Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai qua thực tiễn thị xã tam điệp, tỉnh ninh bình

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

DƢƠNG THỊ THANH HUYỀN

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI – QUA THỰC
TIỄN THỊ XÃ TAM ĐIỆP, TỈNH NINH BÌNH
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN NHO THÌN

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

DƢƠNG THỊ THANH HUYỀN


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI ........... 7
1.1.

Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai .... 7

1.1.1. Khiếu nại hành chính và đặc điểm của khiếu nại hành chính ............... 7
1.1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, đặc điểm của giải
quyết khiếu nại hành chính về đất đai................................................. 10
1.2.

Các yêu cầu đối với giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai .. 13

1.3.

Cơ sở pháp lý của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ..... 15

1.3.1. Quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất
đai ........................................................................................................ 15
1.3.2. Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai . 20

Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ TAM ĐIỆP,
TỈNH NINH BÌNH ............................................................................ 31
2.1.

Điều kiện địa lý, kinh tế, xã hội tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình .. 31

2.2.

Tình hình khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình ... 32

2.2.1. Tình hình khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn ...................... 32
2.2.2. Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về đất đai .................... 40


2.3.

Thực trạng giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành
chính ................................................................................................... 42

2.3.1. Tình hình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ......................... 42
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ..................................................................... 47
Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI ................................... 51
3.1.

Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai ................................................................................. 51

3.1.1. Tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân ..................... 52
3.1.2. Đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ ...................................................... 53
3.1.3. Tính chặt chẽ và tính khả thi ............................................................... 54
3.1.4. Yêu cầu hội nhập quốc tế .................................................................... 56
3.2.

Những giải pháp nâng cao hiệu quả về giải quyết khiếu nại
hành chính về đất đai........................................................................ 57

3.2.1. Hoàn thiện pháp luật ........................................................................... 57
3.2.2. Đề xuất cụ thể nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình ................... 67
KẾT LUẬN .................................................................................................... 71
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 74


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quyền con người, quyền công dân và những bảo đảm pháp lý cho
chúng luôn là vấn đề được Đảng, Nhà nước và xã hội đặc biệt quan tâm. Lịch

sử lập pháp của Nhà nước ta đã cho thấy rằng việc ghi nhận cơ sở pháp lý
cũng như những bảo đảm cho quyền công dân luôn luôn chiếm vị trí quan
trọng trong hệ thống các văn bản pháp luật.
Quyền khiếu nại của công dân chính là cơ chế quyền bảo vệ quyền.
Thông qua việc khiếu nại công dân sẽ đề nghị các cơ quan nhà nước bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là một phương thức bảo đảm
quyền lợi của công dân và tổ chức, góp phần phát huy dân chủ ở mỗi địa
phương cũng như trong phạm vi quốc gia.
Trong giải quyết khiếu nại ở nước ta hiện nay, khiếu nại có tính pháp lý
chủ yếu xảy ra trên hai lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và hoạt động tư
pháp. Trong hệ thống pháp luật nước ta, không có quy định cho phép cá nhân,
tổ chức khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, các
khiếu nại được thực hiện đa phần là trong lĩnh vực hành chính nhà nước.
Trong những năm gần đây tình hình khiếu nại, đặc biệt là khiếu nại
hành chính về đất đai diễn biến đa dạng, phức tạp cả về nội dung, tính chất,
mức độ. Khiếu nại hành chính về đất đai đông người, vượt cấp có xu hướng
gia tăng gay gắt, quyết liệt hơn. Đây không chỉ là vấn đề riêng của một địa
phương, một ngành hay một lĩnh vực nào mà xảy ra một cách thường xuyên
từ cơ sở đến Trung ương.
Là một thị xã đang phát triển của tỉnh Ninh Bình, Tam Điệp đang có
những bước chuyển mình mạnh mẽ, cùng với việc thực hiện công nghiệp hóa,
hiện đại hóa xây dựng và phát triển thị xã, tình hình khiếu nại hành chính về

