Vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI THỊ THANH THUÝ

VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – NĂM 2007

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT


BÙI THỊ THANH THUÝ

VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MÃ SỐ : 603801

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS. PHẠM HỒNG THÁI

HÀ NỘI – NĂM 2007

MỤC LỤC
NỘI DUNG

TRA
NG

LỜI NÓI ĐẦU
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ

1
6

QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI

1.1.

Cơ sở lý luận

6

1.1.1. Quan niệm về thanh tra và thanh tra hành chính

6

1.1.2. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

10

1.1.3. Cơ quan thanh tra hành chính – phương thức bảo

đảm pháp chế, kỷ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của

17

cá nhân, cơ quan, tổ chức
1.2. Cơ sở pháp lý

24

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN

37

THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1. Khái quát về tình hình khiếu nại hiện nay

37

2.2. Thực trạng hoạt động của cơ quan thanh tra

40

hành chính trong giải quyết khiếu nại
2.2.1.Hoạt động quản lí nhà nước về công tác giải quyết

41

khiếu nại

2.2.2. Hoạt động tham mưu giúp Thủ trưởng cơ quan hành

51

chính cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại
2.2.3 Công tác tiếp công dân
2.2.4. Hoạt động của Tổng Thanh tra Chính phủ

56


60
CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG

64

VAI TRÒ CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI

3.1 Yêu cầu khách quan và chủ quan đòi hỏi tăng

64

cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải
quyết khiếu nại
3.1.1. Yêu cầu khách quan

64

3.1.2. Yêu cầu chủ quan

68

3.2. Các giải pháp cụ thể
3.2.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và Chính quyền

74
74

các cấp đối với công tác thanh tra trong giải quyết khiếu nại
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật quy định về vai trò của cơ quan
thanh tra hành chính các cấp trong giải quyết khiếu nại
3.2.3. Đổi mới về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh

76

tra hành chính
3.2.4. Xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch, vững

81

mạnh
83

KẾT LUẬN

88


LỜI NÓI ĐẦU

1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Với vị trí, chức năng, nhiệm vụ do pháp luật quy định, cơ quan thanh
tra là một trong những công cụ quan trọng và hữu hiệu để thực hiện và đảm
bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cƣờng pháp chế, kỷ luật xã
hội chủ nghĩa. Cụ thể, thông qua giải quyết những khiếu nại của công dân, cơ
quan thanh tra hành chính các cấp đã tiến hành những biện pháp nghiệp vụ
cần thiết góp phần phát hiện và xử lí những hành vi vi phạm pháp luật. Nhờ
đó luật pháp đƣợc bảo đảm tính nghiêm minh và nhà nƣớc có thêm thông tin
về hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức của mình từ đó có biện pháp chấn
chỉnh để phục vụ nhân dân đƣợc tốt hơn.
Nhìn lại quá trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại ở
nƣớc ta từ năm 1945 đến nay luôn gắn liền với tổ chức và hoạt động hệ thống
cơ quan thanh tra mà trong đó chủ yếu là cơ quan thanh tra hành chính. Trƣớc
khi có Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân
năm 1981, việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hầu nhƣ chỉ qui định trong
các văn bản pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra. Kể từ
Pháp lệnh 1981 đến nay, cơ chế giải quyết khiếu nại ngày càng cụ thể, rõ nét
hơn từ việc giải quyết khiếu nại giao cho cơ quan thanh tra xem xét giải quyết
đến việc giao từng phần và cuối cùng là cơ quan đóng vai trò tham mƣu cho
thủ trƣởng các cấp, các ngành trong việc giải quyết khiếu nại và thực hiện các
công việc mang tính quản lý nhà nƣớc về giải quyết khiếu nại.
Vì vậy hiện nay không ít cán bộ trong và ngoài ngành thanh tra cho
rằng quyền lực cơ quan thanh tra hành chính các cấp ngày càng bị hạn chế;
vai trò thanh tra bị giảm sút, không có quyền xử lý mạnh mẽ nhƣ trƣớc kia.
Nếu chỉ nhìn nhận vậy có thể sẽ mang tính phiến diện. Thẩm quyền có thể bị
thu hẹp nhƣng không có nghĩa vai trò giảm sút. Ngƣời thủ trƣởng có thể đƣa

