Kiểm toán dự án đầu tư xây dựng tại địa phương của kiểm toán nhà nước luận văn ths
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (710.86 KB, 103 trang )
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------
NGUYỄN THÁI SƠN
KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
TẠI ĐỊA PHƯƠNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH
Hà Nội - Năm 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------
NGUYỄN THÁI SƠN
KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
TẠI ĐỊA PHƯƠNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. ĐỖ HỮU TÙNG
XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƯỚNG DẪN
XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN
Hà Nội - Năm 2015
LỜI CẢM ƠN
Luận văn là kết quả quá trình học tập, nghiên cứu ở nhà trường, kết hợp
với kinh nghiệm trong quá trình thực tiễn công tác, với sự cố gắng nỗ lực của
bản thân.
Lời đầu tiên tôi xin dành bày tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới
giảng viên - PGS.TS Đỗ Hữu Tùng là người trực tiếp hướng dẫn khoa học, đã
tận tình hướng dẫn cho tôi cả chuyên môn và phương pháp nghiên cứu và chỉ
bảo cho tôi nhiều kinh nghiệm trong thời gian thực hiện đề tài.
Tôi xin chân thành cám ơn tới Lãnh đạo Kiểm toán Nhà nước Khu vực
I; phòng Tổng hợp Kiểm toán Nhà nước Khu vực I; các anh chị Kiểm toán
viên trong Ngành đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập dữ
liệu và cung cấp thông tin của luận văn.
Tôi xin chân thành cám ơn các thầy, cô giáo trong Trường Đại học kinh
tế - Đại học Quốc gia Hà Nội và bạn bè đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập
cũng như trong quá trình hoàn thành luận văn này.
Sau cùng, tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến gia đình đã luôn tạo điều
kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình học cũng như thực hiện luận văn.
Mặc dù với sự nỗ lực cố gắng của bản thân, luận văn không tránh khỏi
những thiếu sót. Tôi mong nhận được sự góp ý chân thành của quý Thầy, quý
Cô, đồng nghiệp và bạn bè để luận văn được hoàn thiện hơn.
Hà Nội, ngày 30 tháng 08 năm 2015
Học viên
Nguyễn Thái Sơn
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.
Hà Nội, ngày 30 tháng 08 năm 2015
Học viên
Nguyễn Thái Sơn
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT..................................................................... i
DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH ................................................................................. ii
MỞ ĐẦU................................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ
BẢN VÀ KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI CÁC ĐỊA
PHƯƠNG ............................................................................................................... 5
1.1. Tổng quan các tài liệu nghiên cứu trước đây .................................................. 5
1.1.1 Các nghiên cứu trước đây ....................................................................... 5
1.1.2 Nhận xét chung về các nghiên cứu trước đây.......................................... 5
1.2. Lý luận chung về dự án Đầu tư Xây dựng cơ bản ................................... 6
1.2.1 Khái niệm về dự án đầu tư xây dựng cơ bản ........................................... 6
1.2.2 Đặc điểm chung và chu kỳ của dự án đầu tư Xây dựng cơ bản ............... 6
1.2.3. Phân loại dự án đầu tư xây dựng cơ bản ................................................ 8
1.2.4. Đặc trưng của dự án XDCB và quá trình quản lý tác động đến kiểm
toán dự án đầu tư XDCB ................................................................................. 9
1.3 Lý luận chung về kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương.................. 12
1.3.1 Khái niệm kiểm toán, Kiểm toán nhà nước ........................................... 12
1.3.2 Sự hình thành và phát triển của KTNN Việt Nam ................................. 13
1.3.3 Nội dung kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương ........................... 16
1.4 Các nhân tố tác động trực tiếp đến công tác kiểm toán dự án ĐTXD tại địa
phương
.................................................................................................. 21
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................ 24
2.1. Định hướng phương pháp nghiên cứu.................................................... 24
2.1.1. Phương pháp phân tích và tổng hợp ..................................................... 24
2.1.2 Phương pháp diễn giải .......................................................................... 25
2.1.3. Phương pháp lôgíc ............................................................................... 26
2.2. Cách thức thực hiện ............................................................................... 27
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CỦA KIỂM TOÁN
NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI ĐỊA PHƯƠNG ........................ 30
3.1. Các bước trong quy trình một cuộc Kiểm toán dự án ĐTXD .................. 30
