Tư tưởng phân quyền và sự vận dụng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ HUYỀN

T¦ T¦ëNG PHÂN QUYềN Và Sự VậN DụNG
TRONG QUá TRìNH XÂY DựNG NHà NƯớC PHáP QUYềN
XÃ HộI CHủ NGHĩA VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. HOÀNG THỊ KIM QUẾ

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tơi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được cơng bố trong bất kỳ cơng
trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo
tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã hồn thành tất cả các mơn
học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của
Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tơi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Huyền

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ HÌNH THÀNH
VÀ PHÁT TRIỂN CỦA TƯ TƯỞNG PHÂN QUYỀN ...........................6
1.1.

Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước ..........6

1.2.

Sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân quyền ............................10

1.2.1.

Tư tưởng phân quyền trong thời kỳ cổ đại ..................................................10

1.2.2.

Tư tưởng phân quyền ở Tây Âu thời kỳ Cách mạng tư sản ...........................19

1.2.3.

Tư tưởng phân quyền trong giai đoạn hiện nay ..........................................45

1.3.

Giá trị, ý nghĩa của tư tưởng phân quyền ...............................................55

Chương 2: TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM QUA
CÁC BẢN HIẾN PHÁP VÀ SỰ KẾ THỪA NHỮNG HẠT NHÂN
HỢP LÝ CỦA NGUYÊN TẮC PHÂN CHIA QUYỀN LỰC ...................57
2.1.

Quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà
nước pháp quyền .....................................................................................57

2.2.

Tổ chức quyền lực Nhà nước ở Việt Nam qua các bản hiến pháp .......67

2.2.1.

Hiến pháp 1946 ...........................................................................................67

2.2.2.

Hiến pháp 1959 ...........................................................................................71

2.2.3.

Hiến pháp 1980 ...........................................................................................75

2.2.4.

Hiến pháp 1992 ...........................................................................................78

2.2.5.

Hiến pháp 2013 ...........................................................................................87

2.3.

Một số kiến nghị áp dụng những nhân tố hợp lý của tư tưởng phân
quyền vì mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa
Việt Nam .....................................................................................................91


2.3.1.

Cơ quan lập pháp - Quốc hội.......................................................................92

2.3.2.

Cơ quan hành pháp - Chính phủ ..................................................................98

2.3.3.

Cơ quan tư pháp - Tịa án và Viện kiểm sát ..............................................105

KẾT LUẬN ............................................................................................................110
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................113


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị - pháp lý có ý nghĩa hết
sức quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư tưởng
chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được coi là tư tưởng
thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong các xã
hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ. Sự hình
thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh cho bình đẳng,
tự do và tiến bộ xã hội, hướng đến xác lập các mối quan hệ cơ bản giữa pháp luật và
quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước nhằm đảm bảo tính hiệu
quả cao nhất của việc thực thi quyền lực. Chính vì vậy, phân quyền được coi là một
tất yếu khách quan trong các nhà nước dân chủ, là điều kiện đảm bảo cho những giá
trị tự do được phát huy, là tiêu chí đánh giá sự tồn tại và phát triển của nhà nước
pháp quyền, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng. Tư tưởng phân quyền
được bàn đến rất sớm trong lịch sử tư tưởng chính trị phương Tây.
Ngay từ thời cổ đại, Aristote (384-322 tr.CN) đã chia hoạt động của nhà
nước thành ba thành tố: nghị luận, chấp hành và xét xử. Các thành tố này, lúc đầu,
được mô tả một cách giản đơn về mặt cấu trúc, chức năng và thẩm quyền, những
khía cạnh có tính đơn biệt của việc tổ chức quyền lực nhà nước, chứ chưa chỉ rõ
phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố đó. Tuy
có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử, tư tưởng về phân quyền chỉ trở thành một lý
thuyết toàn diện và độc lập trong thời kỳ Khai sáng. Người khai sinh ra lý thuyết
này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704) và người có đóng góp lớn nhất
trong việc phát triển nó một cách hoàn chỉnh là nhà luật học người Pháp S.
Montesquieu (1689-1755). Tư tưởng này đã được thể hiện và áp dụng trong việc tổ
chức bộ máy nhà nước của nhiều nước trên thế giới ở các mức độ khác nhau, được
ghi nhận một cách trang trọng trong các bản Tuyên ngôn và Hiến pháp của một số
nước. Thậm chí có nước đã coi phân quyền là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy

1

nhà nước của mình, là tiêu chuẩn và điều kiện của nền dân chủ. Đó chính là sự thừa
nhận và khẳng định giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong thực tế.
Song tiếc rằng, trong một thời gian khá dài, ở nước ta cũng như ở các nước xã
hội chủ nghĩa khác, tư tưởng này không được chú trọng nghiên cứu và cũng không
được đánh giá đúng giá trị của nó; vì nó bị coi là tư tưởng của giai cấp tư sản. Việc tổ
chức của bộ máy nhà nước ở những nước này có lúc gần như rập khn theo mơ hình
Nhà nước Liên Xơ và sự phân quyền hầu như bị phủ nhận. Từ khi bắt đầu cơng cuộc
đổi mới tồn diện đất nước do Đại hội VI Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng, với
mục đích phục vụ nhiệm vụ cấp bách mà Đảng ta đã vạch ra là: tăng cường bộ máy
nhà nước, cải tiến tổ chức và hoạt động để nâng cao hiệu quả quản lý của nó, tư
tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã được quan tâm nghiên cứu để hiểu rõ nội
dung, ý nghĩa của nó và để vận dụng vào việc tổ chức bộ máy Nhà nước ta ở mức độ
phù hợp. Một trong những yêu cầu cơ bản của nhà nước pháp quyền là phải có sự
phân chia quyền lực (hay nói theo ngơn ngữ của chúng ta là phân công, phân nhiệm
rõ ràng) giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lực lập pháp, hành
pháp và tư pháp, nhằm tạo ra sự độc lập và hiệu quả hoạt động cao cho từng cơ quan
nhà nước. Đồng thời phải có cơ chế thực hiện sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau và hợp
tác với nhau giữa các cơ quan nhà nước để qua đó vừa hạn chế được sự lạm dụng
quyền lực, bảo vệ lợi ích hợp pháp của các chủ thể mà đặc biệt là các cá nhân khỏi bị
xâm hại từ phía quyền lực nhà nước vừa bảo đảm sự thống nhất và hiệu quả cao của
quyền lực nhà nước. Vậy làm thế nào để Nhà nước thỏa mãn được yêu cầu này? Đó
là một câu hỏi khá hóc búa đối với nước ta hiện nay. Để có thể tìm ra lời giải đáp cho
câu hỏi này, thiết nghĩ, việc nghiên cứu tư tưởng phân quyền trên thế giới, cũng như
cách thức vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó trong cơng cuộc xây dựng Nhà
nước ta trong giai đoạn hiện nay là một việc làm cần thiết. Với mong muốn góp một
phần nhỏ vào việc nghiên cứu nói trên và có thể đóng góp ý kiến vào việc cải tiến tổ
chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta cũng như để phục vụ cho công tác giảng
dạy, tôi mạnh dạn chọn đề tài: "Tư tưởng phân quyền và sự vận dụng trong quá
trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm đề tài luận

văn thạc sĩ của mình.

