luận văn thạc sĩ tài chính ngân hàng Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn hiện nay.DOC

LỜI CẢM ƠN
Với thời gian ba năm, được học tập và nghiên cứu ở Học viện hành
chính, chương trình đào tạo Thạc sĩ Tài chính ngân hàng, tơi đã được các thầy
cô truyền đạt nhiều kiến thức quý báu và thiết thực cho công tác chuyên môn
cũng như trong cuộc sống.
Chương trình đào tạo Thạc sĩ Tài chính ngân hàng là một chuyên ngành
mới trong quản lý đào tạo thạc sĩ của Học viện hành chính, việc tìm tịi tài liệu
học tập, nghiên cứu đối học viên khóa I là tương đối khó khăn. Do đó để hồn
thành bản luận văn này, tôi vô cũng biết ơn, sự quan tâm hướng dẫn tận tình của
giáo viên hướng dẫn: PGS. TS Trần Đình Ty; Sự giúp đỡ, chỉ bảo của các thầy
cô giảng dạy và quản lý của Học viện hành chính quốc gia; Sự quan tâm tạo
điều kiện của cơ quan nơi công tác; Sự giúp đỡ của bạn bè và đồng nghiệp trong
suốt thời gian học tập.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương đối với chính
quyền địa phương là một nội dung lớn và phức tạp; mặt khác khả năng nghiên
cứu của bản thân còn nhiều hạn chế, rất mong nhận được sự quan tâm góp ý của
các thầy cơ trong Hội đồng khoa học để nội dung luận văn được hoàn thiện hơn.
Xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 23 tháng 11 năm 2011
Tác giả luận văn

Vũ Quang Huy


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận văn tốt nghiệp Đề tài “Hoàn thiện phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn hiện nay” là do tôi nghiên cứu,
xây dựng, các số liệu trong luận văn là trung thực, khách quan khoa học, dựa
trên kết quả khảo cứu thực tế và các cơng trình nghiên cứu trước đây đã từng
công bố.

Hà Nội, ngày 23 tháng 11 năm 2011
Tác giả luận văn

Vũ Quang Huy


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT......................................................................6
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU.....................................................7
PHẦN MỞ ĐẦU..............................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài..........................................................................1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài....................................................................1
3. Mục đích nghiên cứu của đề tài..............................................................3
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu..............................................................4
5. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................4
6. Đóng góp khoa học mới của luận văn....................................................5
7. Kết cấu của luận văn...............................................................................5
CHƯƠNG 1......................................................................................................6
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP .........................................................6
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.........................................................6
1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước......................................................6
1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước.....................................................6
1.1.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước....................................................7
1.1.3. Các mơ hình quản lý ngân sách Nhà nước..................................10
1.1.4. Nội dung Ngân sách Nhà nước ....................................................13
1.2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN..........................................17

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN...............................................17
1.2.2 Nội dung phân cấp quản lý NSNN.................................................19
1.2.3 Yêu cầu, nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN.............................25
1.3. Kinh nghiệm các nước về phân cấp quản lý NSNN..........................29
1.3.1. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của Trung Quốc.........29
1.3.2. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của Malaysia...............31
1.3.3. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của Cộng hoà Liên bang
Đức.............................................................................................................33
1.3.4. Những vấn đề rút ra từ kinh nghiệm về phân cấp quản lý Ngân
sách Nhà nước ở các nước trên thế giới................................................36
TÓM TẮT CHƯƠNG 1..............................................................................38
CHƯƠNG 2....................................................................................................39


THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TẠI VIỆT NAM...........39
2.1. Khái quát về phân cấp NSNN ở Việt Nam hiện nay.........................39
2.1.1. Cơ cấu các cấp chính quyền địa phương ...................................39
2.1.2. Hệ thống NSNN ở Việt Nam .......................................................41
2.1.3. Căn cứ pháp lý cho phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước.....44
2.2. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ................................................44
2.2.1. Phân cấp về thẩm quyền ngân sách.............................................44
2.2.2. Phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi .........................................51
2.2.3. Phân cấp về quy trình ngân sách..................................................58
2.3. Đánh giá về phân cấp quản lý NSNN................................................60
2.3.1. Những kết quả đạt được..............................................................60
2.3.2. Những mặt còn hạn chế................................................................61
2.3.3. Nguyên nhân....................................................................................65
TÓM TẮT CHƯƠNG 2..............................................................................69
CHƯƠNG 3....................................................................................................70
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ HỆ THỐNG GIẢI PHÁP ..................................70

