Quản lý Nhà nước đối với hoạt động quỹ tín dụng nhân dân trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT





VŨ NHƯ QUỲNH



QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐÓI VỚI HOẠT ĐỘNG
QUỸ TÍN DỤNG NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH BẮC NINH


Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 603801



LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. Đặng Minh Tuấn



Hà nội – 2013
LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính
xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh
toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc
gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!


NGƯỜI CAM ĐOAN



Vũ Như Quỳnh


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI HỆ THỐNG QUỸ TÍN DỤNG NHÂN DÂN 5

1.1. Khái lược về quản lý nhà Nước 5

1.1.1. Khái niệm về quản lý nhà nước 5

1.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước 6

1.2. Khái lược về Quỹ tín dụng nhân dân 9

1.2.1. Khái niệm Quỹ tín dụng nhân dân 9

1.2.2. Đặc điểm Quỹ tín dụng nhân dân 11

1.2.3. Vị trí, vai trò của Quỹ tín dụng nhân dân 12

1.2.4. Các hoạt động của quỹ tín dụng nhân dân 14

1.3. Các hình thức quản lý nhà nước đối với hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân 15

1.3.1. Sự quản lý của Ngân hàng Nhà nước 15

1.3.2. Sự quản lý của Quỹ tín dụng nhân dân trung ương 28

1.3.3. Sự quản lý của Uỷ ban nhân dân các cấp 29

1.4. Cơ sở lý luận và Pháp luật về quản lý nhà nước đối với hệ thống Quỹ

tín dụng nhân dân 31

1.4.1. Nội dung pháp luật về quản lý nhà nước đối với hoạt động của Quỹ tín
dụng nhân dân 31

1.4.2. Đánh giá việc ban hành và áp dụng Pháp luật về quản lý nhà nước đôi với
QTDND 33

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỆ THỐNG
QUỸ TÍN DỤNG NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC NINH 35

2.1. Quá trình hình thành và phát triển của hệ thống Quỹ tín dụng nhân
dân trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. 35

2.1.1. Giai đoạn thí điểm (1995 - 1999) 35

2.1.2. Giai đoạn tiếp tục củng cố và phát triển (2000 - 2012) 37

2.2. Những kết quả trong hoạt động quản lý nhà nước đối với hệ thống
Quỹ tín dụng nhân dân trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh 41

2.2.1. Hoạt động quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước, Quỹ tín dụng
nhân dân Trung Ương và Uỷ ban nhân dân các cấp 41

2.2.2. Hoạt động của Quỹ tín dụng nhân dân 45

2.3. Những hạn chế trong hoạt động quản lý nhà nước đối với hệ thống
Quỹ tín dụng nhân dân trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh 47

2.3.1. Công tác tham mưu, triển khai văn bản quy phạm pháp luật 47

2.3.2. Quản lý công tác huy động vốn 49

2.3.3. Quản lý hoạt động sử dụng vốn và an toàn vốn 50

2.3.4. Thanh tra, kiểm tra giám sát việc thực hiện 55

CHƯƠNG 3 PHƯƠNG HƯỚNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỆ THỐNG QUỸ TÍN DỤNG NHÂN DÂN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC NINH 63

3.1. Các quan điểm và định hướng đổi mới hoạt động quản lý nhà nước
đối với hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân 63

3.1.1. Đổi mới phù hợp với tiềm năng và định hướng phát triển tỉnh Bắc
Ninh giai đoạn 2011- 2016 63

3.1.2. Định hướng đổi mới của Chính phủ đối với hệ thống quỹ tín dụng
nhân dân. 64

3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước đối
với hệ thống các Quỹ tín dụng nhân dân. 65

3.2.1. Đổi mới phương pháp triển khai cơ chế, chính sách, văn bản pháp luật 65

3.2.2. Kiện toàn bộ máy tổ chức và nâng cao trình độ cán bộ tại Chi nhánh 67

3.2.3. Đổi mới cơ chế quản lý nhà nước của Chi nhánh NHNN tỉnh Bắc
Ninh đối với các QTDND 69

3.2.4. Đổi mới phương pháp thanh tra, giám sát các QTDND 70

3.2.5. Tăng cường vai trò định hướng, hỗ trợ hoạt động cho các QTDND 74

3.2.6. Đổi mới mô hình Quỹ tín dụng nhân dân 77

3.2.7. Nâng cao trách nhiệm về cấp và thu hồi giấy phép hoạt động các
QTDND theo thẩm quyền 80

3.2.8. Nâng cao chất lượng thu thập thông tin và tổng hợp báo cáo trên địa bàn 82

KẾT LUẬN 87

TÀI LIỆU THAM KHẢO 89




DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

1. Quỹ tín dụng nhân dân: QTDND
2. Quỹ tín dụng nhân dân trung ương: QTDNDTW
3. Quỹ tín dụng nhân dân khu vực: QTDNDKV
4. Quản lý hành chính nhà nước: QLHCNN
5. Hợp tác xã tín dụng: HTXTD
6. Hợp tác xã: HTX
7. Ngân hàng nhà nước Việt Nam: NHNNVN
8. Ngân hàng trung ương: NHTW
9. Tổ chức tín dụng: TCTD
10. Uỷ ban nhân dân : UBND

