HỌC THUYẾT PHÂN CHIA QUYỀN LỰC - MỘT CÁCH TƯ DUY VỀ QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

HỌC THUYẾT PHÂN CHIA QUYỀN LỰC - MỘT CÁCH TƯ DUY VỀ QUYỀN LỰC NHÀ
NƯỚC
1. Đặt vấn đề
2. Tổng quan về nội dung học thuyết phân chia quyền lực
Cội nguồn của tư tưởng phân quyền đã có từ thời cổ đại ở Phương Tây. Tư tưởng
phân quyền trong xã hội Hy-lạp cổ đại đã có mầm mống từ Aristotle. Ông đã quan
niệm rằng trong bất kỳ nhà nước nào cũng cần phải có những yếu tố bắt buộc: cơ
quan làm ra luật có trách nhiệm trông coi việc nước, các cơ quan thực thi pháp luật
và các toà án [12, tr.7]. Tuy nhiên, tư tưởng của Aristotle mới chỉ dừng ở việc phân
biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước.
Những tư tưởng phân quyền sơ khai trong thời cổ đại được phát triển thành học
thuyết ở Tây Âu vào thế kỷ 17-18, gắn liền với hai nhà tư tưởng lớn là J. Locke và
Montesquieu.
J. Locke (1614-1657), một nhà triết học Anh, là người đã khởi thảo học thuyết phân
quyền. Ông chia quyền lực nhà nước thành các quyền: lập pháp, hành pháp, và liên
minh. Theo đó, quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước; quyền lập
pháp phải thuộc về nghị viện; nghị viện phải họp định kỳ để thông qua các đạo luật,
nhưng không thể can thiệp vào việc thực hiện chúng. Quyền hành pháp phải thuộc
về nhà vua. Nhà vua lãnh đạo việc thi hành pháp luật, bổ nhiệm các bộ trưởng,
chánh án và các quan chức khác. Hoạt động của nhà vua phụ thuộc vào pháp luật và
vua không có đặc quyền nhất định nào đối với nghị viện để nhằm không cho phép
nhà vua thâu tóm toàn bộ quyền lực về tay mình và xâm phạm các quyền tự nhiên
của công dân. Nhà vua cũng thực hiện quyền liên minh, tức là giải quyết các vấn đề
chiến tranh, hoà bình, và đối ngoại [9, tr268].
Những luận điểm phân quyền của J. Locke được nhà khai sáng người Pháp là
Montesquieu (1689-1775) phát triển. Montesquieu đã phát triển một cách toàn diện
học thuyết phân quyền, và sau này khi nói đến thuyết phân quyền người ta nghĩ
ngay đến tên tuổi của ông.
Montesquieu kịch liệt lên án chế độ quân chủ chuyên chế ở Pháp lúc bấy giờ. Chế độ
quân chủ chuyến chế là tổ chức quyền lực phi lý. Chuyên chế là hình thức cầm quyền
của một người phủ nhận pháp luật. Và nhà nước phụ thuộc vào sự lộng quyền của

người cầm quyền. Chế độ chuyên chế sở dĩ tồi tệ, phi lý là vì: nhà nước tồn tại vốn
biểu hiện của ý chí chung, nhưng trong chế độ chuyên chế nó lại biểu hiện ý chí đặc
thù; chế độ chuyên chế với bản chất vô pháp luật và ý chí tuỳ tiện của nó lại trái với
bản chất pháp luật và nhu cầu pháp luật. Montesquieu nhận thấy pháp luật gồm
nhiều lĩnh vực, phân ngành rõ rệt, cho nên tập trung vào một người duy nhất là trái
với bản chất của nó. Gắn với bản chất của chế độ chuyên chế là tình trạng lạm
quyền. Vì vậy việc thanh toán hiện tượng lạm quyền chỉ có thể là đồng thời, là sự
thanh toán chế độ chuyên chế. Theo Montesquieu một khi quyền lực được tập trung
vào một mối, kể cả một người hay một tổ chức, thì nguy cơ chuyên chế vẫn còn.
Từ đó, Montesquieu cho rằng, tổ chức quyền lực nhà nước theo phương thức phân
chia quyền lực nhà nước là để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán nạn lạm
quyền, bảo đảm quyền tự do của con người. Montesquieu viết: "Khi mà quyền lập
pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện Nguyên lão thì
không còn tự do nữa; vì nguời ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy sẽ đặt ra những
luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư
pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập
lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của
công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền
hành pháp, thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”[14, tr.101].
