Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường thuộc thẩm quyền quản lý của bộ tài nguyên và môi trường

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN QUỲNH NHƯ

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC
TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG THUỘC THẨM QUYỀN
QUẢN LÝ CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2014

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN QUỲNH NHƯ

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC
TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG THUỘC THẨM QUYỀN
QUẢN LÝ CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số

: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Hoàng Anh

HÀ NỘI - 2014

2


Lời cam đoan

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên
cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính
xác và trung thực. Những kết luận khoa học của
luận văn ch-a từng đ-ợc ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Nguyễn Quỳnh Nh-

3


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU

1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

6

VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.1.

Những vấn đề chung về thủ tục hành chính

6

1.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính

6

1.1.2. Vị trí, vai trò của thủ tục hành chính trong hệ thống hành
chính nước ta

8

1.1.3. Các nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính

11

1.1.4. Các loại thủ tục hành chính

14

1.2.

17

Những vấn đề chung về cải cách thủ tục hành chính

1.2.1. Mục tiêu, yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính

17

1.2.2. Đường lối của Đảng và Nhà nước về công tác cải cách thủ tục
hành chính trong thời gian qua

19

Chương 2: CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC

30

TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG THUỘC THẨM QUYỀN
QUẢN LÝ CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

2.1.

Tổng quan về Bộ Tài nguyên và Môi trường và thủ tục hành chính
thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường

30

2.1.1. Ví trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tài nguyên và
Môi trường

30

4


2.1.2. Các thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tài
nguyên và Môi trường

32

2.1.3. Nhu cầu cải cách thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền quản
lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường

36

2.2.

Thành tựu đạt được trong quá trình thực hiện công cuộc cải
cách thủ tục hành chính của Bộ Tài nguyên và Môi trường

39

2.2.1. Một số thành tựu nổi bật trong cải cách hành chính tại Bộ Tài
nguyên và Môi trường trước Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày
10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án Đơn
giản hóa Thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà

nước giai đoạn 2007 - 2010 (gọi tắt là Đề án 30)

39

2.2.2. Thành tựu đạt được trong công cuộc cải cách thủ tục hành chính
tại Bộ Tài nguyên và Môi trường theo tinh thần Đề án 30
(Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng
Chính phủ phê duyệt Đề án Đơn giản hóa Thủ tục hành chính
trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007 - 2010)

44

2.3.

Một số kết quả đạt được trong công tác cải cách thủ tục hành
chính ở Bộ Tài nguyên và Môi trường

62

2.4.

Những hạn chế và nguyên nhân trong cải cách thủ tục hành
chính ở Bộ Tài nguyên và Môi trường

69

2.4.1. Những tồn tại, hạn chế

69

2.4.2. Nguyên nhân

74

Chương 3:

THÁCH THỨC VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐẨY MẠNH

76

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC
TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG THUỘC THẨM QUYỀN
QUẢN LÝ CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

3.1.

Một số giải pháp cải cách hành chính nói chung và cải cách
hành chính ở Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng trong
thời gian hiện nay

5

76


3.1.1. Những giải pháp về thể chế

76

3.1.2. Những giải pháp về tổ chức bộ máy nhà nước

78

3.1.3. Những giải pháp về nguồn nhân lực

79

3.1.4. Những giải pháp về tài chính công

80

3.1.5. Những giải pháp về khoa học công nghệ

81

3.2.

Một số giải pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành
chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường thuộc thẩm
quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường

82

KẾT LUẬN

89

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

91

6


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

Trang

bảng
2.1

Thống kê thủ tục hành chính theo các đơn vị

7

48


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách hành chính nhà nước là một trong những nội dung cơ bản
của khoa học hành chính, luôn là một vấn đề được quan tâm phổ biến ở hầu
hết các nước trên thế giới nhằm làm đòn bẩy để nâng cao hiệu quả quản lý
của nhà nước trong việc phát triển kinh tế, phát huy dân chủ và tiếng nói của
người dân trong hoạt động của bộ máy công quyền, củng cố và tăng cường

tiềm lực về mọi mặt cho đất nước.
Ở Việt Nam, song song với đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, cải cách
hành chính cũng được Đảng và Nhà nước quan tâm kịp thời. Ngay trong văn
kiện của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) đã xác định rõ: "Để thiết
lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ
máy của các cơ quan" [24], Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung
ương Đảng tháng 1/1995 cũng đã khẳng định lại một lần nữa tầm quan trọng
của cải cách hành chính: "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính" [25].
Cải cách hành chính ở Việt Nam phải bắt đầu với việc cải cách một
bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ
chức. Thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý
hành chính nhà nước được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính
bao gồm trình tự thủ tục, nội dung, mục đích, cách thức tiến hành các hoạt
động cụ thể trong quá trình giải quyết các công việc của quản lý hành chính
nhà nước.
Thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng có thể phân thành hai loại cơ bản:
- Những thủ tục tiến hành những công việc thuộc quan hệ nội bộ các
cơ quan nhà nước.