DANH MỤC BẢNG

STT

Số hiệu bảng

Tên bảng Trang

1 Bảng số 2.1 Tình hình nguồn vốn của uỹ tín dụng nhân dân tr
ên
địa bàn tỉnh Bắc Ninh
39
2 Bảng số 2.2 Tình hình sử dụng vốn của các QTD tỉnh Bắc Ninh 52

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

STT

Số hiệu biểu đồ

Tên bảng Trang

1 Biểu đồ 2.1 Cơ cấu dư nợ phân theo ngành kinh tế Bắc Ninh 54


1
MỞ ĐẦU

1. Sự cấp thiết của đề tài
Thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương

Đảng (khoá VII) về tiếp tục đổi mới, phát triển kinh tế xã hội nông thôn, Ban
Bí thư Trung ương Đảng đã cho chủ trương thí điểm thành lập mô hình Quỹ
tín dụng nhân dân. Ngày 27/7/1993 Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số
390/TTg cho phép triển khai Đề án thí điểm thành lập QTDND. Sau hơn 14
năm triển khai đến nay đã thực hiện được mục tiêu hình thành và phát triển
mô hình kinh tế hợp tác trong lĩnh vực tín dụng trên địa bàn nông thôn.
QTDND được thành lập và hoạt động chủ yếu ở địa bàn xã, phường, thị trấn
đã khai thác được nguồn vốn tại chỗ góp phần đáp ứng nhu cầu vốn cho sản
xuất kinh doanh, dịch vụ đời sống của thành viên, góp phần thực hiện mục
tiêu xoá đói giảm nghèo và hạn chế cho vay nặng lãi ở nông thôn. Những kết
quả đã đạt được trong quá trình thí điểm đã khẳng định chủ trương đúng đắn
về phát triển mô hình QTDND.
Đảng ta đã khẳng định, QTDND là một loại hình tổ chức tín dụng hợp
tác hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kết
quả hoạt động, thực hiện mục tiêu chủ yếu là tương trợ giữa các thành viên,
nhằm phát huy sức mạnh của tập thể và của từng thành viên giúp nhau thực
hiện có hiệu quả các loại hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ đời sống,
hoạt động của QTDND phải bảo đảm bù đắp chi phí và có tích luỹ để phát
triển. Chỉ thị số 57-CT/TW ngày 10/10/2000 của Bộ Chính trị đã chỉ rõ trước
mắt và lâu dài phải củng cố, hoàn thiện và phát triển hệ thống QTDND.
Trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh, với 26 QTDND cơ sở và chi nhánh QTDND
Trung ương hoạt động trên khắp các huyện, thành phố trong tỉnh. Hệ thống
QTDND tỉnh Bắc Ninh đó và đang có những đóng góp tích cực vào phát triển
kinh tế - xã hội của địa phương, nhất là khu vực nông nghiệp, nông thôn.

2
Tuy nhiên, qua quá trình hoạt động hệ thống QTDND còn bộc lộ nhiều
tồn tại, yếu kém như: Tổ chức bộ máy thiếu ổn định, chưa có sự kế thừa và
phát triển bền vững; trình độ quản lý, điều hành còn yếu kém; chất lượng và
hiệu quả hoạt động chưa cao, còn tiềm ẩn nhiều rủi ro Trong khi cơ chế,

chính sách đối với QTDND chưa đồng bộ, môi trường pháp lý cho hoạt động
QTDND chưa hoàn thiện; công tác kiểm tra, kiểm soát trong nội bộ QTDND
và của các cơ quan chức năng chưa được coi trọng. Những yếu kém, tồn tại
đó đã ảnh hưởng đến quá trình phát triển hệ thống QTDND; nguy cơ đổ vỡ
vẫn còn nhiều tiềm ẩn. Trong đó một trong những nguyên nhân chủ yếu là từ
việc quản lý của Nhà nước đối với hệ thống QTDND nhằm nâng cao chất
lượng hoạt động, hạn chế và khắc phục những yếu kém để hệ thống QTDND
ngày càng hoạt động hiệu quả hơn, phát triển bền vững hơn, phát huy tốt vai
trò to lớn của mình, thực sự là người đồng hành cùng bà con nông dân trong
sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn theo đúng
chủ trương của Đảng và Nhà nước.
Với lý do đó, tác giả chọn đề tài: " Quản lý nhà nước đối với hoạt động
Quỹ tín dụng nhân dân.” làm đề tài luận văn thạc sỹ, với mong muốn nghiên
cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước; tổ chức, hoạt
động và quản trị Quỹ tín dụng nhân dân, qua đó đề xuất những giải pháp có
căn cứ khoa học và thực tiễn nhằm giải quyết vấn đề trên.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu và chiến lược huy động của ngành trong thời
buổi kinh tế thị trường có sự cạnh tranh quyết liệt của các ngân hàng thương
mại và các tổ chức tín dụng khác, luận văn sẽ nghiên cứu để làm sáng tỏ các
mục tiêu sau:
- Tổng quan về quản lý nhà nước
- Tổng quan về quỹ tín dụng và một số vấn đề về hoạt động của QTDND.