1

ra đƣợc quyết định đúng đắn phụ thuộc rất lớn vào ý kiến “ ban tham mƣu”.
Đặc biệt trong tình hình hiện nay công tác giải quyết khiếu nại còn nhiều vấn
đề bức xúc, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại còn rất hạn
chế trong đó có một phần do công tác thanh tra chƣa đƣợc thực hiện tốt. Hơn
nữa cơ quan thanh tra hành chính thực hiện vai trò của mình trong việc giải
quyết khiếu nại không chỉ trong phạm vi xác minh, kết luận, kiến nghị việc
giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cùng cấp . Ngoài ra
còn tham mƣu cho công tác ban hành văn bản pháp luật về giải quyết khiếu
nại; thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định về pháp luật khiếu nại;
tuyên truyền, hƣớng dẫn, tổ chức việc thực hiện các quy định khiếu nại; đào
tạo bồi dƣỡng đội ngũ cán bộ, công chức về giải quyết khiếu nại.., góp phần
tăng cƣờng hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại.
Nhƣ vậy giữa lý luận về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải
quyết khiếu nại và thực tiễn thực hiện nhƣ thế nào? Đã tƣơng xứng chƣa. Đó
cũng là một vấn đề đặt ra cần phải nghiên cứu.
Mặt khác, hiện nay có rất nhiều quan điểm xung quanh vấn đề đổi mới
cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay. Có những đề xuất nhƣ thành lập cơ quan
tài phán hành chính thuộc Chính phủ để chuyên việc giải quyết khiếu nại theo
con đƣờng hành chính bên cạnh việc nâng cao hiệu quả hoạt động của Toà
hành chính. Nhƣ vậy liệu vai trò của cơ quan thanh tra hành chính sắp tới
trong xu thế cải cách cơ chế giải quyết khiếu nại có thay đổi gì không ?
Vì vậy, cần phải có sự đánh giá khách quan, toàn diện về vai trò của cơ
quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại, từ đó có phƣơng
hƣớng, biện pháp cụ thể góp phần củng cố, tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh
tra hành chính để có thể đạt kết quả tốt nhất trong lĩnh vực giải quyết khiếu
nại. Để đáp ứng mục tiêu cuối cùng là nâng cao hiệu quả công tác giải quyết
khiếu nại; góp phần đảm bảo pháp chế, kỷ luật, quyền và lợi ích hợp pháp của

2

cá nhân, cơ quan, tổ chức . Xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi của lý luận
và thực tiễn, tác giả chọn đề tài: "vai trò của cơ quan thanh tra hành chính
trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay ".
2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Trong thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu xung quanh lĩnh
vực thanh tra và công tác giải quyết khiếu nại ở các cấp độ khác nhau. Nhƣ
PGS.TS. Trần Ngọc Đƣờng “ vị trí, vai trò thanh tra trong quản lý nhà nƣớc “,
Tạp chí Thanh tra số 9/1998; Quách Lê Thanh và nhóm nghiên cứu “ tƣ
tƣởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra”, Đề tài khoa học cấp Bộ; Phạm văn
Khanh và nhóm nghiên cứu đề tài “ Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra,
giám sát nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và
chống tham nhũng”; Bài viết: " Tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, phát
huy dân chủ, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo" của ông
Tạ Hữu Thanh, Tổng Thanh tra nhà nƣớc, đăng trên tạp chí Thanh tra số
10/1997; Đề tài khoa học cấp Bộ “ hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện
hành chính ở Việt Nam “ của Thanh tra Chính phủ năm 2004; Luận án thạc sĩ
của Đinh Văn Minh “ Hoàn thiện pháp luật nhằm đổi mới cơ chế giải quyết
khiếu kiện hành chính ở Việt Nam “ năm 2005; ….
Về cơ bản, các tác giả nói trên mới chỉ đề cập đến vị trí, vai trò, tổ chức
và hoạt động của hệ thống cơ quan thanh tra nói chung thể hiện trên các lĩnh
vực khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng… chƣa đi sâu và đánh giá toàn
diện về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt
Nam
Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu một cách toàn diện về vai trò của cơ
quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại không những đáp ứng
yêu cầu của thực tiễn nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại mà còn

3

góp phần làm sáng tỏ về mặt lý luận khi tìm hiểu về vai trò của cơ quan thanh
tra hành chính trong giải quyết khiếu nại.
3. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ CỦA LUẬN VĂN
Mục đích của luận văn: Làm rõ những cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về
vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại; đánh giá
thực trạng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại
, nêu phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm phát huy vai trò cơ quan thanh tra
hành chính trong giải quyết khiếu nại cũng nhƣ nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại hiện nay.
Luận văn có các nhiệm vụ:
- Luận giải cơ quan thanh tra hành chính là phƣơng thức bảo đảm pháp
chế, kỉ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức
thông qua giải quyết khiếu nại ;
- Trình bày, đánh giá thực trạng vai trò giải quyết khiếu nại của cơ quan
thanh tra hành chính trong thời gian qua;
- Đƣa ra các phƣơng hƣớng, giải pháp để củng cố, tăng cƣờng vai trò
cơ quan thanh tra hành chính khi giải quyết khiếu nại từ đó góp phần nâng
cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại.
4. PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa
Mác- Lê nin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật nói chung và
công tác thanh tra nói riêng.
Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể: Phƣơng pháp
phân tích, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so
sánh và một số phƣơng pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề.
5. GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN CỨU