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN Ở VIỆT NAM ................70
3.1. Phương hướng ...................................................................................70
3.1.1. Quan điểm, định hướng của nhà nước về quản lý ngân sách. 70
3.1.2. Mục tiêu hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà
nước...........................................................................................................74
3.1.3. Phương hướng đổi mới, hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN. .75
3.2. Hệ thống giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN.................78
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống Ngân sách Nhà nước phù hợp với sự đổi
mới hệ thống hành chính đất nước.......................................................78
3.2.2. Hồn thiện các quy định về thẩm quyền quản lý Ngân sách
Nhà nước...................................................................................................79
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của các
cấp Ngân sách ..........................................................................................80
3.2.4. Cải tiến các quy định về thời kỳ ổn định ngân sách và bổ sung
từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới......................................83
3.2.5. Bỏ cơ chế thưởng vượt thu cho các địa phương như hiện nay. 84
3.2.6. Quy định tỷ lệ dư nợ vốn vay trên tổng thu Ngân sách Nhà
nước...........................................................................................................84
3.2.7. Hồn thiện chu trình Ngân sách Nhà nước.................................85
3.3. Kiến nghị:............................................................................................87
3.3.1. Đối với Nhà nước..........................................................................87
3.3.2. Đối với chính quyền các cấp........................................................89
TĨM TẮT CHƯƠNG 3..............................................................................90
KẾT LUẬN....................................................................................................91


TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................93


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

CNTB

Chủ nghĩa tư bản

CNXH

Chủ nghĩa xã hội

DN

Doanh nghiệp

DT

Dự toán

GDP

Tổng thu nhập quốc nội
(Gross Domestic Product)

GTGT

Giá trị gia tăng

HCM

Hồ Chí Minh

HĐND

Hội đồng nhân dân

NS

Ngân sách

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

NXB

Nhà xuất bản

QH

Quốc hội

SXKD

Sản xuất kinh doanh

TCNH

Tài chính ngân hàng

TNCN

Thu nhập cá nhân

UBND

Ủy ban nhân dân

VAT

Thuế giá trị gia tăng
(Value Added Tax)

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

XNK

Xuất nhập khẩu


DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU
 SƠ ĐỒ:
Sơ đồ 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước…………………………………..23

Sơ đồ 2.1: Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam…………………...48

 BẢNG BIỂU:
Bảng 2.1: Dự toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW, chi NSĐP theo cơ
cấu chi năm 2010 …………………………………………….50
Bảng 2.2: Dự toán chi ngân sách địa phương năm 2010 của UBND TP Hà
Nội …………………………………………………………...51
Bảng 2.3: Phân cấp thu ngân sách nhà nước giữa trung ương và địa
phương………………………………………………………..52
Bảng 2.4: Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà
nước 2011 ……………………………………………………54
Bảng 2.5: Dự toán thu cân đối ngân sách nhà nước 2010 …………...….58
Bảng 2.6: Bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương
năm 2009 tại một số địa phương ………………….…............61
Bảng 2.7: Tỷ lệ phân chia nguồn thu tại một số địa phương..…………...63
Bảng 2.8: Phân cấp thu chi tại Việt Nam ………………………………..64
Bảng 2.9: Bổ sung ngân sách cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân
sách địa phương năm 2010.…………………………………..69


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước là dự tốn hằng năm về tồn bộ các nguồn tài
chính được huy động cho nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm
bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định. Đó là
nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia.
Ngân sách nhà nước là tiềm lực tài chính, là sức mạnh về mặt tài chính của
nhà nước. Quản lý và điều hành ngân sách nhà nước có tác động chi phối trực

tiếp đến các hoạt động khác trong nền kinh tế.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là một vấn đề luôn được Nhà nước
quan tâm để thường xuyên hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện phát triển
kinh tế xã hội của đất nước cũng như các địa phương. Chính vì vậy việc nghiên
cứu một cách hệ thống, toàn diện, cụ thể cả về lý luận lẫn thực tiễn về phân cấp
quản lý ngân sách phù hợp với việc xây dựng nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa theo xu thế hội nhập quốc tế ở Việt Nam ln là địi
hỏi bức xúc.
Là một cán bộ làm cơng tác quản lý tài chính đây là vấn đề tơi quan
tâm trong thời gian qua, do vậy sau khi học tập chương trình cao học Tài
chính ngân hàng ở Học viện hành chính tơi chọn vấn đề “Hồn thiện phân
cấp quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn hiện nay” làm đề tài luận
văn thạc sĩ. Qua đó vận dụng lý luận để phân tích thực tiễn của đất nước nói
chung và phục vụ đổi mới cơng việc tơi đang đảm nhận.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề nghiên cứu quản lý ngân sách nhà nước được nhiều nhà nghiên
cứu quan tâm, đặc biệt là sau khi Luật ngân sách nhà nước ra đời năm 2002.


