pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

I. Một số khái niệm cần giải quyết
Trước hết chúng ta cần hiểu, thế nào là vi phạm hành chính (VPHC).
VPHC là là hành vi do cá nhân hoặc tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, vi
phạm các qui định của pháp luật về trật tự quản lý Nhà nước mà không phải là
tội phạm và theo qui định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC. Như vậy, xử
phạt VPHC là hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền, căn cứ vào các quy
định của pháp luật hiện hành để áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính và
các biện pháp hành chính khác (trong trường hợp cần thiết, theo qui định của
pháp luật) đối với các hành vi VPHC mà các tổ chức, cá nhân đó thực hiện.
Khoản 3 Điều 3 pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 (đã được sửa đổi bổ sung
năm 2008 - Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH12, sau đây gọi là pháp lệnh xử lý
VPHC năm 2008) qui định: “Việc xử lý VPHC phải do người có thẩm quyền
tiến hành theo đúng quy định của pháp luật.”
Như vậy, chúng ta có thể hiểu, thẩm quyền xử phạt VPHC là khả năng
được áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính trong giới hạn nhất định do
pháp luật qui định cho cá nhân hoặc tổ chức có; thẩm quyền xử phạt VPHC của
chủ thể nào đó được xác định bằng quyền hạn mà pháp luật qui định cho chủ
thể đó được áp dụng các biện pháp, hình thức xử phạt với mức độ được xác
định cụ thể. Việc phân định thẩm quyền, xác định đúng chủ thể có quyền trong
việc xử lý VPHC là điều cần thiết nhằm bảo đảm công tác xử phạt VPHC được
chính xác, đảm bảo tính pháp chế.
Theo qui định của pháp luật hiện hành thì công tác xử phạt VPHC cũng
phải tuân theo các thủ tục do luật định; vì đặc tính chung của các hoạt động của
Nhà nước là phải tuân theo những thủ tục pháp lý nhất định. Thủ tục xử phạt
VPHC không chỉ đảm bảo cho hoạt động của Nhà nước tiến hành hợp lý mà
còn bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tập thể và Nhà nước. Theo
qui định của pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 thì việc ra quyết định hành
chính được tiến hành theo hai thủ tục sau:
- Một là, thủ tục xử phạt đơn giản: Gọi là thủ tục đơn giản vì theo thủ tục
này, khi phát hiện hành vi VPHC, người có thẩm quyền xử phạt ra quyết định
xử phạt ngay. Điều kiện để áp dụng thủ tục này là hành vi VPHC phải đơn giản

để khi phát hiện hành vi phạm thì người có thẩm quyền đã xác định được đó là
hành vi vi phạm nào, tính chất mức độ của vi phạm; đồng thời người phát hiện
vi phạm phải có đủ thẩm quyền để ra quyết định xử phạt tại chỗ. Chính vì vậy,
pháp luật hiện hành qui định thủ tục này đươc áp dụng trong phạt cảnh cáo
hoặc phạt tiền từ 10.000
đ
đến 200.000
đ
. Đó là những hành vi đơn giản và mức
phạt được áp dụng phù hợp với thẩm quyền của hầu hết các chủ thể có thẩm
quyền xử phạt VPHC.
- Hai là, thủ tục có lập biên bản: Thủ tục này khác thủ tục đơn giản ở
chỗ, khi phát hiện hành vi VPHC, người có thẩm quyền xử phạt không ra quyết
định xử phạt ngay mà phải lập biên bản về hành vi VPHC. Sở dĩ trong trường
hợp này cần phải lập biên bản vì: Thứ nhất, hành vi vi phạm phức tạp nên trong
thời gian ngắn (ngay khi phát hiện vi phạm) và với những biểu hiện bên ngoài
của vi phạm được nhận biết một cách trực tiếp thường không đủ để đánh giá
1
chính xác loại vi phạm, tính chất, mức độ của vi phạm nên không thể ra quyết
định xử phạt ngay. Trong khi đó, xử phạt VPHC phải đúng người, đúng hành vi
vi phạm nên việc ghi lại các sự kiện, tình tiết, số liệu liên quan đến vi phạm
(lập biên bản) làm căn cứ sau đó xử phạt là rất cần thiết. Thứ hai, hành vi
VPHC được phát hiện nhưng người phát hiện không đủ thẩm quyền xử phạt,
người có thẩm quyền xử phạt lại không có mặt tại hiện trường chứng kiến hành
vi vi phạm xảy ra nên cần lập biên bản để cung cấp thông tin cho người có
thẩm quyền ra quyết định xử phạt.
II. Đánh giá tính hợp lý của pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử
phạt vi phạm hành chính
Tính hợp lý của pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử phạt VPHC là
yếu tố quan trọng để đảm bảo công tác xử phạt VPHC được diễn ra chính xác,

