Nghiên cứu các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và hướng hoàn thiện các quy định này

Lời mở đầu
Sự nghiệp đổi mới của Đảng ta và nhân dân ta đã triển khai được 20 năm,
lấy điểm đột phá vào năm 1986 là đổi mới chính sách đất đai nhằm phát triển
kinh tế nông nghiệp. Tiếp theo, chính sách đất đai đã được liên tục đổi mới theo
hướng xác lập và hoàn thiện thị trường quyền sử dụng đất mà trọng tâm là khu
vực đất phi nông nghiệp. Bước đi của 20 năm qua đã phản ánh một quá trình
nhận thức về vai trò của đất đai trong phát triển chính trị, kinh tế, xã hội. Đến
nay, nước ta đã đạt được nhiều thành tựu lớn trong chính sách đất đai, nhưng
thực tế đời sống kinh tế xã hội đã chỉ ra vẫn còn nhiều bất cập.
Thu hồi đất là một vấn đề nổi cộm và nhức nhối ở nước ta hiện nay. Thực
tiễn thực hiện quá trình này còn gặp phải rất nhiều khó khăn. ở hầu hết các địa
phương, hàng loạt các đơn thư khiếu nại của người dân liên quan đến bồi thường
giải phóng mặt bằng, tái định cư, ổn định đời sống, giải quyết việc làm khi thu
hồi đất diễn ra rất căng thẳng. Nhiều dự án treo, nhiều công trình xây dựng dang
dở, ngổn ngang vẫn còn đang tiếp tục chờ đợi được tháo gỡ. Trong khi đó nhiều
doanh nghiệp đang mỏi mòn mong đợi có một cơ chế đầu tư thông thoáng, một
hành lang pháp lý an toàn dễ chịu để nhanh chóng có “đất sạch” đầu tư.
Để quá trình thu hồi đất diễn ra trong một trật tự ổn định, vừa đảm bảo lợi
ích và an toàn cho người sử dụng đất, vừa đảm bảo lợi ích cho toàn xã hội, vừa
đảm bảo tốt cho công tác quản lý Nhà nước về đất đai thì cần phải có quy định
về trình tự, thủ tục hành chính trong lĩnh vực này.
Hơn nữa, cải cách thủ tục hành chính đang là một vấn đề thời sự được
Đảng, Nhà nước và toàn dân quan tâm. Bởi lẽ, cải cách thủ tục hành chính
không chỉ là yêu cầu mà còn là điều kiện để chúng ta phát triển bền vững trong
tương lai. Chúng ta không thể phủ nhận vai trò tích cực của các văn bản pháp
luật đối với quá trình thu hồi đất. Hệ thống pháp luật đất đai nước ta ngày một
hoàn thiện, Việt Nam có thể tin tưởng vào sự điều chỉnh của cơ chế pháp luật
đồng bộ, các chế định pháp luật đất đai ngày càng phát triển, hợp lòng dân.
1
Với những lý do trên, tôi chọn đề tài: “Nghiên cứu các quy định về
trình tự, thủ tục thu hồi đất và hướng hoàn thiện các quy định này”.

Để thực hiện khoá luận, tôi đã sử dụng các phương pháp sau: phương
pháp duy vật biện chứng, phương pháp duy vật lịch sử, phương pháp phân tích,
tổng hợp, phương pháp so sánh đối chiếu, phương pháp đánh giá bình luận.
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung khoá
luận gồm ba chương:
 Chương 1: Các vấn đề lý luận về trình tự thủ tục thu hồi đất.
 Chương 2: Thực trạng pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất.
 Chương 3: Các kiến nghị góp phần hoàn thiện các quy định của
pháp luật đất đai về trình tự, thủ tục thu hồi đất.
Mặc dù đã giành nhiều thời gian và tâm huyết cho việc hoàn thành bản
khoá luận, song do vốn hiểu biết còn hạn hẹp nên đây chỉ là bước đầu, cần tiếp
tục được hoàn thiện. Chính vì vậy, khoá luận không thể tránh khỏi những khuyết
điểm, sai sót… Tôi chân thành mong đợi sự lượng thứ và mong nhận được sự
chỉ dẫn, bổ sung góp ý cho những thiếu sót để khoá luận được hoàn thiện hơn.
2
Phần nội dung
Chương 1
Các vấn đề lý luận về trình tự, thủ tục thu hồi đất
1.1. Khái niệm “thu hồi đất” và “trình tự, thủ tục thu hồi đất”
1.1.1. Khái niệm “thu hồi đất”
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, có vai trò đặc biệt quan
trọng trong đời sống kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đất đai nước ta có cơ cấu
phong phú đa dạng như: đất nông nghiệp, đất rừng, đất công nghiệp, đất khai
thác khoáng sản. Tất cả được quản lý, sử dụng, khai thác một cách hợp lý khoa
học sẽ trở thành nguồn lực lớn mạnh. Điều 17 Hiến pháp năm 1992 đã khẳng
định: “đất đai, rừng núi, sông, hồ, nguồn nước tài nguyên thiên nhiên trong lòng
đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời… đều thuộc sở hữu toàn
dân”. Tính nhất quán trong quan niệm xây dựng chế độ sở hữu toàn dân được
tiếp tục khẳng định tại Điều 1 Luật đất đai năm 2003: “…Nhà nước đại diện chủ
sở hữu toàn dân về đất đai”. Trên tinh thần đó, Nhà nước ta trong quá trình quản

lý đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau để phân phối và phân phối lại quỹ đất
quốc gia cho nhiều chủ sử dụng. Một trong những biện pháp đó chính là thu hồi
đất.
Thu hồi đất không chỉ hiểu một cách thuần tuý là Nhà nước sẽ tước đi
quyền sử dụng của các chủ sử dụng đất mà qua đó để thiết lập một quan hệ sử
dụng đất mới phù hợp với lợi ích Nhà nước và xã hội. Thực tế thu hồi đất là giai
đoạn kết thúc việc sử dụng đất của chủ thể này nhưng là bước kế tiếp của việc
sử dụng đất của một chủ thể mới. Do vậy các quy định về thu hồi đất cần kết nối
được ba lợi ích của ba chủ thể quan trọng là: Nhà nước - chủ đầu tư - người bị
thu hồi đất.
Giáo trình luật đất đai 2005 - Trường đại học Luật Hà Nội đưa ra định
nghĩa về thu hồi đất như sau: “thu hồi đất là văn bản hành chính của cơ quan nhà
3
nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ
lợi ích của Nhà nước của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp
luật đất đai của người sử dụng đất”.
[1]
Theo khoản 5 Điều 4 Luật đất đai năm 2003 thì thu hồi đất được hiểu: “là
việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu
lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn quản
lý theo quy định của luật này”.
Từ các định nghĩa trên, thu hồi đất được hiểu dưới hai góc độ cơ bản, đó
là:
Thứ nhất, Thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ
pháp luật đất đai được thể hiện dưới hình thức là một quyết định hành chính của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Đây là quyết định thể
hiện quyền lực nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của nhà nước
về quản lý đất đai. Vì vậy, thẩm quyền thu hồi đất phải tuân thủ Điều 44 Luật
đất đai năm 2003. Một quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền hoặc trái
thẩm quyền không làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai, ví dụ như quyết định