2
Vì vậy, đã có một số cơng trình nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nước ở
những cấp độ và giác độ khác nhau, cụ thể:
Một số cơng trình nghiên cứu đã thực hiện:
Tác phẩm “Đổi mới ngân sách nhà nước” của Tào Hữu Phùng và
Nguyễn Công Nghiệp, do NXB Thống kê, Hà Nội, xuất bản năm 1992 đã
khái quát những nhận thức chung về NSNN, đánh giá những chính sách
NSNN hiện hành và đề xuất giải pháp đổi mới NSNN để sử dụng có hiệu quả
trong tiến trình đổi mới nền kinh tế đất nước.
Phát huy vai trò của ngân sách nhà nước – góp phần phát triển kinh tế
Việt Nam - Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Ngọc Thao – Hà Nội 2007.

Luận án đã làm rõ vai trò của ngân sách nhà nước; đề xuất những đổi mới
trong việc gắn vai trò ngân sách với đổi mới cơ chế kinh tế, chuyển dịch cơ
cấu kinh tế theo hướng cơng nghiệp hố, hiện đại hố.
Hồn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cho các cấp chính
quyền địa phương – Luận văn thạc sĩ kinh tế của tác giả Đào Xuân Liên – TP.
HCM 2007. Luận văn đã đề cập sâu về vấn đề phân cấp ngân sách nhà nước,
những mặt hiệu quả, chủ động, tích cực cũng như hạn chế, tồn tại của các chính
quyền cấp dưới sau phân cấp theo Luật ngân sách nhà nước ra đời năm 2002.
Đổi mới quản lý ngân sách địa phương ở các tỉnh vùng đồng bằng
Sông Hồng - Luận án Tiến sĩ của tác giả Trần Quốc Vinh – 2009. Luận án đã
tập trung vào các giải pháp đổi mới quản lý ngân sách, như đổi mới nhận thức
từ các địa phương, đổi mới tổ chức bộ máy, phương tiện quản lý ...Đặc biệt,
Luận án đã thu thập số liệu và đưa ra các giải pháp cho các địa phương trong
cả vùng, khu vực có tương đồng về vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên.
Hoàn thiện phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước đối với chính
quyền địa phương qua thực tiễn khảo sát tại tỉnh Quảng Trị – Luận văn thạc


3
sĩ quản lý hành chính cơng của tác giả Trần Hồng Hạnh – Hà Nội 2007. Luận văn
đã đề cập sâu về vấn đề phân cấp đối với lĩnh vực thu chi ngân sách nhà nước tại
địa phương (Quảng Trị) từ khi áp dụng Luật ngân sách nhà nước năm 2002.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam – Luận văn thạc sĩ
quản lý hành chính cơng của tác giả Lê Toàn Thắng – Hà Nội 2006. Luận văn
đã hệ thống hóa ngân sách nhà nước qua từng giai đoạn, gắn hoàn thiện tổ
chức bộ máy hành chính với mơ hình quản lý ngân sách, đồng thời đưa ra các
giải pháp vận hành phân cấp giữa trung ương và các địa phương.
Quản lý Tài chính cơng ở Việt Nam - Đề tài khoa học của tác giả
Nguyễn Ngọc Hiến – Hà Nội 2003. Đề tài đã đưa ra nhận thức, lý luận chung
về quản lý tài chính cơng, kinh nghiệm quản lý tài chính cơng ở một số nước

trên thế giới. Thực trạng thu, chi ngân sách ở Việt Nam qua các thời kỳ. Từ
đó tập tập trung vào các giải phảp đổi mới cơ chế phân cấp quản lý ngân sách;
Hồn thiện quy trình quản lý ngân sách nhà nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam – Bài viết của
PGS.TS Lê Chi Mai trên Tạp chí quản lý nhà nước đã tập trung vào thực
trạng phân cấp quản lý và đưa ra những định hướng tăng cường phân cấp
quản lý ngân sách cho chính quyền địa phương.
Tuy nhiên nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện, cụ thể cả về lý
luận lẫn thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách phù hợp với việc xây dựng
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa theo xu thế hội nhập quốc
tế thì đây là cơng trình nghiên cứu khơng trùng lặp.
3. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Hệ thống hóa có bổ sung và hồn thiện những cơ sở khoa học của phân
cấp quản lý ngân sách nhà nước đặc biệt là trong nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN theo xu thế hội nhập ở Việt Nam.


4
Trên cơ sở phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở
Việt Nam hiện nay, có tham chiếu với kinh nghiệm ở các nước, đề xuất
phương hướng và hệ thống giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước đáp ứng yêu cầu đổi mới đất nước trong giai đoạn sắp tới.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước từ Trung
ương xuống các địa phương.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn được nghiên cứu trong phạm vi cả
nước, chủ yếu tập trung về cơ chế, quan hệ giữa các cấp chính quyền từ Trung
ương đến cơ sở, không đi vào quy định cụ thể, chi tiết.
Thời gian khảo sát: Từ năm 2006 đến nay.
5. Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở nguyên lý của chủ nghĩa Mác Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí
Minh, quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước ta trong nền kinh tế thị
trường định hướng XHCN theo xu thế hội nhập.
Luận văn áp dụng một số phương pháp nghiên cứu phổ biến:
- Phương pháp duy vật biện chứng.
- Phương pháp duy vật lịch sử.
- Phương pháp tổng hợp, so sánh.
- Phương pháp thống kê.
- Điều tra xã hội.
Luận văn có sử dụng số liệu, tài liệu liên quan đến đề tài trong và ngồi
nước đã cơng bố.