kịp thời, hiệu quả; tác động đến ý thức tuân thủ pháp luật của các cá nhân, tổ
chức; đưa pháp luật bám sát với thực tế đời sống, tuân thủ nguyên tắc pháp chế;
đồng thời góp phần vào thiết lập một trật tự quản lý hành chính chung tiên tiến.
1. Tính hợp lý của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành
chính
a. Sự hợp lý
Các qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC hợp thành hệ thống pháp luật
tương đối phức tạp. Chúng chủ yếu được đặt ra trong Pháp lệnh xử lý VPHC
năm 2008, các nghị định qui định chi tiết một số điều của pháp lệnh xử lý
VPHC và các nghị định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước.
Ngoài ra, có thể tìm thấy các qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC trong một
số đạo luật.
Nghiên cứu hệ thống các qui định hiện hành liên quan đến thẩm quyền
xử phạt VPHC cho thấy các chức danh có thẩm quyền xử phạt đã được qui định
tương đối đầy đủ. Ở các cấp, các ngành, các lĩnh vực quản lý nhà nước đều có
chức danh được trao thẩm quyền tiến hành hoạt động này. Đó là điều kiện quan
trọng bảo đảm phát hiện nhanh chóng và xử lý kịp thời mọi trường hợp vi
phạm, đáp ứng đòi hỏi của nguyên tắc thứ nhất trong xử lý vi phạm hành chính
là “Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện kịp thời và phải bị đình chỉ
ngay…” (khoản 1 Điều 3 – Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008).
Các hình thức xử phạt được qui định khá phong phú (tại Điều 12 Pháp lệnh xử
lý VPHC năm 2008), đảm bảo tính đa dạng trong hình thức xử phạt để phù hợp
với từng trường hợp, từng hành vi vi phạm cụ thể. Trong đó, thẩm quyền phạt
tiền và cảnh cáo được trao cho mọi chủ thể được qui định trong pháp lệnh, điều
này cho thấy sự linh hoạt của pháp luật, đảm bảo cho công tác xử phạt của các
chủ thể này đối với các VPHC luôn được chủ động, tiến hành nhanh chóng, kịp
thời. Đặc biệt thẩm quyền áp dụng hình thức phạt tiền được sử dụng thường
xuyên và đem lại kết quả cụ thể đóng góp cho ngân sách nhà nước. Thông qua
hoạt động này, các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC đã góp phần quan
2

trọng bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong các lĩnh vực nhà nước, phát hiện kịp
thời và xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm; buộc cá nhân, tổ chức vi
phạm thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây
ra. Theo pháp luật thì mức phạt tiền được áp dụng khác nhau đối với các hành
vi VPHC trong những trường hợp khác nhau, và qui định thẩm quyền về mức
phạt tiền tối đa cho mỗi chủ thể xử phạt là một trong những tiêu chí xác định
thẩm quyền xử phạt; việc pháp luật qui định như thế đã thể hiện sự đánh giá
của nhà nước đối với tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi (chưa
phải là tội phạm) qua đó thể hiện sự nghiêm khắc về tính giáo dục ý thức pháp
luật đối với người vi phạm và đối với xã hội nói chung.
Có thể thấy rõ sự phân hóa trong các qui định về thẩm quyền xử phạt
VPHC: Người giữ chức vụ cao hơn được trao thẩm quyền rộng hơn (đương
nhiên là trách nhiệm cũng nặng nề hơn); thẩm quyền của chủ tịch Ủy ban nhân
dân được qui định tương đối toàn diện hơn các chức danh hoạt động trong từng
ngành hoặc lĩnh vực quản lý cùng cấp; mức tiền phạt trong các lĩnh vực quản lý
khác nhau cũng khác nhau cho phù hợp với đặc thù của từng lĩnh vực. Pháp
lệnh năm 2008 đã mở rộng thẩm quyền xử phạt cho các chức danh ở cấp cơ sở;
mức phạt tiền tối đa mà các chủ thể này được phép áp dụng đã được qui định
cao hơn. Ví dụ: chiến sĩ công an nhân dân, chiến sĩ bộ đội biên phòng, kiểm
lâm viên đang thi hành công vụ được phạt tiền đến 200.000
đ
. Qui định này của
pháp lệnh là hợp lý, khắc phục được những hạn chế của Pháp lệnh xử lý VPHC
năm 2002, vì họ là lực lượng đông đảo nhất và hoạt động thương xuyên nhất
trong lĩnh vực kiểm tra, phát hiện vi phạm, do đó thẩm quyền xử phạt của họ
phải được nâng lên.
Các qui định về nguyên tắc xác định thẩm quyền đã giúp người có thẩm
quyền xử phạt đỡ lúng túng trong việc xác định vụ việc cụ thể có thuộc thẩm
quyền giải quyết của mình hay không và giúp cấp trên của họ dễ dàng hơn
trong đánh giá hoạt động xử phạt VPHC nói chung cũng như xác định trách