8


- Những thủ tục tiến hành những công việc thuộc quan hệ của cơ quan
nhà nước đối với công dân và các tổ chức xã hội. Mỗi loại thủ tục bao gồm
nhiều thủ tục riêng áp dụng trong từng loại việc, từng lĩnh vực quản lý. Thủ
tục hành chính trong quan hệ với công dân gồm hai loại quan trọng.
+ Thủ tục hành chính trong việc các cơ quan nhà nước xét, giải quyết
những quyền chủ quan hợp pháp của công dân, trong việc công dân kiện một
cơ quan nhà nước.

+ Thủ tục hành chính trong việc các cơ quan có thẩm quyền xét vấn đề
trách nhiệm hành chính và xử phạt các vi phạm của công dân. Loại thủ tục này
còn được gọi là thủ tục xử lý vi phạm hành chính, hoặc tố tụng hành chính.
Trong đời số ng hàng ngày , người dân và doanh nghiê ̣p phải tuân thủ
rất nhiều các quy định về thủ tu ̣c hành chính . Thủ tục hành chính trên nhiều
lĩnh vực đang là rào cản đối với hoạt động kinh doanh và đời sống nhân dân ,
gây tố n kém, ảnh hưởng đến năng lực ca ̣nh tranh của nề n kinh tế .
Đơn giản hóa thủ tục hành chính đang là mục tiêu của Chính phủ, các
ngành, các cấp, các địa phương, trong đó, mục tiêu chính là bảo đảm sự thuận
tiện, giảm thiểu được thời gian cũng như chi phí cho người dân, tổ chức khi
tiến hành các thủ tục hành chính.
Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ được thành
lập theo Nghị định số 21/2013/NĐ-CP ngày 04/3/2008 của Chính phủ quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và
Môi trường, theo đó, Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các lĩnh
vực: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; địa chất; môi trường;
khí tượng thủy văn; đo đạc, bản đồ; quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và
hải đảo; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi
quản lý của Bộ. Công cuộc cải cách hành chính của Bộ mang đặc thù riêng
của ngành.

9


Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường đang tích cực tiến hành đổi
mới, cải cách thủ tục hành chính theo chủ trương chính sách pháp luật của
Đảng và Nhà nước cũng như phù hợp với tính đặc thù riêng của ngành. Tuy
nhiên trên thực tế thủ tục hành chính hiện nay trong lĩnh vực tài nguyên và
môi trường vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc gây không ít khó khăn, phiền
hà cho người dân đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách hơn nữa để thủ tục

hành chính thực sự đơn giản góp phần xây dựng một nền hành chính dân chủ ,
chuyên nghiê ̣p , hiê ̣u quả và có hiê ̣u suấ t cao , góp phần phòng chống tham
nhũng và lãng phí thông qua việc đơn giản hoá loa ̣i bớt các thủ tu ̣c hành chiń h
rườm rà, không cần thiết, cắt giảm đáng kể chi phí trong thực hiện các thủ tu ̣c
hành chính cho người dân và doanh nghiệp . Vì vậy, tác giả chọn vấn đề: "Cải
cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường thuộc
thẩm quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường" làm đề tài nghiên
cứu luận văn thạc sĩ. Tuy nhiên, trong khuôn khổ hạn hẹp, luận văn chỉ giới
hạn phần lớn vấn đề nghiên cứu tập trung vào công tác triển khai Đề án 30 với
hy vọng đóng góp một cách nhìn mới trên cơ sở lý luận cũng như thực tiễn về
cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường thông qua
việc nghiên cứu, đánh giá, tổng hợp và tiếp thu các báo cáo chuyên ngành.
2. Phạm vi nghiên cứu
- Vấn đề lý luận về cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên
và môi trường thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
- Thực tiễn công tác cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài
nguyên và môi trường thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi
trường: thành tựu đạt được, hạn chế và chỉ ra những nguyên nhân của những
hạn chế.
3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận của cải cách thủ
tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường thuộc thẩm quyền