2


2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa là những vấn đề thu hút sự quan tâm, nghiên cứu của nhiều cơ quan và các
nhà khoa học từ trước đến nay đặc biệt trong thời kỳ đổi mới đất nước, xây dựng và
hoàn thiện Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân.
Vấn đề này được nhiều tác giả đề cập đến ở những khía cạnh và mức độ
khác nhau, thể hiện trong các cơng trình nghiên cứu, bài viết đăng trên các báo,
tạp chí và là đề tài của nhiều luận án, luận văn luật học, các cơng trình nghiên
cứu đó có thể kể đến như:
- Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, TS Trần Hậu Thành, Nxb Lý luận chính
trị, Hà Nội, năm 2005.
- Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước
ở một số nước, TS Nguyễn Thị Hồi, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2005.
- Thuyết " Tam quyền phân lập " và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Viện
khoa học xã hội Việt Nam, Viện thông tin khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1992.
- Về " phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản " tại Cộng hồ
Liên bang Đức, Đặng Quốc Tiến, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 8/2004.
- Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, LS Nguyễn
Văn Thảo, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006.
- Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương
ở Philippine, ThS Nguyễn Thị Minh Hà, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002.
- Phân quyền và tản quyền trong tổ chức và quản lý hành chính ở Pháp, Trần
Đại Thắng, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2/1996.
Nhìn chung các cơng trình nghiên cứu khoa học của tập thể và cá nhân, các

bài viết từ trước đến nay về tư tưởng phân chia quyền lực và nhà nước pháp quyền
đã có những đóng góp quan trọng về lý luận và thực tiễn. Luận văn tiếp tục nghiên
cứu về vấn đề này và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện lý luận và thực tiễn về
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Các cơng trình nói
trên là những tài liệu tham khảo bổ ích cho tác giả khi viết luận văn này.

3


3. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân quyền để vận dụng
trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu, phân tích các tư tưởng về phân chia quyền
lực trong lịch sử và quá trình vận dụng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội của
nước ta trong giai đoạn hiện nay.
- Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của luận văn là lý luận về phân chia quyền lực nhà nước
và quá trình vận dụng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tập trung
chủ yếu từ Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành Trung ương khóa VII ngày 29 tháng
11 năm 1991 đến nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
- Cơ sở lý luận của luận văn là học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí
Minh, chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà
nước và pháp luật nói chung.
- Phương pháp nghiên cứu: Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện
chứng, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Phân tích- tổng hợp, lịch sửcụ thể; kết hợp với các phương pháp nghiên cứu khác như: So sánh, thống kê, điều
tra xã hội học.
6. Đóng góp mới của luận văn

- Luận văn cung cấp một cách có hệ thống tiến trình hình thành và phát triển
tư tưởng phân quyền. Trong các tiến trình ấy, tác giả ln có những lập luận, đánh
giá về những điểm tiến bộ, hạn chế trong tư tưởng phân quyền của các nhà tư tưởng,
cũng như trong các giai đoạn phát triển của lịch sử;
- Luận văn đã có những nghiên cứu và chỉ ra được một cách có hệ thống sự
biểu hiện của tư tưởng phân quyền trong các phương thức tổ chức quyền lực ở Việt
Nam qua các bản Hiến pháp, đồng thời chỉ rõ những nguyên nhân cơ bản của những

4


thay đổi theo hướng tăng cường hay hạn chế áp dụng các hạt nhân hợp lý của tư
tưởng phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước qua các bản Hiến pháp.
7. Ý nghĩa của luận văn
- Luận văn góp phần vào việc nhận thức rõ hơn ý nghĩa và giá trị của tư
tưởng phân chia quyền lực trong lịch sử để từ đó có thể vận dụng những hạt nhân
hợp lý của nó trong cơng cuộc xây dựng Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay.
- Các giải pháp đề xuất trong luận văn có thể được nghiên cứu vận dụng
trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
- Luận văn có thể dùng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy tại các trường, lớp,
trung tâm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ.
8. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
kết cấu gồm 2 chương, 6 tiết.

5


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT

TRIỂN CỦA TƯ TƯỞNG PHÂN QUYỀN
1.1. Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước
Quyền lực là vấn đề đã được nghiên cứu từ lâu và bởi nhiều nhà tư tưởng của
nhiều thời đại, song cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa về quyền lực được
đông đảo mọi người, từ các học giả đến các nhà hoạt động thực tiễn thừa nhận. Do
vậy mà có khá nhiều quan niệm khác nhau về quyền lực. Song với nghĩa chung nhất
có thể hiểu quyền lực là sức mạnh mà nhờ đó một chủ thể (cá nhân, tổ chức, giai
cấp hoặc tồn xã hội) có thể bắt các chủ thể khác phải phục tùng ý chí của mình.
Theo nghĩa này, quyền lực ra đời và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của con
người, bởi vì, hoạt động phối hợp, hoạt động chung mang tính cộng đồng là cái vốn
có trong hoạt động của con người. Bất kỳ hoạt động chung nào cũng địi hỏi cần có
người tổ chức, người chỉ huy và những kẻ phục tùng - cái vốn tạo thành nội dung sơ
khai cũng như nội dung hiện đại của phạm trù quyền lực. Trong xã hội có giai cấp
thì chủ thể có đủ khả năng chỉ huy và phối hợp hoạt động của tất cả các chủ thể
khác chính là nhà nước nên quyền lực nhà nước là thứ quyền lực quan trọng nhất.
Từ quan niệm chung nhất về quyền lực, có thể hiểu quyền lực nhà nước là
sức mạnh của nhà nước có thể bắt các chủ thể khác trong quốc gia (các tổ chức, cá
nhân, giai cấp, tầng lớp) phải phục tùng ý chí của nó. Nhờ có quyền lực này mà nhà
nước có đủ khả năng làm dịu xung đột giai cấp hoặc giữ cho xung đột ấy ở trong
vòng một "trật tự" nhất định để xã hội có thể tồn tại và phát triển được. Cũng nhờ có
quyền lực đó mà nhà nước có thể thực hiện và bảo vệ được quyền lợi và địa vị
thống trị của giai cấp thống trị, có thể tổ chức và quản lý xã hội, thiết lập, củng cố,
bảo vệ trật tự và sự ổn định của xã hội, làm cho xã hội phát triển theo chiều hướng
mà nó mong muốn. Quyền lực nhà nước chỉ do các cơ quan nhà nước thực hiện.
Muốn cho quyền lực này được thực hiện một cách có hiệu quả thì phải tìm cho nó
một hình thức tổ chức và phương pháp thực hiện phù hợp. Việc tìm kiếm ấy đã trở