5
6. Đóng góp khoa học mới của luận văn
- Về mặt lý luận:
Hoàn thiện cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong
nền kinh tế thị trường định hướng XHCN theo xu thế hội nhập quốc tế ở Việt
Nam. Theo đó đã đưa ra khái niệm, mối quan hệ, yêu cầu phân cấp, hệ thống
nội dung.
- Về mặt thực tiễn:
Trên cơ sở phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
giữa trung ương và các địa phương ở nước ta, chỉ ra những vấn đề bức xúc cần
xử lý, có tham chiếu kinh nghiệm nước ngồi từ đó đề xuất phương hướng, hệ
thống giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong giai
đoạn hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu thành 3 chương.
Chương 1: Cơ sở khoa học về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam.
Chương 3: Phương hướng và hệ thống giải pháp hoàn thiện phân cấp
quản lý NSNN ở Việt Nam.


6

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nước là dự tốn hằng năm về tồn bộ các nguồn tài
chính được huy động cho nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm
bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định. Đó là
nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia.
Ngân sách nhà nước là tiềm lực tài chính, là sức mạnh về mặt tài chính của
nhà nước. Quản lý và điều hành ngân sách nhà nước có tác động chi phối trực
tiếp đến các hoạt động khác trong nền kinh tế.
Tại Việt Nam, theo Luật Ngân sách Nhà nước được Quốc hội thông qua
ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 thì "Ngân
sách Nhà nước là tồn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo
đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".
Ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính cơ bản để hình thành, phân
phối, sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, để mở rộng sản
xuất và thỏa mãn các nhu cầu ngày càng tăng của xã hội. Ngân sách nhà nước
là một cơng cụ tài chính để nhà nước phân phối thu nhập quốc dân, thực hiện
chương trình phát triển kinh tế xã hội, sử dụng hợp lý các tài nguyên trong
các ngành sản xuất xã hội.

Ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các
khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ


7
chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của
pháp luật, các khoản do nhà nước vay để bù đắp bội chi được đưa vào cân đối
ngân sách và bao gồm các khoản chi: chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy nhà nước; chi trả của nhà
nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
1.1.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất trong nền kinh tế,
có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân và có
mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của cả hệ thống tài chính, đặc biệt
là tài chính doanh nghiệp và tín dụng.
Ngân sách nhà nước khơng thể tách rời với vai trò của nhà nước. Nhà nước
quản lý và sử dụng ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình.
Vai trị của NSNN được thể hiện qua các điểm sau:
Thứ nhất: Vai trò NSNN trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thể hiện
ở các mặt chủ yếu: Xác định một cách có khoa học, đặt ra một tỉ lệ huy động
tổng sản phẩm xã hội vào NSNN, lấy đó làm căn cứ điều chỉnh quan hệ nhà
nước với doanh nghiệp, dân cư trong phân phối tổng sản phẩm xã hội. Thực
hiện việc điều chỉnh này, vừa bảo đảm nhu cầu của nhà nước, vừa phải bảo
đảm nhu cầu của doanh nghiệp và dân cư, đáp ứng nhu cầu tiêu dùng, tiết
kiệm và đầu tư phát triển.
Xác định quan hệ thuế trong tổng sản phẩm, bảo đảm nhà nước có nguồn thu
thường xuyên, ổn định, thực hiện điều tiết hợp lý lợi ích trong nền kinh tế quốc dân.
Xác định các hình thức huy động ngồi thuế trên thị trường tài chính, dưới
các hình thức cơng trái quốc gia, trái phiếu kho bạc nhằm trang trải bội chi NSNN.
Xác định vai trò quyền sở hữu tài sản công và tài nguyên quốc gia để

giải quyêt nguồn huy động.