Học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu không phải là một sự suy luận pháp
lý diễn dịch mà là từ sự quan sát nước Anh lúc bấy giờ. Sự mô tả Hiến pháp Anh
chính là nguồn cảm hứng cho suy luận của Montesquieu về phân quyền [2, tr.220].
Montesquieu cho rằng quyền lực tối thượng phải được phân chia thành ba hình thái
quyền lực cơ bản là: lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Không có khái niệm quyền lực
chính trị tối thượng. Ba quyền này phải phân và lập, nghĩa là chia tách ra khỏi nhau
và độc lập với nhau, không quyền nào hơn quyền nào. Ba quyền đó được giao cho
những cơ quan khác nhau, độc lập với nhau có phương thức hình thành riêng, cách
thức hoạt động, lĩnh vực hoạt động riêng. Tương ứng với ba quyền đó là ba cơ quan:
cơ quan lập pháp là quốc hội, cơ quan hành pháp là chính phủ, cơ quan tư pháp là
toà án.

Thuyết phân quyền quan niệm rằng, mỗi cơ quan đại diện quốc gia thi hành một
nhiệm vụ, một quyền hạn và chỉ có nhiệm vụ quyền hạn ấy mà thôi. Cơ quan lập
pháp chỉ có quyền lập pháp, chỉ có nhiệm vụ làm luật. Cơ quan hành pháp chỉ có
quyền hành pháp, nghĩa là nhiệm vụ thi hành luật lệ. Cơ quan tư pháp chỉ có quyền
tài phán, nhiệm vụ xét xử để áp dụng pháp luật.
Phân chia quyền hạn thôi chưa đủ, mà phải có sự độc lập giữa các cơ quan. Nghĩa là
các cơ quan không có hành động hỗ trợ nào. Quốc hội không có quyền gì đối với
chính phủ như chất vấn, tín nhiệm hay bất tín nhiệm các thành viên của chính
phủ...Ngược lại chính phủ không được tham gia thảo luận, không có quyền ấn định
các kỳ họp, hoặc giải tán quốc hội. Trái lại có sự cô lập hoàn toàn giữa các cơ quan
có thẩm quyền trong lĩnh vực chuyên môn của mình [1, tr.120].
Một khi tam quyền đã được phân lập rồi thì vấn đề tiếp theo là làm sao để ba quyền
đó kiểm soát lẫn nhau. Để tránh tập trung quyền lực vào tay một hay một nhóm
người thì cần phải có một cơ chế kiểm soát quyền lực, mà khả thi nhất là dùng quyền
lực để kiểm soát quyền lực [14,tr.244]. Như vậy người ta sẽ tránh được rủi ro là:
một quyền lực mạnh quá sẽ có tham vọng trở nên độc đoán vì rằng kinh nghiệm vĩnh
viễn cho thấy: ai có quyền cũng sẵn sàng lạm quyền. Do đó thuyết phân quyền của
Montesquieu đặt vấn đề: "Phải làm thế nào cho cái việc quyền hành ngăn chặn
quyền hành trở nên một sự dĩ nhiên"[3, tr.220].
Thuyết phân quyền của Montesquieu có ảnh hưởng sâu sắc đến những quan niệm
sau này về tổ chức nhà nước cũng như thực tiễn tổ chức nhà nước của các nước tư
bản. Đa số Hiến pháp của các nước tư bản hiện nay đều khẳng định nguyên tắc phân
quyền như một nguyên tắc cơ bản cuả việc tổ chức quyền lực nhà nước. Nguyên tắc
này có thể được khẳng định trực tiếp bằng các quy phạm của Hiến pháp. Điều 10
Hiến pháp Liên bang Nga quy định: “Quyền lực nhà nước ở liên bang Nga được thực
hiện dựa trên cơ sở của sự phân quyền thành các nhánh lập pháp, hành pháp và tư
pháp. Các cơ quan của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp phải độc lập” Điều 1
của Hiến pháp Ba Lan cũng trực tiếp khẳng định viềc tổ chức bộ máy nhà nước theo
nguyên tắc phân chia quyền lực thành ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Theo Điều 7 của Hiến pháp Hy Lạp, quyền lực nhà nước của cộng hoà Hy Lạp dựa

trên những nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước thành những nhánh lập pháp,
hành pháp, và tư pháp...