6

thành trung tâm chú ý của tất cả các nhà tư tưởng chính trị tiến bộ của lồi người từ
khi nhà nước ra đời tới nay. Vì thế, trong các tư tưởng chính trị, vấn đề hình thức tổ
chức và thực hiện quyền lực nhà nước bao giờ cũng là vấn đề trọng tâm, cơ bản và
quan trọng nhất. Hình thức ấy được gọi bằng những cái tên rất khác nhau. Platon
(427-374 tr. CN) gọi đó là những hình thức chính trị, Aristote (384-322 tr. CN) gọi
nó là hình thức chính phủ, Bertrand Russell gọi là hình thức chính quyền, cịn chúng
ta gọi nó là hình thức chính thể.
Trong các nhà nước có hình thức chính thể khác nhau, cách thức thực hiện
quyền lực nhà nước rất khác nhau. Ở các nước quân chủ chuyên chế, toàn bộ quyền
lực cao nhất của nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều tập trung trong
tay nhà vua. Vua được mệnh danh là Thiên tử nên quyền lực của vua là vô hạn, là
tối cao và bất khả xâm phạm. Mọi mệnh lệnh, chiếu chỉ, ý chỉ, thậm chí khẩu dụ của
nhà vua đều có giá trị bắt buộc phải tuân theo, đều là pháp luật nên pháp luật chủ
yếu là sự thể hiện ý chí của nhà vua. Các quan chức nhà nước - những người tổ
chức thực hiện các mệnh lệnh, chiếu chỉ của nhà vua đều do vua cắt cử và bãi chức.
Vua cũng là vị quan tòa tối cao để phán xử các vụ án quan trọng nhất. Việc làm của
các quan chức và của thần dân có thể được vua xem xét đúng sai, tùy công mà vua
thưởng, vua ban lộc, tùy tội mà vua quyết định hình phạt. Khi vua "băng hà", quyền
lực của vua phải được truyền kế một cách nghiêm ngặt theo trật tự "cha truyền con
nối", để đảm bảo sự dài lâu của vương triều, của "cơ nghiệp tổ tông". Ở những nước
quân chủ hạn chế, quyền lực của vua bị hạn chế bởi các thế lực khác nhau (cơ quan
đại diện của các đẳng cấp, nghị viện hoặc hiến pháp) và trong những lĩnh vực nhất
định. Nếu như trong chính thể Quân chủ Đại diện đẳng cấp, vua chỉ phải tham khảo
ý kiến của cơ quan đại diện đẳng cấp khi tăng thuế, thay đổi luật hoặc ban hành luật
mới thì trong chính thể Qn chủ Nhị hợp, quyền lực của vua bị hạn chế trong lĩnh
vực lập pháp (quyền lập pháp thuộc về nghị viện) và tư pháp (quyền tư pháp thuộc
về tòa án), song lại được mở rộng trong lĩnh vực hành pháp. Vua vừa đứng đầu
quốc gia, vừa đứng đầu chính phủ, nắm tồn quyền hành pháp. Các bộ trưởng do
vua bổ nhiệm và bãi nhiệm, chịu trách nhiệm trước vua nên được coi là bộ trưởng

7


của vua. Cịn trong chính thể Qn chủ Đại nghị, quyền lực của vua bị hạn chế
trong cả ba lĩnh vực, quyền lập pháp do nghị viện thực hiện, quyền hành pháp được
thực hiện bởi chính phủ mà đứng đầu là thủ tướng, còn quyền tư pháp được thực
hiện bởi tòa án. Thẩm quyền và mối quan hệ giữa các cơ quan trên được quy định
trong hiến pháp. Chức vị vua chỉ cịn mang tính chất truyền thống, nghi lễ và tượng
trưng vì vua khơng trực tiếp giải quyết các cơng việc của nhà nước mà chỉ đóng vai
trị chính thức hóa các hoạt động của nhà nước.
Trong các nhà nước tư sản có chính thể cộng hịa, các loại quyền lực lập
pháp, hành pháp và tư pháp của nhà nước thường được trao cho các cơ quan khác
nhau là nghị viện, tổng thống, chính phủ và tịa án. Các cơ quan này có thể chung
hoặc khơng chung nhân viên với nhau, có thể độc lập hoặc chịu trách nhiệm lẫn
nhau, có thể kiềm chế và kiểm sốt lẫn nhau, hoặc kiềm chế và đối trọng với nhau
trong hoạt động theo nguyên tắc "quyền lực ngăn cản quyền lực". Còn ở các nhà
nước xã hội chủ nghĩa trước đây thì quyền lực nhà nước được coi là tập trung thống
nhất trong tay cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra
thông qua tuyển cử phổ thông đầu phiếu. Quyền lực của cơ quan này là tối cao vì
trực tiếp nhận được từ nhân dân. Song nó chỉ thực hiện quyền lực lập pháp, quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao mọi hoạt động của nhà
nước. Nó lại tổ chức ra các cơ quan trung ương khác như ngun thủ quốc gia,
chính phủ, tịa án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân dân tối cao để các cơ quan ấy
thực hiện quyền lực nhà nước trong những lĩnh vực cịn lại. Vì vậy, các cơ quan nhà
nước khác ở trung ương đều phải chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan
đại diện cao nhất của nhân dân hay cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước và
chịu sự kiểm tra giám sát của cơ quan này.
Tóm lại, cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong thực tế rất
đa dạng và phong phú. Song tựu trung lại có thể khái quát thành hai cơ chế cơ bản,
đó là tập quyền và phân quyền. Tập quyền có nghĩa là quyền lực cao nhất của nhà

nước thuộc về một cá nhân hoặc một cơ quan và cá nhân hoặc cơ quan ấy có thể chi
phối sự hình thành và hoạt động của các chức vụ nhà nước hoặc các cơ quan nhà

8


nước khác. Cịn phân quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân tách thành
các loại lập pháp, hành pháp, tư pháp và được phân chia cho các cơ quan nhà nước
khác nhau, cơ quan này thực hiện quyền lực lập pháp, cơ quan kia thực hiện quyền
lực hành pháp và quyền lực tư pháp thì được trao cho cơ quan thứ ba. Các cơ quan
ấy có thể chung hoặc không chung nhân viên với nhau, ngang bằng nhau và khá độc
lập với nhau hoặc phụ thuộc nhau ở một mức độ nhất định, có thể chịu trách nhiệm
trước nhau, trong hoạt động có thể kiềm chế, kiểm sốt thậm chí đối trọng với nhau
song lại phối hợp với nhau để tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước.
Xem xét lịch sử của nhà nước ta thấy, từ khi nhà nước ra đời đến nay, cách
thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước có sự biến đổi rất lớn. Một trong
những nguyên nhân dẫn đến điều đó là do sự trăn trở trong tư duy của lồi người
nhằm tìm kiếm một mơ hình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước thích hợp để
có thể phát huy những tác động tích cực và giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác
động tiêu cực của nhà nước đối với xã hội. Sở dĩ loài người ln phải trăn trở, tìm
kiếm mơ hình đó vì thuở mới ra đời, nhà nước có cơng rất lớn trong việc cứu nhân
loại thoát khỏi thảm họa của sự tàn sát lẫn nhau, khái nguy cơ của sự tuyệt chủng.
Nhưng trong quá trình tồn tại của mình, nhà nước đã có thời kỳ bị tha hóa nghiêm
trọng, làm cho nó từ một tổ chức xuất hiện do nhu cầu khách quan của sự tổ chức và
quản lý xã hội có giai cấp nhằm duy trì sự tồn tại của một cộng đồng thành công cụ
đắc lực và hữu hiệu để phục vụ lợi ích và quyền thống trị của một cá nhân hoặc một
nhóm người trong xã hội, thành cơng cụ đàn áp, nô dịch đại đa số nhân dân lao
động, gây ra cho họ và cho toàn nhân loại biết bao khổ đau và bất hạnh, dẫn đến
những bi kịch của lịch sử. Tuy vậy, nhà nước vẫn cần thiết và ngày càng cần thiết
đối với xã hội cho đến khi nó bị tiêu vong theo quan điểm của Mác. Vì thế, những