4

Đánh giá về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu
nại là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp. Trong khuôn khổ của luận văn, tác giả
tập trung nghiên cứu các vấn đề:
- Toàn bộ hoạt động thanh tra hành chính của cơ quan Thanh tra hành
chính các cấp khi tiến hành giải quyết khiếu nại .
- Cơ quan thanh tra hành chính ( hay còn gọi là cơ quan thanh tra đƣợc
lập theo cấp hành chính) ở đây bao gồm 3 cấp : Thanh tra Chính phủ, Thanh
tra cấp tỉnh và Thanh tra cấp huyện nhƣng trong khuôn khổ luận văn không đi
sâu vào cấp cụ thể nào mà trên cơ sở những kiến thức lý luận và số liệu thực
tế chung.
6. KẾT CẤU LUẬN VĂN
Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm ba chƣơng:
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận và pháp lý của cơ quan thanh tra hành
chính trong giải quyết khiếu nại
Chƣơng 2. Thực trạng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính
trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay
Chƣơng 3. Các giải pháp nhằm tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh
tra hành chính trong giải quyết khiếu nại

5


6


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ QUAN THANH TRA

HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
1.1. Cơ sở lý luận
1.1.1. Quan niệm về thanh tra và thanh tra hành chính
Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh
(Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong “, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ
bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tƣợng nhất định. Theo Từ điển
pháp luật Anh – Việt ”thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tƣợng bị
thanh tra” [22, tr203] . Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra là sự tác
động của chủ thể đến đối tƣợng đã và đang thực hiện thẩm quyền đƣợc giao
nhằm đạt đƣợc mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc [ 24, tr 528].
Theo Từ điển tiếng Việt ” thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của
địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp

“[ 23, tr 882].

Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm

nghĩa kiểm soát nhằm: xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy
định. Thanh tra thƣờng đi kèm với một chủ thể nhất định, ví dụ nhƣ : “Ngƣời
làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra của Bộ” và đặt trong phạm vi quyền
hành của một chủ thể nhất định.
Theo giáo trình Nghiệp vụ công tác thanh tra của trƣờng Cán bộ thanh
tra, khái niệm thanh tra đƣợc hiểu : “ Thanh tra là một chức năng thiết yếu của
quản lí nhà nƣớc, là hoạt động kiểm tra xem xét việc làm của các cơ quan, tổ
chức, đơn vị, cá nhân; thƣờng đƣợc thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách
theo một trình tự thủ tục do pháp luật quy định nhằm kết luận đúng, sai, đánh
giá ƣu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi
phạm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lí, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ
nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan,
tổ chức và cá nhân” [39, tr18]

7


Còn giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trƣờng Đại
học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra đƣợc hiểu “ Thanh tra là một hoạt động
chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra, xem
xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành
chính nhà nƣớc nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích
của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần
nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nƣớc” [38- tr38]
Trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, Điều 1: “Thanh tra là một chức
năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nƣớc; là phƣơng thức bảo đảm pháp
chế, tăng cƣờng kỷ luật trong quản lý Nhà nƣớc, thực hiện quyền dân chủ xã
hội chủ nghĩa”.
Tuy nhiên, khi Quốc hội đã thông qua Luật Thanh tra ngày 15 tháng 6
năm 2004 với rất nhiều sửa đổi bổ sung thì khái niệm thanh tra không đƣợc đƣa
ra. Mặc dù vậy theo tinh thần của Luật này, có thể hiểu thanh tra là thuật ngữ
chung để chỉ hoạt động Thanh tra nhà nƣớc và hoạt động Thanh tra nhân dân.
“Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban
thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải
quyết cá nhân có trách nhiệm ở xã, phƣờng, thị trấn, cơ quan nhà nƣớc, đơn vị
sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nƣớc” (khoản 4 điều 4 Luật Thanh tra 2004)
Theo Khoản 1 Điều 4 thì quan niệm về Thanh tra Nhà nƣớc “là việc
xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với việc thực hiện
chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý
theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này và các quy
định khác của pháp luật”.
Căn cứ vào nội dung hoạt động, Thanh tra nhà nƣớc đƣợc phân chia

thành hai hoạt động Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành. Nội

8


dung của hoạt động thanh tra là việc kiểm tra các cơ quan, tổ chức và cá nhân
trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của Nhà nƣớc.
Trên cơ sở đó đƣa ra kết luận chính thức về vụ việc thanh tra cũng nhƣ những
kiến nghị, biện pháp xử lý phù hợp với quyền hạn của bộ máy thanh tra theo
quy định của pháp luật nhằm phòng ngừa, xử lý những vi phạm pháp luật, bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức từ đó góp phần
nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nƣớc .
Khoản 2 điều 4 Luật Thanh tra 2004 “Thanh tra hành chính là hoạt
động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo cấp hành chính đối với việc
thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc
quyền quản lý trực tiếp”.
Hoạt động thanh tra hành chính xuất hiện trong công việc quản lý của
cả cơ quan hành chính nhà nƣớc có thẩm quyền chung và cơ quan nhà nƣớc
có thẩm quyền chuyên môn. Vì thế thanh tra hành chính đƣợc thực hiện bởi
cả cơ quan thanh tra tổ chức theo cấp hành chính lẫn cơ quan thanh tra tổ
chức theo ngành, lĩnh vực. Cụm từ “ thuộc quyền quản lý trực tiếp” đƣợc hiểu
là đối tƣợng của thanh tra hành chính có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính
“Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý
nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc
chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản
lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý” (khoản 3 điều 4 Luật Thanh
tra 2004)
Trƣớc khi có Luật thanh tra 2004, trong hệ thống văn bản pháp luật,
chúng ta chƣa phân chia Thanh tra Nhà nƣớc thành hai hoạt động thanh tra

hành chính và thanh tra chuyên ngành. Trong Pháp lệnh Thanh tra 1990 cũng
chƣa đề cập đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên ngành mà chỉ ghi