1


đất đai ở địa bàn Tam Điệp những năm gần đây có những diễn biến phức tạp.
Các dự án, công trình giao thông mới làm thay đổi diện mạo của đô thị khiến
cho thị xã hiện đại hơn, phát triển hơn nhưng nó cũng làm thay đổi cuộc sống
của không ít người dân, nhất là người dân có nhà cửa, đất đai trong diện quy

hoạch. Công tác giải phóng mặt bằng là một công việc phức tạp, nhạy cảm
liên quan đến nhiều vấn đề và tác động đến nhiều mặt của xã hội và cộng
đồng dân cư, trong khi đó công tác giải phóng mặt bằng là điều kiện tiên
quyết để có thể thực hiện dự án đúng tiến độ. Trên địa bàn thị xã Tam Điệp
hiện nay, giải phóng mặt bằng vẫn chưa thực hiện tốt, gây nhiều bức xúc đối
với một bộ phận nhân dân đã làm phát sinh đơn thư khiếu nại. Số lượng đơn
khiếu nại hành chính tăng lên đáng kể, thậm chí nhiều đơn kéo dài vượt cấp.
Tỷ lệ giải quyết đơn khiếu nại về đất đai tuy có tăng nhưng vẫn có nhiều đơn
chậm được giải quyết. Do đó, nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai là biện pháp cấp bách và cần phải thực hiện thường xuyên
trong công tác quản lý nhà nước.
Trước thực trạng trên, để góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu
nại đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình đảm bảo pháp chế và
kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, học viên đã chọn đề tài: "Giải
quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn thị xã Tam
Điệp, tỉnh Ninh Bình" làm đề tài nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại hành chính về
đất đai nói riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm nghiên cứu của rất nhiều
nhà khoa học và các nhà hoạt động thực tiễn quan tâm. Đã có nhiều công
trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này ở các góc độ và hình thức khác nhau:
- Pháp luật về khiếu nại, tố cáo (PGS. TS Phạm Hồng Thái chủ biên,
Nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh, năm 2003);

2


- Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt
Nam (TS. Nguyễn Văn Thanh và Luật gia Đinh Văn Minh, Nhà xuất bản Tư
pháp, năm 2004);

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cán bộ, công chức hiện nay (Đề tài khoa học cấp Bộ do ông Nguyễn
Sỹ Cương - Quyền Chánh Thanh tra Bộ Nội vụ làm chủ nhiệm, năm 2007);
- Xây dựng quy chế phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người
vượt cấp lên Trung ương (Đề tài do ông Nguyễn Tiến Bình - Phó Chánh Văn
phòng Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm, năm 2008);
- Mấy vấn đề xung quanh việc hoàn thiện quyết định giải quyết khiếu
nại (Kiều Văn Chung, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5/2003);
- Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam (Đề
tài khoa học cấp Bộ, Thanh tra Chính phủ, năm 2004);
- Nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo phải gắn với
quá trình cải cách tư pháp (TS Vũ Phạm Quyết Thắng, Tạp chí Thanh tra, số 9).
Các công trình nghiên cứu trên và một số công trình khác mặc dù chưa
giải quyết hết những đặc thù của công tác giải quyết khiếu nại nói chung,
khiếu nại hành chính về đất đai tại mỗi địa phương nói riêng nhưng lại là
nguồn tài liệu quý giá để tác giả tiếp cận và tiến hành nghiên cứu đề tài của
mình, nhất là công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn
thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình. Qua nghiên cứu, tìm hiểu hoạt động chuyên
môn của cơ quan thanh tra các cấp, cơ quan tài nguyên môi trường cũng như
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị
xã làm cơ sở đề xuất những kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật về giải
quyết khiếu nại hành chính nói chung và những đề xuất đối với công tác giải
quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp trong điều
kiện hiện nay.

3


3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của giải quyết khiếu nại
hành chính về đất đai, thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan
hành chính nhà nước trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình, từ đó nêu
lên những kiến nghị nhằm góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về
đất đai của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh
Ninh Bình hiện nay.
Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
- Làm rõ nội hàm các khái niệm “khiếu nại hành chính”, “khiếu nại
hành chính về đất đai”, “giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai”. Phân tích
các yêu cầu đối với hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai.
- Phân tích thực trạng khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình từ năm 2011
đến tháng 6/2015. Chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân.
- Kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật; nâng cao hiệu quả công tác
giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận và thực
trạng về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam
Điệp, tỉnh Ninh Bình. Tập trung vào thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trình tự,
thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính; tình hình khiếu nại và giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai của cơ quan và người có thẩm quyền giải
quyết ở thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình.
Phạm vi nghiên cứu của luận văn chủ yếu đề cập đến khiếu nại và giải
quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh
Bình từ năm 2011 đến tháng 6/2015. Luận văn nghiên cứu trên cơ sở Luật
khiếu nại; Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành.