3
- Phân tích, đánh giá về thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động
QTDND trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh, nếu hoạt động Quỹ tín dụng chưa đạt
hiệu quả cao thì sẽ tìm ra nguyên nhân.
- Đưa ra được những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà
nước đối với hoạt động QTDND phù hợp với thực trạng hoạt động tín dụng

và điều kiện phát triển của Bắc Ninh.
3. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp thu thập, thống kê số liệu:
Số liệu thu thập từ tài liệu cơ quan quản lý, từ bảng báo cáo quyết toán,
bảng tổng kết tài sản, từ tạp chí, tình hình thực tế tại qũy tín dụng nhân dân
trên địa bàn tình và các tài liệu khác có liên quan.
- Phương pháp phân tích số liệu:
Sử dụng phương pháp đối chiếu so sánh giữa các số liệu, chỉ tiêu giữa
các thời kỳ, phân tích biểu đồ. Tất cả đều dựa trên cơ sở các kiến thức đã học
ở trường và số liệu thực tế ở QTDND.
- Phương pháp lịch sử
- Phương pháp so sánh
- Các phương pháp của xã hội học pháp luật
- Phương pháp của thống kê xã hội học
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quản lý nhà nước và hoạt động
tín dụng của QTDND trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.
- Phạm vi nghiên cứu của luận văn bao quát tình hình quản lý, sự phát
triển và hoạt động kinh doanh của QTDND trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh từ năm
2007 đến nay.
5. Kết cấu của luận văn:
Chương 1. Những vấn đề cơ bản về quản lý nhà nước đối với hệ thống

4
quỹ tín dụng nhân dân
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước đối với hệ thống Quỹ tín dụng
nhân dân trên địa bàn Tỉnh Bắc Ninh.
Chương 3. Phương hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với hệ
thống quỹ tín dụng nhân dân trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh

5
CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI HỆ THỐNG QUỸ TÍN DỤNG NHÂN DÂN

1.1. Khái lược về quản lý nhà Nước
1.1.1. Khái niệm về quản lý nhà nước
Quản lý trong xã hội nói chung là quá trình điều hành các hoạt động
nhằm tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý vào
một đối tượng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của con
người, nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng theo những mục
tiêu đã định.
Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền
lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành vi hoạt động
của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan
trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con
người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Trong hoạt động quản lý
nhà nước, vấn đề kết hợp các yếu tố của hoạt động quản lý là rất phức tạp, đòi
hỏi các nhà quản lý phải có năng lực cao với sự hỗ trợ của các phương tiện
công nghệ hiện đại.
Khái niệm quản lý nhà nước theo nghĩa rộng: Là hoạt động tổ chức,
điều hành của cả bộ máy nhà nước, nghĩa là bao hàm cả sự tác động, tổ chức
của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp hành pháp và tư pháp.
Theo cách hiểu này, quản lý nhà nước được đặt trong cơ chế "Đảng lãnh đạo,
Nhà nước quản lý, nhân dân lao động làm chủ".
Theo nghĩa hẹp, Quản lý nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều
hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội
và hành vi hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục

6

tiêu yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, các cơ quan nhà nước nói
chung còn thực hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính
chất hành chính nhà nước nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ
công tác nội bộ của mình. Chẳng hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sát
nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của mình; đề bạt, khen thưởng, kỷ luật
cán bộ, công chức, ban hành quy chế làm việc nội bộ
Cũng như hoạt động quản lý nhà nước nói chung, hoạt động quản lý
Nhà nước đối với Quỹ tín dụng nhân dân là một quá trình tác động liên tục, có
định hướng, có tổ chức của Ngân hàng Nhà nước tới các hoạt động tiền tệ và
ngân hàng của các QTDND để đạt được mục tiêu cuối cùng là ổn định tiền tệ,
góp phần tăng trưởng kinh tế và giải quyết việc làm.
Trong mối quan hệ này, chủ thể quản lý là Ngân hàng Nhà nước, với
vai trò là Ngân hàng trung ương và cơ quan thuộc Chính phủ, có thể tác động
tới đối tượng bị quản lý thông qua những kế hoạch, chương trình, chính sách,
biện pháp và những quyết định hành chính khác [42]
1.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước
Quản lý hành chính nhà nước cũng là một dạng quản lý nhà nước, vì
vậy Quản lý Nhà nước có những đặc điểm sau:
Thứ nhất: Quản lý nhà nước mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ
chức chặt chẽ và tính mệnh lệnh đơn phương của Nhà nước
- Hoạt động Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, tính
quyền lực là đặc điểm để phân biệt quản lý nhà nước với các dạng quản lý xã
hội khác.
- Quyền lực đặc biệt là quyền lực Nhà nước, do chủ thể quản lý nhà
nước sử dụng chủ yếu để tác động ra bên ngoài cơ quan nhà nước, mang tính
bắt buộc phải thi hành. Trong trường hợp cần thiết, chủ thể quản lý nhà nước
có thể sử dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành.

7
- Tính tổ chức chặt chẽ được thể hiện ở một số mặt sau:

Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước được tổ chức một cách thông suốt
từ Trung ương đến cơ sở, thể hiện tính thứ bậc hành chính chặt chẽ trong tổ
chức và hoạt động của nội bộ cơ quan trong toàn bộ hệ thống.
Các cơ quan quản lý nhà nước hoạt động trong phạm vi chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật. Nếu hoạt động
không đúng phạm vi quy định là một trong những hành vi làm ảnh hưởng tiêu
cực đến tổ chức
Trong quá trình hoạt động các cơ quan Nhà nước phải đảm bảo thực hiện
đúng các mối quan hệ: trên, dưới, ngang, dọc theo quy định của pháp luật.
Cơ quan nhà nước hoạt động theo quy chế, dựa vào quy chế mẫu của
Chính phủ.
- Tính mệnh lệnh đơn phương được thể hiện:
Tính mệnh lệnh đơn phương xuất phát từ đặc trưng quan hệ giữa chủ
thể và khách thể quản lý nhà nước: “quyền năng – phục tùng”. Đặc trưng này
thể hiện sự không bình đẳng giữa chủ thể và khách thể QLHCNN. Sự không
bình đẳng được thể hiện:
Chủ thể quản lý nhà nước đơn phương ban hành các mệnh lệnh cá biệt
đặt ra các quy định bắt buộc đối với bên kia, buộc bên kia phải phục tùng,
đồng thời kiểm tra việc thực hiện các mệnh lệnh, quy định ấy.
Căn cứ vào quy định của pháp luật để đáp ứng hoặc bác bỏ yêu cầu,
kiến nghị khách thể quản lý. Trong trường hợp này quyền quyết định vẫn
thuộc về ý chí của người hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vì vậy,
nếu có sự trùng hợp về ý chí của hai bên thì đó cũng không phải là sự thỏa
thuận ý chí.
Chủ thể quản lý nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế
hành chính.

8
Trước khi ban hành các quyết định quản lý nhà nước có liên quan trực
tiếp đến lợi ích hợp pháp của khách thể quản lý nhà nước, chủ thể ban hành

phải tham khảo ý kiến của khách thể. Tham khảo ý kiến không phải là sự thỏa
thuận ý chí.
Thứ hai: Quản lý nhà nước có mục tiêu chiến lược, có chương trình , kế
hoạch để thực hiện mục tiêu
Mục tiêu là cái đích mà chủ thể cần phải đạt được ở một thời điểm nhất
định, mục tiêu là chức năng cơ bản đầu tiên, là căn cứ để chủ thể đưa ra các
hình thức và phương pháp quản lý thích hợp. Mục tiêu của quản lý nhà nước
là mục tiêu tổng hợp bao gồm: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng,
an ninh, ngoại giao. Tùy thuộc vào phạm vi quản lý nhà nước của các chủ thể
mà xác định mục tiêu cụ thể nhằm thực hiện mục tiêu chung của nhà nước.
Mục tiêu được xác định phải mang tính khách quan, khoa học, khả thi. Để
thực hiện mục tiêu cần phải vạch rõ lộ trình, chương trình, kế hoạch cụ thể,
sát với thực trạng kinh tế - xa hội, hợp với đối tượng quản lý.
Thứ ba: Quản lý nhà nước có tính chủ động, sáng tạo, linh hoạt trong
điều hành, phối hợp hoạt động, phát huy sức mạnh tổng hợp để tổ chức và
phát triển các lĩnh vực của đời sống xã hội, của cuộc sống con người trong
phạm vi quản lý được phân cấp, phân công theo đúng thẩm quyền, theo đúng
nguyên tắc tập trung dân chủ.
Chủ động trong quản lý nhà nước là việc chủ thể luôn luôn ở trong trạng
thái làm chủ được hoạt động của mình, không để các tình thế khác chi phối.
Sáng tạo là việc chủ thể có những ý tưởng, tư duy mới, phương pháp
làm việc mới với năng suất, chất lượng, hiệu quả cao hơn, tốt hơn so với tư
duy, phương pháp cũ.
Linh hoạt là việc của chủ thể quản lý nhà nước ban hành quyết định
hành chính, thực hiện hành vi hành chính, xử lý tình huống hành chính nhanh

9
nhạy, phù hợp thực tế, nhưng không trái với quy định của pháp luật.
Thứ tư: Quản lý nhà nước có tính liên tục và tương đối ổn định trong tổ
chức và hoạt động.

Tính liên tục trong quản lý nhà nước xuất phát từ hoạt động liên tục của
khách thể quản lý hành chính nhà nước, xuất phát từ quy trình quản lý nhà
nước nói chung và quy trình ban hành, tổ chức thực hiện kiểm tra việc thực
hiện quyết định QLHCNN nói riêng.
Tính liên tục cần phải bảo đảm tính kế thừa về nguồn nhân lực và trách
nhiệm pháp lý, đạo lý trong quản lý nhà nước.
Tính tương đối trong quản lý nhà nước trước hết phải ổn định về tổ
chức bộ máy và nhân sư, về chủ trương, chính sách,… không nên thay đổi
liên tục, làm xáo trộn, rối loạn trong quản lý. Vì vậy, chủ thể quản lý nhà
nước phải bình tĩnh, sang suốt, thận trọng khi đưa ra các quyết định có
liên quan dến tính ổn định về tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan
nhà nước.
Thứ năm: Quản lý nhà nước có tính chuyên môn hóa và nghề nghiệp.
Tính chuyên môn hóa trong quản lý nhà nước xuất phát từ phân công
lao động quản lý nhà nước. Mỗi bộ phận trong cơ quan, mỗi cán bộ công chức
trong từng bộ phận được phân công đảm nhiệm những nhiệm vụ cụ thể phù
hợp với chuyên môn mà cán bộ công chức ấy đào tạo. Quản lý nhà nước là
một nghề mang tính tổng hợp, phức tạp, sáng tạo. Vì vậy, cán bộ công chức
làm công tác quản lý hành chính nhà nước chẳng những có kiến thức chuyên
môn sâu mà còn phải có kiến thức sâu rộng trên nhiều lĩnh vực [37]
1.2. Khái lược về Quỹ tín dụng nhân dân
1.2.1. Khái niệm Quỹ tín dụng nhân dân
Ngày 13 tháng 8 năm 2001, Chính phủ đã ra Nghị định số 48 về tổ chức
và hoạt động của Quỹ tín dụng nhân dân, theo đó ta có thể hiểu:

10
" Quỹ tín dụng nhân dân là loại hình tổ chức tín dụng hợp tác hoạt động
theo nguyên tắc tự nguyện, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kết quả kinh doanh,
thực hiện mục tiêu chủ yếu là tương trợ giữa các thành viên nhằm phát huy
sức mạnh của tập thể và của từng thành viên giúp nhau thực hiện có hiệu quả

các hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ và cải thiện đời sống”[5, Điều2]
Trong giai đoạn Quỹ còn được thí điểm thành lập, có 3 cấp đó là Quỹ tín
dụng cơ sở, Quỹ tín dụng khu vực và Quỹ tín dụng Trung ương. Mỗi Quỹ là
một pháp nhân riêng, hoạt động độc lập song được liên kết chặt chẽ với nhau
trong cùng một hệ thống để điều hòa, phân phối vốn.
Hiện nay, QTDND đã được cơ cấu lại theo mô hình gồm QTDND trung
ương và các QTDND cơ sở.
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở là tổ chức tín dụng hợp tác do các thành
viên trong địa bàn tự nguyện thành lập và hoạt động theo quy định của Nhà
nước nhằm mục tiêu chủ yếu là tương trợ giữa các thành viên. Phạm vi của
một quỹ cơ sở thường là địa bàn của một xã, một phường ở nông thôn, do các
thành viên là cá nhân hoặc hộ gia đình tự nguyện góp vốn. Có thể nói quỹ cơ
sở cũng như một ngân hàng, huy động vốn tại chỗ và cho vay các thành viên
hoặc người nghèo không phải là thành viên cư trú trên địa bàn hoạt động. Từ
những quỹ cơ sở này mà quỹ Trung ương được thành lập với chức năng huy
động vốn, đại diện cho hệ thống tiếp nhận vốn của Chính phủ, các tổ chức tài
chính, các tổ chức phi chính phủ trong nước và quốc tế tài trợ cho chương
trình tín dụng phát triển nông nghiệp – nông thôn, điều hòa vốn cho các
QTDND thành viên và cung cấp các dịch vụ cho toàn hệ thống nhằm mục
đích hỗ trợ và nâng cao hiệu quả hoạt động của cả hệ thống quỹ tín dụng nhân
dân.[11]
Để hỗ trợ hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân, các tổ chức tín dụng và các
đối tượng khác được tham gia góp vốn vào Quỹ tín dụng nhân dân Trung

11
ương theo hướng dẫn của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
Theo Luật các Tổ chức tín dụng 2010: “ Quỹ tín dụng nhân dân là tổ
chức tín dụng do các pháp nhân, cá nhân và hộ gia đình tự nguyện thành lập
dưới hình thức hợp tác xã để thực hiện một số hoạt động ngân hàng theo quy
định của Luật này và Luật hợp tác xã nhằm mục tiêu chủ yếu là tương trợ

nhau phát triển sản xuất, kinh doanh và đời sống" [32, Điều 4]
1.2.2. Đặc điểm Quỹ tín dụng nhân dân
Từ khái niệm và hoạt động của Quỹ tín dụng nhân dân, có thể rút ra một
số đặc điểm của QTDND như sau:
Thứ nhất: QTDNDN được thành lập do các thành viên (Thể nhân, pháp
nhân) tự nguyện tham gia theo qui định của pháp luật. Thành viên tham gia
QTDND có quyền sở hữu và quản lý mọi tài sản và hoạt động của QTDND,
thành viên vừa là người góp vốn, vừa là người gửi vốn và vay vốn, thành viên
được hưởng các dịch vụ và kết quả hoạt động của QTDND.
Thứ hai: Phạm vi hoạt động của QTDND chủ yếu ở các địa bàn nông
nghiệp nông thôn, các tụ điểm dân cư gắn với địa bàn hành chính cấp xã
phường hoặc liên xã, liên phường, có thể trong phạm vi ngành nghề.
Thứ ba: QTDND hoạt động trong một hệ thống liên kết với các QTDND
khác, có hệ thống từ Trung ương đến khu vực (tỉnh) và cơ sở. Mỗi QTDND là
một đơn vị kinh tế độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết với nhau thông
qua hoạt động điều hoà vốn, tư vấn về kỹ thuật nghiệp vụ, thông tin, đào tạo
cán bộ, cơ chế phân tán và an toàn rủi ro, kiểm tra, kiểm soát trong cả hệ
thống nhằm đảm bảo hệ thống QTDND phát triển bền vững.
Thứ tư: QTDND hoạt động có điều kiện gần và bám sát khách hàng và
thành viên, đây là thế mạnh nhất của QTDND, do đó QTDND có thể nắm bắt
được nhu cầu và khả năng của khách hàng và thành viên nhanh nhất so với
các Tổ chức tín dụng khác.