nhà tư tưởng tiến bộ, đại diện cho lợi ích và khát vọng của quần chúng lao khổ ln
tư duy, trăn trở để tìm kiếm một mơ hình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước
thích hợp nhằm tạo ra và giữ gìn sự cơng minh, sự tốt đẹp của nhà nước, làm cho
hoạt động của nhà nước biến đổi theo chiều hướng dân chủ, tiến bộ và nhân đạo,
thừa nhận và bảo đảm tự do cho mỗi cơng dân, vì lợi ích chung của cả cộng đồng và

9


giảm bớt sự khổ đau, bất hạnh của con người. Một trong những kết quả tốt đẹp, có
giá trị của sự trăn trở, tư duy ấy chính là sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng
phân chia quyền lực nhà nước- một trong những giá trị quý báu trong kho tàng lịch
sử tư tưởng chính trị - pháp lý của nhân loại.
1.2. Sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân quyền
"Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước" - còn gọi tắt là Tư tưởng phân
quyền - là tổng thể các quan điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước thành các loại
quyền lực khác nhau, về cơ chế vận hành của từng loại quyền lực và mối quan hệ
theo hướng ngăn cản, kiềm chế, kiểm soát hoặc đối trọng với nhau giữa các loại
quyền lực ấy trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. Nói một cách cụ thể, đó
là tổng thể các quan điểm đề cập đến việc phân tách quyền lực nhà nước thành những
loại quyền lực có tên gọi, nội dung và vị trí khác nhau, được trao cho các chủ thể
khác nhau thực hiện và trong quá trình hoạt động, các chủ thể ấy có thể kiềm chế,
ngăn cản, kiểm soát lẫn nhau hoặc đối trọng với nhau song lại phối hợp với nhau để
vừa bảo đảm sự kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm ngăn chặn sự độc tài chuyên
chế, bảo vệ tự do của công dân, vừa bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước.
Việc nghiên cứu tư tưởng này trên thế giới đã có từ thời cổ đại, nhưng nó
mới được xúc tiến ở nước ta từ sau công cuộc đổi mới trở lại đây. Tư tưởng phân
chia quyền lực nhà nước có q trình hình thành và phát triển khá lâu dài, từ thời cổ
đại cho tới thời kỳ Cách mạng Tư sản, nội dung của nó được thể hiện ngày càng rõ
ràng, cụ thể, có hệ thống và khoa học hơn. Tồn bộ quá trình ấy sẽ được trình bày

cụ thể trong phần dưới đây.
1.2.1. Tư tưởng phân quyền trong thời kỳ cổ đại

1.2.1.1. Tư tư ở ng phân quyề n trong tổ chứ c bộ

máy Nhà

nư ớ c Hy Lạ p, La Mã
Ở Hy Lạp, mầm mống của tư tưởng phân quyền trước tiên được thể hiện qua
những cải cách bộ máy Nhà nước Athenes của Ephialtes (Thế kỷ V tr. CN) và
Pericles (495-429 tr. CN).

10


Trong lịch sử hình thành Athenes có thời kỳ Thành bang này do nhà độc tài
Peisistratus cai trị, ông ta nắm mọi quyền hành. Tới đời các con ông ta, chế độ này
bị sụp đổ và nhân dân giành được quyền tự trị thông qua các hội nghị công dân,
song quý tộc thị tộc vẫn là tầng lớp có thế lực nhất về chính trị và kinh tế. Bộ máy
nhà nước gồm ba bộ phận chủ yếu là: Hội đồng quý tộc hay Hội đồng trưởng lão,
Quan chấp chính và Hội nghị công dân. Nền dân chủ này đã được củng cố và mở
rộng thêm nhờ những cải cách của Solon vào năm 549 tr. CN và của Clisthenes vào
năm 508 tr. CN. Nhờ thế, bộ máy nhà nước Athenes đã có thêm các cơ quan mới
như: Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Hội đồng 10 tướng lĩnh, song quyền lực
nhà nước vẫn chủ yếu tập trung trong tay Hội đồng trưởng lão, quyền hành của các
hội nghị công dân bị hạn chế bởi cơ quan này.
Đến Thế kỷ thứ V tr. CN, chính quyền ở Athenes về tay những người dân chủ
cấp tiến nhất mà đứng đầu là Ephialtes. Ơng nổi tiếng là "một nhà chính trị trung
thành với Tổ quốc và cương trực không ai mua chuộc được" (Aristote). Xuất thân từ
một gia đình quý tộc bị phá sản, sống gần gũi với quần chúng, ông trở thành người

bạn của dân nghèo. Với mong muốn dân tự do phải làm chủ đất nước, tất cả quyền
lực đều thuộc về dân chúng, họ thực hiện quyền đó bằng cách tham gia vào các cơng
việc cơng và có quyền đối với các viên chức của họ nên năm 462 tr. CN, được sự trợ
giúp của Pericles, Ephialtes đã tiến hành một cuộc cải cách dân chủ nhằm đánh đổ thế
lực của Hội đồng trưởng lão – một cơ quan phản dân chủ về thành phần cũng như về
chức năng với quyền hạn khá to lớn của nó. Ơng đã đưa ra thông qua tại Hội nghị
công dân một đạo luật tước hết mọi quyền chính trị và tư pháp của Hội đồng trưởng
lão (trừ quyền xét xử các vụ án tơn giáo của nó) và trao quyền ấy cho các cơ quan dân
cử. Quyền lập pháp thuộc về Hội nghị nhân dân. Hội nghị này họp ngoài trời và họp
hàng tháng, mỗi năm phải họp ít nhất 10 lần, tất cả các công dân đều phải tham gia
Hội nghị. Hội nghị sẽ ban hành tất cả các đạo luật, các nghị định và có quyền quyết
định lưu đày một quan chức bị mất tín nhiệm. Trong Hội nghị, mọi cơng dân đều có
quyền đề nghị thơng qua bất kỳ một dự án luật, nghị định nào hoặc đề nghị bãi bỏ
một văn bản pháp luật hiện hành nào đó. Song nội dung của các văn bản được đề nghị