4

5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của
chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, chủ trương, quan
điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam; chính sách, pháp luật của Nhà nước về
giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai.
Luận văn cũng sử dụng một số phương pháp nghiên cứu bao gồm:
phương pháp phân tích- tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp thống
kê. Cụ thể:
Chương 1 sử dụng phương pháp phân tích – tổng hợp các tài liệu
nghiên cứu lý luận về khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai; đồng thời cũng phân tích yêu cầu đối với hoạt động giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai và những vướng mắc của các quy định pháp
luật về giải quyết khiếu nại hành chính;
Chương 2 sử dụng phương pháp phân tích và phương pháp thống kê để
đánh giá thực trạng khiếu nại hành chính về đất đai, thực trạng giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình; tổng kết
lại những hạn chế và nguyên nhân của thực trạng trên.
Chương 3 sử dụng phương pháp phân tích các yêu cầu hoàn thiện pháp
luật giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Đồng thời từ những vướng
mắc của các quy định pháp luật và thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình đề xuất những kiến nghị nhằm
nâng cao hiệu quả của công tác này trong thời gian tới.
6. Ý nghĩa của luận văn
- Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu
tham khảo tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo về luật học, nhất là nghiên cứu
về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai.

5

- Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là tài liệu hữu ích cho các cơ
quan, tổ chức hữu quan trong quá trình nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật và tổ
chức, thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực
đất đai.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và cơ sở pháp lý của giải quyết khiếu
nại hành chính về đất đai.
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên
địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai.

6


Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
1.1.1. Khiếu nại hành chính và đặc điểm của khiếu nại hành chính
Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội và được
xem như là sự phản ứng tự nhiên của con người trước việc làm nào đó, mà
người khiếu nại cho rằng việc làm đó không phù hợp với các chuẩn mực trong
đời sống xã hội, xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình.
Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là đề nghị cơ quan có thẩm
quyền xem xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không
hợp lý [31, 483]. Đặt trong mối quan hệ giữa công dân với Nhà nước, có quan
niệm cho rằng: "Khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan nhà

nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định
hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" [22, 402].
Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, khiếu nại được hiểu như
sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành
chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính
mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại
hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ…” [28, 506].
Tuy có quan niệm rộng, hẹp và cách tiếp cận khác nhau, nhưng các
quan niệm nêu trên đều có điểm chung: Khiếu nại là một hình thức phản ứng
của công dân trước các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền,
lợi ích hợp pháp của mình..
Như vậy, khiếu nại hành chính được hiểu là việc công dân, cơ quan,
tổ chức, cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết

7


định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ rằng quyết định hoặc hành vi
đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Từ khái niệm trên, khiếu nại hành chính có các đặc điểm sau đây:
Một là, chủ thể thực hiện khiếu nại hành chính có thể là cá nhân, cơ
quan hay tổ chức (tổ chức trong nước hoặc tổ chức nước ngoài) có quyền lợi
bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan
hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước ban hành.
Công dân thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi
đầy đủ. Công dân là người chưa thành niên, người bị mắc bệnh tâm thần hoặc
mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì

thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi
thực hiện việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với cơ
quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình.
Người ốm đau, già yếu, người có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do
khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho
người đại diện là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên
hoặc người khác để thực hiện việc khiếu nại; việc ủy quyền khiếu nại phải lập
thành văn bản có xác nhận của ủy ban nhân dân cấp xã nơi người ủy quyền
hoặc nơi người được ủy quyền cư trú.
Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là thủ
trưởng cơ quan đó.
Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là người
đứng đầu tổ chức được quy định trong quyết định thành lập hoặc trong điều lệ
của tổ chức.
Hai là, đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính hay hành vi hành
chính bị khiếu nại.

8


Quyết định hành chính được hiểu là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực
đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ,
các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở
và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định
hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc
vấn đề được phân công phụ trách.
Quyết định hành chính gồm các loại: quyết định chủ đạo (quyết định
chính sách), quyết định quy phạm và quyết định cá biệt. Quyết định chủ đạo
và quyết định quy phạm luôn thể hiện bằng hình thức văn bản do cơ quan
hoặc người có thẩm quyền ban hành. Quyết định cá biệt chủ yếu được ban

hành dưới hình thức văn bản.
Theo Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 thì quyết định hành chính là
văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại hành chính
chỉ bao gồm các quyết định hành chính cá biệt được thể hiện thành văn
bản. Quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm không phải là đối tượng
khiếu nại.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật (Khoản 9 Điều 2 Luật
Khiếu nại 2011).
Ba là, khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết
định hành chính, hành vi hành chính, chủ yếu do chủ thể quản lý hành chính
nhà nước giải quyết trên cơ sở xem xét tính hợp pháp và hợp lý của quyết
định hành chính, hành vi hành chính, được thực hiện theo thủ tục hành chính.