3.2. Thực trạng công tác kiểm toán dự án ĐTXD tại địa phương................... 30
3.2.1 Bước chuẩn bị kiểm toán ...................................................................... 30
3.2.2 Bước thực hiện kiểm toán ..................................................................... 34
3.2.3. Bước lập và gửi báo cáo kiểm toán ...................................................... 44
3.2.4. Bước kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán ............................... 46
3.3. Hạn chế công tác kiểm toán dự án ĐTXD tại địa phương của KTNN ..... 47
3.4. Nguyên nhân của những hạn chế trong công tác kiểm toán dự án ĐTXD
tại địa phương ............................................................................................... 51
3.5. Một số kết quả kiểm toán lĩnh vực ĐTXD do KTNN khu vực I thực hiện
(2011-2014)................................................................................................... 55
CHƯƠNG 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CHẤT
LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐTXD TẠI ĐỊA PHƯƠNG...... 58
4.1 Một số quan điểm và định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước ........... 58
4.1.1 Chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đến năm 2020 phải
quán triệt các quan điểm sau.......................................................................... 58
4.1.2 Mục tiêu phát triển KTNN đến năm 2020 ............................................. 59
4.1.3 Nội dung cơ bản của Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 ........ 59
4.2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán lĩnh vực ĐTXD tại địa
phương của KTNN ........................................................................................ 72
4.2.1. Nhóm giải pháp về đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán lĩnh vực
ĐTXD cho kiểm toán viên ............................................................................ 73
4.2.2. Giải pháp về hoàn thiện hệ thống quy trình, chuẩn mực và hồ sơ mẫu
biểu kiểm toán lĩnh vực ĐTXD ..................................................................... 75
4.2.3. Nhóm giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Đoàn kiểm toán .... 76
4.2.4. Nhóm giải pháp tăng cường quản lý hoạt động kiểm toán ................... 79
4.2.5. Một số giải pháp khác.......................................................................... 80
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 81
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 83
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
ASEANSAI
2
ASOSAI
3
BCKT
Báo cáo kiểm toán
4
HĐND
Hội đồng nhân dân
5
HMCT
Hạng mục công trình
6
INTOSAI
7
KBNN
Kho Bạc Nhà nước
8
KHCL
Kế hoạch chiến lược
9
KTNN
Kiểm toán nhà nước
10
KTNN CN
Kiểm toán nhà nước chuyên ngành
11
KTNN KV
Kiểm toán nhà nước khu vực
12
KTV
Kiểm toán viên
13
NSĐP
Ngân sách địa phương
14
QLDA
Quản lý dự án
15
SAI
16
TSCĐ
Tài sản cố định
17
TSLĐ
Tài sản lưu động
18
UBTVQH
19
XDCB
Xây dựng cơ bản
20
ĐTXD
Đầu tư xây dựng
21
trđ
Asean supreme audit institutions (Tổ chức cơ quan kiểm
toán tối cao Đông Nam Á)
Asian organization of supreme audit institutions (Tổ
chức cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á)
International organization of supreme audit institutions
(Tổ chức cơ quan kiểm toán tối cao quốc tế)
Supreme audit institutions (tổ chức kiểm toán tối cao)
Ủy ban thường vụ quốc hội
Triệu đồng
i
DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH
STT
Sơ đồ
Nội dung
Trang
1
Sơ đồ 1.1 Chu kỳ của dự án đầu tư
7
2
Sơ đồ 1.2 Cơ cấu vốn đầu tư
18
STT
Hình
Nội dung
Trang
1
Hình 3.1
Các tài liệu cần thiết khi kiểm toán đơn giá, định mức
39
ii
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, với sự phát triển của nền kinh tế thị trường định
hướng theo Xã hội Chủ nghĩa, nhiều địa phương trên cả nước đã tập trung
nhiều vào đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng làm nền tảng cho sự phát triển. Chi
đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tỷ trọng khoảng 31%GDP cả nước, theo báo
cáo của Tổng cục thống kê, trong những năm gần đây chi đầu tư xây dựng cơ
bản thuộc nguồn vốn NSĐP chiếm khoảng 52%-56% trong tổng số chi đầu tư
từ vốn NSNN hằng năm.
Với tỷ trọng lớn, chi đầu tư xây dựng cơ bản từ NSĐP đang là một
điểm nóng trong việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN. Thực tế cho
thấy, trong những năm gần đây, việc phân cấp quản lý đầu tư xây dựng tại các
địa phương đang ngày càng sâu rộng, chủ đầu tư ngày càng chịu trách nhiệm
cao trong quản lý đầu tư, các cơ quan quản lý nhà nước đang giảm dần trách
nhiệm trong việc kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư điều đó đã tạo ra những
kẽ hở không nhỏ trong việc quản lý vốn đầu tư từ NSNN. Bên cạnh đó, công
tác quản lý đầu tư chưa đáp ứng được sự phân cấp này như trình độ quản lý,
năng lực cán bộ đã dẫn đến thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước và gia
tăng tham ô, tham nhũng trong đầu tư tại các địa phương làm giảm hiệu quả
sử dụng vốn đầu tư từ NSNN.