8
Thứ hai: Vai trò của ngân sách nhà nước trong ổn định và tăng trưởng
kinh tế thể hiện:
+ Trong thu NSNN: Nhà nước thực hiện chính sách thuế như là công cụ
hữu hiệu trong quản lý và điều tiết vĩ mơ nền kinh tế, có tác dụng phục vụ và
có hiệu quả trong giải phóng các tiềm năng của các thành phần kinh tế, góp
phần đổi mới cơ chế quản lý và cơ cấu nền kinh tế, thúc đẩy sắp xếp lại sản
xuất, thúc đẩy hạch toán kinh tế, thực hiện sự bình đẳng và cạnh tranh lành
mạnh giữa các thành phần kinh tế để phát triển có lợi cho nền kinh tế.
+ Trong chi NSNN: Ngân sách thực hiện việc đầu tư vào kết cấu hạ tầng
kinh tế - xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho đầu tư khai thác tài nguyên, sức
lao động, thị trường; đầu tư vào các ngành kinh tế mũi nhọn, các cơng trình
trọng điểm, các cơ sở kinh tế then chốt có khả năng tạo ra sự chuyển biến tốt
trong phát triển kinh tế mà khu vực tư nhân khơng có khả năng hoặc khơng
muốn đầu tư.
Thơng qua q trình chi ngân sách, Nhà nước kiềm chế đẩy lùi lạm phát và
bình ổn giá cả, ổn định tiền tệ, ổn định đời sống nhân dân. Ngân sách nhà nước
đóng một vai trị quan trọng trong quan hệ cung cầu tiền tệ để ổn định và điều tiết
vĩ mô nền kinh tế; qua thu chi ngân sách tác động quan hệ cung cầu về tiền tệ.
Thứ ba: Vai trò của ngân sách trong ổn định chính trị, bảo vệ thành quả
cách mạng, cụ thể:
Vai trò của ngân sách trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, trong ổn
định và phát triển kinh tế, nâng cao đời sống nhân dân, tạo điều kiện cho ổn
định chính trị. Thơng qua thu chi ngân sách, khơng ngừng hồn thiện bộ máy
nhà nước, phát huy vai trị của bộ máy nhà nước trong việc quản lý mọi lĩnh
vực của đất nước, bảo đảm an ninh quốc phòng, bảo vệ và phát triển những
thành tựu đạt được của sự nghiệp cách mạng.

9
Thứ tư là vai trò kiểm tra của ngân sách, thể hiện:
Thông qua ngân sách nhà nước kiểm tra quá trình phát triển kinh tế quốc
dân, cũng như các ngành, các đơn vị sản xuất kinh doanh, nhằm thúc đẩy,
phát hiện và khai thác tiềm năng kinh tế, kiểm tra bảo vệ tài sản quốc gia, tài
sản nhà nước, chống thất thốt lãng phí, kiểm tra việc chấp hành luật pháp về
NSNN, kỷ luật tài chính, bảo đảm trật tự kỷ cương trong hoạt động tài chính.
Thứ năm: Vai trị của ngân sách nhà nước là tiền đề vật chất quan trọng
đối với hoạt động của nền hành chính quốc gia nói chung và đối với hoạt
động của chính quyền mỗi cấp địa phương, thể hiện:
Ngân sách nhà nước trước tiên có thể thấy rõ là một cơng cụ tài chính bất
kỳ của một nhà nước nào, thực hiện sự tác động trực tiếp đến hoạt động của
bộ máy nhà nước vừa tác động gián tiếp đến nền kinh tế xã hội thơng qua
những chủ trương, chính sách của Nhà nước. Nền hành chính quốc gia với tư
cách là một nhánh quyền lực nhà nước thực hiện chức năng hành pháp. Với
chức năng ấy, nền hành chính có liên quan tới tất cả các lĩnh vực của đời sống
xã hội và tới mọi công dân. Để thực hiện sự tác động trực tiếp hay gián tiếp
ấy, công cụ được sử dụng đó là luật pháp và nguồn lực tài chính quốc gia
được sử dụng chủ yếu để thực hiện đó là ngân sách nhà nước. Khơng có ngân
sách nhà nước, nền hành chính khó có thể thực hiện chức năng “phục vụ và
hướng dẫn” các công dân của đất nước mình. Thu ngân sách nhà nước và chi
ngân sách nhà nước đó là hai cơng cụ để các nhà quản lý hành chính thực hiện
sứ mạng: Thu NSNN là quá trình động viên nguồn lực trong xã hội vào tay
nhà nước và chi NSNN là quá trình phân bổ nguồn lực đã tập trung từ xã hội
ra xã hội để thực hiện các chức năng của nhà nước.
Khơng có ngân sách nhà nước, nền hành chính khơng có cơng cụ để tác
động đến xã hội để thực hiện các mục tiêu quản lý cũng như khơng có nguồn
lực để thực hiện các mục tiêu đó.

