vi phạm pháp luật trái thẩm quyền

I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Xây dựng văn bản pháp luật (VBPL) là hoạt động mang tính chuyên môn, do nhiều cơ quan
nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng việc xác lập những hình thức văn bản khác nhau. Để
bảo đảm chất lượng, hiệu quả cao, hoạt động xây dựng VBPL phải tuân thủ một số nguyên tắc
nhất định, đặc biệt là xây dựng VBPL phải đúng thẩm quyền nhưng hiện nay tình trạng ban hành
VBPL trái thẩm quyền diễn ra khá phổ biến ở nhiều địa phương và ảnh hưởng tiêu cực đến xã
hội. Vì vậy yêu cầu đặt ra lúc này là cần có những giải pháp để hạn chế và khắc phục tình trạng
trên.
II. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ
CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VBPL TRÁI THẨM QUYỀN.
1.1 Khái niệm văn bản pháp luật sai trái.
Pháp luật hiện hành không quy định thế nào là VBPL sai trái mà chỉ quy định về văn bản hợp
pháp. Theo Điều 3 nghị định 135/2003/NĐ – CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và
xử lý VBQPPL, văn bản hợp pháp là văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, đúng thẩm
quyền, đúng thể thức, kỹ thuật trình bày, có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật và
đúng về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản. Có thể hiểu VBPL sai trái là những văn bản không
đúng không phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành, vi phạm một trong các điều kiện
đã kể trên.
1.2. Khái quát về văn bản pháp luật trái thẩm quyền
Thẩm quyền ban hành VBPL là giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép các chủ thể được
ban hành các văn bản nhằm điều chỉnh các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý thuộc phạm
vi, lĩnh vực mà mình phụ trách. Mục đích của nhà nước khi quyết định thẩm quyền quản lý nói
chung và thẩm quyền ban hành VBPL nói riêng là nhằm đảm bảo cho hoạt động quản lý của nhà
nước điều hòa một cách nhịp nhàng, thống nhất và không bị chồng chéo, mâu thuẫn nhau, cũng
như không bỏ sót những lĩnh vực cần điều chỉnh. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì
thẩm quyền ban hành VBPL gồm thẩm quyền hình thức và thầm quyền nội dung, các chủ thể chỉ
được phép ban hành những VBPL thuộc phạm vi thẩm quyền mà nhà nước trao cho.
Về thầm quyền hình thức: là thẩm quyền của chủ thể trong việc ban hành về hình thức VBPL
do pháp luật quy định. Thẩm quyền này được quy định trong luật ban hành quy phạm pháp luật
năm 2008 và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân năm 2004 và trong Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước các Luật, pháp

lệnh về quản lý nhiều trong từng lĩnh vực cụ thể.
1
VBPL vi phạm thẩm quyền về hình thức là văn bản có tên gọi không theo đúng quy định pháp
luật hiện hành.
Thứ nhất, đó là việc cơ quan ban hành văn bản sử dụng hình thức VBPL thuộc thẩm quyền
ban hành của chủ thể khác, tức là chủ thể ban hành một hình thức VBPL mà pháp luật không
quy định thuộc thẩm quyền của mình. Ví dụ: HĐND ban hành quyết định; UBND ban hành
Nghị quyết.
Thứ hai, là việc cơ quan ban hành văn bản sử dụng không đúng vai trò của văn bản đối với
công việc được giao quyền. Mỗi loại VBPL đều có vai trò sử dụng riêng, phù hợp với tính chất
của từng loại công việc cần giải quyết do đó trường hợp vi phạm này tức là các chủ thể sử dụng
không đúng hình thức văn bản cho từng trường hợp công việc mà mình đang giải quyết. Chẳng
hạn, để điều động công tác thì Chủ tich UBND tỉnh ra thông báo; để xử lý kỷ luật người lao
động thì thủ trưởng đơn vị ra công văn…
Thứ ba, là việc cơ quan ban hành văn bản sử dụng hình thức văn bản không do pháp luật quy
định như thông tri, mệnh lệnh.