12
Thứ năm: Qui mô hoạt động, năng lực tài chính của các QTDND thường
nhỏ bé, trình độ quản lý, nhận thức của đội ngũ cán bộ, nhân viên còn hạn
chế, bất cập.
Thứ sáu: QTDND hoạt động tuân thủ và chịu sự chi phối của Luật Hợp
tác xã và Luật các Tổ chức tín dụng [11]
1.2.3. Vị trí, vai trò của Quỹ tín dụng nhân dân

Trong công cuộc phát triển kinh tế đất nước thì nông nghiệp - nông thôn
chiếm một vị trí hết sức quan trọng. Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung
ương Đảng lần thứ 5, khoá VII đã đề ra những định hướng cơ bản về mục tiêu,
phương hướng, chính sách và các biện pháp chủ yếu để tiếp tục đổi mới và phát
triển kinh tế - xã hội nông thôn; trong đó, xác định những yêu cầu, nhiệm vụ
của hoạt động tiền tệ, tín dụng và ngân hàng trên địa bàn nông nghiệp - nông
thôn nhằm thực hiện thắng lợi Nghị quyết Trung ương lần thứ 5.
Nhu cầu vốn cho sản xuất đối với nông nghiệp nông thôn ngày càng lớn
và bức thiết đối với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Địa
bàn nông thôn rộng lớn, yêu cầu sản xuất kinh doanh đa dạng, cần phát huy
hoạt động của cả Ngân hàng thương mại và Hợp tác xã tín dụng mới đáp ứng
được yêu cầu huy động vốn và cho vay nhất là kinh tế hộ đến tận thôn xã. Tuy
nhiên các HTXTD ra đời trong thời kỳ bao cấp, xây dựng theo phong trào,
tính tự nguyện chưa cao, yếu tố thị trường chưa được quan tâm và cũng chưa
tính đến nhu cầu thực tế của nền kinh tế. Vì thế, khi Nhà nước tiến hành đổi
mới phát triển kinh tế theo hướng thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cơ
chế thị trường đi vào hoạt động thay cho cơ chế bao cấp thì các HTXTD này
đã không chuyển hướng kịp với cơ chế mới và không có sự liên kết giúp đỡ
lẫn nhau nên lâm vào tình trạng hết sức khó khăn, hàng loạt HTXTD không
có khả năng chi trả, mất khả năng thanh toán phải ngừng hoạt động. Đến khi
có Pháp lệnh Ngân hàng, HTXTD, Công ty tài chính, Ngân hàng Nhà nước đã

13
hướng dẫn, điều chỉnh các Hợp tác xã hoạt động theo Luật. Trong thời điểm
này đã có trên 6000 Hợp tác xã tín dụng không đủ điều kiện đã phải ngừng
hoạt động, tập trung thu hồi vốn trả nợ cho dân; trong đó trên 2000 Hợp tác xã
tín dụng đã thanh lý, giải thể. Đến tháng 6/1993 chỉ có 62 HTXTD, 10 ngân
hàng cổ phần nông thôn được điều chỉnh từ gần 100 HTXTD cũ đã được
Ngân hàng Nhà nước cấp giấy phép hoạt động là quá ít so với yêu cầu triển
khai thị trường tiền tệ, tín dụng ở nông thôn.

Mặt khác, ở nông thôn đang xuất hiện các hình thức tín dụng tư nhân,
cho vay với lãi suất cao, đó chính là nhân tố kìm hãm sự phát triển sản xuất.
Tổ chức lại HTXTD theo mô hình mới gọi là Quỹ tín dụng nhân dân nhằm
huy động tối đa nguồn vốn nhàn rỗi trong các tầng lớp dân cư, các tổ chức để
phục vụ lại chính họ là vấn đề cần thiết nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã
hội trong nông nghiệp - nông thôn đáp ứng yêu cầu thực hiện thắng lợi Nghị
quyết lần thứ 5 khoá VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng. Thành lập
Quỹ tín dụng nhân dân theo mô hình mới góp phần đa dạng hoá Tổ chức tín
dụng trên địa bàn nông thôn; tạo lập một hệ thống kinh doanh tiền tệ có sự
liên kết chặt chẽ bởi lợi ích của mọi thành viên trong hệ thống QTDND, cũng
như yêu cầu triển khai thực hiện chính sách tiền tệ, tín dụng, ngân hàng trên
địa bàn nông nghiệp - nông thôn.
Quỹ tín dụng nhân dân là tổ chức tín dụng hợp tác, là tổ chức kinh tế
đóng vai trò trung gian giữa những người tiết kiệm và người đầu tư trong
phạm vi hoạt động, đã tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho thành viên
và khách hàng gửi vốn và vay vốn, cung cấp các dịch vụ một cách nhanh
chóng và thuận tiện giúp cho thành viên có vốn để đẩy mạnh sản xuất kinh
doanh và đời sống.
Quỹ tín dụng nhân dân là đầu mối tập trung những nguồn vốn tản mạn,
tiềm ẩn trong dân cư, nhất là lĩnh vực nông nghiệp nông thôn, những người

14
buôn bán nhỏ ở ven đô, để tạo ra quỹ tiền tệ tập trung qua đó cung cấp cho
thành viên có nhu cầu về vốn, hỗ trợ cho hệ thống QTDND đảm bảo khả năng
chi trả và thanh toán kịp thời và giữ chữ tín với khách hàng.
Quỹ tín dụng nhân dân hoạt động ngày một phát triển đã góp phần hạn
chế và đẩy lùi, tiến tới xoá bỏ tệ nạn cho vay nặng lãi, nhất là ở nông thôn,
những vùng xa xôi hẻo lánh mà các tổ chức tín dụng khác không thể vươn tới
được. Thông qua quá trình hoạt động của QTDND còn tạo ra môi trường lành
mạnh về tiền tệ tín dụng để phát triển kinh tế xã hội nông nghiệp nông thôn.