10
1.1.3. Các mơ hình quản lý ngân sách Nhà nước
Hệ thống Ngân sách Nhà nước là tổng thể các cấp Ngân sách, giữa
chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về
cơ sở kinh tế - chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của bộ máy
hành chính Nhà nước.
Hệ thống Ngân sách Nhà nước được tổ chức phù hợp với hệ thống hành
chính. Có hai mơ hình tổ chức hệ thống hành chính đó là: mơ hình Nhà nước
thống nhất (hay phi liên bang) hoặc mơ hình Nhà nước liên bang.
Nhà nước thống nhất là Nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ
quan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương và
có các đơn vị hành chính gồm tỉnh (thành phố) trực thuộc trung ương, huyện
(quận), xã (phường, thị trấn),...Mô hình Nhà nước này có tính tập trung quyền
lực cao ở cấp trung ương và thường tổ chức bộ máy thành hai cấp lớn là cấp
trung ương và cấp địa phương.
Nhà nước liên bang là Nhà nước có từ hai hay nhiều nước thành viên
hợp lại. Nhà nước liên bang có chủ quyền chung của Nhà nước liên bang và
đồng thời mỗi nước thành viên cũng có chủ quyền riêng. Nhà nước liên bang
khơng có tính tập trung bằng Nhà nước phi liên bang nhưng quyền lực cho
các bang được mở rộng ra nhiều.
Xuất phát từ đó, cũng tồn tại hai mơ hình tổ chức hệ thống Ngân sách
Nhà nước. Hệ thống Ngân sách Nhà nước ở các nước có mơ hình tổ chức
hành chính theo thể chế Nhà nước thống nhất hay phi liên bang như Anh,
Pháp, Ý, Nhật; hệ thống Ngân sách Nhà nước bao gồm 2 cấp Ngân sách đó là:
- Ngân sách trung ương.
- Ngân sách địa phương.

11
Theo mơ hình này, dựa trên quan điểm coi ngân sách nhà nước là duy
nhất và thống nhất. Nhà nước chỉ có một ngân sách. Ngân sách này do chính
phủ trung ương quản lý và quyết định sử dụng. Tuy nhiên, để phục vụ cho
mục đích và yêu cầu quản lý ngân sách nhà nước, chính phủ trung ương có
thể ủy quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện một số nghiệp vụ
cần thiết. Tuy nhiên, việc phê duyệt dự toán, quyết toán hoặc cân đối thu chi
ngân sách nhà nước trên địa bàn vẫn do nhà nước trung ương đảm nhận. Mơ
hình này khơng thừa nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách địa phương.
Mơ hình này có ưu điểm là:
- Tập trung được tồn bộ các nguồn thu vào tay nhà nước trung ương
để bố trí chi tiêu hợp lý cho các nhu cầu cần thiết cảu đất nước.
- Khắc phục được các biểu hiện cục bộ địa phương và tình trạng bất
hợp lý về các nguồn thu và nhiệm vụ chi của địa phương.
Hạn chế của mơ hình này là:
- Khơng phát huy được tính chủ động của địa phương trong việc khai thác
nguồn thu và bố trí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn.
- Tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động, trông chờ của các địa phương vào sự
phân bổ ngân sách của trung ương.
- Khi bộ máy quản lý nhà nước trung ương yếu kém, bảo thủ, trì trệ, tệ
quan liêu nặng nề thì việc thực thi mơ hình này sẽ kém hiệu quả.
Ở các nước có mơ hình tổ chức hành chính theo thể chế Nhà nước liên
bang như Mỹ, Đức, Canađa, Thụy Sĩ, Malaysia; hệ thống Ngân sách Nhà
nước được tổ chức theo 3 cấp đó là:
- Ngân sách liên bang.
- Ngân sách bang.
- Ngân sách của các cấp phụ thuộc liên bang.


12

Mơ hình này dựa trên quan điểm ngược lại, cho rằng mỗi cấp chính
quyền nhà nước phải có ngân sách riêng, độc lập trong hệ thống ngân sách
nhà nước thống nhất. Tuy nhiên, sự thống nhất này là sự thống nhất của các
khâu độc lập trong một hệ thống, chứ không phải là sự thống nhất trong một
cá thể duy nhất (nhà nước trung ương). Theo mơ hình này, ngồi ngân sách
trung ương do chính quyền Nhà nước trung ương quản lý và quyết định sử
dụng, còn tồn tại các ngân sách địa phương do chính quyền địa phương các
cấp quản lý và sử dụng.
Ưu điểm của mơ hình này là:
- Chính quyền địa phương có thể thực hiện những khoản thu và chi có
khối lương nhỏ, phân tán tại các địa phương.
- Phân cấp cho địa phương sẽ tạo điều kiện cho chính quyền trung ương
tập trung sức vào những nhiệm vụ quản lý tài chính vĩ mơ và thực hiện những
nhiệm vụ thu chi quan trọng.
- Tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền địa phương
trong việc chủ động khai thác các nguồn thu và đảm nhận những nhiệm vụ chi
được giao.
- Xóa bỏ tình trạng địa phương thụ động, ỷ lại hoặc trông chờ và trung ương.
Hạn chế của mơ hình này là:
- Bản thân việc xác định giao cho địa phương nguồn thu và nhiệm vụ
chi nào cũng rất phức tạp.
- Việc phân cấp cũng có những nguy cơ như tạo ra sự bất bình đẳng,
tình trạng địa phương cục bộ ...
Giữa hai mơ hình trên là những nấc khác nhau của phân cấp ngân sách.
Trên thực tế, mỗi nước tùy theo điều kiện cụ thể của mình để lựa chọn một mức
độ phân cấp phù hợp với đặc điểm chính trị, kinh tế và xã hội của nước mình.