9


nhận trong cơ cấu tổ chức của Thanh tra Nhà nƣớc bao gồm: Thanh tra Nhà
nƣớc; Thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nƣớc, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trƣởng;
Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và cấp tƣơng đƣơng; Thanh
tra Sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Còn cụ thể thì Uỷ
ban thƣờng vụ Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết về tổ chức và
hoạt động của thanh tra chuyên ngành từng lĩnh vực cụ thể. Lí do của nó, do
trƣớc kia chúng ta áp dụng cơ chế tập trung bao cấp nên hầu hết các hoạt
động kinh tế – xã hội đều thực hiện dƣới danh nghĩa nhà nƣớc. Chính vì vậy
mà đối tƣợng của hoạt động thanh tra đƣợc nhấn mạnh trong Pháp lệnh Thanh
tra 1990 chủ yếu là các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nƣớc cũng nhƣ cán bộ,
công nhân viên nhà nƣớc. Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ
đƣợc hình thành và phát triển cùng với việc tiến hành đổi mới cơ chế quản lí
nền kinh tế đất nƣớc với sự tham gia đông đảo các thành phần kinh tế. Chính
vì vậy mà yêu cầu về công tác thanh tra ngày càng đƣợc mở rộng về đối
tƣợng và phạm vi không chỉ bó hẹp trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức nhà
nƣớc mà còn mở rộng đến mọi tổ chức, cá nhân. Từ đó xuất hiện khái niệm
thanh tra chuyên ngành và có sự phân biệt giữa hoạt động thanh tra chuyên
ngành và thanh tra hành chính. Và đến Luật Thanh tra 2004 tại điều 4 thì đã
có sự phân chia rõ ràng thành hai hoạt động thanh tra hành chính và chuyên
ngành thể hiện trình độ kỹ thuật lập pháp phát triển hơn.
Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động Thanh
tra hành chính mà không thực hiện Thanh tra chuyên ngành. Điều đó có nghĩa
là các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động thanh tra
đối với các cơ quan, tổ chức có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tổ chức với cơ

quan quản lý Nhà nƣớc cùng cấp. Nhƣ vậy cơ quan thanh tra hành chính thực
hiện nhiệm vụ giải quyết mọi khiếu nại của công dân, tổ chức liên quan đến
quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức hoặc cán

10


bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ
quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính.
Nhƣ đã trình bày ở phần phạm vi, luận văn sẽ chỉ nghiên cứu về hoạt
động thanh tra hành chính trong hệ thống cơ quan thanh tra đƣợc thành lập
theo cấp hành chính, là một bộ phận của hệ thống cơ quan Thanh tra Nhà
nƣớc mà không đề cập đến hoạt động thanh tra hành chính của hệ thống thanh
tra chuyên ngành. Nhƣ vậy khi nghiên cứu, đánh giá về vai trò của cơ quan
thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam cũng chính thông
qua tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính bao gồm:
Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi
chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
(gọi chung là Thanh tra huyện) - Điều 13 Luật Thanh tra 2004.
Theo điều 14, điều17, điều 20 Luật Thanh tra 2004 thì cơ quan thanh
tra hành chính các cấp đƣợc xác định là cơ quan quản lý Nhà nƣớc về công
tác thanh tra (đối với Thanh tra Chính phủ) hoặc là cơ quan chuyên môn
thuộc Uỷ ban nhân dân giúp cơ quan quản lý cùng cấp quản lý Nhà nƣớc về
công tác thanh tra (đối với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý Nhà nƣớc của cơ quan
quản lý cùng cấp. Các vấn đề liên quan đến hoạt động của cơ quan thanh tra
hành chính là những vấn đề chung gắn liền với chức năng quản lý hành chính
nhà nƣớc của cơ quan có thẩm quyền nhƣ thực hiện vấn đề tổ chức quản lý
nhân sự, quản lý cơ sở vật chất, quản lý tài chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo
việc thực hiện kế hoạch, nhiệm vụ đƣợc giao của các cơ quan, tổ chức, cá

nhân thuộc quyền quản lý. Trong phạm vi luận văn, tác giả chỉ đề cập đến
hoạt động giải quyết khiếu nại – một trong những hoạt động của cơ quan
thanh tra hành chính .
1.1.2. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