10


quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường qua đó làm rõ vai trò của công
cuộc cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực này đối với sự phát triển
chung của đất nước.
Nghiên cứu những bất cập của thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài

nguyên và môi trường qua thực tiễn thẩm quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và
Môi trường. Qua đó đưa ra các giải pháp, yêu cầu cụ thể, cũng như những kiến
nghị nhằm thúc đẩy hơn nữa tiến trình cải cách hành chính trong toàn ngành.
4. Phương pháp nghiên cứu
- Để đạt được mục tiêu đề ra, luận văn sử dụng phép duy vật biện
chứng, duy vật lịch sử làm cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu.
- Luận văn cũng đồng thời sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể
khác như: nghiên cứu lý thuyết, phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh.
5. Điểm mới của luận văn
Luận văn sẽ có những đóng góp về mặt lý luận cũng như thực tiễn cho
việc cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường
thuộc thẩm quyền của Bộ Tài nguyên và Môi trường hiện nay để thủ tục hành
chính luôn phát huy hết vai trò trong quản lý nhà nước đối với các hoạt động
kinh tế xã hội của đất nước.
6. Ý nghĩa của luận văn
Hoàn thành luận văn này, tôi hy vọng những kiến thức khoa học trong
nội dung luận văn sẽ là tài liệu phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên
cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo Luật, Hành chính ở Việt Nam.
Nội dung luận văn sẽ có ý nghĩa thiết thực, bổ ích, cần thiết, là tài
liệu tham khảo hữu ích cho cá nhân, tổ chức trong, ngoài ngành tài nguyên và
môi trường.

11


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thủ tục hành chính và cải cách thủ
tục hành chính ở Việt Nam hiện nay.

Chương 2: Thực trạng công cuộc cải cách thủ tục hành chính trong
lĩnh vực tài nguyên và môi trường thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tài
nguyên và Môi trường.
Chương 3: Một số giải pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành
chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường thuộc thẩm quyền quản lý của
Bộ Tài nguyên và Môi trường.

12


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng, thủ tục là "cách thức tiến hành
một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà
nước" [Dẫn theo 37, tr. 121]. Như vậy, hoạt động quản lý nhà nước nào cũng
đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định. Các hoạt động quản lý khác
nhau cần có các thủ tục khác nhau để tiến hành. Tương ứng với ba lĩnh vực
hoạt động của nhà nước: lập pháp, hành pháp, tư pháp là ba nhóm thủ tục: thủ
tục lập pháp, thủ tục hành pháp, thủ tục tư pháp.
Theo Điều 3 "Giải thích từ ngữ" của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP
ngày 08 tháng 6 năm 2010 về Kiểm soát thủ tục hành chính lại có cách hiểu
khác về thủ tục hành chính:
"Thủ tục hành chính" là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ
và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân,

tổ chức.
"Trình tự thực hiện" là thứ tự các bước tiến hành của đối
tượng và cơ quan thực hiện thủ tục hành chính trong giải quyết một
công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức.
"Hồ sơ" là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện thủ tục
hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho các cơ quan, tổ chức có
thẩm quyền giải quyết thủ tục hành chính trước khi cơ quan thực

13


hiện thủ tục hành chính giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức.
"Yêu cầu, điều kiện" là những đòi hỏi mà đối tượng thực
hiện thủ tục hành chính phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện
một thủ tục hành chính cụ thể [21].
Theo cách hiểu này, thủ tục hành chính giải quyết một công việc cụ thể
cho cá nhân, tổ chức, tức là thủ tục hành chính giải quyết một công việc cá biệt,
cụ thể. Tuy nhiên, hạn chế của định nghĩa này là ở chỗ không được áp dụng
trong một số trường hợp quy định tại Khoản 2, Điều 1. Phạm vi điều chỉnh:
"Thủ tục hành chính trong nội bộ của từng cơ quan hành chính nhà nước, giữa
cơ quan hành chính nhà nước với nhau không liên quan đến việc giải quyết
thủ tục hành chính cho cá nhân, tổ chức; Thủ tục xử lý vi phạm hành chính;
thủ tục thanh tra và thủ tục hành chính có nội dung bí mật nhà nước" [21].
Theo tinh thần, nội dung các văn kiện của Đảng (Nghị quyết Đại hội
lần thứ VII, Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 8 khóa VII, Nghị quyết
Đại hội lần thứ VIII, IX, X) và các văn bản pháp luật (Nghị quyết của Chính phủ
số 38/CP ngày 4/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc
giải quyết công việc của công dân và tổ chức, Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg
ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể

cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010) thì thủ tục hành chính
có nội dung rất rộng, bao gồm:
- Số lượng các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó;
- Trình tự của các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó;
- Nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể;
- Cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành các hoạt động cụ thể.
Đây có thể nói là cách hiểu đầy đủ nhất về thủ tục hành chính. Cách hiểu
này cho phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của thủ tục hành chính trong quản