Về thẩm quyền nội dung: là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực
định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định”.
Thẩm quyền nội dung thể hiện ở việc các chủ thể ban hành VBPL giải quyết những vấn đề do
pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ thể đó. Vấn đề này được pháp luật quy định trong
nhiều văn bản khác nhau, dựa trên sự phân công về quyền lực, về vị trí, chức năng của các chủ
thể trong việc giải quyết những công việc do pháp luật quy định. Trên cơ sở đó các chủ thể chỉ
được phép ban hành VBPL để giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình mà không
được giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ thể khác. Biểu hiện của những VBPL
trái thẩm quyền về nội dung có thể là:
Thứ nhất, cơ quan ban hành VBPL đã giải quyết một công việc không thuộc thẩm quyền của
mình tức là pháp luật không quy định cho chủ thể thẩm quyền giải quyết một công việc nào đó
nhưng chủ thể này lại vẫn ban hành VBPL để giải quyết công việc đó. Ví dụ: Bộ Tài nguyên và
môi trường ban hành VBPL nghiêm cấm khai thác các tour du lịch sinh thái hay Bộ xây dựng
ban hành VBPL về quản lý đất đai.

Thứ hai, Cơ quan ban hành VBPL giải quyết một công việc vượt giới hạn thẩm quyền cho
phép tức là pháp luật chỉ cho phép các chủ thể thực hiện công việc trong phạm vi nhất định
nhưng họ lại vượt quá và lấn sang giới hạn công việc của chủ thể khác.
2
Thứ ba, cơ quan ban hành văn bản không sử dụng hết quyền năng mà pháp luật trao cho, điều
này thể hiện sự thiếu trách nhiệm trong công việc của các chủ thể có thẩm quyền.
CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG BAN HÀNH VBPL TRÁI THẨM QUYỀN.
Ban hành văn bản là một trong những hoạt động quan trọng của nhà nước. Cùng với nhu cầu
quản lý ngày càng tăng lên như hiện nay thì số lượng VBPL được ban hành cũng ngày càng
nhiều lên. Số lượng văn bản sai trái xuất hiện nhiều, theo số liệu mới nhất của Bộ tư pháp tổng
kết trong báo cáo sơ kết 5 năm thực hiện nghị định 135/2003/NĐ – CP ngày 14/11/2003 của
Chính Phủ về kiểm tra xử lý VBQPPL qua công tác tự kiểm tra của cán bộ, ngành địa phương đã
phát hiện 3460 văn bản có dấu hiệu sai trái. Còn theo công tác kiểm tra theo thẩm quyền qua
kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền toàn ngành đã phát hiện 6879 văn bản có dấu hiệu trái
pháp luật. Từ năm 2004 đến năm 2008 đã kiểm tra, phát hiện 2174 văn bản có dấu hiệu trái pháp
luật. Những năm gần đây số lượng các văn bản có dấu hiệu sai trái tồn tại rất nhiều.