thu hồi đất của chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện đối với đất giao cho tổ chức
sử dụng đất. Cho nên mọi quyết định thu hồi đất phải tuân thủ quy định về thẩm
quyền thu hồi đất.
Thứ hai, việc thu hồi đất phải xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội
hoặc là biện pháp chế tài nhằm xử lý các vi phạm pháp luật đất đai của người sử
dụng đất. Điều này có nghĩa Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế theo
các trường hợp quy định tại Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 05 năm
2007. Mặt khác, trong số nhiều lý do để Nhà nước thu hồi đất thì các vi phạm
pháp luật đất đai của người sử dụng đất chiếm một tỷ lệ đáng kể. Đây là các
trường hợp không tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý và sử dụng
đất, vi phạm với quy mô và mức độ nghiêm trọng dẫn tới hậu quả là Nhà nước
1[1]
. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luật đất đai 2005.
4
phải tước đi quyền sử dụng đất của họ. Thu hồi đất là một biện pháp cần thiết để
chấm dứt sự vi phạm của người sử dụng đất và lập lại kỷ cương trong quản lý
Nhà nước về đất đai.
1.1.2. Khái niệm “trình tự, thủ tục thu hồi đất”
Cho đến nay, trong khoa học pháp lý chưa có khái niệm thống nhất về
trình tự thủ tục thu hồi đất.
Theo từ điển tiếng Việt, “thủ tục là những việc phải làm theo một trật tự
nhất định để tiến hành một công việc mang tính chất chính thức”. Thông thường
thì thủ tục được hiểu là “trình tự, cách thức thực hiện những hành động cần thiết
cho giải quyết bất kỳ công việc nào đó trên thực tế”.
[2]
Trình tự là “thứ tự thực hiện công việc có sắp xếp trước sau”.
[3]
Như trên đã phân tích, thu hồi đất có thể được hiểu: “là văn bản hành
chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp

luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính
hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất”.
Thực chất, trình tự, thủ tục thu hồi đất chính là một dạng của trình tự, thủ
tục hành chính. Việc thiết lập trình tự, thủ tục hành chính để thực hiện các công
việc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về thu hồi đất một cách khoa học sẽ
tạo điều kiện bảo đảm cho tiến trình quản lý được thông suốt và có hiệu quả,
đảm bảo hoạt động thu hồi đất được diễn ra trong một khuôn khổ pháp lý, một
trật tự ổn định.
Trên thực tế khi giải quyết một công việc nhất định, các cơ quan nhà nước
cần phải thực hiện theo những nguyên tắc pháp lý được xác định một cách cụ
thể - các quy phạm thủ tục. Cho nên, thủ tục có thể được hiểu là những quy tắc,
chế độ, phép tắc hay quy định chung phải tuân theo khi làm những việc nhất
định. Như vậy, trình tự, thủ tục hành chính là thứ tự thực hiện thẩm quyền trong
quản lý nhà nước, là cách thức Nhà nước áp dụng để làm cho các quy định của
pháp luật có được sự đảm bảo thống nhất trong quá trình thực thi. Đây là một bộ
2
[2]. Từ điển tiếng Việt – NXB Đà Nẵng, 2004, tr.960.
3
[3]. Từ điển tiếng Việt – NXB Đà Nẵng, 2004, tr.1037.
5
phận cấu thành thể chế hành chính giúp cho các cơ quan nhà nước thực hiện
chức năng của mình, đồng thời giúp cho các cá nhân, tổ chức thực hiện các
quyền của mình một cách dễ dàng.
Từ những điều trên, có thể hiểu trình tự, thủ tục thu hồi đất là “tổng hợp
các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm xác
lập (quy định) trình tự về không gian, về thời gian, là cách thức giải quyết công
việc của cơ quan có thẩm quyền phát sinh trong quá trình thu hồi đất”.
Trình tự thủ tục thu hồi đất có một số đặc thù sau:
Thứ nhất, trình tự, thủ tục thu hồi đất là trình tự, thủ tục giải quyết công
việc của Nhà nước và công việc của các chủ thể có liên quan. Theo Luật đất đai

năm 2003, nhận thấy thu hồi đất có thể chia làm ba loại: thu hồi do nhu cầu của
nhà nước, thu hồi vì lý do đương nhiên và thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai.
Do vậy trình tự, thủ tục giải quyết tương ứng cho mỗi loại tương ứng là không
giống nhau. Ví dụ: quy trình thực hiện thu hồi đất vào mục đích quốc phòng an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế khác với thu hồi đất
do vi phạm pháp luật đất đai ở một số thủ tục như bồi thường hỗ trợ tái định cư
khi nhà nước thu hồi.
Thứ hai, các quy phạm pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất so với
các quy phạm về nội dung tương ứng có tính năng động hơn, đòi hỏi phải được
thay đổi nhanh hơn một khi cuộc sống có những yêu cầu mới. Trình tự, thủ tục
là do nhà làm luật đặt ra, trong một chừng mực nhất định, nó lệ thuộc vào nhận
thức chủ quan của nhà lập pháp. Nếu nhận thức đó là phù hợp với thực tế khách
quan thì trình tự, thủ tục hành chính sẽ mang tính tiến bộ, thiết thực phục vụ cho
cuộc sống. Nếu nhận thức đó không phù hợp với yêu cầu khách quan thì sẽ xuất
hiện những trình tự, thủ tục lạc hậu, chúng sẽ là lực cản kìm hãm bước đi lên
của xã hội. Có thể nhận thấy rằng trước thời điểm Luật đất đai năm 2003 ra đời,
các văn bản pháp luật quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất chưa đồng bộ,
nhiều quy định không phù hợp với thực tế, thủ tục còn rườm rà, rắc rối làm tốn
nhiều thời gian công sức, làm nản lòng không ít các nhà đầu tư, nhiều dự án
6
công trình đã phải “bỏ lửng” hoặc không thực hiện được. Từ thực tế đó, nhiều
sai phạm đã nảy sinh ở khắp các địa phương trong cả nước, một bộ phận không
nhỏ cán bộ có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất đã lợi dụng sơ hở của pháp luật
để “chây ì”, gây phiền hà sách nhiễu dân. Nhiều người dân bất chấp, làm ngơ
trước các quy định đó bởi việc thực hiện theo đúng các quy định là khó khăn,
không phù hợp với thói quen hữu ích lâu đời của người dân nước ta. Trước
những tồn tại và bất cập nêu trên, sự cần thiết khách quan đặt ra là phải có sự
thay đổi căn bản chính sách, pháp luật về thủ tục thu hồi đất. Luật đất đai năm
2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành ra đời đã tạo ra sự thay đổi lớn về trình
tự, thủ tục thu hồi đất. Những nội dung này sẽ được trình bày rõ hơn ở các phần

tiếp theo của khoá luận.
Thứ ba, trình tự, thủ tục hành chính thực hiện thu hồi đất đã và đang góp
phần là bước tiếp theo của chủ trương cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế
“một cửa”, rút ngắn thời gian thực hiện các thủ tục. Tạo điều kiện thuận lợi cho
các chủ thể đầu tư thuận lợi dễ dàng trong việc tìm kiếm địa điểm đầu tư và
nhanh chóng có “đất sạch” thực hiện đầu tư, không phải tốn thời gian, công sức
một cách khó khăn và không có hướng đúng đắn hoặc lại phải thông qua những
“cò đất” không mấy tin cậy. Nhằm chủ động xây dựng quỹ đất cho đầu tư phát
triển, Luật đất đai năm 2003 quy định nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi
thường giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch kế hoạch sử dụng đất được công
bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch kế
hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Luật đất đai
năm 2003 quy định Nhà nước thực hiện thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công
nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn. Đối với các trường hợp khác mà
việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì nhà đầu tư được tự thoả
thuận với chủ đang sử dụng để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất
hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất với tổ chức kinh tế và cá nhân khác.
Điều đó có nghĩa là, nhà đầu tư có thể chủ động lựa chọn hình thức phù hợp để
7
có quyền sử dụng đất mà không nhất thiết cứ chờ đợi từ Nhà nước. Hơn nữa,
không nhất thiết cứ phải thông qua các quyết định hành chính trong khi họ có
thể thiết kế với nhau các quan hệ dân sự. Thời gian là tiền bạc, các nhà đầu tư có
thể đi bằng con đường nhanh nhất và ngắn nhất có thể để có quyền sử dụng đất
như mong muốn. Đó chính là lý do Nhà nước cho phép nhà đầu tư tự tìm kiếm
mặt bằng trong kinh doanh mà không phải thực hiện quy trình thu hồi.
1.2. Hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất
Xuất phát từ lý do thu hồi đất là một trong những nội dung của quản lý
Nhà nước về đất đai vì vậy sự can thiệp của Nhà nước dựa trên những chính
sách quy định cụ thể của pháp luật có một vai trò vô cùng quan trọng. Hậu quả