14


lý nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng
biện pháp thích hợp để cải cách thủ tục hành chính nhằm xây dựng nền hành
chính hiện đại đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay.
Do tính chất đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên
không thể có thủ tục hành chính duy nhất mà có rất nhiều thủ tục hành chính
khác nhau tương ứng với từng hoạt động quản lý cụ thể. Tùy từng trường hợp
mà thủ tục hành chính được dùng để tổ chức, điều hành các hoạt động mang
tính nội bộ trong bộ máy nhà nước hay để trực tiếp giải quyết các công việc
liên quan đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức trong xã hội nên thủ tục
hành chính không chỉ định ra cho các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước
cách thực hiện nhiệm vụ trong quá trình giải quyết công việc thuộc thẩm
quyền mà còn chỉ ra cho các cá nhân, tổ chức có liên quan các quyền, nghĩa
vụ và cách thực hiện những quyền và nghĩa vụ đó trong mối quan hệ với cơ
quan, cán bộ, công chức nhà nước. Vì vậy, thủ tục hành chính hợp lý sẽ tạo
nên sự hài hòa, thống nhất trong bộ máy nhà nước, rút ngắn thời gian giải
quyết công việc, góp phần thúc đẩy xã hội phát triển. Thủ tục hành chính bất
hợp lý là mảnh đất tốt cho tệ tham nhũng, cửa quyền, làm giảm lòng tin của
nhân dân vào chính quyền.

1.1.2. Vị trí, vai trò của thủ tục hành chính trong hệ thống hành
chính nước ta
Thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh
hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống
nhân dân. Thông qua thủ tục hành chính, cá nhân, tổ chức thực hiện được
quyền lợi, nghĩa vụ của mình và đồng thời, các cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Do đó, "cải cách thủ tục hành chính
liên tục được Chính phủ xác định là nhiệm vụ trọng tâm trong chương trình
cải cách hành chính của nước ta" [12]. Vai trò đó thể hiện trên những nét chủ
yếu sau đây:

15


Thứ nhất: Thủ tục hành chính bảo đảm cho các quy phạm vật chất quy
định trong các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi. Ví dụ, các quy
định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường phải tuân thủ quy
định do các cơ quan quản lý về môi trường ban hành đồng thời không trái với
quy định của Luật Xử phạt vi phạm hành chính. Do đó, trình tự, thủ tục trong
các quyết định này càng rõ dàng, đơn giản thì việc đánh giá tính khả thi của
quyết định càng cao.
Thứ hai: Thủ tục hành chính bảo đảm cho việc thi hành các quyết định
được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp lý cũng như các hệ quả do
việc thực hiện các quyết định hành chính tạo ra. Thủ tục hành chính sẽ làm
cho tính chất nghiêm minh của pháp luật được nâng cao. Nó sẽ cho phép các
cơ quan hành chính áp dụng các biện pháp thích hợp và thống nhất để thi
hành một công vụ nhất định.
Điều này được thể hiện rõ trong Nghị định số 63/2010/NĐ-CP. Theo
Khoản 2, Điều 8:
2. Việc quy định một thủ tục hành chính cụ thể chỉ hoàn

thành khi đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản sau đây:
a) Tên thủ tục hành chính;
b) Trình tự thực hiện;
c) Cách thức thực hiện;
d) Hồ sơ;
đ) Thời hạn giải quyết;
e) Đối tượng thực hiện thủ tục hành chính;
g) Cơ quan thực hiện thủ tục hành chính;
h) Kết quả thực hiện thủ tục hành chính;
i) Trường hợp thủ tục hành chính phải có mẫu đơn, mẫu tờ
khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu,