11


phải phù hợp với pháp luật hiện hành. Ephialtes còn quy định chế độ trách nhiệm của
những nhà lập pháp trước nhân dân về hậu quả của những văn bản mà họ đề nghị
thơng qua ở Hội nghị. Trong vịng một năm sau khi luật hoặc nghị định được thông
qua, người đề xướng hoặc chủ trương thông qua văn bản đó vẫn có thể bị truy tố về
tội vi hiến và bị trừng phạt rất nặng nếu văn bản đó gây tổn hại đến lợi ích của quốc
gia hay quyền lợi của công dân. Theo Ephialtes, bằng những quy định như trên có thể
đảm bảo xây dựng một nhà nước pháp trị.
Quyền hành pháp thuộc về Hội đồng nhân dân gồm 500 người. Đó là các
viên chức hành chính, họ được tuyển lựa theo một trong hai cách: bầu cử hoặc rút
thăm. Hội đồng được chia thành 10 ủy ban, mỗi ủy ban điều khiển công việc của
Hội đồng trong 1/10 năm, nó giải quyết những cơng việc thơng thường, lúc có việc
quan trọng thì họp tồn thể Hội đồng. Hội đồng được bầu lại mỗi năm một lần và

không ai có quyền tham gia Hội đồng quá hai năm nên mỗi cơng dân đều có hy
vọng tham gia Hội đồng một lần trong đời mình, để lần lượt vừa là người thống trị
vừa là người bị thống trị.
Quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân gồm 6000 người do tất cả các bộ
lạc bầu ra hàng năm để vừa làm thẩm phán, vừa làm bồi thẩm. Mỗi lần cần xử một
vụ án thì họ lại bắt thăm để chọn lấy một số thẩm phán. Ngồi ra cịn có Hội đồng
10 tướng lĩnh do 10 bộ lạc cử ra. Hội đồng này lúc đầu chỉ nắm quyền chỉ huy quân
sự. Người chỉ huy tối cao do 10 tướng lĩnh luân phiên đảm nhiệm. Về sau Hội đồng
này nắm cả quyền hành chính cao nhất của nhà nước và thành viên của nó có thể
được tái cử lại nhiều lần (chẳng hạn Pericles được bầu đi bầu lại trong 30 năm
nhưng mỗi năm ông lại phải ra ứng cử một lần). Như vậy, bằng cải cách của mình,
Ephialtes đã thực sự chia tách quyền lực nhà nước thành ba loại quyền lực và trao
cho các cơ quan dân cử khác nhau thực hiện để bảo đảm quyền lực thuộc về nhân
dân, chống lại sự tập trung quyền lực vào tay một chủ thể. Từ đó có thể coi ơng là
một trong những người đầu tiên đặt nền móng cho tư tưởng phân quyền. Rất không
may là Ephialtes thực hiện cải cách chưa được bao lâu thì bị bọn quý tộc thù địch
ám sát. Sau khi ông mất, phái Dân chủ vẫn tiếp tục nắm quyền mà đại diện là

12


Pericles – một nhà chính trị và nhà hùng biện có tài, "là người siêu việt nhất của
Athenes, người thứ nhất về mọi cái và về nói và hành động" [29, tr.33].
Năm 461 tr. CN, khi lên cầm quyền Pericles đã tiếp tục một cách xuất sắc cải
cách của Ephialtes theo chiều hướng củng cố và mở rộng nền dân chủ Athenes. Ông
vận động ban hành quy định mới về việc lựa chọn các chức vụ nhà nước, theo đó,
trừ chức Tướng quân, các chức vụ lớn nhỏ khác đều được bổ nhiệm bằng cách bốc
thăm. Theo ông, bằng phương pháp đó, bất cứ cơng dân Athenes nào, khơng phân
biệt dịng họ, giàu nghèo, sang hèn đều có khả năng được cắt cử giữ bất cứ một
chức vụ nào trong nhà nước, có như vậy họ mới thật sự hồn tồn bình đẳng và cịn

được giáo dục để có ý thức trách nhiệm cơng dân hơn. Ơng khẳng định: "Chúng ta
là những người duy nhất coi người công dân xa lạ với các công việc công không
phải như là một sinh vật nhàn rỗi mà như một sinh vật vô ích" [29, tr.35]. Để đề
phòng sự lựa chọn những người không xứng đáng và để chặn bớt sự lạm quyền,
pháp luật còn quy định trước khi giữ chức vụ, những người được chọn bởi cuộc rút
thăm phải trải qua một cuộc kiểm tra vừa để thử thách khả năng vừa để thăm dò
lòng trung thành. Rồi 10 lần trong năm, tại mỗi phiên họp của Hội nghị công dân,
theo thủ tục, bao giờ dân chúng cũng được mời biểu quyết chấp thuận hay khiển
trách các viên chức của họ, nếu khiển trách thì tiếp theo sẽ có cuộc truy tố ra tòa án,
tương tự như một thủ tục bãi nhiệm vậy. Tới cuối năm, mỗi viên chức sẽ phải tường
trình trước một ủy ban đặc biệt về số tiền công quỹ mà họ là người thu, người giữ
hay người chi tiêu [23]. Có thể thấy đây là hình thức ban đầu của sự kiểm soát của
nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước, sự kiểm soát của cơ quan lập
pháp với các nhân viên nhà nước. Để cho những công dân thuộc tầng lớp dưới, kể
cả những người nghèo khổ nhất cũng có thể đảm nhiệm các chức vụ lớn nhỏ trong
bộ máy nhà nước, lần đầu tiên trong lịch sử, Pericles đã ban hành chế độ trả lương
cho những người làm việc trong bộ máy nhà nước, từ các thành viên của Hội đồng
nhân dân, quan chấp chính, ủy viên bồi thẩm đến thủy thủ, sĩ quan và binh lính.
Những cải cách mà Ephialtes và Pericles thực hiện đã đưa Nhà nước Athenes cũng
như nền dân chủ của nó phát triển đến mức độ cực thịnh nên người Hy Lạp gọi thời

13


kỳ này là "Thế kỷ vĩ đại" hay "Thế kỷ Pericles". Tuy nhiên, nền dân chủ Athenes
chỉ là nền dân chủ hạn chế vì tham gia vào các cơ quan nhà nước chỉ có các cơng
dân, tức là những người đàn ông tự do, mà họ chỉ chiếm khoảng 20% tổng số dân
cư. Còn phụ nữ, những người tự do nhưng mẹ không phải là người Athenes, kiều
dân và nô lệ đều không được hưởng quyền công dân.
Ở La Mã từ thế kỷ thứ VI đến thế kỷ thứ I tr. CN, tình hình cũng diễn ra