13
1.1.4. Nội dung Ngân sách Nhà nước

1.1.4.1. Thu Ngân sách Nhà nước
Về mặt pháp lý, thu ngân sách nhà nước bao gồm những khoản tiền
nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của nhà nước.
Theo cách phân loại phổ biến thì thu Ngân sách Nhà nước bao gồm
thuế, lệ phí, phí và các khoản thu khác.
- Thuế là hình thức động viên bắt buộc một phần thu nhập của cá
nhân, doanh nghiệp cho Nhà nước đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
Các cá nhân, doanh nghiệp là người được hưởng các lợi ích từ chi tiêu Ngân
sách Nhà nước và họ có thu nhập nên có nghĩa vụ trích một phần thu nhập
nộp cho Ngân sách Nhà nước, có thể bằng hình thức trực tiếp (thuế đánh vào
thu nhập) hoặc gián tiếp (thuế VAT, thuế xuất nhập khẩu,..). Thuế là khoản
đóng góp mang tính bắt buộc; khơng hồn trả trực tiếp mà hồn trả gián tiếp
dưới hình thức người chịu thuế được hưởng các hàng hố, dịch vụ Nhà nước
cung cấp khơng mất tiền hoặc với giá trị thấp và không phân biệt giữa người
nộp thuế nhiều hay ít.
- Lệ phí là khoản thu do Nhà nước quy định để Nhà nước phục vụ
công việc quản lý theo yêu cầu hoặc theo quy định của pháp luật. Thu lệ phí
nhằm đảm bảo thực hiện nguyên tắc thu theo khả năng đóng góp trong chính
sách động viên vào Ngân sách Nhà nước và cơng bằng trong việc hưởng thụ
các lợi ích từ chi tiêu của Ngân sách.
- Phí là khoản thu do Nhà nước quy định nhằm bù đắp một phần chi
phí của Ngân sách Nhà nước mà Nhà nước dùng để đầu tư xây dựng, mua
sắm, bảo dưỡng và quản lý tài sản, tài nguyên hoặc chủ quyền quốc gia; tài
sản cho các tổ chức, cá nhân hoạt động sự nghiệp, hoạt động cơng cộng hoặc
lợi ích cơng cộng theo u cầu, khơng mang tính kinh doanh.


14
- Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước bao gồm thu lợi
tức từ hoạt động góp vốn liên doanh, cổ phần của Nhà nước vào các cơ sở

kinh tế, thu hối vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế, thu hối tiền cho vay
của Nhà nước (cả gốc và lãi).
- Thu từ bán hoặc cho thuê tài sản không dùng thuộc sở hữu Nhà nước
tại các đơn vị hành chính, sự nghiệp.
- Thu từ tiền thu sử dụng đất.
- Thu từ tiền cho thuê đất, thuê mặt nước
- Thu từ các khoản vay trong nước, vay nước ngoài.
- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Về mặt bản chất, thu ngân sách nhà nước là hệ thống những quan hệ
kinh tế giữa nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động
các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước
nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước.
1.1.4.2. Chi Ngân sách Nhà nước
Chi ngân sách nhà nước (hay chi tiêu cơng) là những khoản chi tiêu do
Chính phủ hoặc các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được các mục tiêu
cơng ích, chẳng hạn như : bảo vệ an ninh và trật tự, cứu trợ bảo hiểm, trợ giúp
kinh tế, chống thất nghiệp ...
Về mặt bản chất, chi ngân sách nhà nước là hệ thống những quan hệ
phân phối lại các khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế
hoạch qũy tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế,
từng bước mở mang các sự nghiệp văn hóa – xã hội, duy trì hoạt động của bộ
máy quản lý nhà nước và bảo đảm an ninh quốc phòng.


15
Chi ngân sách nhà nước có quan hệ chặt chẽ với thu ngân sách nhà nước. Thu
ngân sách nhà nước là nguồn vốn để đảm bảo nhu cầu chi ngân sách, ngược
lại sử dụng vốn ngân sách để chi cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế lại là điều
kiện để tăng nhanh thu nhập của ngân sách. Do vậy, việc sử dụng vốn, chi
tiêu ngân sách một cách có hiệu quả, tiết kiệm luôn được nhà nước quan tâm.