pháp lý của việc thu hồi đất là rất lớn bởi nó liên quan đến quyền và lợi ích của
ba chủ thể: nhà nước - nhà đầu tư - người bị nhà nước thu hồi đất.
Nhà nước với tư cách là chủ đầu tư lớn nhất có nhiệm vụ xây dựng các
cơ sở kinh tế hạ tầng xã hội, sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích của
cộng đồng, bảo vệ chủ quyền quốc gia cùng với các chủ đầu tư khác có nhu cầu
sử dụng đất rất lớn. Trong khi đó, những diện tích Nhà nước có nhu cầu sử dụng
lại do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang có quyền sử dụng. Thế nhưng cho đến
nay, hàng loạt dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, các dự án đầu tư trong nước và
nước ngoài bị đình trệ không thực hiện được đúng tiến độ do chính sách bồi
thường không được đảm bảo. Một trong những khó khăn lớn nhất trong việc
thực hiện công tác bồi thường giải toả khi nhà nước thu hồi đất luôn là: giá đất.
Giá đất bồi thường hỗ trợ nhìn chung chưa sát giá thị trường trong điều kiện
bình thường, trong nhiều trường hợp quá thấp so với giá đất cùng loại chuyển
nhượng thực tế. Các yếu tố trượt giá hầu như chưa được tính đến trong định giá
bồi thường cho người dân. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để
nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để
chuyển sang làm nghề khác. Vậy mà, tiền giải phóng mặt bằng thường chiếm từ
70-80% tổng chi phí một dự án nhưng có tới 99,99% các dự án bị chậm tiến độ
8
có nguyên nhân từ giải phóng mặt bằng.
[4]
Hậu quả tất yếu hiện nay là có khoảng
gần 500.000 đơn thư khiếu nại, tố cáo về đất đai gây căng thẳng cho việc thực
hiện nhiều công trình của nhà nước.
[5]
Trước khi bị thu hồi đất, phần lớn người
dân đều có cuộc sống ổn định vì họ có đất sản xuất, có tư liệu sản xuất đã được
thừa kế từ thế hệ này cho thế hệ khác. Sau khi thu hồi đất, nhiều khu cụm công
nghiệp hình thành tiến sát luỹ tre làng khiến bộ mặt nông thôn đổi mới từng
ngày. Đời sống người dân nâng cao, làng như phố với những ngôi nhà tầng san

sát đủ kiểu dáng… Thế nhưng, nhiều người chưa có việc làm mới, trong khi
không còn đất sản xuất; họ đang “ăn mòn” khoản tiền bồi thường mà đáng lẽ để
đầu tư cho tương lai. Người dân bao năm chỉ biết cấy cày, giờ không còn ruộng
thực sự lúng túng khi phải tìm nghề khác để kiếm sống. Tình trạng này tập trung
ở lứa tuổi từ 30 đến 50, còn sức lao động nhưng khó đào tạo tiếp để có việc làm
tại các khu công nghiệp, điều kiện sống và sản xuất của họ bị thay đổi hoàn
toàn. Thực hiện chuyển đổi cơ cấu kinh tế, Đảng và Nhà nước ta đã đặt ra mục
tiêu phấn đấu tới năm 2020 đưa đất nước trở thành một quốc gia công nghiệp,
nhưng thực tiễn hiện nay đang có quá nhiều bất cập trong việc thu hồi đất, khó
khăn trong việc chuyển đổi cơ cấu ngành nghề, giải quyết việc làm cho nông
dân. Khi đặt vấn đề cho nông dân góp vốn bằng đất đai để hưởng lợi lâu dài;
đồng thời cũng góp phần tháo gỡ khó khăn về vốn cho doanh nghiệp trong giai
đoạn đầu? Theo ý kiến của ông Giang Anh Đức, Phó giám đốc công ty dệt may
Hà Nam: “Ai cũng nghĩ như vậy, nhưng do sự hiểu biết của người nông dân về
kinh doanh còn hạn chế, nên rất dễ dẫn đến sự hiểu lầm, bởi trong những năm
đầu chẳng có doanh nghiệp nào có lãi, thậm chí còn phải chịu thua lỗ; hơn nữa,
doanh nghiệp cũng chưa quen và cũng không muốn “gánh thêm phần tính toán
lỗ lãi, chia cổ tức cho những người góp vốn bằng đất”.
[6]
Luật đầu tư năm 2005 ra đời với những chính sách đầu tư thông thoáng
nhằm thu hút vốn đầu tư phát triển kinh tế đất nước. Trong bối cảnh đó, nhiều
4
[4]. www.hoinongdan.org.VN, Đất đai phải được coi là hàng hoá đặc biệt, thứ ba ngày 10/4/2007.
5
[5]. Giáo trình Luật Đất Đai, Trường Đại học Luật Hà Nội 2006, Tr. 140.
6
[6] Thông tấn xã Việt Nam, Giải pháp nào cho nông dân không còn đất, ngày 24/09/2007.
9
doanh nghiệp muốn tìm kiếm đất để thực hiện dự án của mình. Việc đẩy mạnh
phát triển các khu công nghiệp trong thời gian qua đã tạo ra những bước đột phá

trong phát triển công nghiệp nói riêng và phát triển kinh tế xã hội nói chung, góp
phần đẩy mạnh quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp
hoá, hiện đại hoá, nhất là đối với các tỉnh thuần nông. Các khu công nghiệp đã
thu hút được hàng chục ngàn dự án đầu tư của các nhà đầu tư trong và ngoài
nước với số vốn vài chục tỷ USD và hàng trăm ngàn tỷ đồng, làm tăng đáng kể
tổng sản phẩm kinh tế quốc dân, đóng góp khoảng 1/4 giá trị sản xuất công
nghiệp của toàn quốc, góp phần tạo thêm năng lực sản xuất mới trong nhiều
ngành kinh tế then chốt, hàng triệu lao động được giải quyết việc làm với thu
nhập cao hơn, ổn định hơn. Việc thu hồi đất để xây dựng các khu công nghiệp
chính là điều kiện và thời cơ tốt nhất để chuyển một bộ phận quan trọng lực
lượng lao động nông nghiệp - khu vực có năng suất lao động thấp sang công
nghiệp và dịch vụ. Trên thực tế đã xảy ra tình trạng các dự án đầu tư được phê
duyệt, các chủ thể đầu tư cũng đã tập kết mua sắm trang thiết bị máy móc để
thực hiện đầu tư nhưng lại bị ngừng trệ vì người dân không chịu di dời ra khỏi
khu vực đất đầu tư. Hậu quả là nhiều dự án đầu tư đã bị bỏ ngỏ; khu công
nghiệp An Khánh – Hà Tây là một ví dụ điển hình. Hiện tượng quy hoạch treo,
quy hoạch các khu đô thị, khu công nghiệp tràn lan là khá phổ biến, do quá trình
quy hoạch chuyển đổi mục đích sử dụng cũng như thẩm định các phương án sử
dụng đất và xây dựng phương án bồi thường chưa thực sự khoa học, thiếu sự
tham gia đầy đủ của các ngành, các tổ chức có liên quan hoặc đại diện cho
quyền lợi của người dân. Thời gian triển khai công tác thu hồi đất kéo dài nhiều
năm cũng là nguyên nhân chính gây bất lợi đến tâm lý, làm nản lòng các nhà
đầu tư.
ở một khía cạnh khác, việc thu hồi đất đem lại lợi ích gì cho Nhà nước với
tư cách đại diện chủ sở hữu, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng làm tăng giá trị của
đất? Trước hết, lợi ích của việc thu hồi đất giúp cho Nhà nước có một vốn đất
cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
10
công cộng và phát triển kinh tế như xây dựng cơ sở hạ tầng, xây dựng khu công
nghiệp, khu kinh tế…để phát triển kinh tế đất nước hoặc xây dựng các công