11


Khiếu nại là một hiện tƣợng phát sinh trong đời sống xã hội, nhƣ sự
phản ứng có tính tự nhiên của con ngƣời trƣớc một quyết định, một hành vi
mà ngƣời khiếu nại cho rằng không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong
đời sống cộng đồng đƣợc Nhà nƣớc hoặc xã hội thừa nhận, xâm phạm tới
quyền, tự do, lợi ích của mình. Trong khoa học thuật ngữ “khiếu nại” đƣợc
xem xét dƣới nhiều góc độ khác nhau.
Khiếu nại theo tiếng Latinh đƣợc giải nghĩa tƣơng ứng với từ
“Complaint” nghĩa là sự phàn nàn, ca thán, phản ứng, bất bình của ngƣời nào
đó về vấn đề liên quan đến bản thân họ.
Theo Đại từ điển tiếng Việt thì "khiếu nại" đƣợc hiểu là: "thắc mắc, đề
nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã
chuẩn y” [21, tr904]. Thắc mắc, đề nghị thực chất cũng là sự phản ứng của ngƣời
khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn
y. Quan niệm này chƣa thật đầy đủ, vì ngƣời ta thắc mắc, đề nghị xem xét lại
không chỉ đối với kết luận, quyết định mà còn đối với hành vi của những
ngƣời có thẩm quyền, các cơ quan tổ chức.
Đặt trong mối quan hệ công dân với nhà nƣớc, theo quan điểm của TS
Phạm Hồng Thái và TS. Đinh Văn Mậu cho rằng: "khiếu nại là một hình thức
công dân hƣớng đến các cơ quan nhà nƣớc, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh
tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi
ích của mình"

[41, tr 393.].

Nếu vậy, có thể có nhiều hình thức mà công dân

hƣớng tới nhà nƣớc, hƣớng tới ở đây cũng chính là sự phản ứng trƣớc những
quyết định hay hành vi, mà ngƣời hƣớng tới cho rằng quyết định, hay hành vi
đó xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Quan niệm này cũng chƣa thật
hoàn chỉnh vẫn còn bị hạn chế bởi quan niệm pháp lý về khiếu nại.
Theo các quy định trong văn bản pháp luật nƣớc ta thì sao? Luật Khiếu
nại, tố cáo do Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ tƣ thông qua ngày 02-12-1998, có

12


hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-1999 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung
ngày15/6/2004 và sửa đổi bổ sung lần hai ngày 29/11/2005 tại khoản 2 Điều
2, quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, hoặc cán bộ, công
chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết
định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành
vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Nhƣ vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn ở việc quy định những
vấn đề liên quan tới những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nƣớc; phạm vi, đối tƣợng khiếu nại bị giới hạn là "quyết định hành
chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”. Quan
niệm này cũng có điểm chƣa hợp lý bởi thực chất quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức cũng là một loại quyết định hành chính cá biệt vì vậy không nhất
thiết phải tách rời quyết định kỷ luật cán bộ, công chức ra khỏi quyết định
hành chính. Rất tiếc qua lần sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 nhƣng Luật
khiếu nại tố cáo vẫn giữ nguyên quy định này . Đồng thời quan niệm khiếu

nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn là quyết định hành chính, hành vi
hành chính, quan niệm nhƣ vậy chƣa phù hợp với yêu cầu của đời sống xã hội
dân sự, trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền.
Song, mặc dầu có nhiều quan niệm rộng hẹp, cách tiếp cận khác nhau,
nhƣng các quan niệm trên đều có những điểm chung là: khiếu nại là một hình
thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định,
hành vi của các cơ quan, tổ chức, của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ
chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình.
Khi căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp
luật phát sinh khiếu nại đƣợc phân loại thành hai loại cơ bản: khiếu nại hành
chính và khiếu nại tƣ pháp.

13


Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu
cầu cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức có thẩm quyền xem xét lại các
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ,
công chức phát sinh trong quản lý hành chính, mà ngƣời khiếu nại cho rằng
quyết định hành chính hay hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Còn khiếu nại tƣ pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tƣ pháp (Tòa
án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án), cán bộ, công chức
ngành tƣ pháp có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của cơ quan tƣ
pháp hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên, chấp
hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong
các lĩnh vực hình sự, kinh tế, lao động, hành chính theo quy định của pháp
luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính.
Trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 ( đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm
2004 và 2005) các quy định về khiếu nại thực chất là khiếu nại hành chính.

Khiếu nại hành chính không phải chỉ phát sinh trong hệ thống các cơ quan
hành chính nhà nƣớc, mà còn có thể phát sinh trong các cơ quan nhà nƣớc
khác nhƣ trong quản lí nội bộ của Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ Tịch
nƣớc, Văn phòng Hội đồng nhân dân các cấp, công tác quản lí nội bộ ngành
Toà án, Viện kiểm sát các cấp. Khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất cứ cơ
quan Nhà nƣớc nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi
hành chính. Song thông thƣờng các quyết định hành chính, các hành vi hành
chính đƣợc thực hiện phần lớn ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc, do đó
không nên cho rằng khiếu nại hành chính chỉ xảy ra ở các cơ quan hành
chính Nhà nƣớc. Chẳng hạn một công chức công tác trong ngành Toà án bị kỷ
luật, ngƣời đó khiếu nại lại quyết định kỷ luật đó thì đó là khiếu nại hành
chính, nhƣng không phải xảy ra ở cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Nhƣ vậy,