KTNN là một bộ phận trong quản lý kinh tế của Nhà nước, là cơ quan
chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập,
hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN có chức năng kiểm toán
báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ
chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.Với vai trò của
mình, kiểm toán nhà nước luôn đặt ra câu hỏi làm thế nào để công tác kiểm
toán chi đầu tư xây dựng ngày càng nâng cao chất lượng, có hiệu quả trong
1
công tác phòng chống tham nhũng, hạn chế được các sai phạm trong đầu tư để
từ đó vốn NSNN được sử dụng một cách có hiệu quả. Chính vì vậy, qua quá
trình thực hiện kiểm toán tại các địa phương trên cả nước KTNN đã không
ngừng nghiên cứu tìm tòi, học hỏi rút kinh nghiệm qua từng đợt công tác
nhằm ngày càng nâng cao năng lực, trình độ của KTV nhằm đáp ứng được
công tác chuyên môn trong lĩnh vực kiểm toán đầu tư dự án.
Dựa trên những kinh nghiệm đúc rút ra từ thực tế kết hợp với việc tìm
tòi nghiên cứu để đưa ra những giải pháp nhằm khắc phục những mặt còn hạn
chế trong quá trình kiểm toán dự án đầu tư tại NSĐP là rất cần thiết, giúp
KTNN hạn chế được rủi ro kiểm toán và nâng chất lượng kiểm toán. Chính vì
tầm quan trọng của nó nên tác giả quyết định đi sâu tìm hiểu, nghiên cứu về
đề tài “Kiểm toán dự án đầu tư xây dựng tại địa phương của Kiểm toán
Nhà nước”.
2. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là đưa ra các giải pháp nhằm nâng
cao chất lượng công tác kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương của kiểm
toán nhà nước. Để đạt được mục tiêu, tác giả sẽ thực hiện một số công việc :
- Hệ thống hoá các vấn đề lý luận cơ bản về các nhân tố có ảnh hưởng
tới việc công tác kiểm toán dự án đầu tư.
- Phân tích, đánh giá thực trạng về việc vận dụng quy trình kiểm toán
dự án đầu tư trong cuộc kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương và thực
trạng công tác kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương, đưa ra những tồn
tại thực tế trong công tác kiểm toán.
- Xác định phương hướng, mục tiêu và đề xuất một số ý kiến nhằm
nâng cao chất lượng kiểm toán dự án ĐTXD của cuộc kiểm toán ngân sách
địa phương.
2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn: Dựa vào hệ thống lý luận và thực
tiễn về công tác kiểm toán dự án đầu tư xây dựng tại các địa phương của
KTNN trong thời gian qua, trên cơ sở phân tích thực trạng và tồn tại một số
cuộc kiểm toán thuộc địa bàn của KTNN Khu vực I thực hiện từ đó tìm ra
một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm toán dự án đầu tư
xây dựng từ NSNN tại các địa phương của kiểm toán nhà nước trong thời
gian tới. Vì vậy, đề tài sẽ đi sâu vào nghiên cứu và phân tích thực trạng trong
từng khâu của quy trình kiểm toán dự án đầu tư XDCB vào cuộc kiểm toán
dự án đầu tư xây dựng tại các địa phương và thực trạng công tác kiểm toán để
nêu ra nguyên nhân và các tồn tại làm ảnh hưởng đến chất lượng cuộc kiểm
toán.
Phạm vi nghiên cứu của luận văn: Nghiên cứu một cách có hệ thống
những yếu tố tác động đến cuộc kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương.
Từ đó, rút ra những tồn tại, những yếu tố làm giảm chất lượng của cuộc kiểm
toán dự án đầu, để đưa có những giải pháp tích cực nhằm nâng cao chất lượng
trong kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương của KTNN.
Câu hỏi nghiên cứu:
Làm thế nào nâng cao chất lượng công tác kiểm toán dự án đầu tư xây
dựng tại các địa phương.
Phương pháp nghiên cứu: Trong nghiên cứu này, tác giả không sử dụng
một phương pháp nhất định nào mà sẽ tổng hợp giữa phương pháp định lượng
và định tính.
Với phương pháp định lượng thì sau khi thu thập số liệu sẽ tổng hợp và
sử dụng phần mềm exel để tổng hợp.
3
Phương pháp định tính giúp tác giả tìm ra các vấn đề mới trong nghiên
cứu để đưa ra kết luận.
4. Cấu trúc của luận văn
Cấu trúc luận văn: Ngoài phần mở đầu luận văn này được chia thành 4
chương như sau:
Chương 1 - Lý luận chung về dự án đầu tư xây dựng cơ bản và Kiểm
toán dự án đầu tư xây dựng tại địa phương
Chương 2 - Phương pháp nghiên cứu
Chương 3 - Thực trạng công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước về
đầu tư xây dựng tại địa phương
Chương 4 - Định hướng và giải pháp tăng cường chất lượng công tác
kiểm toán dự án đầu tư xây dựng tại địa phương của Kiểm toán Nhà nước.