trình phòng thủ quốc gia bảo vệ tổ quốc… Qua đó, Nhà nước có thể thực hiện
các mục tiêu, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đề ra. Sau nữa, nếu thực hiện
tốt chính sách điều tiết, việc thu hồi đất sẽ mang lại nguồn thu đáng kể cho ngân
sách nhà nước.
Như vậy, thu hồi đất có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong quá trình phát
triển kinh tế đất nước, hậu quả của nó đã tác động không nhỏ đến lợi ích của ba
chủ thể: Nhà nước – người có nhu cầu sử dụng đất – người có đất. Vấn đề cần
đặt ra ở đây là cần đảm bảo hài hoà lợi ích giữa họ, tạo nên sự đồng thuận với
chính sách của Đảng và Nhà nước. Để giải quyết mối quan hệ này cho hài hoà,
theo quan điểm của tôi nhà nước cần đồng thuận với dân, coi quyền sử dụng đất
là một tài sản của dân. Đối với người được hưởng lợi từ việc thu hồi đất bao
gồm các doanh nghiệp, nhà đầu tư, các tổ chức sử dụng đất của Nhà nước và
một bộ phận dân cư trong xã hội cũng cần có sự điều tiết về việc hưởng lợi này.
Cụ thể, đối với các doanh nghiệp, nhà đầu tư, Nhà nước cần áp dụng chính sách
buộc họ cam kết thực hiện việc thu hút con em của người nông dân bị mất đất
vào làm việc, coi đó như là sự “trả công” về sự “hy sinh” đất canh tác cho các
liên doanh sử dụng làm mặt bằng sản xuất kinh doanh. Đối với một bộ phận dân
cư hưởng lợi từ việc Nhà nước thu hồi đất, cần nhanh chóng áp dụng chính sách
Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai mà không do người sử dụng
đất đầu tư nhằm đảm bảo công bằng về lợi ích giữa các đối tượng này. Nếu Nhà
nước giải quyết được hài hoà và công bằng về lợi ích kinh tế giữa người bị thu
hồi đất với các đối tượng được hưởng lợi từ việc thu hồi đất thì việc bồi thường
giải phóng mặt bằng không quá khó khăn, phức tạp và gây nhiều khiếu kiện kéo
dài như hiện nay.
Trên thực tế, đất là rất quan trọng và người dân muốn phải được bồi
thường về giá trị đất gắn liền với tài sản. Đây là một trong những vấn đề mà khi
chúng ta bồi thường giải phóng mặt bằng thì người dân khiếu kiện. Như vậy,
11
nhà nước cần làm rõ và xác định thời điểm bồi thường cho chính xác để địa
phương có cơ sở triển khai. Xác định giá đất bồi thường sát giá thị trường hiện

nay là vấn đề cần thực hiện nghiêm túc, nguyên Bộ trưởng bộ tài nguyên và môi
trường Mai ái Trực khẳng định: “các văn bản pháp luật về đất đai trong đó cao
nhất là luật đất đai năm 2003 và mới đây nhất là Nghị quyết trung ương 4 đã
nêu: xoá bỏ mọi hình thức bao cấp về giá, bảo đảm giá hàng hoá là phải theo cơ
chế của giá thị trường trong đó quyền sử dụng đất chính là hàng hóa – dù đó là
hàng hoá đặc biệt”.
[7]
Chỉ khi nào chúng ta coi quyền sử dụng đất là một loại
hàng hoá trong cơ chế thị trường – khi đó việc xác định giá trong bồi thường
giải phóng mặt bằng, thực hiện các dự án chúng ta mới có được sự đồng thuận
của người dân và là tiền đề thúc đẩy dự án hoàn thành đúng tiến độ, phục vụ sự
nghiệp phát triển kinh tế của đất nước. Bên cạnh đó, nhà nước cũng cần có chính
sách ưu đãi đối với các doanh nghiệp đầu tư vào các khu công nghiệp, tạo chính
sách mở cửa thông thoáng, giảm bớt thủ tục hành chính rườm rà gây tốn kém
công sức tiền của. Có như vậy, lợi ích của nhà nước mới được đảm bảo, nhà đầu
tư nhanh chóng có “đất sạch” thực hiện dự án, đời sống của người dân có đất bị
thu hồi ổn định lâu dài, giảm thiểu khiếu kiện về bồi thường giải phóng mặt
bằng khi thu hồi đất.
1.3 . Mục đích, ý nghĩa và sự cần thiết phải quy định về trình tự, thủ tục thu
hồi đất
Hiện nay, nhu cầu sử dụng đất để xây dựng cơ sở hạ tầng phát triển kinh
tế đất nước là rất lớn, đòi hỏi cần có một hành lang pháp lý an toàn, thông
thoáng. Thu hồi đất là vấn đề nhạy cảm và mang tính thời sự, ảnh hưởng trực
tiếp đến lợi ích kinh tế của người sử dụng đất, của nhà nước và các chủ thể khác
có liên quan. Bởi vậy, quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất sao cho phù hợp
với thực tiễn khách quan rất quan trọng và cực kỳ cần thiết. Tạo điều kiện cho
các thủ tục hành chính về thu hồi đất được minh bạch hoá, tránh được tình trạng
7
[7]. www.hoinongdan.org.VN, Đất đai phải được coi là hàng hoá đặc biệt, thứ ba ngày 10/4/2007.
12

lạm dụng quyền trong quản lý của các cơ quan nhà nước trong quá trình thực
hiện, góp phần giảm thiểu các vi phạm pháp luật đất đai.
Thực tiễn cho thấy, trong nhiều trường hợp, nguyên nhân chủ yếu phát
sinh các tranh chấp, khiếu kiện khi thu hồi đất là do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thu hồi không công khai, minh bạch nên không nhận được sự đồng tình
của người dân. ở nhiều nơi, thu hồi đất diễn ra không rõ ràng, cơ quan nhà nước
có thẩm quyền không thực hiện đúng các quy định của pháp luật về thông báo
cho người sử dụng đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển,
phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư. Có nhiều
trường hợp, người bị thu hồi đất không nhận được quyết định thu hồi đất mà chỉ
có thông báo, không xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi hoặc tiến hành
thu hồi đất mà chưa có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền… Chính những điều này đã gây nên sự nghi ngờ về sự công tâm của các
cán bộ thực thi, trong một số trường hợp quá trình thu hồi đất không công khai,
minh bạch là nguyên nhân làm phát sinh tham nhũng, tiêu cực, bớt xén làm “xói
mòn” lòng tin của người dân đối với Đảng và Nhà nước.
Thu hồi đất là một quá trình diễn ra trong một thời gian tương đối dài và
ảnh hưởng không nhỏ tới các chủ thể có liên quan. Quá trình này bao gồm nhiều
thủ tục, trải qua nhiều giai đoạn. Thủ tục nào pháp luật quy định trước thì thực
hiện trước, nó là cơ sở để tiến hành những bước tiếp sau. Trong quá trình thực
hiện, không được bỏ qua, lãng quên hay đốt cháy giai đoạn. Bởi vì chính bản
thân các thủ tục này sẽ tạo nên một khung pháp lý, một trật tự ổn định trong quá
trình thực hiện chức năng quản lý của cơ quan nhà nước. Ví dụ: trước khi ra
quyết định thu hồi, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải xác định và công
bố chủ trương thu hồi đất, chuẩn bị hồ sơ địa chính cho khu đất bị thu hồi; lập,
thẩm định và xét duyệt phương án tổng thể về bồi thường hỗ trợ tái định cư và
cần phải thông báo về quyết định thu hồi. Đồng thời, các giai đoạn này cũng
được quy định cụ thể về chủ thể tiến hành, cần những công việc gì, thời gian cụ
thể cho quá trình thực hiện. Chỉ khi có một trình tự, thủ tục hành chính tốt thì
13