nhiệm của cấp dưới trong những vụ việc cụ thể. Chẳng hạn như qui định về
nguyên tắc xác định thẩm quyền tại Điều 42, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính năm 2008, chúng ta thấy thẩm quyền xử phạt VPHC được xác định theo
ba tiêu chí là: xác định thẩm quyền xử phạt theo thẩm quyền quản lý, theo mức
tiền phạt tối đa và theo hình thức, mức xử phạt. Việc qui định nguyên tắc xác
định thẩm quyền xử phạt này cho thấy pháp luật quan tâm đến việc vừa bảo
đảm tính nhanh chóng, kịp thời vừa bảo đảm tính chính xác, tuân thủ pháp chế
trong công tác xử phạt VPHC. Ở đây, pháp luật dự liệu khá đầy đủ các trường
hợp VPHC để phân định chủ thể có thẩm quyền xử phạt; thể hiện qua việc cho
phép xác định thẩm quyền xử phạt VPHC giữa những người có thẩm quyền
quản lý thuộc các ngành, các lĩnh vực khác nhau; xác định thẩm quyền đối với
từng hành vi vi phạm cụ thể nhằm phân định thẩm quyền xử phạt giữa những
người có thẩm quyền xử phạt trong cùng lĩnh vực, ngành quản lý; xác định
thẩm quyền xử phạt trong trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi
phạm hành chính. Đặc biệt, tại điểm c khoản 3 Điều 42 qui định: “Nếu các
hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người thuộc các ngành khác nhau,
thì quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt
3
nơi xảy ra vi phạm”; qui định này của pháp lệnh là hợp lý, nhằm tránh việc tách
nhỏ vi phạm để xử lý. Ủy ban nhân dân là cấp có thẩm quyền chung, quản lý tất
cả các lĩnh vực trong địa phương mình, do đó việc xác định chủ tịch Ủy ban
nhân dân có thẩm quyền xử phạt đối với trường hợp một người thực hiện nhiều
vi phạm thuộc nhiều lĩnh vực quản lý khác nhau là tạo điều kiện để việc xử
phạt VPHC được nhanh chóng, kịp thời và chính xác.
Nhìn chung, các qui định hiện hành đi theo hướng trao thẩm quyền xử
phạt VPHC gắn với thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do
VPHC gây ra (trừ các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC ở cấp thấp). Ví
dụ: theo qui định của Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008, chủ tịch xã ngoài việc
được trao thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt chính là cảnh cáo và phạt
tiền thì còn được trao thẩm quyền áp dụng biện pháp buộc khôi phục lại tình

trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra, buộc thực hiện biện
pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm
hành chính gây ra. Việc qui định như vậy cho thấy pháp luật đã tính đến tính
tối ưu, khả thi trong việc trao thẩm quyền xử phạt VPHC cho chủ thể có thẩm
quyền; vì chính những chủ thể trực tiếp ra quyết định xử phạt VPHC cũng là
người nắm bắt được mức độ vi phạm (nặng hay nhẹ) của hành vi mà người đó
đang tiến hành xử phạt. Điều đó cũng góp phần quan trọng trong việc giáo dục,
răn đe người vi phạm, bảo đảm khắc phục hậu quả của vi phạm đồng thời nâng
cao hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống VPHC.
Việc qui định thêm chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC trong một
số đạo luật đã có phần nào đáp ứng đòi hỏi của quản lý nhà nước, kịp thời trao
thẩm quyền xử phạt VPHC trong một số lĩnh vực quản lý chuyên ngành cho
các chức danh mà pháp lệnh xử lý VPHC chưa qui định. Thẩm quyền xử phạt
VPHC thể hiện tập trung và tương đối đầy đủ, rõ ràng trong Pháp lệnh xử lý
VPHC là căn cứ quan trọng và là điều kiện thuận lợi để qui định cụ thể trong
các nghị định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Các nghị
định này về cơ bản đã bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật
qui định về thẩm quyền xử phạt.
Các qui định về ủy quyền được đặt ra tương đối hợp lý. Pháp lệnh xử lý
VPHC năm 2008 qui định (tại Điều 41) các chủ thể được pháp lệnh qui định
thẩm quyền xử phạt có thể ủy quyền cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử lý vi
phạm hành chính; để đảm bảo việc xử phạt được tiến hành nhanh chóng, kịp
thời trong những trường hợp cấp trưởng vắng mặt. Pháp lệnh cũng qui định
việc uỷ quyền phải được thực hiện bằng văn bản; đây là một điểm mới của
pháp lệnh so với Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002; qui định bổ sung này thể
hiện tính nghiêm túc và chịu trách nhiệm cá nhân trong việc ra quyết định xử
phạt VPHC, xác định hình thức ủy quyền xử phạt VPHC mà pháp luật cho
phép. Theo tinh thần của Pháp lệnh xử lý VPHC thì người có thẩm quyền xử
phạt cũng chỉ ủy quyền trong trường hợp vắng mặt; Nghị định của chính phủ số
134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 đặt ra những đòi hỏi rất khắt khe khi tiến