4
CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ
KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI CÁC ĐỊA PHƯƠNG
1.1. Tổng quan các tài liệu nghiên cứu trước đây
1.1.1 Các nghiên cứu trước đây
Liên quan đến vấn đề về kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương,
đây là vấn đề tương đối mới tại Việt Nam, vấn đề mang tính chất phạm vị hẹp
trong một lĩnh vực mà ngành kiểm toán thực hiện, do đó chưa có nhiều tài
liệu nghiên cứu liên quan đến vấn đề nghiên cứu. Một số nghiên cứu trước
đây có liên quan đến vấn đề nghiên cứu về kiểm toán dự án đầu tư là:
Báo cáo tổng kết đề tài “Vận dụng quy trình kiểm toán báo cáo quyết
toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản trong một cuộc kiểm toán báo cáo quyết
toán ngân sách địa phương” năm 2003.
Luận văn thạc sỹ “Hoàn thiện quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán
ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện nhằm đáp ứng yêu cầu
công khai, minh bạch ngân sách nhà nước” của tác giả Nguyễn Thị Vân An
năm 2009 - Học viện tài chính. Luận văn tập trung nêu lên thực trạng về
quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán và đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn
thiện quy trình...
Luận văn thạc sỹ “Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm
toán Báo cáo quyết toán dự án đầu tư đường giao thông nhóm A do kiểm toán
nhà nước thực hiện” của tác giả Nguyễn Anh Tú năm 2013 – Trường đại học
Kinh tế Quốc dân Hà Nội. Luận văn tập trung nêu lên thực trạng về kiểm
toán một đối tượng dự án đường giao thông nhóm A và đưa ra một số giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm toán đối tượng dự án này...
1.1.2 Nhận xét chung về các nghiên cứu trước đây
Có thể thấy, hầu hết các nghiên cứu đã cung cấp một hệ thống cơ bản
các lý thuyết về hoạt động kiểm toán, các chuẩn mực trong hoạt động kiểm toán,
5
các phương pháp tiến hành một cuộc kiểm toán. Các nghiên cứu đã khái quát
được công tác kiểm toán và cơ bản đã đưa ra được những kinh nghiệm trong
hoạt động kiểm toán nhằm hướng dẫn các học viên và các kiểm toán viên ngành
kiểm toán nắm bắt một cách rõ nét về hoạt động và thực hành kiểm toán. Thừa
kế các nghiên cứu trước đây, đề tài đi sâu vào đối tượng kiểm toán là dự án
ĐTXD tại địa phương, đây là một trong các đối tượng được kiểm toán nhà nước
thực hiện kiểm toán nhiều nhất, nó có ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả và chất
lượng kiểm toán của kiểm toán Nhà nước.
1.2. Lý luận chung về dự án Đầu tư Xây dựng cơ bản
1.2.1 Khái niệm về dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Dự án đầu tư XDCB là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc
bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm
đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng
của sản phẩm hoặc dịch vụ trong một khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm
hoạt động đầu tư trực tiếp).
Công trình xây dựng là sản phẩm của dự án được tạo thành bởi sức lao
động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên
kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần
dưới mặt nước và phần trên mặt nước và được xây dựng theo thiết kế.
Các công trình XDCB thường có giá trị lớn, thời gian thi công lâu, địa
điểm thi công cống định, có dự toán, thiết kế và phương pháp thi công riêng.
1.2.2 Đặc điểm chung và chu kỳ của dự án đầu tư Xây dựng cơ bản
a) Đặc điểm chung của dự án đầu tư Xây dựng cơ bản
- Đặc điểm quá trình đầu tư dự án XDCB xuất phát từ đặc điểm của
ngành, của sản phẩm dự án XDCB và đặc điểm của quá trình đầu tư XDCB.
Chính chính những đặc điểm này quyết định đến đặc điểm quá trình đầu tư
XDCB.
6
- XDCB là một ngành sản xuất vật chất chịu tác động của điều kiện tự
nhiên;
- Sản phẩm của dự án XDCB quyết định đến qui mô của các ngành sản
xuất khác, đồng thời sản phẩm dự án XDCB cũng phản ánh trình độ phát triển
kinh tế - xã hội và năng lực sản xuất của một đất nước;
- Sản phẩm dự án XDCB là những công trình, HMCT được tạo nên từ vật
liệu xây dựng, thiết bị, lao động gắn liền với đất, khoảng không, mặt nước, mặt
biển và thềm lục địa.;
- Đòi hỏi vốn lớn, ứ đọng trong thời gian dài;
- Thời gian dài với nhiều biến động;
- Có giá trị sử dụng lâu dài;
- Cố định: Các thành quả của hoạt động đầu tư Xây dựng cơ bản là các
công trình xây dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó được tạo dựng cho nên các
điều kiện về địa lý, địa hình có ảnh hưởng lớn đến quá trình thực hiện đầu tư,
cũng như việc phát huy kết quả đầu tư;
- Liên quan đến nhiều ngành: Hoạt động đầu tư Xây dựng cơ bản rất phức
tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Diễn ra không những ở phạm vi
một địa phương mà còn nhiều địa phương với nhau.