16


điều kiện; phí, lệ phí thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết
quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí là
bộ phận tạo thành của thủ tục hành chính [21].
Như vậy, các cơ quan có thẩm quyền muốn quy định trong các văn
bản quy phạm pháp luật một thủ tục hành chính cụ thể thì bắt buộc phải có
đầy đủ các bộ phận trên. Điều này một mặt tránh được tình trạng ban hành
tràn lan các thủ tục hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước đồng thời có
thể kiểm tra được tính hợp lý, hợp pháp của một thủ tục hành chính sau khi nó
được ban hành, mặt khác nó cũng giúp cho người dân tiếp cận với thủ tục
hành chính được dễ dàng hơn.
Thứ ba: Thủ tục hành chính khi được xây dựng và vận dụng một cách
hợp lý, sẽ tạo khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý
đã được thông qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. Thủ tục
hành chính liên quan đến quyền lợi của công dân. Do vậy, khi được xây dựng
hợp lý và vận dụng tốt vào đời sống nó sẽ tạo ra mối quan hệ tốt giữa nhà

nước và nhân dân.
Trên thực tế, để giảm nhẹ thủ tục hành chính các cơ quan nhà nước
tập trung vào thực hiện cơ chế "Một cửa" đã đạt được những kết quả đáng kể.
Người dân tiết kiệm được rất nhiều thời gian, công sức và tiền của mỗi khi có
nhu cầu thực hiện thủ tục hành chính tại các cơ quan nhà nước. ở những nơi
này, căn bệnh cửa quyền, quan liêu cũng dần được cải thiện. Hiệu quả quản lý
nhà nước được nâng cao rõ rệt, công việc được giải quyết nhanh chóng, thuận
lợi. Mối quan hệ của nhà nước và nhân dân đã bắt đầu được củng cố.
Thứ tư: Thủ tục hành chính cũng là một bộ phận của pháp luật về
hành chính nên việc xây dựng và thực hiện tốt các thủ tục hành chính sẽ có ý
nghĩa rất lớn đối với quá trình xây dựng và triển khai luật pháp. Hay nói cách
khác thủ tục hành chính cũng là sự hướng dẫn một cách trình tự, cụ thể việc
thực hiện những quy định của pháp luật. Ví dụ, khi Luật Khoáng sản quy định

17


các điều kiện để tổ chức hành nghề thăm dò khoáng sản thì cũng đồng thời
quy định giao Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết điều kiện hành
nghề thăm dò khoáng sản. Tức là khi các doanh nghiệp muốn nghiên cứu, tìm
hiểu để hành nghề thăm dò khoáng sản thì trước hết phải nghiên cứu Luật
Khoáng sản, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật và cụ thể hơn nữa là các
văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực khoáng sản của Bộ Tài nguyên và
Môi trường.
Thủ tục hành chính có ý nghĩa như một chiếc cầu nối quan trọng giữa
cơ quan nhà nước với dân và các tổ chức khác. Chiếc cầu này có khả năng
làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho nhà nước ta thực sự là của dân, do
dân, và vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu tính khoa học, áp dụng tùy tiện vào
đời sống thì chính thủ tục hành chính sẽ làm khoảng cách dân với nhà nước
xa dần.

1.1.3. Các nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính
Xây dựng thủ tục hành chính là nghiên cứu để đề ra những cách thức
giải quyết công việc nhằm thực hiện các quy định nội dung của lập pháp và
đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tế. Việc xây dựng các thủ tục hành chính
được đặt trên những nguyên tắc cơ bản do Hiến pháp quy định. Những
nguyên tắc này có thể trực tiếp liên quan đến việc xây dựng các thủ tục hành
chính, nhưng cũng có thể chỉ được quy định trên những nguyên tắc chung và
đòi hỏi phải được cụ thể hóa bằng các văn bản luật khác.
Một là, nguyên tắc pháp chế.
Theo nguyên tắc này chỉ có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
mới được ban hành thủ tục hành chính. Đồng thời các thủ tục hành chính dù
thuộc ngành nào cũng phải đảm bảo rằng chúng không trái hiến pháp, luật và
không mâu thuẫn với văn bản của nhà nước cấp trên. Phải thực hiện đúng
trình tự, phương thức, biện pháp và hình thức theo quy định của pháp luật.
"Thủ tục hành chính phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do