việc thực hiện quyền mới diễn ra nhanh chóng, an toàn. Tạo điều kiện cho các
chủ thể sử dụng đất hợp pháp được thực hiện các quyền của mình một cách
thuận lợi, dễ dàng, giúp cho người sử dụng đất có cơ hội để được biết, được bàn,
được làm, được kiểm tra công việc của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai,
nghiêm túc chấp hành thủ tục và nhanh chóng bàn giao đất để thực hiện dự án
đầu tư. Đồng thời hạn chế quan liêu, cửa quyền của một bộ phận cán bộ quản lý
đất đai, nâng cao tinh thần trách nhiệm cũng như tính chuyên nghiệp của các
ngành, các cấp trong quá trình thực hiện thu hồi đất.
1.4. Cơ sở pháp lý cho việc quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và các
vi phạm pháp luật thường xảy ra khi thực hiện các thủ tục thu hồi đất
1.4.1. Cơ sở pháp lý
Cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai đã và đang đặt ra một
đòi hỏi bức bách của các ngành, các cấp và của đại đa số quần chúng nhân dân
với kỳ vọng có cơ chế quản lý đất đai thông thoáng, hấp dẫn để khuyến khích,
thu hút các doanh nghiệp, các nhà đầu tư và tất cả các đối tượng có nhu cầu sử
dụng đất nhanh chóng có đất để sản xuất; thông qua đó nhằm nâng cao hiệu quả
sử dụng đất, khơi dậy nguồn lực phát triển đất nước. Khóa luận này phân tích về
thủ tục hành chính trong quá trình thu hồi đất – một nội dung khá quan trọng, có
tác động và ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý đất đai của nhà nước. Đây
cũng là nội dung thể hiện những điểm mới rõ nét, bước cải cách đột phá về thủ
tục hành chính trong luật đất đai năm 2003 và phần nào đáp ứng mong đợi của
quần chúng nhân dân. Có thể nhận thấy rằng, Luật đất đai năm 1993 ra đời có
một số quy định về thu hồi đất như: các trường hợp nhà nước thu hồi đất, thẩm
quyền thu hồi đất, trình tự thu hồi… Luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật
đất đai năm 1998 và năm 2001 tiếp tục được Quốc hội thông qua, Chính phủ đã
ban hành hàng loạt các Nghị định hướng dẫn thi hành luật sửa đổi bổ sung: Nghị
định 04/2000/NĐ-CP ngày 11/2/2000, Nghị định 66/2001/NĐ-CP ngày
28/9/2001…một hệ thống các văn bản khá đồ sộ như trên được coi là “vừa
thừa”, “vừa thiếu” luật, bởi thu hồi đất hầu như chưa có được một trình tự, thủ
14

tục cụ thể, vấn đề bồi thường thiệt hại hầu như chưa được dự liệu để giải quyết
những phát sinh thực tế. Vì vậy, thực tiễn thi hành ở các địa phương cho thấy
hầu hết các cán bộ quản lý đều làm theo sự nhận thức chủ quan và thói quen lâu
ngày. Điều này khiến cho quan hệ pháp luật đất đai trở nên phức tạp, rơi vào
tình trạng lộn xộn, thiếu công bằng, công tâm trong quản lý sử dụng đất. Người
dân không thể hiểu hết quyền và nghĩa vụ, trong quá trình thực hiện nảy sinh
tranh chấp phải liên hệ đơn từ gây tốn kém lãng phí mà vẫn không đúng cơ quan
nhà nước có thẩm quyền. Chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng thực hiện
chưa thống nhất, không chỉ ở các địa phương mà ngay cả ở trong cùng một địa
phương nên đã nảy sinh nhiều vụ khiếu kiện đông người.
Trước những tồn tại và bất cập nêu trên, luật đất đai năm 2003 được quốc
hội thông qua ngày 26/11/2003 có hiệu lực ngày 01/7/2004 đã quy định thu hồi
đất thành một mục riêng (Mục 4 chương II điều 38-45), cùng với các văn bản
hướng dẫn thi hành:
- Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 hướng dẫn thi hành luật
đất đai năm 2003.
- Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về bồi
thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 về việc sửa đổi bổ sung
một số điều của các Nghị định của Chính phủ về thi hành Luật đất đai.
Các thủ tục hành chính về thu hồi đất đã được bổ sung và khá hoàn thiện,
giải quyết được nhu cầu về mặt pháp lý mà trước đó vấn đề này còn bị “buông
lỏng”, “thả trôi”. Điều đặc biệt là Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007
của Chính phủ đã chính thức quy định về một chu trình hành chính trong thu hồi
đất làm cơ sở cho các địa phương trong cả nước triển khai đúng quy định của
pháp luật khi thu hồi đất, thực hiện các dự án đầu tư, lợi ích công cộng, lợi ích
quốc gia. Các văn bản quy phạm pháp luật như vậy đã tạo ra một hệ thống pháp
luật tương đối đầy đủ, giải quyết khá tốt mối quan hệ đất đai ở khu vực nông
thôn, bước đầu đã đáp ứng được các mối quan hệ đất đai mới hình thành trong
15