9


Nó khác với khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp, ở đó, khiếu nại tư pháp là khiếu
nại về tính hợp pháp của quyết định tố tụng, hành vi tố tụng, chủ yếu do các
cơ quan tư pháp như Toà án, Viện kiểm sát, các cơ quan điều tra thực hiện, và
được giải quyết trên cơ sở xem xét tính hợp pháp của các quyết định tố tụng,
hành vi tố tụng đó; được theo thủ tục tư pháp.
1.1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, đặc điểm của giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai
Đất đai là nguồn tài nguyên quý giá, gắn liền với mọi hoạt động của

con người trong phát triển kinh tế- xã hội, là địa bàn phân bổ các khu dân cư,
xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng. Vì vậy, đất đai là
vấn đề quan tâm chung của toàn xã hội, là vấn đề bức xúc đối với người dân
do liên quan tới lợi ích của từng cá nhân cũng như tổ chức, cộng đồng xã hội
đồng thời là lĩnh vực xảy ra nhiều khiếu nại nhất. Khiếu nại hành chính về đất
đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội, có xu hướng ngày càng
tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung.
Khiếu nại hành chính về đất đai phát sinh giữa chủ thể quản lý nhà
nước về đất đai là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền với đối
tượng quản lý là người sử dụng đất. Khiếu nại hành chính về đất đai được
hiểu là quyền của người sử dụng đất theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định
yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành
vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành
chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình.
Khiếu nại hành chính về đất đai có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Một là, chủ thể của khiếu nại hành chính đất đai là người sử dụng đất.
Đó là các tổ chức; hộ gia đình, cá nhân; cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ

10


chức, cá nhân người nước ngoài đầu tư vào Việt Nam; người Việt Nam định
cư ở nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền
sử dụng đất hay cho phép được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở
Việt Nam. Người sử dụng đất được quyền tự mình khiếu nại hoặc thông
qua người đại diện hợp pháp để khiếu nại về những quyết định hành chính,
hành vi hành chính xâm phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình.
Hai là, đối tượng của khiếu nại trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất

đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà
nước về đất đai, cụ thể như sau:
- Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm:
+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất;
+ Cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
+ Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;
- Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của
cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi trách
nhiệm trong việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính.
Ba là, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai
xảy ra hầu hết ở các địa phương, là loại khiếu nại có tính chất phức tạp về tính
chất vụ việc khiếu nại cũng như số lượng người tham gia khiếu nại.
Với những đặc điểm nêu trên, nhằm đảm bảo các quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân khi thực hiện khiếu nại hành chính đồng thời khắc phục
và xử lý các sai phạm, khuyết điểm của cơ quan nhà nước, người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước đòi hỏi công tác giải quyết khiếu nại hành
chính phải được thực hiện một cách nghiệm túc, đảm bảo pháp chế, kỷ cương
trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

11


Trong lĩnh vực quản lý đất đai, giải quyết khiếu nại hành chính
có thể hiểu là việc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước áp dụng những quy định của phap
luật về khiếu nại, về đất đai để giải quyết các khiếu nại phát sinh trong
hoạt động quản lý nhà nước về đất đai thuộc thẩm quyền của mình
nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người khiếu nại.