18


Chính phủ ban hành hoặc trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban
hành; do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành" [21]. Hiện nay,
thẩm quyền quy định thủ tục hành chính tập trung vào các cơ quan nhà nước
ở Trung ương. Đối với các bộ, ngành Trung ương có thẩm quyền ban hành
một số quy định thủ tục hành chính tuy nhiên cần phải có quy định riêng để
phù hợp với đặc điểm của một số địa phương thì các bộ, ngành có văn bản ủy
quyền cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định.
Các quy định này phải có sự thống nhất của các Bộ, ngành quản lý về cùng
một lĩnh vực đó và phải được công bố công khai như quy định thủ tục hành
chính của Bộ, ngành. Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi có sự thống nhất tương đối

giữa các thủ tục hành chính của những hoạt động quản lý tương tự nhau.
Về mặt lý thuyết, tất cả các thủ tục hành chính được pháp luật quy
định đều là cần thiết và là quy trình hợp lý nhất để thực hiện các hoạt động
quản lý trên thực tế. Mỗi thủ tục hành chính được thực hiện nhiều lần ở những
thời điểm khác nhau, bởi các chủ thể khác nhau, sự tuân thủ các thủ tục hành
chính tạo nên tính khoa học, đồng bộ, thống nhất trong quản lý hành chính
nhà nước.
Hai là, nguyên tắc khách quan.
Việc ban hành thủ tục hành chính phải xuất phát từ nhu cầu khách
quan không chỉ của hoạt động quản lý mà còn phải phù hợp với nhu cầu
khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nhằm đưa ra quy
trình hợp lý, thuận tiện nhất, mang lại kết quả cao nhất cho hoạt động quản lý.
Những hoạt động quản lý phức tạp, có ý nghĩa quan trọng, tác động trực tiếp
đến quyền và lợi ích chính đáng của Nhà nước, cộng đồng, tổ chức, cá nhân
mà những sai sót cũng có thể gây hậu quả bất lợi cho xã hội thì thủ tục cần
chặt chẽ, chi tiết để định ra từng khâu, từng bước, từng giai đoạn cụ thể của
hoạt động đó. Và ngược lại những hoạt động quản lý đơn giản, gián tiếp tác

19


động đến những lợi ích khác nhau thì các thủ tục hành chính không cần quy
định ở mức chi tiết, hạn chế khả năng sáng tạo của các chủ thể quản lý.
Nguyên tắc này còn đòi hỏi khi thực hiện thủ tục hành chính ở tất cả
các khâu, các bước, các giai đoạn đều phải dựa trên những căn cứ khoa học.
Những quyết định đưa ra phải phù hợp với quy luật khách quan về sự tồn tại,
vận động của các sự việc, các hiện tượng, các lĩnh vực xã hội. Thực hiện thủ
tục hành chính phải đặt lợi ích của quản lý lên hàng đầu, không được tuyệt
đối hóa lợi ích của chủ thể quản lý cũng như đối tượng quản lý. Thủ tục hành
chính càng không được sử dụng để phục vụ những mục đích mang tính chủ

quan của chủ thể quản lý.
Ba là, nguyên tắc công khai, minh bạch, thuận lợi cho việc thực hiện.
Hiện nay, đất nước ta đang trên con đường hội nhập quốc tế, nguyên
tắc công khai, minh bạch thủ tục hành chính được coi là một trong những
nguyên tắc pháp lý được nêu trong các văn bản pháp luật và các điều ước quốc tế
mà Việt Nam là thành viên hoặc thừa nhận. Do đó yêu cầu về tính công khai,
minh bạch của thủ tục hành chính càng cấp bách, đặc biệt là để thu hút được
đông đảo nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Nguyên tắc này được thể hiện trước hết trong xây dựng thủ tục: Thứ
nhất trong trường hợp cần thiết Nhà nước tạo điều kiện cho những đối tượng
thực hiện thủ tục đóng góp ý kiến. Thứ hai, nội dung các thủ tục phải rõ ràng,
dễ hiểu, dễ thực hiện. Thủ tục hành chính cần quy định rõ trình tự, cách thức
thực hiện thủ tục; hồ sơ, biểu mẫu, các tài liệu cần thiết khác có liên quan…
Thứ ba, các thủ tục hành chính phải được công bố cho người thực hiện thủ tục
biết để có thể thực hiện một cách dễ dàng như quy định tại Khoản 2, Điều 78
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định:
Văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo; văn
bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực
thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước

20


và các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện
pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để
kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh [30].
Bốn là, nguyên tắc đơn giản, tiết kiệm, nhanh chóng, kịp thời.
Thủ tục hành chính cần được xây dựng và thực hiện xuất phát từ yêu
cầu khách quan của hoạt động quản lý. Mỗi thủ tục hành chính chỉ bao gồm
những khâu, bước, giai đoạn với sự tham gia của những chủ thể thực sự cần