Có những Hiến pháp không quy định một cách trực tiếp, mà gián tiếp thể hiện
nguyên tắc phân quyền thông qua các quy định của Hiến pháp về tổ chức bộ máy
nhà nước. Nhà nước Mỹ áp dụng nguyên tắc phân quyền cứng rắn trong tổ chức bộ
máy nhà nước, nhưng trong Hiến pháp lại không có riêng một điều nào trực tiếp
khẳng định nguyên tắc này. Tuy nhiên nguyên tắc phân quyền đã thể hiện rõ trong
các Điều 1 quy định về quyền lập pháp của Quốc hội, Điều 2 về quyền hành pháp
của Tổng thống, Điều 3 về quyền tư pháp của Toà án.
Quyền lực nhà nước là không thể chia sẻ, vì luôn thuộc về một hoặc liên minh giai
cấp nhất định, phân quyền không có nghĩa là chia sẻ quyền lực mà chỉ là sự tách
biệt, độc lập hoá các mặt hoạt động của nhà nước; quyền lập pháp, quyền hành
pháp, quyền tư pháp là những quyền hạn (chứ không phải quyền lực) được giao cho
những cơ quan được tổ chức độc lập với nhau thực hiện.
Phân quyền đúng là một hình thái tổ chức quyền lực có hiệu quả chống nạn lạm
quyền. Với chế độ tam quyền phân lập, sinh hoạt chính trị đã bắt đầu mang tính chất
công nghệ và nó xứng đáng là hình thức hiện đại của nền dân chủ tư sản. Đồng thời
nó cũng là phương thức hữu hiệu nhất để giai cấp tư sản luôn nắm được quyền lực
nhà nước. Bằng thiết chế của nó, các đại biểu của giai cấp tư sản lần lượt thay nhau
nắm giữ ba hình thái của quyền lực.
3. Tư duy cơ giới thế kỷ 17-18- thời kỳ ra đời của học thuyết phân chia quyền lực
Học thuyết phân quyền dù nói gì đi nữa cũng không thể phủ nhận, đó là học thuyết
sinh ra ở phương Tây thế kỷ 17-18. Tư duy của phương Tây trong thời kỳ này phát
triển theo phương thức nào? Phương thức tư duy đó có ảnh hưởng gì đến cách tư duy
của những cha đẻ của học thuyết phân quyền ?
Aristotle, người đã có những ý tưởng phôi thai về phân quyền, là một nhà triết học có
cống hiến to lớn đối với lôgich học hình thức. Aristotle đã phát triển một hệ thống
hình thức của lôgích làm cơ sở cho các phương pháp suy luận và chứng minh, đồng
thời nêu ra một số nguyên lý có thể áp dụng rộng rãi cho nhiều ngành từ sinh học,
vũ trụ học, khi tượng thiên văn, và cả thần học, tin rằng quan sát và kinh nghiệm,

rồi dùng quy nạp và suy luận lôgích có thể có thể thu được tri thức để hiểu bản chất
sự vật. Hệ thống lôgich của Aristotle đến nay vẫn là nền tảng chủ yếu của các suy
luận khoa học hiện đại.
Đến cuối thế kỷ 16 sang đầu thế kỷ 17, các tư tưởng khoa học và các phương pháp
khoa học nói trên được kế thừa và phát triển. Khởi đầu là sự khẳng định của Galilé
về tính đúng đắn của Copernicus “quả đất quay xung quanh mặt trời", một sự khẳng
định không chỉ có tính chất lý thuyết mà bằng quan sát thực nghiệm với việc sử dụng
kính viễn vọng đầu tiên do ông xây dựng từ năm 1609. Đồng thời Galilé cũng đã đề
xuất một lý thuyết cơ học mới để nghiên cứu chuyển động, với ý tưởng cơ bản xem
xem nguyên nhân chuyển động là do các lực tác động.
Khung lý thuyết của Galilé được Newton lấp đầy bằng các phát minh vĩ đại của mình.
Từ đây con người mới phát hiện ra khả năng có thể hiểu sự vận động của tự nhiên và
vũ trụ bằng các phương pháp khoa học. Một tư duy mới, tư duy cơ giới, về nhận thức
tự nhiên bắt đầu hình thành và phát triển nhanh chóng. Đại diện có ảnh hưởng nhất
của tư duy cơ giới là Descartes. Chủ nghĩa cơ giới Descartes tách rời vật chất ra khỏi
tinh thần, trí tuệ, xem tự nhiên như một bộ máy mà trí tuệ có thể hiểu được. Bộ máy
(mà lúc bấy giờ là chiếc đồng hồ) trở thành ẩn dụ chủ yếu cho mọi liên tưởng trong
nhận thức về tự nhiên, và về sau cho cả những đối tượng khác của nhận thức như
các cơ thể sống và các hệ thống kinh tế, xã hội [4, tr.87].