14


khiếu nại hành chính, xét về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực
quản lí hành chính nhà nƣớc ở tất cả các cơ quan nhà nƣớc nói chung và đặc
biệt xảy ra phổ biến ở các cơ quan hành chính nhà nƣớc nói riêng.
Nhƣng đối tƣợng của hoạt động thanh tra hành chính để giải quyết
khiếu nại theo nhƣ Điều 11 Luật khiếu nại tố cáo 1998 đã sửa đổi bổ sung
năm 2004 và 2005 ” Thanh tra nhà nƣớc các cấp trong phạm vi chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của mình thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu
nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nƣớc; xem xét, giải quyết khiếu
nại, tố cáo theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật”.
Nhƣ vậy chúng ta sẽ chỉ đề cập loại hình khiếu nại thứ nhất là khiếu nại hành
chính.
Trong cuốn Tìm hiểu về pháp luật khiếu nại, tố cáo do tác giả Phạm
Hồng Thái chủ biên đã nêu ra định nghĩa: “khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan,
tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có

thẩm quyền xem xét lại mọi quyết định, hành vi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi của họ trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do
lợi ích hợp pháp của mình”[41] . Với cách hiểu bao quát nhƣ vậy có thể nhận
diện về tính đa dạng và phổ biến của khiếu nại. Khiếu nại đƣợc đề cập trong
cả tổ chức không thuộc phạm vi của bộ máy nhà nƣớc. Tất nhiên trong phạm
vi nghiên cứu của luận văn chủ yếu chỉ đề cập đến khiếu nại trong phạm vi
hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc - đối tƣợng của cơ quan thanh tra hành
chính Nhà nƣớc .
Qua sự phân tích ở trên cho thấy, khiếu nại là một phản ứng tất yếu khi
quyền, tự do lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại. Vì
vậy, việc ghi nhận khiếu nại trở thành một quyền của cá nhân, cơ quan, tổ
chức là một điều cần thiết.

15


Điều 74 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa đổi bổ sung 2001 ) quy
định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nƣớc có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào...".
Nhƣ vậy khiếu nại là một quyền Hiến định của công dân, là một trong những
hình thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, phản ảnh ý chí,
nguyện vọng của mình tới cơ quan nhà nƣớc để bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình, đấu tranh chống các biểu hiện vi phạm pháp luật góp phần
dân chủ, lành mạnh hoá các hoạt động của cơ quan công quyền.
Khi có hành vi khiếu nại hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì
tất yếu sẽ dẫn đến hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan Nhà nƣớc, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền. Thông qua việc giải quyết khiếu nại một mặt
bảo đảm quyền dân chủ của công dân, mặt khác còn đề cao ý thức, trách
nhiệm của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức trƣớc nhân dân.

Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi bổ sung năm 2004 và
2005 ) quy định: " giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết
định giải quyết của ngƣời giải quyết khiếu nại”. Nhƣ vậy việc giải quyết
khiếu nại là cả một quá trình xem xét, đánh giá sự việc từ đó đƣa ra những
quyết định nhân danh quyền lực Nhà nƣớc. Tuy nhiên khiếu nại theo Luật
khiếu nại, tố cáo hiện hành chính là khiếu nại các quyết định hành chính, hành
vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nƣớc và những ngƣời có thẩm
quyền nên việc giải quyết khiếu nại cũng chỉ trong phạm vi đó.
Cũng trong Điều 2 tại khoản 8 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi
bổ sung năm 2004 và 2005 ) quy định "Ngƣời giải quyết khiếu nại: là cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính về nguyên tắc đƣợc xem xét, giải quyết qua hai cấp. Cấp giải

16


quyết khiếu nại lần đầu là Thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc có quyết
định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Sở dĩ pháp luật quy định
thẩm quyền này là tạo điều kiện và cơ hội để ngƣời khiếu nại và ngƣời bị
khiếu nại thƣơng lƣợng, hoà giải. Thực chất là quá trình tự xem lại của ngƣời
bị khiếu nại để có thể sửa chữa những sai lầm khi khiếu nại là đúng hoặc là cơ
hội để ngƣời bị khiếu nại giải thích, trả lời cho ngƣời khiếu nại biết nếu khiếu
nại của họ là không có căn cứ. Nếu những mục đích trên đạt đƣợc thì khiếu
nại đƣợc giải quyết dứt điểm ngay từ đầu, tranh chấp đƣợc giải quyết triệt để,
không phát sinh khiếu nại tiếp. Nếu không đồng ý với cách giải quyết thì
ngƣời khiếu nại có quyền khởi kiện ra Toà hành chính hoặc tiếp tục khiếu nại
lên Thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên trực tiếp của ngƣời đã
giải quyết khiếu nại lần đầu. Quy định này phù hợp với cách thức tổ chức của
nền hành chính là theo thứ bậc, hoạt động liên tục, thông suốt để quản lý các