Giải quyết khiếu nại hành chính có các đặc điểm cơ bản như sau:
Thứ nhất, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo con đường hành
chính, chủ yếu do cơ quan hành chính thực hiện và theo thủ tục hành chính.
Chúng khác cơ bản về tính chất với các quan hệ xã hội trong việc giải quyết
khiếu nại hay khiếu kiện hành chính do Toà án giải quyết. Các quan hệ xã hội
trong việc xem xét các khiếu nại (hoặc khiếu kiện) hành chính do Toà án thực
hiện là các quan hệ xã hội mang tính chất tư pháp.
Thứ hai, chế định giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai là chế định
mang tính chất bảo vệ pháp luật đất đai. Cụ thể, đây là chế định bảo vệ và
khôi phục quyền công dân trước các khả năng xâm hại từ phía các cơ quan,
cán bộ, công chức nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về
đất đai. Việc này người khiếu nại không thể tự làm bởi họ không được sử
dụng quyền lực nhà nước trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại cho nên họ phải
đề nghị cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành theo
thủ tục pháp luật quy định .
Thứ ba, chế định giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai tuy cùng là
các chế định có tính chất bảo vệ pháp luật về đất đai trong ngành luật hành
chính như: Chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, chế
định trách nhiệm kỷ luật hành chính đối với người có hành vi vi phạm pháp
luật về đất đai nhưng nội dung, tính chất vẫn có sự khác biệt. Điểm khác biệt
chủ yếu là trong chế định giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, công dân
chủ động phản ứng trước quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ

12


quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực đất đai khi có căn cứ rằng quyết
định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình. Còn đối với những chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai, chế định trách nhiệm kỷ luật hành chính đối với người có hành vi vi

phạm pháp luật về đất đai, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động phản
ứng trước các hành vi hành chính trái pháp luật.
1.2. Các yêu cầu đối với giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi
nhận trong Hiến pháp, Điều 30 Hiến pháp 2013 ghi nhận:
"1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất,
tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật".
Khiếu nại hành chính là công cụ mà thông qua đó cá nhân, tổ chức thực
hiện việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước khả năng vi
phạm từ phía các cán bộ, công chức nhà nước trong lĩnh vực hành chính nhà
nước; và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm tiếp nhận
và giải quyết vụ việc theo các nguyên tắc của pháp luật: khách quan, công
khai, dân chủ, kịp thời. Để hoạt động giải quyết khiếu nại được thực hiện một
cách có hiệu quả nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì
phải đảm bảo các yêu cầu sau đây:
Thứ nhất, giải quyết khiếu nại hành chính phải được thực hiện theo quy
định của pháp luật: yêu cầu này đòi hỏi các cơ quan hành chính Nhà nước và
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải nghiêm chỉnh thực hiện đầy
đủ, đúng đắn các quy định của pháp luật về khiếu nại và pháp luật đất đai có
liên quan. Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích
hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật.

13


Thứ hai, giải quyết khiếu nại hành chính phải được thực hiện một cách
công khai, dân chủ: Yêu cầu công khai đòi hỏi việc giải quyết khiếu nại của

cơ quan có thẩm quyền, người có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại công
khai, người khiếu nại biết được các khâu, các bước trong việc giải quyết khiếu
nại, được tiếp cận các thông tin, cơ sở mà cơ quan có thẩm quyền căn cứ để
giải quyết khiếu nại, đưa ra các chứng cứ chứng cứ chứng minh yêu cầu
người giải quyết khiếu nại xem xét, cũng như biết được các cơ sở để thực hiện
quyền khiếu nại tiếp theo. Nguyên tắc công khai cũng giúp cho hạn chế tiêu
cực trong giải quyết khiếu nại cũng như hạn chế tình trạng quan liêu, chủ
quan trong giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó, hoạt động giải quyết khiếu nại
hành chính cũng phải được tiến hành một cách dân chủ, thể hiện bản chất Nhà
nước của dân, do dân và vì dân. Theo đó thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại
hành chính phải thể hiện đầy đủ những quy định về quyền và nghĩa vụ của
công dân khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại. Tăng cường đối
thoại giữa người khiếu nại với người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại
được công khai trình bày ý kiến của mình; được tranh luận, đối thoại trực tiếp
với người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại; được cung cấp những
thông tin về kết quả thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, kết luận vụ việc
và kết quả giải quyết vụ việc khiếu nại. Đồng thời trong quá trình giải quyết
khiếu nại hành chính, sự tham gia của luật sư, trợ giúp viên pháp lý là rất cần
thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Thứ ba, giải quyết khiếu nại hành chính phải được xem xét và đánh giá
khách quan: Trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan hành
chính nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành đầy đủ các trình tự, thủ tục theo
quy định của pháp luật như tiến hành thủ tục thẩm tra, xác minh, thu thập
chứng cứ, giám định, tiếp xúc gặp gỡ người khiếu nại, người có quyền lợi,

14


nghĩa vụ liên quan, tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại.
Các thông tin, tài liệu liên quan đến việc khiếu nại phải được nghiên cứu đầy