Tư duy cơ giới phát triển mạnh mẽ và vẫn đang ảnh hưởng lớn đến nhân loại hiện
nay. Tư duy cơ giới không chỉ giới hạn trong các khoa học tự nhiên, mà cả trong các
khoa học xã hội và nhân văn. Một đối tượng được nhìn như một bộ máy vận hành
theo những nguyên tắc cơ giới: bộ máy hô hấp, bộ máy toần hoàn, bộ máy hành
chính, bộ máy nhà nước...Một cách tiếp cận như vậy giúp cho con người nhận thức
được sâu sắc về cấu trúc của các thành phần cơ bản thuộc những đối tượng khác
nhau. Tư duy cơ giới có ảnh hưởng mạnh đến cách mạng khoa học dẫn đến những
phát minh kỹ thuật và công nghệ, đưa nhân loại bước từ nền văn minh nông nghiệp
sang nền văn minh công nghiệp.
Tư duy cơ giới mặc dù có ý nghĩa lớn đối với sự phát triển của nhân loại nhưng cũng
đã bộc lộ những hạn chế, mà từ đầu thế kỷ 20 người Phương Tây đã nhận thức được

và có xu hướng khắc phục bằng tư duy hệ thống.
Tư duy cơ giới nhìn nhận tổng thể chỉ là sự cộng lại đơn thuần của các bộ phận. Theo
nhà tư tưởng Việt Nam hiện đại Cao Xuân Huy thì tư duy cơ giới theo phương thức
chủ biệt của tư tưởng xuất phát từ bộ phận đi đến toàn thể, trên nguyên lý: bộ phận
quyết định toàn thể, toàn thể là do các bộ phận ghép lại mà thành, toàn thể chỉ là
tổng số của các bộ phận [7, tr.84].
Morin, một nhà tư tưởng đương đại nổi tiếng người Pháp, người phát triển cái mà ông
gọi là tư duy phức hợp đã kịch liệt phê phán tư duy cơ giới. Theo Morin, tri thức của
loài người do sự chi phối của tư duy cơ giới, mà ngày nay vẫn đang ngự trị, ngày
càng phát triển theo hướng chuyên biệt hoá. Tư duy cơ giới mà Morin gọi là "tư duy
manh mún, vụn mảnh" (fragmented thinking) là "một thứ tư duy định hướng vào
việc phân cách thành những từng ô, chia nhỏ ra và cô lập" [15, tr.359]. Sẽ là không
thích hợp khi mở rộng tư duy cơ giới tới lĩnh vực của xã hội và của con người. Không
thể nhìn xã hội với một nhãn quan tất định cơ giới, định lượng, và tuyến tính.
4. Ảnh hưởng của tư duy cơ giới đến học thuyết phân chia quyền lực
Những nhà tư tưởng của học thuyết tam quyền phân lập đã chịu ảnh hưởng của tư
duy cơ giới. Logich hình thức của Aristotle, người đã có những ý tưởng ban đầu về
phân quyền, là những cơ sở của tư duy cơ giới. "Lôgich hình thức cũ, cũng giống y
như cái trò chơi trẻ con là xếp những mẩu vụn thành những bức tranh"[18,tr.105].
Aristotle hình thành nên những ý tưởng ban đầu về phân quyền dựa trên cách tư duy
của lôgích học hình thức trên cơ sở quan sát tổ chức nhà nước Aten.