quá trình công nghiệp hoá, đô thị hoá và ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu
phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng an ninh và ổn định xã hội.
Có thể khẳng định rằng sự ra đời của các văn bản pháp luật trên là tất yếu,
khách quan, có giá trị thực tiễn, nó đã tạo ra được hành lang pháp lý, tháo gỡ
những khó khăn, vướng mắc trong quá trình các chủ thể quản lý thực hiện trình
tự, thủ tục thu hồi đất. Việc triển khai các văn bản nói trên làm cơ sở cho việc
đánh giá thực trạng pháp luật ở phần chương 2.
1.4.2. Các vi phạm pháp luật thường xảy ra khi thực hiện các thủ tục về thu
hồi đất
Hiện nay các văn bản quy phạm pháp luật đất đai đang dần được bổ sung
và hoàn thiện. Tuy nhiên, vi phạm pháp luật vẫn thường xảy ra đa dạng và diễn
biến khá phức tạp. Các vi phạm này có thể do những người quản lý, các chủ thể
có thẩm quyền, và số không nhỏ do người bị thu hồi đất gây nên.
Về phía những người quản lý: Việc quy hoạch đất đai, thu hồi đất giải
phóng mặt bằng là công tác liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành và cần có sự
quan tâm đặc biệt của nhà nước. Thực tế hiện nay, các vi phạm do các chủ thể
quản lý thực hiện do làm trái các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thu
hồi đất diễn ra rất đa dạng. Tham khảo các bài viết trên báo và các công trình đã
giải toả ở nhiều địa phương cho thấy nhiều người dân đã có đủ điều kiện để
được đền bù thiệt hại nhưng chính các cơ quan có thẩm quyền lại không giải
quyết cho họ, một số cán bộ quản lý tại cơ sở năng lực còn yếu kém, hiểu biết
pháp luật còn hạn chế đã vin vào đầy đủ lý do như: thiếu giấy tờ, phải tiết kiệm
cho ngân sách nhà nước. Thực tiễn áp dụng pháp luật ở từng địa phương chưa
hẳn đã thống nhất, nhiều xã có tình trạng nâng hạng đất có giá trị thấp lên hạng
đất có giá trị cao để lấy tiền đền bù chênh lệch. Đất đấu thầu, đất tạm giao, đất
tập thể được lập hồ sơ chuyển thành đất cá nhân để lấy tiền đền bù chênh lệch.
Một số trường hợp đáng lẽ chỉ cần tạo điều kiện cho chủ đầu tư tự thoả thuận
với người dân, không phải thu hồi nhưng cơ quan có thẩm quyền vẫn tiến hành
thu hồi. Đó là chưa kể đến vấn đề đã giao đất rồi mà việc triển khai dự án quá
16

chậm, nhiều địa phương chưa có giải pháp cụ thể thiết thực, tình trạng đất bỏ
hoang gây lãng phí nguồn tài nguyên của đất nước; nhiều quyết định thu hồi đất
của các cơ quan ban ngành đã “thất hẹn và thất hứa” với lý do chưa có nguồn
kinh phí để giải phóng mặt bằng, việc bồi thường đã không tuân thủ phương án
tổng thể và phương án cụ thể về bồi thường. Năng lực tổ chức yếu kém nhất là ở
chính quyền cơ sở, hàng loạt các sai phạm và tiêu cực xảy ra trên thực tế như
định giá đất sai, phân loại đất không sát theo luật định, khai tăng diện tích đất,
tăng hộ để lấy tiền đền bù, bớt xén tiền đền bù… vấn đề này đâu phải do người
dân mà chính từ phía những người quản lý.
Bên cạnh các sai phạm từ phía chính quyền, những hành vi vi phạm của
người dân gây cản trở quá trình thu hồi đất diễn ra không ít. ở nhiều nơi, người
sử dụng đất không bàn giao mặt bằng khi đã có quyết định thu hồi đất, nhiều hộ
dân cản trở tiến độ thi công công trình, “chây ì” không chịu nhận tiền bồi
thường, không chịu di dời đến nơi ở mới. Một số trường hợp người dân biểu thị
sự không đồng tình và yêu cầu đòi bồi thường giá cao hơn bằng cách gây áp lực
với chính quyền và doanh nghiệp thông qua các hành động mang tính tiêu cực,
thái quá như rào cổng ra vào gây cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh, đầu tư
của doanh nghiệp; đập phá chống lại người thi hành công vụ, đòi bồi thường quá
đáng gây mất ổn định xã hội đã và vẫn đang xảy ra gây căng thẳng cho các cấp
chính quyền cũng như những cán bộ trực tiếp quản lý.
Những vi phạm kể trên trong quá trình thực hiện các thủ tục về thu hồi đất
là một trong những cơ sở cần thiết giúp chúng ta đánh giá được thực trạng pháp
luật hiện hành, những ưu điểm cũng như bất cập đang tồn tại, thông qua đó bài
viết có đề cập đến một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về trình tự,
thủ tục thu hồi đất.
17
Chương 2
thực trạng pháp luật về trình tự, thủ tục
thu hồi đất
2.1. Trình tự, thủ tục thu hồi đất đối với các trường hợp quy định tại khoản

2 và khoản 8 Điều 38 Luật đất đai
Theo khoản 2 và khoản 8 điều 38 Luật đất đai, Nhà nước thu hồi đất đối
với các đối tượng là:
- Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà
nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân
sách nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản,
chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất.
- Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất.
Các trường hợp này không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước cũng
không do việc người sử dụng đất bị mắc lỗi trong quá trình sử dụng mà đơn
thuần là các lý do đương nhiên dẫn tới việc Nhà nước thu hồi đất. Khi tổ chức
kinh tế sử dụng đất không hiệu quả vào mục đích sản xuất, kinh doanh và hậu
quả pháp lý dẫn tới việc giải thể, phá sản đối với họ trong khi họ là đối tượng
được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc được Nhà nước thu
tiền thuê đất hàng năm. Quy định này là rất cần thiết, đặc biệt là nhằm tới các
doanh nghiệp nhà nước từ xưa đến nay được giao đất không thu tiền sử dụng
đất, bao chiếm nhiều diện tích đất với quy mô lớn song làm ăn kém hiệu quả cần
phải phân loại sắp xếp lại. Với việc thu hồi này, Nhà nước thực thi quyền lực
của mình để hướng tới việc sử dụng đất có hiệu quả hơn. Xuất phát từ lý do, đất
18
đai nước ta thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, trên thực
tế có nhiều trường hợp người sử dụng trả lại đất cho Nhà nước do không còn
nhu cầu hoặc muốn đóng góp vào ngân sách quốc gia, góp một phần tài sản của
mình vào các công trình quan trọng của đất nước, một số do không có người
thừa kế, họ để lại di chúc hoặc trả lại quyền sử dụng đất cho Nhà nước.
Trình tự, thủ tục thu hồi đất trong hai trường hợp nêu trên được giải quyết
theo quy định cụ thể tại Điều 131 Nghị định 181/2004/NĐ-CP. Các đối tượng
này được phân loại theo hai nhóm chủ thể sử dụng đất, mỗi chủ thể có một cơ
quan nhận hồ sơ tương ứng. Nếu người sử dụng đất là tổ chức, cơ sở tôn giáo,
người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài thì gửi văn bản trả lại

đất và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đến Sở Tài nguyên và Môi trường
(TN&MT) nơi có đất, ngoài ra quyết định giải thể, phá sản của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cũng được nộp tại đây. Trường hợp chủ thể sử dụng đất là
hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thì gửi đến Phòng TN&MT nơi có đất.
Cần lưu ý rằng, trong trường hợp không có hoặc chưa được cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất thì chủ thể sử dụng đất cần có một trong các loại giấy tờ quy
định tại khoản 1, 2, 5 Điều 50 Luật đất đai năm 2003.
Pháp luật có quy định rõ thời gian cơ quan TN&MT thẩm tra xác minh
thực địa khi cần thiết và trình UBND cùng cấp quyết định thu hồi là hai mươi
(20) ngày làm việc kể từ ngày nhận văn bản trả lại đất, hoặc kể từ ngày nhận
được quyết định giải thể, phá sản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trên cơ
sở đó, kể từ ngày nhận được tờ trình, UBND cấp có thẩm quyền có trách nhiệm
xem xét, ký và gửi cho cơ quan TN&MT trực thuộc quyết định thu hồi trong
khoảng thời gian là 15 ngày làm việc.
Quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết, về thời gian nộp hồ sơ và ra
quyết định thu hồi giúp cho cơ quan nhà nước chủ động trong quá trình thu hồi
đất, tránh tình trạng “ì ạch” kéo dài thời gian gây ách tắc, ảnh hưởng đến quyền
lợi cũng như nghĩa vụ của các chủ thể liên quan. Có thể nói rằng các thủ tục
pháp lý trên đã được đơn giản hoá; tất cả những khâu, những đầu mối những
19
công đoạn phức tạp hầu như đã được loại bỏ. Đảm bảo giải quyết các vụ việc
được nhanh chóng.
2.2. Trình tự thu hồi đất đối với các trường hợp do vi phạm pháp luật của
người sử dụng đất
Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng do vô ý hoặc cố ý vi phạm
pháp luật đất đai. Các vi phạm này là nghiêm trọng và dẫn tới hậu quả pháp lý là
Nhà nước thu hồi đất với tính cách là một biện pháp chế tài nhằm tước đi quyền
sử dụng đất của người vi phạm. Nhà nước tiến hành thu hồi đất đối với các
trường hợp quy định tại khoản 3, 4, 5, 6, 9, 11, 12 Điều 38 Luật đất đai năm
2003 như sau:

Thứ nhất, Người sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không
có hiệu quả.
Theo quy định của Luật đất đai, những tổ chức, cá nhân nào sử dụng đất
không đúng mục đích trong quyết định giao đất, cho thuê đất, tự ý chuyển sang
sử dụng vào mục đích khác là vi phạm pháp luật. Khi có nhu cầu chuyển mục
đích sử dụng đất cần phải xin phép và làm thủ tục theo đúng quy định. Tuy
nhiên, đối với các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải xin phép theo
quy định tại khoản 1 Điều 36 Luật đất đai song người sử dụng đất đã không tuân
thủ quy định này. Đối với các nông lâm trường quốc doanh, các tổ chức sử dụng
đất không hiệu quả sẽ bị Nhà nước phân loại và tổ chức lại, trong đó chỉ công
nhận quyền sử dụng đất đối với diện tích nào sử dụng đúng mục đích và có hiệu
quả, phần nào không có hiệu quả sẽ bị rà soát lại để bàn giao cho các địa phương
quản lý, sử dụng. Qua các kỳ kiểm kê cho thấy việc quản lý và sử dụng đất đai
chưa chặt chẽ, hiệu quả còn thấp. Hiện tượng sử dụng đất không đúng mục đích
diễn ra không nhiều, nhưng thực tế gây bức xúc lớn trong dư luận. Đặc biệt ở Hà
Nội và TP Hồ Chí Minh có những trường hợp giao đất làm triển lãm nhưng lại
dành một diện tích lớn cho quán cà phê, cho thuê làm gara ôtô… hoặc một số cơ
quan nhà nước được giao đất làm trụ sở, nhưng lại dành một phần diện tích làm
20
các ki ốt cho thuê làm cửa hàng kinh doanh ăn uống. Như vậy là sử dụng sai
mục đích.
Thứ hai, Người sử dụng đất cố ý huỷ hoại đất.
Hành vi cố ý của người sử dụng đất làm cho đất đai bị hư hỏng tới mức
mất giá trị sử dụng, dẫn đến mục đích sử dụng đất không đạt được, các nguyên
tắc sử dụng đất không được đảm bảo sẽ bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra
quyết định thu hồi đất.
Thứ ba, Đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm
quyền.
Trường hợp này không phải là vi phạm của người sử dụng đất mà là của
cơ quan quản lý đất đai. Ví dụ: người bị thu hồi đất thuộc diện giao đất tái định

cư song lại không được giao, mà giao cho người khác không đủ tiêu chuẩn,
không thuộc diện tái định cư. Những việc giao đất tái định cư tại Vụng Hương,
Vạn Sơn của thị xã Đồ Sơn thành phố Hải Phòng hoặc tại thị xã Phú Thọ tỉnh
Phú Thọ có nhiều cán bộ công chức không thuộc diện được giao đất mà công
luận đã lên tiếng nhiều lần là những ví dụ điển hình. Việc thu hồi đất trong các
trường hợp này để khắc phục việc làm sai trái của cơ quan nhà nước, nhằm lập
lại trật tự kỷ cương trong quản lý đất đai. Theo báo cáo tổng kết 10 năm thi hành
Luật đất đai (1993-2003) của Bộ TN&MT, cả nước có 217.009 trường hợp giao
đất, cho thuê đất trái thẩm quyền với diện tích 10.260 ha. Trong đó chủ yếu là
cấp xã, thôn có 174.100 trường hợp vi phạm (chiếm 80,2%) với diện tích 4795
ha; cấp huyện có 5800 trường hợp với diện tích 778ha; cơ quan tổ chức khác của
Nhà nước có 853 trường hợp với diện tích 248 ha.
Thứ tư, đất bị lấn chiếm bao gồm đất chưa sử dụng bị lấn chiếm và đất
không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai năm 2003
mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn chiếm.
Kết quả kiểm tra tại 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã phát hiện
trên 101.400 trường hợp lấn chiếm đất trái phép với diện tích trên 27.916 ha.
Đối tượng vi phạm chủ yếu là hộ gia đình, cá nhân. Loại đất lấn chiếm chủ yếu
21
là đất công, đất hành lang bảo vệ an toàn công trình, đất di tích lịch sử văn hoá,
đất đã giao nhưng chưa đi vào sử dụng.
Các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng đất đúng mục đích, có hiệu quả
luôn được Nhà nước khuyến khích, tạo điều kiện giúp đỡ. Tuy nhiên, mọi hành
vi lấn chiếm sẽ bị thu hồi để trả lại cho Nhà nước hoặc người bị lấn chiếm.
Thứ năm, người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với nhà
nước.
Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp tổ chức, hộ gia đình, cá nhân,
cộng đồng dân cư sử dụng đất không thực hiện các nghĩa vụ tài chính theo quy
định của pháp luật như: không nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng
đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, tiền thu từ phạt vi phạm pháp

luật về đất đai…
Thứ sáu, đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong 12 tháng
liền, đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong 18 tháng, đất trồng rừng
không được sử dụng trong vòng 24 tháng.
Với quy định này, pháp luật đã đề cao tầm quan trọng, vai trò của tài
nguyên đất để vốn đất đai được bảo vệ chặt chẽ, tận dụng có hiệu quả hơn, ngăn
ngừa các trường hợp làm thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước và toàn dân. Đồng
thời thể hiện chủ trương coi trọng phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nước ta
trong thời kỳ đổi mới, xây dựng đất nước.
Thứ bảy, đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà
không được sử dụng trong 12 tháng liền hoặc chậm tiến độ 24 tháng liền so với
tiến độ ghi trong dự án đầu tư.
Từ việc phân tích trên, có thể thấy các dạng vi phạm rất đa dạng và phức
tạp. Nhằm hạn chế tình trạng lãng phí đất, ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp
luật đất đai, cần tiến hành rà soát để tiến hành các thủ tục thu hồi một cách
nhanh chóng. Thủ tục thu hồi trong các trường hợp này sẽ được thực hiện theo
những trình tự cụ thể quy định tại khoản 1 Điều 132 Nghị định 181/2004/NĐ-
CP.
22
Kể từ khi nhận được kết luận của cơ quan thanh tra, trong thời hạn không
quá 15 ngày, cơ quan TN&MT thẩm tra, xác minh thực địa khi cần thiết và trình
UBND cùng cấp quyết định thu hồi. Cơ quan này có trách nhiệm xem xét, ký và
gửi cho cơ quan TN&MT trực thuộc quyết định thu hồi đất, đồng thời chỉ đạo
xử lý để xác định giá trị còn lại của giá trị đã đầu tư vào đất hoặc tài sản gắn liền
với đất (nếu có) theo quy định của pháp luật. Thời gian thực hiện các công việc
này là 15 ngày kể từ khi nhận được tờ trình.
Quy định của pháp luật là vậy, tuy nhiên trên thực tiễn áp dụng nảy sinh
rất nhiều sai phạm. Theo báo Pháp luật Việt Nam số 43 ngày 19/2/2008; tìm
hiểu về một dự án lớn tại Mỹ Lộc (Nam Định), quyết định thu hồi đất trong một
ngày, để “treo” gần bốn năm. Các cơ quan chức năng đã thực hiện các thủ tục