Như vậy, công trình XDCB là sản phẩm tất yếu của giai đoạn thứ hai (giai
đoạn thực hiện đầu tư dự án) và thông qua đó nhằm đạt được mục tiêu cuối cùng
đã nêu ra trong dự án đó là dự tăng trưởng về số lượng, hoặc duy trì, cải tiến,
nâng cao chất lượng của sản phẩm dịch vụ nào đó trong một khoảng thời gian
xác định đã được dự án nêu ra.
b) Chu kỳ của dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Sơ đồ 1.1: Chu kỳ của dự án đầu tư
Ý tưởng
đầu tư
Chuẩn bị
Thực hiện
đầu tư
đầu tư
Đưa vào
sử dụng
(Nguồn: Giáo trình Quản lý dự án đầu tư - Đại học Kinh tế Quốc dân năm 2011)
7
- Ý tưởng đầu tư: Nghiên cứu phát hiện các cơ hội đầu tư
- Chuẩn bị đầu tư: Nghiên cứu tiền khả thi sơ bộ lựa chọn dự án;
Nghiên cứu khả thi (Lập dự án Báo cáo nghiên cứu kinh tế kỹ thuật); Đánh
giá và quyết định (thẩm định và phê duyệt dự án);
- Thực hiện đầu tư: Thiết kế và lập dự toán thi công xây lắp công trình;
Đấu thầu và ký kết hợp đồng đối với các phần công việc của dự án; Thi công
xây lắp công trình;
- Bàn giao đưa công trình vào sử dụng: Chạy thử, nghiệm thu bàn giao
toàn bộ công trình; đánh giá vật tư, thiết bị thu hồi và công nợ tồn đọng.
1.2.3. Phân loại dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Dự án XDCB có nhiều loại, muốn quản lý tốt thì ta phải biết được các
loại dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Việc phân loại các dự án thường dựa vào
nhu cầu quản lý và tính chất quản lý dự án, cụ thể:
* Nếu theo tính chất của dự án và qui mô đầu tư, dự án được chia
ra làm 3 loại:
- Dự án nhóm A: Đây là nhóm dự án có vốn đầu tư rất lớn hoặc có tính
chất quan trọng của quốc gia không kể mức vốn đầu tư. Mức vốn đầu tư của
nhóm dự án này thay đổi theo từng thời kỳ và theo từng loại công trình. Hiện
nay các loại dự án này bắt buộc phải kiểm toán báo cáo quyết toán dự án đầu
tư xây dựng cơ bản hoàn thành trước khi phê duyệt quyết toán.
- Dự án nhóm B: Đây là nhóm các dự án có vốn đầu tư nhỏ hơn nhóm
A được qui định cụ thể thông qua mức vốn đầu tư.
- Dự án nhóm C: Đây là những dự án có vốn đầu tư nhỏ hơn nhóm B và
nó được qui định cụ thể thông qua mức vốn đầu tư.
8
Theo Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/2/2009 của Chính phủ về
Quản lý đầu tư xây dựng công trình, Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày
15/10/2009 của Chính phủ về sủa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số
12/2009/NĐ-CP phân loại dự án và quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư
xây dựng công trình cụ thể như sau (bảng 1.1 - Phụ lục)
* Nếu phân loại dự án đầu tư XDCB theo yêu cầu phạm vi quản lý
chia ra:
- Dự án do Trung ương quản lý;
- Dự án đo địa phương quản lý.
…
1.2.4. Đặc trưng của dự án XDCB và quá trình quản lý tác động
đến kiểm toán dự án đầu tư XDCB
Trong quá trình thi công xây dựng công trình luôn luôn chịu sự tác
động và ràng buộc bởi những đặc điểm nổi bật của dự án đầu tư xây dựng cơ
bản và quản lý dự án. Chính đặc điểm này tác đã tác động rất lớn và quyết
định đến quá trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Đó là những đặc
điểm sau:
1.2.4.1. Sản phẩm dự án xây dựng cơ bản là những công trình, hạng
mục công trình đơn chiếc có thiết kế và dự toán riêng, phương pháp thi công
riêng và địa điểm thi công cũng khác nhau
Các dự án công trình xây dựng cơ bản dù là công trình gì, ở lĩnh vực
nào, phạm vi ra sao đều phải có thiết kế kỹ thuật và bản vẽ thi công. Các công
trình XDCB luôn gắn với một địa điểm và khu vực nhất định, mỗi một địa
phương tỉnh thành trên cả nước đều xây dựng cho mình một bộ đơn giá riêng
sao cho phù hợp với định mức của nhà nước ban hành và phù hợp với giá vật
9
liệu từng tỉnh thành và khu vực. Vì vậy, đơn giá áp dụng cho từng công trình
cũng có sự khác nhau, chính từ đó các công trình luôn có dự toán riêng.
