hiểu được thừa nhận chung là sự phù hợp với quy định
của pháp luật
14
. Một hành vi hay quyết định pháp luật, nói chung là các văn bản



14
Từ điển luật học. Nxb Từ điển Bách khoa. Hà Nội. 1999. tr. 236

20
quản lý nhà nước kể trên đều có thể được xem xét về tính hợp pháp của chúng. Ở
đây nói về văn bản quản lý nhà nước.
Để hiểu được đầy đủ về tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà nước, cần
nhận thức một cách cụ thể hơn về tính hợp pháp của một văn bản quản lý nhà nước.
Dưới đây sẽ xem xét các khía cạnh thể hi
ện tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà
nước. Một văn bản quản lý nhà nước được xem là văn bản hợp pháp phải phải được
xét đến:
Một là, văn bản được ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền. Việc ban hành
văn bản quản lý nhà nước loại nào đối với từng loại cơ quan nhà nước đã được quy
định trong pháp luật. Thực ra thì mỗi loại vă
n bản khi định trước nội dung, mệnh
lệnh được chứa đựng trong nó, người ta đã hàm ý tính đến khả năng của nội dung
ấy của văn bản có thể do cơ quan nào ban hành. Chẳng hạn, đối với các văn bản
luật, văn bản này với nội dung, phạm vi vấn đề được quy định trong Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật chỉ do Quốc hội ban hành. Nghị định vớ
i nội dung,
phạm vi được quy định trong Luật vừa nêu chỉ do Chính phủ ban hành. Chỉ thị do
Thủ tướng Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành với những nội dung,
phạm vi trong văn bản phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp hành chính,
v.v.
Tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà nước còn được thể hiện trong việc
ban hành văn bản phù hợp với nội dung và mục đích c
ủa các văn bản trên nó
Hai là, văn bản quản lý nhà nước được ban hành trong đó phải tuân theo trật
tự giá trị pháp lý từ cao đến thấp của hệ thống pháp luật. Điều đó có nghĩa là một
văn bản sẽ không được xem là hợp pháp nếu nó quy định trên cơ sở hay xuất phát
từ một văn bản pháp luật vốn là văn bản trái với văn bản pháp luật (quy phạm hay

không quy phạm) của cấp trên. Đây chính là một trong những thể hiện của nguyên
tắc pháp chế trong việc ban hành văn bản quản lý nhà nước.
Như thế, một cơ quan ban hành văn bản quản lý nhà nước khi ban hành văn

21
bản quản lý nhà nước cũng cần phải có các tri thức cần thiết về tính thống nhất và
nhất quán của cả hệ thống pháp luật theo nguyên tắc pháp chế. Trong trường hợp,
nhận thấy văn bản của cấp trên ban hành trái với pháp luật thì không thể dựa vào đó
để ban hành mà phải tiến hành các thủ tục đề nghị xem xét và sửa đổi, bãi bỏ các
văn bản đó.
Và, khi xem xét tính hợp pháp c
ủa văn bản quản lý nhà nước, ngoài việc tuân
theo trật tự pháp lý cao thấp của văn bản pháp luật cũng cần xem xét thứ tự thời
gian ban hành văn bản pháp luật để xác định văn bản nào có hiệu lực làm cơ sở để
căn cứ vào đó ban hành văn bản quản lý nhà nước. Theo nguyên tắc, cùng là những
văn bản có giá trị pháp lý như nhau do cùng một cơ quan ban hành và cùng quy
định về một vấ
n đề thì văn bản ban hành sau sẽ là văn bản có giá trị pháp lý, được
dùng làm cơ sở trên đó ban hành văn bản quản lý nhà nước.
Ba là, nội dung và phạm vi của văn bản quản lý nhà nước được ban hành
phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan ban hành. Đây là một yêu cầu
hàng đầu của việc ban hành văn bản quản lý nhà nước và là điểm gây sai phạm
nhiều nhất trong thực tế
ban hành văn bản quản lý nhà nước hiện nay ở nước ta.
Một loạt các văn bản pháp luật về xử phạt hành chính do Bộ Tư pháp kiến nghị sửa
đổi, bãi bỏ như quy định về phạt hành chính của Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ
Chí Minh năm 2008 đều rơi vào trường hợp này.
Để bảo đảm tính hợp pháp trong nội dung và giới hạn thẩm quyền, cơ quan
ban hành phải trên cơ sở nhậ
n thức đúng và đầy đủ về chức năng, quyền hạn,

nhiệm vụ của mình được quy định trong pháp luật.
Bốn là, văn bản được ban hành phải tuân theo các quy định về thể thức, hình
thức văn bản. Trên phương diện triết học, ở đây liên quan đến mối quan hệ giữa nội
dung và hình thức, trong đó, nội dung quyết định hình thức và không có hình thức
thuần tuý, chỉ có hình th
ức của nội dung nhất định; không có nội dung nào lại
không tồn tại trong hình thức nhất định và hình thức có tính độc lập tương đối của