3.1 Thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền nội dung.
Việc ban hành VBPL trái thẩm quyền, vượt quyền đang trở nên khá phổ biến trong thời gian
gần đây. Nghiêm trọng nhất là thực trạng ban hành VBPL trái thẩm quyền về nội dung. Pháp
luật quy định các chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành các VBPL phù hợp với thẩm quyền
của mình được pháp luật cho phép hoặc theo sự phân công phân cấp quản lý. Tuy nhiên, trên
thực tế, tình trạng các chủ thể ban hành VBPL để giải quyết những vấn đề không thuộc thẩm
quyền hoặc vượt quá quyền hạn diễn ra khá phổ biến ở các cơ quan từ Trung ương đến địa
phương có thể đưa ra một vài ví dụ:
Gần đây, dư luận cả nước đã xôn xao về Quyết định số 33/2008/QĐ- BYT về việc ban hành
tiêu chuẩn sức khỏe người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ và Quyết định số
34/2008/QĐ- BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe người khuyết tật của Bộ y tế. Trong hai
quyết định này, Bộ y tế đã đưa ra rất nhiều tiêu chuẩn sức khỏe đối với người điều khiển phương
tiện giao thông, không chỉ gây bất bình về nội dung của văn bản mà xét về mặt pháp lý thì việc
Bộ y tế đơn phương ban hành hai quyết định này là không đúng thẩm quyền. Căn cứ Luật ban

hành VBPL và Điều 55 luật giao thông đường bộ, việc quy định tiêu chuẩn sức khỏe người điều
khiển phương tiện giao thông đường bộ phải do liên bộ ban hành, thông tư liên tịch. Theo đó quy
định về tiêu chuẩn sức khỏe người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ phải do
thông tư liên tịch của Bộ y tế và Bộ giao thông vận tải, các quy định về tiêu chuẩn sức khỏe của
người khuyết tật điều khiển mô tô, xe gắn máy ba bánh phải là thông tư liên tịch giữa Bộ y tế,
Bộ giao thông vận tải và Bộ lao động thương binh và xã hội.
3
Ngoài ra, tình trạng này còn diễn ra khá phổ biến ở các địa phương có thể đưa ra vài dẫn chứng
cụ thể như: Quyết định số 1909/2007/QĐ – UBND ngày 16/7/2007 của UBND tỉnh Hà
Giang về việc phân cấp quản lý nhà nước về tài chính đối với cấp huyện, thị xã trên địa bàn tỉnh,
tại khoản 1 Điều 2, Điều 4 và Điều 5 có quy định về nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước. Tuy nhiên căn cứ vào khoản 4 Điều 11 của luật tổ chức HĐND và UBND cấp tỉnh. Có thể
thấy việc UBND tỉnh Hà Giang ban hành văn bản điều chỉnh việc này là trái thẩm quyền.
Đặc biệt trong xử lý vi phạm hành chính tồn tại khá nhiều VBPL vi phạm về thẩm quyền. Có
thể kể đến như Quyết định số 114/2004/ QĐ – UBND ngày 23/4/2004 của UBND Thành phố Hồ
Chí Minh về quản lý và giúp đỡ học việc cai nghiện ma túy và người sau cai nghiện, hồi gia.
Văn bản này có quy định: “ Người đứng đầu doanh nghiệp, đơn vị, Hiệu trưởng các trường học
nếu không thực hiện đúng cam kết về việc tiếp nhận người hồi gia vào làm việc và học tâp thì
tùy theo mức độ vi phạm sẽ bị xử lý vi phạm hành chính”. Nhưng theo quy định của pháp lệnh
xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 134/2003/NĐ – CP của Chính phủ hướng dẫn thi
hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì các văn bản do UBND ban hành
không được quy định hành vi vi phạm hành chính khác. Do vậy quy định trên của UBND thành
phố Hồ Chí Minh là trái thẩm quyền.
Tiếp đó, UBND thành phố Hồ Chí Minh lại tiếp tục ban hành một văn bản khác cũng vượt
thẩm quyền, gây xôn xao dư luận cả nước. Đó là Quyết định số 210/2004/ QĐ – UBND của
UBND thành phố Hồ Chí Minh quy định về thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số hành vi vi
phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Tuy nhiên theo pháp lệnh xử lý vi phạm
hành chính năm 2002 thì Chính phủ có thẩm quyền quy định hành vi vi phạm, hình thức xử phạt
biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý
nhà nước. Vì vậy, việc UBND thành phố Hồ Chí Minh ban hành VBPL trong đó đưa ra quy định

về hình thức xử phạt như trên là vượt thẩm quyền, trái quy định của pháp luật.
3.2 Ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền hình thức.