Thời đại của J. Locke và Montesquieu là thời đại phát triển mạnh mẽ của tư duy cơ
giới. Những nhà tư tưởng phương Tây này không thể thoát khỏi ảnh hưởng của tư
duy cơ giới trong học thuyết phân quyền của mình. J. Locke phản đối nguyên lý duy
tâm "tôi tư duy, vậy tôi tồn tại" của Descartes, nhưng J. Locke cũng đã duy tâm khi
quá đề cao vai trò của tư duy lý tính, trí tuệ con người tới mức cực đoan, phủ nhận
vai trò của các khả năng cảm tính trong quá trình nhận thức. Thực chất quan niệm
trên đây xuất phát từ việc sùng bái vai trò của các ngành khoa học tự nhiên lý thuyết
đang phát triển mạnh thời kỳ này [11,tr.289]. Việc đề cao lý thuyết khoa học tự
nhiên theo khuynh hướng duy lý của J. Locke đã cho thấy ông không thể tránh khỏi

ảnh hưởng của tư duy cơ giới- phương thức tư duy phổ biến, thống trị khoa học tự
nhiên thời kỳ bấy giờ. Yêu cầu phân quyền của Locke là yêu cầu có tính chất "tất yếu
kỹ thuật" của những thể chế chính trị tự do [13, tr.356]. Montesquieu cũng chịu ảnh
hưởng của tư duy cơ giới khi ông muốn giải thích hiện tượng xã hội một cách tự
nhiên, khẳng định các hiện tượng xã hội và tự nhiên có sự thống nhất với nhau và
đều tuân theo các quy luật nhất định. Qua đề cao sự thống nhất giữa tự nhiên và xã
hội, Montesquieu chưa đánh giá đúng mức đặc thù riêng của các quy luật xã hội [11,
tr.352]. Thuyết phân quyền của ông là một minh chứng cho luận điểm này.
Học thuyết phân quyền được xây dựng trên phương thức tư duy cơ giới: quan niệm
đối tượng- quyền lực nhà nước, như một "bộ máy", quyền lập pháp, quyền hành
pháp, và quyền tư pháp là các bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước. Người ta
đề xuất rằng tam quyền phải phân lập là vì quan niệm bộ phận quyết định tổng thể,
tổng thể là do các bộ phận ghép lại.
Do ảnh hưởng của cách tư duy cơ giới, nên các lý thuyết gia của học thuyết phân
quyền không nhận thấy tính chất chỉnh thể, thống nhất, hữu cơ của quyền lực nhà
nước, nhìn nhận các hình thái của quyền lực nhà nước trong một thế cô lập, tuyến
tính, nên đã yêu cầu các quyền phải tách biệt với nhau và chế ước, kiểm soát lẫn
nhau. Thực chất của thuyết phân quyền là quan niệm quyền lập pháp + quyền hành
pháp + quyền tư pháp = quyền lực nhà nước; coi các quyền này- các bộ phận xác
định vị trí của nó do thuộc tính nội tại của nó, chứ không thấy rằng vị trí của một
nhánh quyền lực không phải được xác định ở thuộc tính nội tại của nó/bộ phận mà là
ở quan hệ của nó/bộ phận với các nhánh quyền lực khác/ bộ phận khác và với toàn
thể quyền lực nhà nước/ toàn thể. Lập pháp sở dĩ là lập pháp là vì nó nằm trong mối
quan hệ với hành pháp, và tư pháp. Hành pháp, và tư pháp xác định vị trí của mình
cũng như vậy.
Chính vì diễn ra theo một cách tư duy cơ giới nên học thuyết phân quyền đã không
phản ánh được bản chất của quyền lực nhà nước và cũng do đó mà không được thực
hiện như mong muốn của những người sáng lập ra nó trong thực tiễn (Thực tiễn là
tiêu chuẩn của chân lý). Bản thân quyền lực nhà nước là một chỉnh thể, bao gồm các
bộ phận cấu thành quan hệ hữu cơ với nhau, và với toàn bộ quyền lực nhà nước, nên

không thể phân tách độc lập các quyền, và yêu cầu các quyền chế ước, kiểm soát lẫn
nhau. Quyền lực nhà nước dù có được tổ chức theo tam quyền phân lập nhưng thực
chất là thống nhất chứ không phải là cơ giới nên luôn có xu hướng tập trung vào tay
giai cấp tư sản. Về mặt tổ chức- pháp lý người ta cố gắng phân quyền nhưng trong
thực tiễn thì do quyền lực nhà nước là chỉnh thể thống nhất, và các quyền không thể
tách rời nhau, đan xen vào nhau, quan hệ hữu cơ với nhau nên những cố gắng phân
quyền trong các hiến pháp tư sản đã bị phá sản.
Điển hình nhất là ở Mỹ, nơi được coi là thể nghiệm thành công nhất của học thuyết
phân quyền, chính thể Mỹ áp dụng nguyên tắc này một cách cứng rắn, nhưng, trong
thực tiễn chính trị ở Mỹ cho thấy phân quyền chỉ có trong bản văn Hiến pháp. Dù
Hiến pháp có phân quyền thế nào chăng nữa, thì lập pháp và hành pháp vẫn "cặp
kè" với nhau để thực hiện quyền lực nhà nước một cách rất ngoạn mục.