tương tự như ở Athenes. Trong thời gian đó, để tránh sự tái diễn các chế độ bạo
quyền mà họ đã phải chịu đựng dưới các triều đại vua chúa, nhất là thời kỳ dưới
quyền độc đoán của vị Vua "Tarquin kiêu ngạo", sau khi ông ta bị lưu đày vào năm
509 tr. CN, người La Mã đã xây dựng nền cộng hòa và áp dụng phương pháp chia
quyền và phân quyền. Họ thiết lập một Hiến pháp trong đó quyền hành được phân
chia một cách khéo léo. Thay vì có một hội nghị cơng dân thì nay có tới ba hội nghị
với các chức năng và quyền lực khác nhau. Một là Hội nghị Bào tộc (qui-ri) là đại
hội của quý tộc, không có vai trị chính trị quan trọng, có nhiệm vụ giao quyền lực
cho các quan tư pháp tối cao và giải quyết những vấn đề thuộc luật lệ gia đình. Hai
là Hội nghị Xăng-tu-ri là hội nghị theo đơn vị quân đội của các đẳng cấp, có quyền
hành rất lớn như giải quyết các vấn đề chiến tranh và hòa bình, bầu các chức quan
cao nhất của nhà nước. Ba là Hội nghị nhân dân các bộ lạc theo khu vực, giải quyết
những vấn đề về luật pháp. Đó là đại hội mang nhiều tính chất dân chủ nhất, nhưng
lại bị bọn quan lại cao cấp khống chế, vì thế nó khơng được quyết định những vấn
đề quan trọng của nhà nước.
Loại cơ quan thứ hai trong bộ máy Nhà nước La Mã là Viện nguyên lão - cơ
quan có quyền lực quyết định - gồm những quý tộc giàu sang có thế lực đã từng nắm
giữ những chức quan cao cấp. Cơ quan này có quyền phê chuẩn các quan lại tối cao
mới được bầu ra, quản lý tài sản của nhà nước, đề ra và chỉ đạo thực hiện chính sách
đối nội, đối ngoại, trơng coi các cơng việc tôn giáo.
Bộ phận thứ ba của Nhà nước La Mã là các chức quan cai trị. Chức vị cao
nhất trong hàng quan lại là hai viên quan chấp chính (cịn gọi là Thượng phán
quan). Thay vì có một Thượng phán quan trước đây thì nay có hai Thượng phán

14


quan có quyền lực ngang nhau và có thể kiểm sốt lẫn nhau. Các quan chấp chính
này do hội nghị Xăng-tu-ri bầu ra và được giữ chức vụ trong một năm. Họ có quyền
rất lớn về quân sự và dân chính, là tổng chỉ huy qn đội, có quyền triệu tập Hội

nghị Viện nguyên lão, Hội nghị nhân dân, chỉ đạo thực hiện những quyết nghị của
Viện nguyên lão và Hội nghị nhân dân. Ngồi ra cịn nhiều chức quan khác như
quan tư pháp, quan giám sát, quan tài vụ... đó là những chức quan thường trực lâu
dài và do nhân dân bầu ra.
Trong trường hợp có khủng hoảng quân sự thì sẽ có một cơ quan đứng ra
tạm phối hợp quyền hành. Cơ quan này là văn phòng quan Thống lãnh (Dictator)
hay còn gọi là quan độc tài, được nắm giữ quyền hành tối cao trong sáu tháng, điều
khiển quân đội và hầu như bao trùm chính quyền dân sự qua quyền thiết quân luật.
Cách thức tổ chức Nhà nước La Mã như trên kéo dài cho đến khi chế độ độc tài của
Xi la, Cesar rồi chế độ quân chủ được thiết lập.
Như vậy, tư tưởng phân quyền đã nảy sinh từ thực tiễn tổ chức bộ máy Nhà
nước Athenes và La Mã gắn liền với việc thiết lập và củng cố nền dân chủ với mong
muốn quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nhằm chống chế độ độc tài chuyên
chế. Vì thế mà cả Montesquieu lẫn Rousseau khi đề cập đến sự phân quyền đều lấy
La Mã làm ví dụ để giải thích hoặc phê phán.
1.2.1.2. Tư tưởng phân quyền của Aristote (384 – 322 tr. CN)
Aristote là "nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại" (C.Mác), là " khối óc tồn
diện nhất trong số những nhà triết học Hy Lạp" (Ph. Ăngghen) và "là vị bá chủ về
tư tưởng" (Gomperz). Ông là nhà triết học có kiến thức uyên thâm trong nhiều lĩnh
vực, đặc biệt là lĩnh vực chính trị. Trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp của 158 nhà
nước đơn nhất và liên bang, Aristote đã viết lên tác phẩm "Chính trị" hay "Luận về
chính quyền" trong đó có thể hiện tư tưởng phân quyền mặc dù mới dừng ở mức sơ
khai, đặt nền móng cho nó.
Khi bàn về bộ máy nhà nước, ơng phân tách nó thành ba bộ phận hay ba
ngành của chính quyền là thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp và
phán xử theo luật hay xét xử. Ông viết:

15

... có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước mà một nhà lập pháp
có trách nhiệm phải cân nhắc thật kỹ vì chúng có tầm quan trọng rất lớn
đối với tất cả mọi người và chúng hết sức cần thiết để làm cho nhà nước
hạnh phúc, tùy theo sự thay đổi của chúng mà làm cho nhà nước này sẽ
khác với nhà nước khác. Thứ nhất trong những bộ phận đó là Hội nghị
nhân dân, thứ hai là các viên chức của nhà nước, đó là những người phải
được giao phó cho một quyền lực nào đó và phải được bổ nhiệm theo
một cách thức nào đó, thứ ba là cơ quan tòa án [43, tr. 132].
Ở đoạn khác ông khẳng định rằng trong một số nhà nước, các cơng dân có thể
được tham gia vào cả ba bộ phận của chính phủ, đó là Hội nghị nhân dân, hành pháp
và xét xử (có thể thấy từ "chính phủ" Aristote dùng ở đây đồng nghĩa với từ "nhà
nước" hiện nay). Không chỉ chia tách ba bộ phận, Aristote cịn trình bày về cách thức
hình thành, chức năng, thẩm quyền, thành viên, cơ cấu của từng bộ phận và khái quát
về mối quan hệ giữa chúng.
Về bộ phận thứ nhất, hay còn được gọi là Hội nghị nhân dân, được ông chỉ
các chức năng là: "quyết định về vấn đề chiến tranh và hồ bình, lập ra hoặc phá vỡ
những liên mình, ban hành các đạo luật, những án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài
sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ
chức vụ" [19]. Nói theo ngơn ngữ ngày nay thì Hội nghị nhân dân này nắm quyền
lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Số lượng, cách
thức lựa chọn các thành viên và quyền hạn của Hội nghị công dân có liên quan tới
hình thức nhà nước: ở chế độ dân chủ mọi công dân đều được tham gia Hội nghị nhân
dân và có quyền quyết định mọi vấn đề trọng yếu của đất nước; chế độ đầu sỏ chính trị
thì chỉ một số cơng dân đặc biệt mới được tham gia quyết định các vấn đề nhà nước;
còn trong chế độ quý tộc thì một bộ phận quyết định vấn đề này, trong khi một bộ phận
khác quyết định những vấn đề khác.
Về các tồ thị chính, mà cụ thể là về các pháp quan, Aristote cho rằng cần có
nhiều pháp quan để chăm lo cho từng việc cụ thể trong nhà nước: quản lý thị trường,
quản lý đường xá, nhà cửa, quản lý đất đai... Nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có