Mặt khác, sản phẩm xây dựng cơ bản thường được xác định về giá
thanh toán và đối tượng bán trước khi có sản phẩm, đồng thời sản phẩm của
dự án xây dựng cơ bản lại được tiêu thụ tại chỗ. Chính vì đặc điểm này tác
động và làm quá trình kiểm toán luôn được đi từ thiết kế, dự toán, báo cáo
quyết toán và đi đến hiện trường. Quá trình kiểm toán luôn được tiến hành
riêng biệt độc lập cho từng hạng mục công trình với những qui định đặc thù
riêng có của nó về thiết kế, dự toán, địa điểm, đơn giá cùng các qui định của
khu vực, địa phương và môi trường sinh thái...
Các sản phẩm của dự án xây dựng cơ bản tạo ra phải tuân theo một qui
trình và qui định chặt chẽ về mọi mặt. Do vậy, việc kiểm toán báo cáo quyết
toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản hoàn thành là một trường hợp đặc biệt của
kiểm toán báo cáo tài chính song thực chất lại đi sâu và loại kiểm toán tuân
thủ là chủ yếu. Tuy nhiên, để đạt đươc đỉnh cao và yêu cầu của kiểm toán báo
cáo quyết toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản hoàn thành, ở mỗi quốc gia và
mỗi giai đoạn do trình độ và yêu câu, nên khả năng đạt được mục tiêu cũng có
sự khác nhau. Đây thực sự là một lĩnh vực kiểm toán vô cùng phức tạp và
luôn kết hợp chặt chẽ giữa ba loại kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân
thủ và kiểm toán hoạt động.
1.2.4.2 Đặc trưng sở hữu vốn đầu tư xây dựng chi phối đến quá trình
đầu tư và ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình kiểm toán
Một đặc trưng nổi bật của sở hữu vốn của Nhà nước tại các địa phương
dùng vào đầu tư dự án xây dựng cơ bản phải tuân thủ nghiêm ngặt về qui
trình đầu tư xây dựng, xét duyệt, thẩm định, cấp phát, thanh toán và có rất
nhiều tổ chức có liên quan tham gia vào quá trình quản lý này. Vì vậy, quá
10
trình quản lý các dự án xây dựng cơ bản sử dụng vốn Nhà nước tại các địa
phương thường rất phức tạp và khó kiểm soát vì các vấn đề tiêu cực vi phạm
thường xảy ra theo hệ thống và liên quan đến nhiều bên thiết kế, thi công, xây
dựng, thanh toán, cấp phát vốn… xét đến cùng, sự tiêu cực luôn đem lại lợi
ích cho các bên tham gia quản lý dự án công trình song lại có hại cho Nhà
nước. Chính vì thế, quá trình kiểm toán không chỉ đơn thuần kiểm tra, xem
xét báo cáo quyết toán của chủ đầu tư với những tài liệu hợp pháp của các bên
có liên quan mà phải xem xét về độ tin cậy và tính tuân thủ của các tài liệu
này, đồng thời các tài liệu này phải được chứng minh bằng thực tế trên công
trường và chất lượng sản phẩm xây dựng cơ bản.
Để làm được điều này, các KTV cần phải có nhiều kinh nghiệm, am
hiểu sâu sắc về lĩnh vực xây dựng cơ bản, nắm vững những qui định có liên
quan đến các bên tham gia quản lý, thực hiện đầu tư dự án xây dựng cơ bản,
cũng như phải hiểu rõ những hiện tượng tiêu cực, gian lận phổ biến thường
hay xảy ra trong quá trình đầu tư dự án và thi công cây dựng công trình.
Nội dung của từng nguồn vốn đầu tư và những qui định cụ thể cho từng
loại nguồn vốn đầu tư phải tuyệt đối tuân theo những qui định của Nghị định
16/CP ngày 07/02/2005 của chính phủ, Nghị định 112/2009/NĐ-CP ngày
14/12/2009 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình và
Luật xây dựng ban hành năm 2003. Chính những đặc điểm quy định riêng có
cho từng nguồn vốn đầu tư sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến việc lập kế hoạch kiểm
toán theo từng nguồn vốn, thủ tục cấp phát, thanh toán, thực hành kiểm toán
và việc áp dụng các phương pháp kỹ thuật nghiệp vụ cụ thể được vận dụng
trong công tác kiểm toán cho từng nội dung, đặc biệt là tính tuân thủ về quy
định cấp phát, thanh toán và việc nghiên cứu về hệ thống kiểm soát quy trình
thanh toán và cấp phát cho từng nguồn vốn.