thiết để việc thực hiện thủ tục không bị lãng phí thời gian, trí tuệ, công sức
vào những hoạt động không thiết thực. Như vậy, thủ tục hành chính vừa dễ
thực hiện vừa góp phần nâng cao hiệu quả quản lý.
Trong điều kiện xã hội phát triển nhanh chóng như ngày nay, khả
năng thích ứng của nền hành chính trước những thay đổi của xã hội là yếu tố
quan trọng quyết định chất lượng, hiệu quả của quản lý. Vì vậy Chương trình
tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 ban hành kèm
theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 136/2001/QĐ-TTg ngày
17/9/2001 đã nhấn mạnh "mẫu hóa thống nhất trong cả nước các loại giấy tờ
mà công dân hoặc doanh nghiệp cần phải làm khi có yêu cầu giải quyết các
công việc về sản xuất, kinh doanh và đời sống" [12].
Năm là, các bên tham gia thủ tục hành chính bình đẳng trước pháp luật.
Theo nguyên tắc này, các cơ quan hành chính nhà nước phải giải
quyết quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức khi đề nghị của họ có
đầy đủ điều kiện do luật định và yêu cầu đối với các bên hữu quan bảo đảm
quyền, sự tự do, lợi ích hợp pháp của các đương sự.
1.1.4. Các loại thủ tục hành chính
Có thể phân loại thủ tục hành chính theo các tiêu chí sau:
- Phân loại theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước
Theo cách phân loại này, các thủ tục hành chính được xác định cho
từng chức năng của bộ máy quản lý hiện hành. Ví dụ: thủ tục hành chính

21


trong lĩnh vực đăng ký và hoạt động kinh doanh, trong xuất khẩu và nhập khẩu
hàng hóa, thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai… (đây là sự phân loại mà
Nghị quyết 38/CP của Chính phủ ngày 4/5/1994 đã áp dụng). Đồng thời giúp
cho người quản lý xác định được tính đặc thù của lĩnh vực mình phụ trách. Từ
đó đề ra yêu cầu xây dựng những thủ tục hành chính cần thiết, thích hợp.

- Phân loại theo các loại hình công việc cụ thể mà các cơ quan nhà
nước được giao thực hiện trong quá trình hoạt động của mình.
Theo cách phân loại này thì thủ tục hành chính bao gồm rất nhiều
loại như:
+ Thủ tục tuyển dụng cán bộ công chức;
+ Thủ tục đăng ký kinh doanh…
Trong mỗi loại hình trên có thể phân chia thành các loại thủ tục liên
quan đến hoạt động cụ thể hơn như:
Thuộc loại thủ tục tuyển dụng cán bộ có thể có:
+ Tuyển dụng cán bộ kỹ thuật
+ Tuyển dụng cán bộ quản lý…
Cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng bởi vì nó giúp cho
người thừa hành công vụ và những người thi hành các thủ tục trong thực tế
định hướng được công việc một cách dễ dàng và chính xác hơn.
- Phân loại theo chức năng hoạt động của các cơ quan
Các cơ quan chuyên môn có chức năng thực hiện các hoạt động thuộc
lĩnh vực mình phụ trách thì cần phải đảm bảo những thủ tục cần thiết theo yêu
cầu của nhà nước để mọi hoạt động liên quan đến chuyên môn có thể đạt
được hiệu quả và đúng pháp luật.Ví dụ: các thủ tục hành chính trong lĩnh vực
môi trường do cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ban hành và quản lý
thực hiện.

22


Cách phân loại này giúp cho các nhà quản lý khi giải quyết công việc
chung có liên quan đến các tổ chức khác hoặc với công dân, tìm được các
hình thức giải quyết thích hợp theo đúng chức năng quản lý nhà nước của cơ
quan mình.
- Phân loại dựa trên quan hệ công tác

Theo cách phân loại này, có thể phân chia thủ tục hành chính thành ba
nhóm: Thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư
+ Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ
trong cơ quan, công sở nhà nước trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ
máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra
của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ công tác, phối hợp giữa
các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa
chính quyền cấp tỉnh với các bộ… Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo
và những thủ tục đang có hiệu lực thi hành chưa được thi hành nghiêm. Vì thế
có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm
rà, trùng lặp, chồng chéo và thậm chí sai nguyên tắc của quan hệ hành chính.
+ Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công
việc liên quan đến quyền lợi và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử
phạt các vị phạm hành chính; trưng thu, trưng mua các động sản và bất động
sản của nhân dân. Thủ tục hành chính liên hệ thường được thể hiện dưới một
số dạng sau: Thủ tục cho phép; thủ tục ngăn chặn hay cưỡng chế thi hành; thủ
tục trưng thu, trưng dụng, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính…
+ Thủ tục văn thư là toàn bộ các quy định liên quan đến hoạt động lưu
trữ, xử lý, cung cấp công văn, giấy tờ và đưa ra quyết định dưới hình thức văn
bản liên quan chặt chẽ đến hoạt động văn thư. Thủ tục văn thư khá tỉ mỉ, phức
tạp và tính chất của loại thủ tục này phụ thuộc vào từng công việc cần giải
quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại công văn, giấy tờ và được quyết định nhanh
chóng, nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải có nhiều