Quá trình hoạt động của QTDND góp phần thúc đẩy sự nghiệp phát
triển kinh tế xã hội chung, ngoài ra còn giải quyết hài hoà mối quan hệ phân
phối giữa nhà nước, QTDND và các thành viên. Kết quả kinh doanh của
QTDND (nếu có lãi) giúp QTDND thực hiện đầy đủ chính sách thuế đối với
nhà nước, ngoài ra QTDND còn giành một phần để tích luỹ nội bộ và chia cổ
tức cho thành viên theo vốn góp và kết quả hoạt động [11]
1.2.4. Các hoạt động của quỹ tín dụng nhân dân
Theo quy định tại mục 5 chương IV Luật các tổ chức tín dụng năm 2010
có thể hiểu hoạt động của QTDND bao gồm:
- Huy động vốn
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được nhận tiền gửi không kỳ hạn, tiền gửi
có kỳ hạn của thành viên và ngoài thành viên.
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được vay vốn của Quỹ tín dụng nhân dân
Trung ương, vay vốn của các tổ chức tín dụng không phải là Quỹ tín dụng
nhân dân theo quy định của Ngân hàng Nhà nước.
- Hoạt động tín dụng
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở cho vay đối với thành viên và các hộ
nghèo không phải là thành viên trong địa bàn hoạt động của Quỹ tín dụng
nhân dân cơ sở. Việc cho vay hộ nghèo thực hiện theo Điều lệ của Quỹ tín

15
dụng nhân dân, nhưng tỷ lệ dư nợ cho vay đối với hộ nghèo so với tổng dư nợ
không được vượt quá tỷ lệ do Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quy định. Quỹ
tín dụng nhân dân cơ sở được cho vay những khách hàng có gửi tiền tại Quỹ
tín dụng nhân dân dưới hình thức cầm cố sổ tiền gửi do chính Quỹ tín dụng
nhân dân cơ sở đó phát hành.
Việc lập hồ sơ và thủ tục cho vay, xét duyệt cho vay, kiểm tra việc sử
dụng tiền vay, chấm dứt cho vay, xử lý nợ, điều chỉnh lãi suất và lưu giữ hồ
sơ Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở phải thực hiện theo quy định của Ngân hàng
Nhà nước.

Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở thực hiện các hoạt động tín dụng khác
theo quy định của Ngân hàng Nhà nước.
- Dịch vụ thanh toán và ngân quỹ
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được mở tài khoản tiền gửi tại Ngân hàng
Nhà nước, Quỹ tín dụng nhân dân Trung ương và các tổ chức tín dụng khác
(trừ các Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở khác).
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được thực hiện các dịch vụ thanh toán và
ngân quỹ, chủ yếu phục vụ các thành viên.
- Các hoạt động khác
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được dùng vốn điều lệ và quỹ dự trữ để
góp vốn vào Quỹ tín dụng nhân dân Trung ương và tổ chức liên kết phát triển
hệ thống.
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được nhận ủy thác và làm đại lý trong lĩnh
vực hoạt động tiền tệ theo hướng dẫn của Ngân hàng Nhà nước.
Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được thực hiện các hoạt động khác khi
được Ngân hàng Nhà nước cho phép[32]
1.3. Các hình thức quản lý nhà nước đối với hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân
1.3.1. Sự quản lý của Ngân hàng Nhà nước

16
Ngân hàng Nhà nước là cơ quan duy nhất thực hiện chức năng quản lý
nhà nước đối với các Quỹ tín dụng nhân dân, mà hiện nay chức năng này do
Cơ quan thanh tra giám sát Ngân hàng Nhà nước đảm nhận và hệ thống ngành
dọc gồm 64 chi nhánh Ngân hàng Nhà nước tỉnh, thành phố. Công tác quản lý
đối với hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân của Ngân hàng Nhà nước được thể
hiện ở một số nội dung sau:
- Về công tác xây dựng, phổ biến văn bản quy phạm pháp luật
Đối với ngành Ngân hàng luôn có cơ chế, chính sách và hướng dẫn
riêng rất cụ thể phù hợp với quy mô hoạt động và từng giai đoạn phát triển
của hệ thống QTDND.

Song song với việc thí điểm thành lập Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở,
Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước đã ban hành hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật quy định hoạt động và rất nhiều các văn bản liên quan khác nhằm
tạo hành lang pháp lý ban đầu, xây dựng khuôn khổ hoạt động, sự vận hành
chung hệ thống Quỹ tín dụng cơ sở trong cả nước.
Kết thúc giai đoạn thí điểm, trên cơ sở các quy định của Luật Các Tổ
chức tín dụng, và qua nghiên cứu, tham khảo các chuẩn mực và thông lệ quốc
tế tốt nhất về quản trị, giám sát ngân hàng, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã
xây dựng và trình Chính phủ ban hành các Nghị định về vốn pháp định đối
với các Tổ chức tín dụng, về tổ chức và hoạt động của QTDND; đồng thời
Ngân hàng Nhà nước cũng đã ban hành các văn bản hướng dẫn. Điển hình là
Nghị định 48/2001/NĐ-CP, Nghị định 69/2005/NĐ-CP quy định về "Tổ chức
và hoạt động của Quỹ tín dụng nhân dân", Quyết định 1627/2001/QĐ-NHNN
về "Quy chế cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng", Quyết định
1328/2005/QĐ-NHNN về "Các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của
Quỹ tín dụng Nhân dân cơ sở" Cho đến nay, trong lĩnh vực Ngân hàng, về
cơ bản Quỹ tín dụng nhân dân đã được bình đẳng trong hoạt động và chấp