lĩnh vực của đời sống xã hội. Hơn nữa, quy định nhƣ vậy để tăng cƣờng trách
nhiệm kiểm tra, giám sát của cấp trên đối với cấp dƣới trong quá trình quản lý
hành chính nhà nƣớc. Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2005 đã bỏ
thuật ngữ “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” của cơ quan hành
chính. Nếu đồng ý với cách giải quyết của cấp giải quyết khiếu nại lần hai thì
mọi tranh chấp kết thúc. Nhƣng nếu vẫn không đồng ý thì ngƣời khiếu nại có
quyền khởi kiện tại Toà Hành chính. Nhƣ vậy có thể xem khiếu nại đƣợc giải
quyết cuối cùng là tại Toà Hành chính chứ không phải ở hệ thống cơ quan
hành chính, đảm bảo sự công bằng khi phân xử quyền lợi giữa các bên.
Trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay cơ quan thanh
tra hành chính các cấp có trách nhiệm xem xét, kết luận, kiến nghị việc giải
quyết khiếu nại đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền của thủ trƣởng cùng
cấp đồng thời thực hiện chức năng quản lí nhà nƣớc về khiếu nại . Nhƣ vậy
cơ quan thanh tra hành chính thực hiện đúng chức năng là cơ quan tham mƣu

17


cho thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp. Chỉ có Tổng Thanh tra Chính
phủ theo Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi bổ sung năm2004 và 2005) đƣợc trao
thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ giải
quyết lần đầu nhƣng còn khiếu nại.
Nhƣ vậy giải quyết khiếu nại đƣợc hiểu là qúa trình cơ quan nhà nƣớc
có thẩm quyền xem xét đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành
chính, quyết định kỷ luật có đúng pháp luật hay không từ đó đƣa ra giải pháp
xử lý phù hợp. Hoạt động giải quyết khiếu nại bằng con đƣờng hành chính
đƣợc tiến hành theo một trình tự, thủ tục nhất định. Thủ tục giải quyết khiếu
nại là một loại thủ tục hành chính đƣợc các quy phạm thủ tục hành chính điều
chỉnh, bao gồm các giai đoạn: từ thụ lý vụ việc; thẩm tra, xác minh, thu thập
các chứng cứ; lập hồ sơ giải quyết khiếu nại; ra quyết định giải quyết khiếu

nại và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Trong giải quyết khiếu nại,
các chủ thể tham gia quan hệ này (bao gồm các cá nhân, cơ quan, tổ chức
khiếu nại và các cơ quan hành chính nhà nƣớc, cá nhân có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại) phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của pháp luật về
thủ tục giải quyết khiếu nại. Mọi vi phạm các quy định về thủ tục có thể dẫn
đến những vi phạm, sự không đúng đắn, minh bạch trong giải quyết khiếu nại.
1.1.3 Cơ quan thanh tra hành chính – phương thức bảo đảm pháp chế,
kỷ luật; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức
Thuật ngữ “vai trò” theo Đại từ điển tiếng Việt có nghĩa là “chức năng,
tác dụng của cái gì hoặc của ai trong sự vận động, phát triển của nhóm tập thể
nói chung” [ 21, tr1788]. Hoặc theo Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hóa
thông tin thì “ vai trò có hai nghĩa: nghĩa thứ nhất là cách hành động, ăn ở cƣ
xử trong cuộc sống bình thƣờng hay trong một hoàn cảnh nào đó của một
ngƣời. Nghĩa thứ hai là nói về mặt tác dụng, ảnh hƣởng của một phần việc,
một hành động của một ngƣời, cơ quan, tổ chức… [

18

25 , tr 901]


Nhƣ vậy khi tìm hiểu về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong
việc giải quyết khiếu nại tại Việt Nam hiện nay, tức là chúng ta tiếp cận dƣới
góc độ nghiên cứu, bình luận đánh giá về ảnh hƣởng, tác dụng của cơ quan
thanh tra hành chính các cấp thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại. Tất
nhiên công việc giải quyết khiếu nại thông qua một cơ chế với nhiều cơ quan,
tổ chức khác nhau tham gia. Trong đó trực tiếp tiến hành giải quyết, theo quy
định của Luật khiếu nại và tố cáo hiện hành là các cơ quan hành chính Nhà
nƣớc và Toà hành chính. Ngoài ra một hệ thống cơ quan tổ chức tiến hành
hoạt động giám sát đảm bảo quyền khiếu nại của ngƣời dân nhƣ Quốc hội,