23


giấy tờ cần đăng ký, chứng nhận, công chứng nhà nước một cách thận trọng
và đúng trình tự. Vì thế cải cách hành chính không có nghĩa là trong mọi trường
hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà là đảm bảo đủ giấy tờ làm căn

cứ để giải quyết công việc. Tùy theo chuyên môn cụ thể của từng cơ quan nhà
nước mà các cơ quan này xây dựng các thủ tục văn thư, lưu trữ phù hợp [36].
1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.2.1. Mục tiêu, yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính
Đất nước đang vừa vượt qua thời kỳ khủng hoảng kinh tế - xã hội kéo
dài, nền kinh tế đã bắt đầu bước sang một giai đoạn mới; giai đoạn phát triển
nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự điều tiết của
Nhà nước. Trong khi đó, bộ máy hành chính của nước ta là bộ máy hành
chính đã được vận hành qua nhiều thời kỳ, đứng trước đòi hỏi của nền kinh tế
mới nó càng ngày càng bộc lộ những khuyết tật cố hữu không những không
theo kịp mà còn tụt hậu so với yêu cầu phát triển của đất nước, so với yêu cầu
và sự kỳ vọng của người dân, doanh nghiệp. Tổ chức bộ máy vẫn cồng kềnh,
hoạt động kém hiệu lực và hiệu quả, thủ tục điều hành rất nặng nề, gây phiền
hà cho dân. Chế độ và trách nhiệm công vụ không rõ ràng, thiếu minh bạch,
năng lực và trình độ của công chức, viên chức còn thấp, đặc biệt nghiêm trọng
là vẫn còn tồn tại những biểu hiện tiêu cực như nhũng nhiễu, gây phiền hà,
tham nhũng v.v... trong một bộ phận công chức, viên chức.
Đứng trước thực trạng như vậy không có cách nào khác là phải đẩy
mạnh cải cách hành chính. Cải cách hành chính là điều kiện cần thiết để tăng
cường củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân, tăng cường sự điều
tiết của Nhà nước với nền kinh tế. Khi đó, trong nhiều văn kiện của mình,
Đảng cộng sản Việt Nam cũng nhận định rằng, nếu không cải cách nền hành
chính thì sự tồn vong của chế độ sẽ bị ảnh hưởng là điều chắc chắn. Vì vậy,
Đảng cũng nhấn mạnh: "Đảng phải thay đổi, phải đổi mới, đất nước phải tiến
hành cải cách nhiều mặt" [35].

24

Để thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng (tháng 4/2001), Thủ tướng
Chính phủ đã chỉ đạo phải nhanh chóng xây dựng cho được một chương trình
cải cách hành chính có tính chiến lược, dài hạn của Chính phủ. Sau một thời
gian chuẩn bị, ngày 17/9/2001, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số
136/2001/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà
nước giai đoạn 2001 - 2010.
Chương trình đặt ra mục tiêu chung là:
Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững
mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả
theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự
lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm
chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát
triển đất nước. Đến năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản được
cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa [12].
Cụ thể hơn nữa cho mục tiêu này là: phải phát hiện và xóa bỏ những
thủ tục hành chính thiếu đồng bộ, chồng chéo, rườm rà, phức tạp, đã và đang
gây cản trở trong việc tiếp nhận và xử lý công việc giữa các cơ quan nhà nước
với nhau, giữa cơ quan nhà nước với công dân, tổ chức xây dựng và thực hiện
các thủ tục giải quyết công việc đơn giản, rõ ràng, thống nhất, đúng pháp luật
và công khai; vừa tạo điều kiện thuận tiện cho công dân và tổ chức có yêu cầu
giải quyết công việc, vừa có tác dụng ngăn chặn tệ quan liêu cửa quyền, sách
nhiễu và tham nhũng trong công chức nhà nước, đồng thời bảo đảm được
trách nhiệm quản lý nhà nước, giữ vững kỷ cương pháp luật [12].
Để đạt được mục tiêu trên, kể từ khi có chủ trương cải cách thủ tục
hành chính đến nay trong hệ thống hành chính nhà nước đã và đang tiến hành
các công việc:

25