17
hành pháp luật như các ngân hàng và các tổ chức tín dụng khác, trong các loại
hình kinh tế: Quỹ tín dụng nhân dân được bình đẳng về mọi quyền và nghĩa
vụ như các Hợp tác xã khác do Luật các Tổ chức tín dụng và Luật Hợp tác xã
điều chỉnh.
Cùng với công tác nghiên cứu, ban hành hoặc tham mưu, trình cấp có
thẩm quyền ban hành văn bản quy định về cơ chế, chính sách, quy chế áp
dụng cho các QTDND của Ngân hàng Nhà nước Trụ sở chính (Cơ quan thanh
tra, giám sát ngân hàng cùng các Vụ, Cục liên quan), công tác phổ biến, triển
khai văn bản cũng được Ngân hàng Nhà nước hết sức quan tâm. Thực hiện
nhiệm vụ được giao, các Chi nhánh Ngân hàng Nhà nước tỉnh, thành phố chịu
trách nhiệm tổ chức phổ biến và kiểm tra việc thực hiện văn bản quy phạm

pháp luật tại các tỉnh, thành phố trực thuộc. Thông qua nhiều hình thức như
sao chụp văn bản, tổ chức tập huấn, truyền tin…Hệ thống văn bản pháp luật
của ngành, của nhà nước đã được truyền tải một cách rõ ràng và đầy đủ tới
các QTDND trong cả nước, qua đó giúp cán bộ tại các QTDND hiểu và nâng
cao có ý thức chấp hành pháp luật, đưa hoạt động của quỹ đi đúng hành lang
pháp lý, hoạt động an toàn, lành mạnh và hiệu quả. Đồng thời, Chi nhánh
Ngân hàng Nhà nước tỉnh , thành phố cũng là đơn vị làm đầu mối tham mưu
cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố xây dựng, ban hành các văn bản về hoạt
động của QTDND.
- Về công tác giám sát tổ chức và cấp, thu hồi giấy phép hoạt động của
các QTDND
Theo quy định tại Quyết định số 24/2006/QĐ-NHNN ngày 06/6/2006
của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã quy định rõ vai trò quản lý
Nhà nước đối với các Quỹ tín dụng nhân dân, Ngân hàng Nhà nước có thẩm
quyền cấp, thu hồi giấy phép, chấp thuận việc mở, chấm dứt hoạt động của Sở
giao dịch, chi nhánh, văn phòng đại diện, phòng giao dịch, điểm giao dịch của

18
Quỹ tín dụng nhân dân và việc chia, tách, hợp nhất, sáp nhập các Quỹ tín
dụng nhân dân cơ sở trên địa bàn.
Theo đó, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ra quyết định cấp
giấy phép đối với Quỹ tín dụng nhân dân Trung ương; chấp thuận việc mở,
chấm dứt hoạt động của Sở giao dịch, chi nhánh, văn phòng đại diện của Quỹ
tín dụng nhân dân Trung ương. Giám đốc Ngân hàng Nhà nước chi nhánh
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra quyết định cấp, thu hồi giấy phép và
chấp thuận việc mở, chấm dứt hoạt động phòng giao dịch, điểm giao dịch và
việc chia, tách, hợp nhất, sáp nhập của các Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở trên
địa bàn [16]
Thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, công tác cấp giấy phép luôn
được tiến hành thận trọng, đi sâu vào chất lượng chứ không chạy đơn thuần

chỉ chạy theo số lượng. Theo đó, chỉ tiến hành cấp giấy phép sau khi đã điều
tra kỹ lưỡng những điều kiện về năng lực, trình độ chuyên môn của đội ngũ
cán bộ lãnh đạo quỹ, năng lực tài chính cũng như điều kiện phù hợp với thực
tế tại địa bàn. Trong đó, đặc biệt quan tâm đến năng lực của bộ máy điều hành
quỹ. Người quản trị điều hành có vai trò quyết định, chọn người có trí tuệ, có
đạo đức nghề nghiệp để dẫn dắt hoạt động của Quỹ tín dụng nhân dân, là cơ
hội để giữ hoạt động của QTDND ổn định, an toàn và hiệu quả. Ngoài các
kiến thức cơ bản về nghiệp vụ giỏi, cần thêm các yêu cầu khác, đó là: nắm
chắc pháp luật về kinh tế, về ngân hàng, về hệ thống QTDND, hiểu biết các
quy định, thể chế của ngành. Có khả năng phân tích tình huống trước khi đưa
ra quyết định, đảm bảo quyết định có chất lượng cao nhất nhằm hạn chế
những thiếu sót, sai lầm của cấp dưới.
Song song với việc cấp giấy phép thành lập QTDND, Ngân hàng Nhà
nước luôn đặc biệt quan tâm đến việc kiện toàn tổ chức các QTDND, công
tác củng cố nhân sự, cán bộ điều hành tại các Quỹ tín dụng nhân dân cũng
Formatted: Font: 14 pt, Expanded by 0.1 pt