Chi ngân sách nhà nước gắn liền với việc thực hiện các chính sách
kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ. Điều này chứng tỏ
các khoản chi của ngân sách nhà nước có ảnh hưởng rất lớn tới đời sống kinh
tế, chính trị, xã hội của một quốc gia.
Chi ngân sách nhà nước có thể là chi thường xuyên hoặc chi đầu tư:
- Chi thường xuyên: Là những khoản chi có tính chất thường xun
duy trì hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Các khoản chi này phải được tài
trợ bằng khoản thu trong cân đối của Ngân sách Nhà nước như: Chi liên quan
đến hoạt động điều hành và duy trì hoạt động của cơ quan Nhà nước để thực
hiện nhiệm vụ được giao như: Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y
tế, xã hội, văn hố thơng tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học
và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; chi cho lĩnh vực an ninh, quốc
phịng; chi thường xun thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án
Nhà nước và các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật.
- Chi đầu tư phát triển: Là những khoản chi bao gồm: chi đầu tư xây
dựng các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội khơng có khả năng thu
hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ
chức tài chính của Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh
nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước và các khoản chi
đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.


16
1.1.4.3. Cân đối Ngân sách Nhà nước
Cân đối Ngân sách Nhà nước là so sánh tổng thu vào của Ngân sách
Nhà nước với tổng chi Ngân sách Nhà nước. Nếu thu bằng tổng chi thì ngân
sách cân bằng. Nếu có chênh lệch giữa số thu lớn hơn số chi thì gọi là bội thu,
ngược lại gọi là bội chi hay thâm hụt ngân sách.
Thâm hụt Ngân sách Nhà nước đã và đang trở thành hiện tượng phổ
biến ở các nước đang phát triển và những những nước có nền kinh tế chậm

phát triển. Có hai nhóm nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thâm hụt Ngân sách
Nhà nước là nhóm nguyên nhân khách quan và nhóm nguyên nhân chủ quan.
Nguyên nhân khách quan do diễn biến của chu kỳ kinh doanh, tác động của
điều kiện tự nhiên, của các yếu tố bất khả kháng; nguyên nhân mang tính chủ
quan thuộc về quá trình quản lý điều hành Ngân sách Nhà nước.
Để khắc phục tình trạng thâm hụt Ngân sách Nhà nước, Chính phủ các
nước đã nghiên cứu và sử dụng nhiều giải pháp như phát hành tiền, sử dụng dự
trữ ngoại tệ, vay trong nước và ngoài nước. Việc phát hành thêm tiền đã từng
được nhiều nước sử dụng để tài trợ cho thâm hụt Ngân sách Nhà nước nhưng
do hậu quả là dẫn đến lạm phát nên ngày nay hầu như các nước không sử dụng.
Việc thực hiện tốt công tác quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nước là biện
pháp tốt nhất cho các quốc gia để hạn chế, khắc phục tình trạng thâm hụt Ngân
sách Nhà nước.


17

Ngân sách nhà nước

Thu NSNN

Từ
thuế
và các
khoản
mang
tính
chất
thuế
(phí,

lệ
phí)

Từ
kết
quả
hoạt
động
của
kinh
tế nhà
nước

Vay
của
chính
phủ
và tài
trợ
của
nước
ngồi

Chi NSNN

Đóng
góp
khác
của
dân

(tổ
chức
và cá
nhân)

Nguồn
thu
khác

Chi
thường
xun

Chi
đầu tư
phát
triển

Chi
trả
nợ
Chính
phủ
cho
vay
tài
trợ

Chi
bổ

sung
quỹ
dự
trữ

Sơ đồ 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước
1.2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN
1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN
Phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối
với cơng tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các
nguồn lực tài chính từ chính quyền trung ương và các cơ quan của chính
quyền trung ương cho các chính quyền địa phương.

Chi
khác


18
Các lĩnh vực phân cấp nhà nước ở nước ta đã được tiến hành mạnh mẽ
theo tinh thần Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/06/2004 của Chính
phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và
chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có thể thấy quyết tâm cao
của chính phủ về vấn đề trao quyền tự chủ, sáng tạo của chính quyền địa
phương về các vấn đề:
- Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển.
- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.
- Phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên và tài sản nhà nước.
- Phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước.
- Phân cấp quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công.
- Phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức.

Trong số các lĩnh vực phân cấp quản lý nhà nước, phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước là một nội dung quan trọng và phức tạp bởi đó là sự
phân cấp có liên quan đến nhiều các lĩnh vực phân cấp khác nhau. Trong quá
trình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đếu có liên quan đến
vấn đề tổ chức bộ máy, con người, các lĩnh vực quản lý khác của nhà nước.
Tại các quốc gia trên thế giới, hệ thống ngân sách Nhà nước đều được
tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính Nhà nước.
Các quốc gia có hệ thống chính quyền Nhà nước được tổ chức theo thể chế
Liên bang như Mỹ, Đức, Malaixia, hệ thống NSNN bao gồm ngân sách liên
bang, ngân sách tiểu bang và ngân sách địa phương. Còn các quốc gia đơn
nhất như Việt Nam, Trung quốc, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm:
Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Tổ chức bộ máy của Nhà
nước Việt Nam là thống nhất từ trung ương đến địa phương. Nguồn lực tài