Thực tế không chỉ tồn tại các VBPL trái thẩm quyền về nội dung mà còn rất nhiều VBPL trái
thẩm quyền về hình thức. Việc phân biệt trường hợp áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật,
văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính vẫn còn nhiều khó khăn dẫn đến tình trạng
nhiều văn bản không chứa đựng các quy phạm pháp luật nhưng lại được ban hành dưới hình
thức văn bản quy phạm pháp luật. Ngược lại không ít các văn bản hành chính thông thường như
công văn, thông báo có chứa các quy phạm pháp luật. Chẳng hạn: Công văn số 7697/UB – ĐT
của UBND thành phố Hồ Chí Minh về tăng cường kiểm tra xử phạt vi phạm quy định đội mũ
4
bảo hiểm khi tham gia giao thông, công văn số 157/UBND – NC của UBND huyện Chiêm Hóa,
tỉnh Tuyên Quang về việc chấn chỉnh thực hiện luật giao thông và pháp lệnh bảo vệ công trình
đường bộ. Bên cạnh đó, việc các chủ thể sử dụng không đúng hình thức văn bản cho từng công
việc cần giải quyết cũng tồn tại khá nhiều, mặc dù nội dung văn bản có thể là hợp pháp. Thực tế
ghi nhận các trường hợp như: trưởng công an huyện ra lệnh xử phạt vi phạm hành chính, người
có thẩm quyền ban hành thông báo về giải quyết khiếu nại, thủ trưởng đơn vị ra công văn để kỷ
luật người lao động. Ngoài ra, trên thực tế còn tồn tại những sai phạm về thẩm quyền hình thức
với biểu hiện là sử dụng loại văn bản mà pháp luật không quy định tình trạng này diễn ra ở một
số địa phương cấp huyện, xã. Chẳng hạn, UBND ban hành thông tri, Chủ tịch UBND huyện ban
hành mệnh lệnh về phòng chống lụt bão.
Chương III. Nguyên nhân và giải pháp khắc phục tình trạng ban hành văn bản pháp luật
trái thẩm quyền.
3.1 Nguyên nhân của tình trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền.
3.1.1 Nguyên nhân khách quan
Do sự vận động và phát triển của xã hội, nước ta lại trong thời kỳ hội nhập các mối quan hệ xã
hội mới phát sinh cần sự điều chỉnh của pháp luật do đó việc dự liệu được hết các quan hệ, tình
huống có thể phát sinh là rất khó mà pháp luật thì có hiệu lực trong một giai đoạn, thời kỳ nhất
định. Vì vậy, một số VBPL có sai trái trong đó có trái thẩm quyền là khó tránh khỏi. Mặt khác
văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính lại được ban hành trên cơ sở áp dụng các quy
định của văn bản quy phạm pháp luật vào giải quyết các tình huống cụ thể. Do vậy, nếu văn bản

quy phạm có nội dung không bảo đảm tính hợp pháp thì việc ban hành văn bản áp dụng pháp
luật và văn bản hành chính sai thẩm quyền là một tất yếu.
3.1.2 Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, hệ thống pháp luật nước ta hiện nay chưa đầy đủ, đồng bộ và thiếu thống nhất, được
thể hiện ở việc phân định thẩm quyền cho các chủ thể chưa rõ ràng, thậm chí chồng chéo nhau
dẫn đến trường hợp cùng một vấn đề nhưng nhiều chủ thể đều có thẩm quyền ban hành VBPL
để giải quyết. Hơn nữa, thực tế xây dựng và ban hành VBPL cho thấy các chủ thể có thẩm quyền
thường chỉ căn cứ vào cơ sở pháp lý quy định chức năng quyền hạn của mình mà không đối
chiếu rà soát các văn bản có hiệu lực, có liên quan. Vì vậy, tình trạng ban hành VBPL có nội
dung mâu thuẫn, chồng chéo dễ xảy ra.
Thứ hai, năng lực trình độ của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và ban hành VBPL chưa
đáp ứng yêu cầu. Trên thực tế còn nhiều cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản chưa được đào
5