hành chính này ra sao? Có những sai phạm nào? Ngày 3/3/2004 Sở TN&MT
tỉnh Nam Định trình UBND tỉnh về việc thu hồi và cho Công ty cổ phần Đầu tư
– xây dựng phát triển đô thị Sammy thuê đất xây dựng Tổng kho chứa và nhà
máy sản xuất phân bón chế biến thức ăn gia súc tại Mỹ Tân, huyện Mỹ Lộc. Rất
nhanh chóng, ngay trong ngày 3/3/2004 UBND tỉnh đã có quyết định về việc thu
hồi trên 153.000m
2
đất của hàng trăm hộ dân để cho công ty Sammy thuê trong
vòng 50 năm. Dự án với tổng vốn đầu tư hơn 450 tỷ đồng được quyết định trong
1 ngày, nhưng đã để treo gần 4 năm. Trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
cấp cho công ty cổ phần Sammy có ghi rõ, diện tích đất trên có mục đích sử
dụng “xây dựng tổng kho và nhà máy phân bón, chế biến thức ăn gia súc”. Thế
nhưng, đáng lý các cơ quan chức năng phải tiến hành các thủ tục thu hồi đất vì
dự án này đã không được khởi công trong vòng 24 tháng thì ngay sau đó, công
ty Cổ phần quốc tế năm sao – một doanh nghiệp thay thế Công ty cổ phần
Sammy lại phát đi một thiệp mời lễ khởi công dự án Trung tâm thương mại du
lịch quốc tế đồng bằng sông Hồng, lúc này mục đích của dự án đã thay đổi,
không như quyết định ban đầu của UBND tỉnh Nam Định nữa. Rất nhiều bà con
sinh sống ở quanh khu đất đều xót xa bởi gần 20ha đất (chủ yếu là đất hai lúa) bị
thu hồi để hoang hoá nhiều năm liền không hề được triển khai đầu tư xây dựng,
23
thiệt hại là không hề nhỏ, bởi nhiều hộ dân bị thu hồi đất, mất tư liệu sản xuất đã
phải tha phương làm thuê kiếm sống. Đã có rất nhiều đợt thanh tra kiểm tra các
công trình trọng điểm của Nam Định trong năm 2007 vừa qua, song khu đất này
không nằm trong danh sách bị kiểm tra, thanh tra, xem xét xử lý.
[8]
Qua vụ việc cụ thể tại tỉnh Nam định chúng ta có thể hình dung được
rằng, quá trình thực hiện các quy định của pháp luật nói chung cũng như thực
hiện thủ tục thu hồi đất nói riêng diễn ra trên thực tế rất phức tạp. Trong một dự
án mà sai phạm nối tiếp sai phạm, những người thực hiện hầu như làm ngơ trước

những quy định của pháp luật. Trong quá trình sử dụng đất, chủ đầu tư (Công ty
cổ phần Sammy) vi phạm chậm thực hiện theo đúng tiến độ đáng lẽ cần phải
được thanh tra kiểm tra và tiến hành thu hồi theo các thủ tục trên. Hơn thế nữa,
việc xử lý các vi phạm này cần được thực hiện nghiêm túc. Đảm bảo sử dụng
đất có hiệu quả tránh lãng phí nguồn tài nguyên quý giá của đất nước, tạo điều
kiện phát triển nhanh chóng cơ sở vật chất, hạ tầng tại địa phương, tạo cơ hội và
môi trường bình đẳng cho các doanh nghiệp.
Điều 644 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định “trong trường hợp không có
người thừa kế theo di chúc, theo pháp luật hoặc có nhưng không được quyền
hưởng di sản, từ chối nhận di sản thì tài sản còn lại sau khi đã thực hiện nghĩa vụ
về tài sản mà không có người nhận thừa kế thuộc về Nhà nước”. Kế thừa và phát
triển các quy định trên, pháp luật đất đai đưa ra trường hợp làm cơ sở tiến hành
các thủ tục thu hồi đất, đó là: “cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa
kế”. Về mặt pháp lý, theo quy định của Luật dân sự, một người bị coi là đã chết
khi có quyết định, tuyên bố của toà án. Trên thực tế, nếu một người đã chết, cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cần phải tiến hành cấp giấy chứng tử. Cơ chế thực
hiện thủ tục hành chính trong trường hợp này được thực hiện theo quy định tại
Khoản 2 Điều 132 Nghị định 181/2004/NĐ-CP như sau: “trong thời hạn không
quá mười lăm (15) ngày làm việc kể từ ngày nhận được giấy chứng tử hoặc
quyết định tuyên bố mất tích của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và văn bản
8
[8]. Yến Thanh – Quang Long, Quyết định trong một ngày để “treo” gần 4 năm, Báo Pháp luật Việt Nam số 43
ngày 19/02/2008.
24
xác nhận không có người thừa kế của UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất,
Phòng TN&MT có trách nhiệm thẩm tra, xác minh thực tế, trình UBND cùng
cấp quyết định thu hồi đất. Trong thời hạn không quá mười (10) ngày làm việc
kể từ ngày nhận được tờ trình, UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
có trách nhiệm xem xét, ký và gửi phòng TN&MT quyết định thu hồi”.
Trong trường hợp quy định tại khoản 10 Điều 38 Luật đất đai, “đất được

Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn”.
trình tự, thủ tục cũng được thiết kế logic theo các bước tương tự như trên, cụ thể
là: kể từ khi hết hạn sử dụng đất, cơ quan TN&MT trình UBND cùng cấp quyết
định thu hồi, thời gian đảm bảo để thực hiện các công việc này là 30 ngày.
Trong thời hạn 10 ngày kế tiếp, kể từ khi nhận được tờ trình UBND cấp có thẩm
quyền xem xét và ra quyết định thu hồi đất.
Có thể nhận thấy trong hai trường hợp quy định tại khoản 7 và 10 Điều 38
Luật Đất đai như đã trình bày, thời gian thực hiện các công việc của cơ quan
TN&MT có khác nhau. Việc quy định khoảng thời gian dài ngắn không trùng
nhau như vậy nhằm tạo điều kiện cho cơ quan này đạt được hiệu quả cao nhất,
thực hiện các công việc theo đúng tiến độ vừa đảm bảo thực thi đầy đủ các quy
định của pháp luật.
Như vậy, căn cứ vào các thủ tục hành chính về thu hồi đất ở các trường
hợp kể trên, vấn đề thời gian thực hiện và thẩm quyền thực hiện các công việc là
hai điểm nhấn thực sự đáng lưu tâm trong quá trình triển khai thực tế. Thẩm
quyền thu hồi đất là một vấn đề rất quan trọng, nó ảnh hưởng đến hiệu lực của
một quyết định thu hồi đất, nó thể hiện được trách nhiệm trực tiếp của từng cấp
chính quyền. Về nguyên tắc, cơ quan nào có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất
thì có thẩm quyền thu hồi đất. Theo báo Tiền Phong năm 2007, câu chuyện về
6000m
2
đất do Thủ tướng Chính phủ giao cho công ty tàu thuỷ Sài Gòn xây
dựng nhà máy sửa chữa và đóng mới tàu thuỷ (từ ngày 1/8/1992) đã bị UBND
Thành phố Hồ Chí Minh ra quyết định thu hồi là một dẫn chứng khá điển hình
về quá trình thu hồi đất sai thẩm quyền của các cơ quan chức năng. Ngày
25