Hội đồng nhân dân, Mặt trận tổ quốc các cấp…Theo quy định của luật, cơ
quan thanh tra hành chính các cấp không trực tiếp giải quyết khiếu nại (
ngoại trừ Tổng Thanh tra Chính phủ giải quyết khiếu nại đối với quyết định
giải quyết lần đầu của Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ nhƣng còn khiếu
nại ) mà chỉ đóng vai trò là cơ quan tham mƣu, kiến nghị việc giải quyết
khiếu nại cho thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp. Nhƣng trong hoạt
động quản lý Nhà nƣớc, thủ trƣởng cơ quan hành chính nắm rất nhiều đầu
mối công việc và phải chịu trách nhiệm trực tiếp về lĩnh vực của mình. Vì thế
để đảm bảo giải quyết hiệu quả công việc phải có bộ phận tham mƣu giúp
việc đắc lực. Có lẽ trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại hành chính không cơ
quan, tổ chức nào có chuyên môn và am hiểu hơn cơ quan thanh tra hành
chính. Một phần vì lí do truyền thống từ khi Nhà nƣớc quy định khiếu nại là
quyền của công dân thì cơ quan thanh tra hành chính đã là cơ quan trực tiếp
tiến hành giải quyết. Đồng thời với hệ thống tổ chức từ Trung ƣơng đến địa
phƣơng và đội ngũ cán bộ có trình độ và kinh nghiệm trong lĩnh vực giải
quyết khiếu nại đã giúp cơ quan thanh tra hành chính tiếp tục củng cố và phát
huy vai trò của mình. Chính vì lẽ đó đến qua rất nhiều lần sửa đổi bổ sung
Luật khiếu nại, tố cáo, tuy chức năng quyền hạn của cơ quan thanh tra hành

19


chính trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại đã bị thu hẹp đi rất nhiều nhƣng
trong ý thức của rất nhiều ngƣời dân khi nói đến đi khiếu nại là nghĩ ngay đến
Thanh tra để khiếu kiện. Vậy cơ quan thanh tra hành chính là mắt xích nhƣ
thế nào trong cỗ máy mà Nhà nƣớc vận hành để thực hiện công việc giải
quyết khiếu nại?
Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng
định: khiếu nại là quyền cơ bản của công dân. Để bảo đảm quyền này của
công dân, Quốc hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ

sung năm 2004, 2005) và Chính phủ đã ban hành hàng loạt những văn bản
pháp luật để cụ thể hoá. Quyền khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp
liên quan tới việc thực hiện các quyền cơ bản khác của công dân. Mục đích
của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại những quyền và lợi ích hợp pháp của
mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ
quan hoặc ngƣời có thẩm quyền. Việc này ngƣời khiếu nại không thể tự làm
bởi họ không đƣợc sử dụng quyền lực Nhà nƣớc trong lĩnh vực giải quyết
khiếu nại cho nên họ phải đề nghị cơ quan hoặc ngƣời có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại tiến hành theo thủ tục pháp luật quy định. Do vậy có thể kết
luận rằng khiếu nại là phƣơng tiện bảo vệ và khôi phục các quyền và lợi ích
hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức từ đó góp phần bảo đảm đƣợc pháp
chế và kỷ luật trong quản lý Nhà nƣớc .
Chính vì vậy, khi cơ quan thanh tra hành chính tham gia hoạt động giải
quyết khiếu nại đã thể hiện vai trò to lớn của mình là một phƣơng thức bảo đảm
pháp chế, kỷ luật và quyền lợi ích hợp pháp của công dân.Trên cơ sở nghiên
cứu chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng,
Nhà nƣớc ta về công tác thanh tra, có thể thấy rõ vai trò cơ bản của cơ quan
thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại thể hiện ở một số điểm sau:

20


Thứ nhất: Cơ quan thanh tra hành chính – phương thức bảo đảm pháp
chế, kỷ luật trong quản lý nhà nước thông qua giải quyết khiếu nại
Nguyên tắc pháp chế là một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ
chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc ta. Điều 12 Hiến pháp năm 1992
(sửa đổi bổ sung năm 2001) khẳng định: “Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp
luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Nguyên tắc pháp
chế đòi hỏi các quy định của pháp luật phải đƣợc mọi cơ quan, tổ chức và cá
nhân tuân thủ một cách tuyệt đối, vô điều kiện. Mọi hành vi vi phạm pháp luật

dù là từ phía cơ quan quản lý Nhà nƣớc hay từ phía đối tƣợng của quản lý
Nhà nƣớc đều phải bị phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định
của pháp luật.
Để giữ gìn kỷ luật, tăng cƣờng pháp chế trong hoạt động quản lý Nhà
nƣớc, theo TS. Phạm Hồng Thái và TS. Đinh Văn Mậu, hoạt động bảo đảm
pháp chế không những phải trở thành một chức năng quan trọng của mọi cơ
quan quản lý, mà trong bộ máy Nhà nƣớc và nhất là trong bộ máy quản lý cần
phải “ có những cơ quan, tổ chức chuyên nghiệp thực hiện chức năng này’ [41,
tr35].

Là một thiết chế trong bộ máy Nhà nƣớc, nằm trong hệ thống của các
cơ quan quản lý Nhà nƣớc, cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong phạm
vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình ”thanh tra việc chấp hành pháp
luật về khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nƣớc; xem xét, giải
quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này và các quy định khác của
pháp luật” - Điều 11 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 ( sửa đổi bổ sung năm
2004 và 2005 ). Do hệ thống cơ quan thanh tra hành chính các cấp gắn liền
với hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc- là hệ thống cơ quan trực tiếp tổ
chức thực hiện đƣờng lối, chính sách, pháp luật trên phạm vi toàn quốc và
trên mọi lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc

21