11
1.2.4.3 Đặc điểm thứ ba chi phối đến quá trình kiểm toán đó là đặc thù
của quá trình quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Quản lý dự án đầu tư và xây dựng là một phương pháp quản lý nhằm
mục đích giúp chủ đầu tư quản lý dự án có hiệu quả và tiết kiệm vốn đầu tư.
Quản lý dự án đầu tư XDCB được xử lý trong mọi giai đoạn của quá trình đầu
tư dự án xây dựng, từ việc quy hoạch, khảo sát, thiết kế, xây dựng…Các
nhiệm vụ của từng khâu được quy định rất cụ thể cho các bên có liên quan
nhưng nổi bật đó là một nhóm 3 bên gồm chủ đầu tư, nhóm quản lý dự án
chuyên nghiệp và tổ chức thiết kế. Nhiều khi các nhà thầu xây dựng chính và
các nhà tài trợ cũng là thành viên của nhóm này.
Trong giai đoạn thực hiện đầu tư dự án, đây là giai đoạn tạo ra và quyết
định đến chất lượng công trình. Ở giai đoạn này, ở trên thế giới hay ở Việt
Nam, dự quy định về nội dung và trình tự thực hiện các nội dung có sự khác
nhau song nó đều phải thông qua các bước của quá trình đầu tư dự án xây
dựng cơ bản.
1.3 Lý luận chung về kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương
1.3.1 Khái niệm kiểm toán, Kiểm toán nhà nước
* Khái niệm kiểm toán:
Theo Giáo trình kiểm toán của giáo sư - tiến sỹ Vương Đình Huệ:
Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ
năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể
định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ
phù hợp giữa các thông tin này với chuẩn mực đã được xây dựng”.
* Khái niệm về kiểm toán nhà nước:
12
“Kiểm toán nhà nước là hệ thống bộ máy chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra
tài chính do quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.
1.3.2 Sự hình thành và phát triển của KTNN Việt Nam
* Tính tất yếu khách quan hình thành KTNN
" KIỂM TOÁN" thuật ngữ nghề nghiệp và cũng là một hoạt động
nghiệp vụ đã xuất hiện và được chấp nhận phổ biến ở rất nhiều nước trên thế
giới. Yêu cầu bình đẳng, minh bạch, công khai trong hoạt động kinh tế , yêu
cầu bảo đảm và nâng cao độ tin cậy của thông tin tài chính của nền kinh tế thị
trường là đòi hỏi sự ra đời và là nền cho sự phát triển Kiểm toán độc lập và
kiểm toán nội bộ. Yêu cầu cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả, hiệu lực
của bộ máy quản lý Nhà nước, yêu cầu lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia
trong cơ chế quản lý kinh tế mới, trong công cuộc đổi mới đất nước đòi hỏi sự
hình thành Kiểm toán Nhà nước.
Cùng với sự ra đời của nhà nước, sự ra đời và phát triển của tài chính
công mà chủ yếu là ngân sách nhà nước, yêu cầu, đòi hỏi của việc kiểm tra,
kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ từ phía nhà nước ngày càng
lớn, việc ra đời của Kiểm toán nhà nước là một tất yếu.
Kinh nghiệm nhiều năm ở nhiều quốc gia trên thế giới đó là sự hiện
diện và hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước đã góp phần quan trọng
vào việc thiết lập và giữ vững kỷ cương tài chính, chấp hành Luật Ngân sách
Nhà nước, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, tiêu xài phung phí
tiền của Nhà nước. Kiểm toán nhà nước đã thực sự trở thành một bộ phận hợp
thành không thể thiếu của hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Vai trò,
tác dụng của Kiểm toán nhà nước đã được thừa nhận và không một tổ chức
nào khác có thể thay thế được vị trí của nó trong việc kiểm tra, kiểm soát việc
13
quản lý và sử dụng một cách có hiệu quả các nguồn lực nhà nước trong các
đơn vị trong khu vực công cộng.
* Sự hình thành và phát triển của KTNN Việt Nam
Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập theo Nghị định số
70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ và hoạt động theo Điều lệ tổ chức và
hoạt động của Kiểm toán Nhà nước được ban hành kèm theo Quyết định số
61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ. Kiểm toán Nhà nước
Việt Nam là một cơ quan hoàn toàn mới, không có tổ chức tiền thân. Ngay
sau khi được thành lập, Kiểm toán Nhà nước vừa hình thành bộ máy tổ chức,
vừa xây dựng cơ sở vật chất, tuyển dụng và đào tạo cán bộ, kiểm toán viên,
vừa xây dựng chuẩn mực, quy trình kiểm toán và tổ chức thực hiện các nhiệm
vụ kiểm toán do Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ giao.
Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam khoá XI thông qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực từ ngày
01/01/2006, đã mở ra một thời kỳ phát triển mới của Kiểm toán Nhà nước với
vị thế là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do
Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; thực hiện
chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt
động đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản
nhà nước.