16


quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách như là người đứng đầu nhà nước. Theo
ông, trong chế độ dân chủ, các pháp quan được chọn ra từ trong tồn thể nhân dân;
trong chế độ đầu sỏ chính trị thì được chọn ra từ một đẳng cấp đặc biệt; cịn trong chế
độ q tộc thì một số pháp quan được chọn ra từ nhân dân, và một số khác được chọn
ra từ những đẳng cấp trên trong xã hội.
Về cơ quan tư pháp tòa án, Aristote cho rằng có 8 loại tịa án: tịa án kiểm tra
tư cách của các pháp quan khi họ bỏ việc; tòa án trừng phạt những người gây thiệt
hại cho cơng chúng; tịa án có thẩm quyền trong các việc kiện tụng mà nhà nước là
một bên; tòa phân xử giữa các pháp quan với các cá nhân là những người đã kháng
án vì sự phạt tiền đối với họ; tịa giải quyết các tranh chấp có thể xuất hiện liên quan
tới những hợp đồng có giá trị lớn; tịa phân xử giữa những người nước ngồi mà về
những vụ giết người; tịa giải quyết những vụ việc giữa những người nước ngoài với
nhau hoặc giữa một người nước ngồi với một cơng dân; tòa án cho những vụ việc
nhỏ, từ 1-5 Đracma hoặc nhỏ hơn một chót. Ở Athenes cịn có một tịa án khác được
gọi là Tịa án Phreatte, nó quyết định những vấn đề liên quan tới một vụ giết người
mà can phạm đã tẩu thốt, nó được giải quyết mà khơng biết anh ta có quay lại
khơng. Cách lựa chọn thẩm phán cho các vụ việc và quyền xét xử của các thẩm
phán cũng khác nhau tùy theo hình thức nhà nước. Cách lựa chọn mà thừa nhận toàn
thể xã hội có thể trở thành các thẩm phán trong tất cả các vụ việc là phù hợp nhất với
chế độ dân chủ. Cách lựa chọn mà những người nhất định sẽ là thẩm phán trong tất
cả các vụ việc là phù hợp với chế độ đầu sỏ chính trị. Cịn cách lựa chọn mà tồn
thể xã hội có thể trở thành thẩm phán trong một số vụ việc, nhưng những người đặc
biệt lại có thể trở thành thẩm phán trong những vụ việc khác thì phù hợp với chế độ
quý tộc hay nhà nước tự do.
Qua trên ta thấy, Aristote là một trong những nhà tư tưởng đầu tiên trong lịch
sử trình bày về tư tưởng phân quyền khi ông cho rằng quyền lực nhà nước được
phân chia và được thực hiện bởi ba bộ phận hay ba ngành của chính quyền. Mỗi bộ

phận ấy có chức năng, thẩm quyền, cơ cấu tổ chức và cách thức hình thành khác
nhau. Ơng cịn đề cập một cách khái qt đến mối quan hệ giữa các bộ phận ấy.

17


Song về cơ bản, Aristote mới chỉ dừng ở việc mô tả về nhân viên, cách thức tổ chức
và hoạt động của các bộ phận trên mà chưa phân tích sâu về mối quan hệ giữa
chúng cũng như chưa lý giải lý do phải chia tách nhà nước thành những bộ phận
như vậy. Tuy nhiên, Aristote nhận thức khá chính xác rằng ở những chế độ dân chủ,
nơi mà quyền lực tối cao của nhà nước thuộc về toàn thể nhân dân thì nhân dân phải
có cơ hội tham gia vào tất cả các bộ phận đó khi được lựa chọn và có quyền lựa
chọn tất cả các quan chức nhà nước, có quyền thẩm tra tư cách đạo đức của họ và có
thể khiển trách họ.
1.2.1.3. Tư tưởng phân quyền của Polybe (201 – 120 tr.CN) và Ciceron (106
– 43 tr.CN)
Polybe và Cicéron là những người đã thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực qua
quan điểm về sự cai trị hỗn hợp.
Polybe cho rằng một nhà nước lý tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính
quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính
quyền nhân dân, mà theo quan điểm ngày nay đó chính là ba thứ quyền lực: quyền
hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay viện nguyên lão của giới quý tộc
và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của dư luận nhân dân. Polybe chỉ ra nhà
nước tổng thể thực hiện quyền lực bằng cách nào, và các chính quyền khác nhau
trong nhà nước ấy bằng cách thức nào có thể cản trở, kiềm chế nhau, hoặc ngược
lại, bảo vệ và ủng hộ nhau. Khi một thế lực muốn vượt quyền hạn của mình và gây
phương hại tới lợi ích của các thế lực khác thì sẽ đụng độ sự phản đối thích đáng từ
các thế lực này, và kết quả là sẽ đạt đến một trật tự đúng đắn, đảm bảo cho sự ổn
định và vững mạnh của nhà nước tổng thể. Có thể thấy, Polybe đã đi xa hơn
Aristote ở chỗ: ông đòi hỏi các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước phải độc lập

với nhau, không được vượt quyền nhau song lại vẫn phải hợp tác với nhau, nhờ đó
mà mang lại hiệu quả cao cho hoạt động của nhà nước.
Ciceron - nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hồ. Trong tác
phẩm Đối thoại, ơng viết: "... một phần quyền lực của nhà nước phải được phân
chia và trao cho uy thế của những người chiếm hàng đầu, cịn một số cơng việc

18


phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết..." [35, tr.37]. Ciceron đã nghiên cứu
nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp, và cuối cùng ủng hộ cho hình thức nhà nước
có sự cân bằng giữa các phần quyền lực: "phân chia quyền lực: nghĩa vụ và quyền
hạn công bằng" [35, tr.38].
Như vậy, ngay từ thời cổ đại, tư tưởng phân chia quyền lực đã hình thành với
nhiều quan điểm, trường phái khác nhau, và trở thành nền tảng cho sự phát triển của tư
tưởng trong thời kỳ cách mạng tư sản và giai đoạn hiện nay.
1.2.2. Tư tưởng phân quyền ở Tây Âu thời kỳ Cách mạng tư sản
Trong gần 1500 năm của "đêm trường Trung cổ", tất cả các nhà nước ở Châu
Âu đều theo chính thể qn chủ chun chế, và khơng hề có sự tiếp nối tư tưởng
phân chia quyền lực từ thời kỳ cổ đại. Nhưng sự chuyên quyền của các vua, và sự
khủng hoảng của nhà nước phong kiến, cũng như sự xuất hiện và phát triển của
phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa đã làm thay đổi tất cả. Từ cuối chế độ phong
kiến đến Cách mạng Tư sản, dưới ảnh hưởng của tư tưởng của "Chủ nghĩa Nhân
văn" hay "Hệ tư tưởng Phục hưng", nhiều nhà tư tưởng đã thể hiện rõ quan điểm
phản đối chế độ phong kiến tập quyền, chống lại những hành vi bạo ngược, sự lộng
quyền và sự lạm dụng quyền lực, chống lại sự chà đạp lên con người và nhân cách
con người. Họ nêu lên tư tưởng về các quyền tự nhiên bất khả xâm phạm của con
người như quyền tư hữu, tự do, bình đẳng và tư tưởng bảo vệ quyền con người, thể
hiện niềm tin vào sức mạnh của lý trí, kinh nghiệm và sức sáng tạo của con người.
Họ đòi hỏi phải đề cao vai trò của pháp luật và của sự tuân thủ pháp luật trong việc