hành ủy quyền, đó là người có thẩm quyền xử phạt chỉ được ủy quyền cho cấp
phó trực tiếp của mình, việc ủy quyền phải được thể hiện thành văn bản và
người được ủy quyền không được ủy quyền tiếp. Những qui định này của pháp
4
luật đảm bảo cho công tác tiến hành xử phạt phải được thực hiện bằng trách
nhiệm của cá nhân, tránh trường hợp đùn đẩy, thoái thác.
b. Sự không hợp lý
Bên cạnh tính hợp lý và thể hiện khả năng dự liệu của pháp luật, hệ
thống những qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC cũng bộc lộ không ít
những điểm chưa hợp lý:
Các qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC được thể hiện trong một số
lượng văn bản quy phạm pháp luật khiến cho việc theo dõi để thực hiện không
đơn giản. Hơn nữa, các văn bản này do nhiều cơ quan và người có thẩm quyền
ban hành vào những thời điểm khác nhau, dưới những hình thức khác nhau, có
hiệu lực pháp lý khác nhau và phạm vi thi hành khác nhau cho nên mâu thuẫn,
chồng chéo, trùng lặp trong hệ thống là không thể tránh khỏi.
Việc qui định các chức danh có thẩm quyền xử phạt chủ yếu được tiến
hành theo phương pháp liệt kê. Ưu điểm của phương pháp này là chỉ ra cụ thể
những người có thẩm quyền xử phạt và các hình thức xử phạt, các biện pháp
hành chính khác mà họ được quyền áp dụng. Đó là bảo đảm quan trọng cho
việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và tránh hiện tượng
tùy tiện trong xử phạt. Tuy nhiên, phương pháp này cũng có điểm yếu của nó
bởi mỗi khi có cơ quan quản lý chuyên ngành mới được thành lập lại xuất hiện
nhu cầu bổ sung chức danh có thẩm quyền xử phạt. Trong tiến trình cải cách
hành chính hiện nay thì nhu cầy này xuất hiện tương đối thường xuyên mà việc
sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh xử lý VPHC lại không thể tiến hành thường xuyên
được. Để đáp ứng nhu cầu đó, một số văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn đã
đặt ra những qui định về thẩm quyền xử phạt không phù hợp với Pháp lệnh xử
lý VPHC.
Nghiên cứu các qui định về ủy quền xử phạt VPHC cho thấy Pháp lệnh

xử lý VPHC không xác định rõ hình thức ủy quyền; mặc dù Pháp lệnh xử lý
VPHC năm 2008 đã bổ sung yêu cầu ủy quyền bằng văn bản nhưng vẫn không
qui định theo vụ việc hay theo thời gian. Nghị định số 134/2003/NĐ-CP xác
định việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản nhưng cũng không qui
định ủy quyền theo vụ việc hay theo thời gian dẫn đến sự không thống nhất
trong cách hiểu và lúng túng thực hiện.
Việc soạn thảo nghị định về xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực được
giao cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực là đảm bảo
tính khả thi và đúng chuyên môn, nhưng trong giai đoạn hiện nay, hoạt động
quản lý càng có liên quan chặt chẽ với nhau và đòi hỏi phải có sự phối hợp
thường xuyên, nên việc việc soạn thảo nghị định xử phạt VPHC mà diễn ra
riêng rẽ giữa các ngành theo như tinh thần của pháp luật hiện hành thì sẽ dẫn
đến nhiều nghị định chỉ qui định thẩm quyền xử phạt cho các chức danh trong
phạm vi ngành, lĩnh vực tương ứng, không có những qui định về phân định
thẩm quyền cũng như về thẩm quyền của các chức danh thuộc ngành, lĩnh vực
khác. Từ đó mà có thể dẫn đến quá tải về số lượng vụ việc trong một số ngành,
lĩnh vực và khó khăn trong việc phối hợp giữa các chức danh có thẩm quyền xử
5