Nếu Tổng thống- người đứng đầu hành pháp thường là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số
trong Hạ nghị viện, lập pháp và hành pháp đều trong tay một đảng thì sự phân
quyền trên thực tế đã bị biến dạng. Với uy tín là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế
trong hạ nghị viện, Tổng thống có thể hướng Quốc hội về những chính sách theo ý
chí của mình.
Thực tế ở Mỹ không hiếm những trường hợp tổng thống và đa số nghị viên ở hai
đảng khác nhau [5, tr.89]. Ngay cả trong trường hợp này thì lập pháp và hành pháp
vẫn quan hệ hữu cơ với nhau. Tổng thống vẫn có những hình thức để can thiệp vào
hoạt động lập pháp của nghị viện. Mặc dù không được Hiến pháp quy định sang
quyền pháp luật, nhưng Tổng thống Mỹ can thiệp rất sâu vào quy trình lập pháp của
Quốc hội: thứ nhất, bằng quyền đọc thông điệp trước Quốc hội, Tổng thống vạch ra
chương trình hoạt động hàng năm của Quốc hội; thứ hai, thông qua các cuộc trao đổi
thường xuyên với các đảng viên nghị sĩ thuộc đảng của mình mà Tổng thống yêu cầu
họ trình dự án luật theo ý chí của Tổng thống trước Quốc hội [6, tr.236].
Với cơ chế "kìm hãm và đối trọng" phát triển từ học thuyết phân quyền, thực tiễn
chính trị Mỹ không thể tránh khỏi sự mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp. Nhưng
do lập pháp và hành pháp dù gì cũng thống nhất ở khuynh hướng phát triển chung
của quyền lực nhà nước là phục vụ trước tiên lợi ích của giai cấp tư sản cầm quyền,

nên những mâu thuẫn đó rồi cũng được dàn xếp để lập pháp và hành pháp lại bắt
tay với nhau mà thực thi quyền lực.
Dù có những mâu thuẫn không thể tránh khỏi nhưng Quốc hội và Tổng thống ngày
nào cũng vậy, vẫn phải ngồi vào bàn để làm công việc với nhau. Kể cả khi quan hệ
của họ mang tính thù địch hay hoà hoãn, thì các dự luật vẫn được thông qua và được
Tổng thống ký để có thể trở thành luật, các quan chức do Tổng thống bổ nhiệm vẫn
đuợc nghị viện phê chuẩn. Ngân sách rốt cục vẫn được chuẩn chi và bộ máy chính
phủ vẫn cứ hoạt động. Sự hợp tác thiết yếu này diễn ra ngay cả khi Nhà Trắng và
Đồi Capitol bị chia rẽ giữa hai đảng lớn.
Các Tổng thống đôi khi vẫn được gọi là "Chủ tịch Quốc hội", do sự quan tâm sát sao
đến những quyết định của Quốc hội. Ngay sau khi đọc thông điệp về tình hình liên
bang, Tổng thống sẽ gửi đến cho Quốc hội "các dự thảo hành chính" của ông. Bằng
việc mở rộng các danh mục mà Tổng thống yêu cầu- ví dụ như một ngân sách hàng
năm và các báo cáo về tình hình kinh tế, để Quốc hội phải quan tâm hơn nữa đến
những gì ông đề cập. Hơn nữa, quyền phủ quyết mà Hiến pháp trao cho Tổng thống
đảm bảo rằng các quan điểm của Nhà Trắng phải được lắng nghe, nếu không muốn
nói là luôn được chú ý lắng nghe trên Đồi Capitol. Khái niệm về một Tổng thống có
quyền lập pháp đã được phổ biến kể từ sau chiến tranh thế giới thứ hai. Vai trò này
được thể hiện không phải chỉ là sự kỳ vọng của riêng cá nhân Tổng thống mà của
mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, công chúng.[16, tr.455]
Quyền lập pháp được Hiến pháp trao cho Quốc hội. Những năm trước 1900, đa số
luật thông qua mỗi năm đều do Quốc hội đưa ra; các Thượng, Hạ nghị sĩ dự thảo và
thông qua luật. Nhưng sang thế kỷ 20, vai trò này đã đổi chỗ. Thay đổi lớn nhất là