tổ chức và hoạt động của nhà nước, đồng thời thể hiện nhu cầu cấp thiết về việc
phân chia quyền lực nhà nước. Trong hồn cảnh đó, tư tưởng của Aristote, của
Polybe được "phục hưng", được kế thừa và phát triển bởi phái "Bình quân"
(leveller) ở Anh, John Locke, Montesquieu và Jean – Jacques Rousseau.
1.2.2.1. Tư tưởng phân quyền của John Locke (1632-1704)
John Locke là một bác sĩ kiêm triết gia Anh vĩ đại, người "mà tư tưởng đã
ảnh hưởng mạnh mẽ đến các nhà lập quốc ở Hoa Kỳ" [4, tr. 64]. Ông là một trong
những người đi tiên phong chống chủ nghĩa chuyên chế, kiên quyết đòi phải hạn
chế quyền lực của nhà nước, của nhà vua. Tư tưởng phân quyền của ông chủ yếu

19


được thể hiện trong tác phẩm "Hai chuyên luận về chính quyền", tác phẩm mà giá
trị của nó được Marcel Prelot đánh giá rằng:
Sự thiếu vắng hoàn toàn việc tái bản ở thế kỷ XIX và trong tất cả
nửa đầu thế kỷ XX tác phẩm của Locke không nên nghĩ rằng Locke bị
lãng qn hoặc khi đó khơng cịn ảnh hưởng mà ngược lại, đó là vì các tư
tưởng của ông đã gắn một cách trực tiếp vào sự kiện, rằng một sự tái bản
không cần đặt ra. Từ tư tưởng của Locke mà ba cuộc cách mạng lớn của
thế kỷ XVII và thế kỷ XVIII: Cách mạng Anh, Cách mạng Mỹ và Cách
mạng Pháp đã bắt rễ của chúng trong pháp quyền tự nhiên [29, tr. 503].
Trong tác phẩm này, Locke lý giải khá cặn kẽ về nguồn gốc, mục đích của
nhà nước và các loại quyền lực nhà nước, về nội dung, phạm vi giới hạn của từng
quyền, về vị trí và mối quan hệ giữa các loại quyền lực nhà nước. Theo ơng, trong
một nước Cộng hịa có ba loại quyền lực lập pháp, hành pháp và liên bang, cả ba
loại quyền lực này đều do nhân dân ủy quyền cho nhà nước hay nói cách khác,
nhà nước đều nhận được từ nhân dân thông qua một sự chuyển nhượng bằng khế
ước rõ ràng xác định; và tất nhiên cả quyền lực nhà nước nói chung lẫn từng loại
quyền lực nhà nước nói riêng đều phải bị hạn chế hoặc bị giới hạn bởi những điều

khoản của khế ước đó. Locke luận bàn khá nhiều về quyền lập pháp vì ơng coi nó
là quyền lực tối cao, song chỉ là tối cao trong số các loại quyền lực nhà nước chứ
không phải là tối cao trong xã hội. Ông viết: "Quyền lực lập pháp là cái mà có
quyền chỉ đạo cách thức sử dụng quyền lực của nhà nước để bảo tồn cộng đồng và
các thành viên của nó" [41, tr. 364].
Trong tất cả các trường hợp, khi chính quyền tồn tại thì lập pháp
là quyền lực tối cao. Vì ai có thể làm ra các đạo luật cho người khác thì
cần phải cao hơn anh ta, và vì quyền lập pháp khơng là cái gì khác
ngồi việc bằng quyền mà nó có làm ra các đạo luật cho tất cả các bộ
phận và cho mọi thành viên của xã hội, quy định cho họ các quy tắc
hành vi và trao quyền trừng phạt những vi phạm pháp luật; lập pháp
phải là tối cao, và tất cả các quyền lực khác của bất kỳ một thành viên

20


hoặc bộ phận nào của xã hội, đều được bắt nguồn từ đó và phụ thuộc
vào nó [41, tr.367-368].
Vì cơ quan lập pháp có quyền lực tối cao nên sự thành lập cơ quan lập pháp
là đạo luật đầu tiên và cao nhất của xã hội, là tiền đề cho tất cả các đạo luật thực
định của nó. Cơ quan lập pháp không những là quyền lực tối cao của cộng đồng quốc
gia, mà còn là quyền lực thiêng liêng và khơng thể hốn đổi một khi cộng đồng đã
nhất trí đặt nó vào cương vị đó. Cơ quan lập pháp là cơ quan duy nhất có quyền ban
hành pháp luật, bởi nếu khơng có sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp - cơ quan đại
diện cho cộng đồng tồn xã hội, thì dù đó là sắc lệnh của bất cứ ai, được bất cứ quyền
lực nào hậu thuẫn đi chăng nữa thì cũng khơng thể có được điều tuyệt đối cần thiết
đối với pháp luật - đó chính là sự chấp thuận của xã hội. Đồng thời, không một thành
viên nào của cộng đồng có thể khơng tn thủ hay đi xa hơn những luật mà cơ
quan lập pháp đã ban hành, khi nó vẫn hoạt động phù hợp với sự uỷ thác của xã
hội, dù cá nhân đó có được sự ủng hộ từ một quyền lực ngoại quốc hay của bất cứ

một quyền lực nào khác trong nước.
Bên cạnh những quyền hạn ấy, Locke cũng vạch ra những ranh giới mà cơ
quan lập pháp không được phép vượt qua.
Thứ nhất, nó khơng thể là quyền lực độc đoán, chuyên chế đặt trên cuộc sống
và vận mệnh nhân dân. Con người trong trạng thái tự nhiên không thể xâm hại đến
tính mạng và tài sản của người khác, nếu như đó khơng phải là sự trừng phạt thích
đáng với những gì người đó đã gây ra cho mình, vậy nên cơ quan lập pháp - thứ
quyền lực có được từ tổng số tất cả những quyền tự nhiên được uỷ thác từ các cá
nhân trong cộng đồng, cũng khơng thể có quyền huỷ hoại sinh mạng của bất kỳ ai
trong xã hội một cách vô cớ. Không một luật lệ nào được coi là tốt hay là có căn cứ
nếu chống lại cái luật tự nhiên căn bản là bảo tồn lồi người. Khơng một luật lệ
nào được coi là tốt hay là có căn cứ nếu khơng được thiết lập nhằm mục đích tối
thượng là vì lợi ích của nhân dân.
Thứ hai, hay thực chất là nguyên tắc để ngăn chặn sự độc đoán, chuyên chế
của cơ quan lập pháp, là yêu cầu phải có những đạo luật thường trực đã ban hành và

21