Được sự lãnh đạo, chỉ đạo sát sao của Đảng, Quốc hội, Chính phủ; sự
quan tâm, giúp đỡ và phối hợp ngày càng có hiệu quả của các bộ, ngành, địa
phương, đơn vị được kiểm toán, công chúng và xã hội trong cả nước, với sự
cố gắng nỗ lực không mệt mỏi, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam ngày càng
trưởng thành, lớn mạnh, hoàn thành ngày càng tốt hơn chức năng, nhiệm vụ
được giao, gây dựng được uy tín và sự tin cậy trong sự nghiệp xây dựng nền
14
tài chính quốc gia minh bạch, bền vững, phục vụ có hiệu quả sự nghiệp
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và hội nhập quốc tế của Việt Nam.
Là thành viên của Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao
(INTOSAI) từ tháng 7 năm 1996 và Tổ chức các Cơ quan Kiểm toán tối
cao châu Á (ASOSAI) từ tháng 01 năm 1997, Kiểm toán Nhà nước Việt
Nam đã tham gia ngày càng tích cực vào quá trình hội nhập quốc tế, có mối
quan hệ hợp tác rộng rãi và đã ký kết văn kiện hợp tác với hàng chục cơ
quan Kiểm toán tối cao và các tổ chức quốc tế có uy tín khắp các châu lục.
Mục tiêu phát triển Kiểm toán Nhà nước đến năm 2015 và tầm nhìn
2020 là: "Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và
hiệu quả hoạt động của Kiểm toán Nhà nước như một công cụ hữu hiệu của
Nhà nước trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài
sản nhà nước; xây dựng Kiểm toán Nhà nước có trình độ chuyên nghiệp
cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chính công có trách
nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước, phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế”. Với triết lý
“công minh, chính trực, nghệ tinh, tâm sáng”, Kiểm toán Nhà nước Việt
Nam đang nỗ lực không mệt mỏi phấn đấu trở thành một cơ quan kiểm tra
tài chính công có uy tín và có trách nhiệm, góp phần mang lại sự phát triển
bền vững và sự phồn thịnh của đất nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
Đến thời điểm hết năm 2014, Kiểm toán nhà nước có 31 tổ chức giúp
Tổng kiểm toán thực hiện chức năng, nhiệm vụ, trong đó có: 07 đơn vị
tham mưu thuộc bộ máy điều hành, 08 đơn vị Kiểm toán nhà nước chuyên
ngành, 13 đơn vị Kiểm toán Nhà nước khu vực và 03 đơn vị sự nghiệp, với
1974 cán bộ, công chức, kiểm toán viên trong biên chế.
15
1.3.3 Nội dung kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương
Kiểm toán dự án đầu tư XDCB tại các địa phương luôn là một trong
những nhiệm vụ trọng tâm của KTNN. Khi thực hiện kiểm toán nói chung và
kiểm toán lĩnh vực đầu tư XDCB nói riêng, các Đoàn kiểm toán phải tuân thủ
các quy trình, chuẩn mực kiểm toán của ngành. Theo sự phân công nhiệm vụ
hiện nay đối với lĩnh vực kiểm toán đầu tư dự án, các KTNN khu vực có 2
hình thức tổ chức kiểm toán chủ yếu: Một là, thực hiện kiểm toán chi đầu tư
XDCB trong kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương (NSĐP);
Hai là, thực hiện kiểm toán một số dự án đầu tư do UBND tỉnh, thành phố là
Chủ đầu tư hoặc quyết định đầu tư và dự án khác khi được giao (kiểm toán dự
án đầu tư).
Hiện nay, KTNN các khu vực tổ chức kiểm toán dự án đầu tư XDCB
tại địa phương chủ yếu tập trung vào các nội dung sau:
- Đánh giá công tác quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB theo các nội
dung: tình hình triển khai dự án, khối lượng hoàn thành; nhận xét tình hình
giải ngân theo kế hoạch vốn, tình hình chấp hành nguyên tắc tạm ứng, thanh
toán vốn đầu tư XDCB;
- Đánh giá việc tuân thủ trình tự, thủ tục đầu tư XDCB; Luật Đấu thầu;
chấp hành quy định khác;
- Đánh giá việc quản lý và cấp phát vốn đầu tư thực hiện cho các dự án;
công tác quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB; việc thẩm định phiếu giá, hồ
sơ thanh toán; đánh giá về việc lập, thẩm tra, phê duyệt, quyết toán vốn đầu
tư; đánh giá công tác tổ chức quản lý dự án, công tác ký kết hợp đồng, giám
sát, chỉ đạo thi công; nghiệm thu thanh toán.
Các nội dung cụ thể trong kiểm toán dự án đầu tư XDCB ở địa phương
như sau:
16