đủ, kỹ lưỡng để đánh giá một cách khách quan và toàn diện về vụ việc khiếu
nại, trên cơ sở đó ra quyết định giải quyết đúng đắn.
Thứ tư, giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại hành chính của
công dân: Luật khiếu nại quy định đầy đủ về trình tự, thời gian các cơ quan,
cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại của công dân. Tuân thủ
nguyên tắc này có nghĩa là cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cần
khẩn trương xác minh, thẩm tra để ban hành quyết định giải quyết khiếu nại
của công dân trong thời gian sớm nhất nhằm khôi phục một cách kịp thời
quyền và lợi ích của người khiếu nại hoặc ngăn chặn kịp thời các hậu quả do
quyết định hành chính và hành vi hành chính bị khiếu nại gây ra.
1.3. Cơ sở pháp lý của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
1.3.1. Quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Theo quy định của Luật Đất đai 2013 và Luật Khiếu nại 2011, thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai được xác định như sau:
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn (UBND cấp xã):
Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành
chính về đất đai thuộc thẩm quyền;
Trưởng Phòng Tài nguyên và môi trường: Giải quyết khiếu nại lần đầu
đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền;
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh (UBND cấp huyện): Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền; giải quyết khiếu nại
hành chính về đất đai lần hai đối với quyết định mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp xã, phường, Trưởng Phòng Tài nguyên và môi trường đã giải quyết lần

15


đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa
được giải quyết;

Giám đốc Sở Tài nguyên và môi trường: Giải quyết khiếu nại lần đầu
đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm
quyền; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính về đất đai mà Trưởng phòng Tài nguyên và môi trường đã giải
quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn
nhưng chưa được giải quyết;
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh: Giải quyết khiếu nại lần đầu đối
với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền;
giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính
về đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc Sở Tài nguyên
và môi trường đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần
đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết;
Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường: Giải quyết khiếu nại lần đầu
đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm
quyền. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính về đất đai của Giám đốc Sở Tài nguyên và môi trường, Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước
của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần
đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
So với các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của
Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013 ban hành đã khắc phục những mâu
thuẫn với Luật Khiếu nại 2011, cụ thể như sau:
Theo quy định của khoản 1 Điều 7 Luật Khiếu nại 2011: Người khiếu
nại khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái
pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì có

16


quyền khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính, cơ quan có

người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Nếu
người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời
hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần
hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Nếu người
khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết
thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện
vụ án hành chính tại Tòa án.
Tuy nhiên, điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003 lại quy định:
Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết
lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có
quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu
nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì
quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
Rõ ràng quy định tại hai văn bản pháp luật trên có sự mâu thuẫn nhau,
quy định của Luật Khiếu nại 2011 đảm bảo tối đa quyền và lợi ích hợp pháp
của người khiếu nại khi chịu sự xâm phạm của các quyết định hành chính, hành
vi hành chính trái pháp luật bằng việc khi cho phép người khiếu nại đi đến
phương thức khiếu nại cuối cùng bằng con đường Tòa án khi không đồng ý với
quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Trong khi đó, theo quy định của Luật đất đai 2003: Quyết định giải quyết khiếu
nại lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối
cùng. Cụm từ “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” được giải thích là

17

quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và
người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Quy định này vô hình chung
“tước” đi quyền khiếu nại tiếp theo của người khiếu nại, do đó với yêu cầu
được sửa đổi sao cho thống nhất và đảm bảo quyền lợi của người khiếu nại,
Luật đất đai sửa đổi 2013 đã quy định: Mọi trình tự, thủ tục giải quyết khiếu
nại hành chính tuân theo quy định của pháp luật khiếu nại.
Liên quan đến quy định về quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, khoản 3 Điều 7 Luật Khiếu nại 2011 quy
định: nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà
khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng
quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, trong
trường hợp không đồng ý với quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và
Môi trường, người khiếu nại vẫn có quyền khởi kiện tiếp ra Toà án. Nhưng
điểm b khoản 2 Luật Đất đai 2003 lại quy định: Trường hợp khiếu nại quyết
định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND
cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định
giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân. Có thể thấy
rằng trường hợp này, người khiếu nại chỉ có một lựa chọn là khởi kiện Quyết
định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh ra Toà án.
Quy định tại khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003 không có sự đồng bộ
với Luật Khiếu nại 2011 về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Khắc
phục những mâu thuẫn trên, Luật Đất đai sửa đổi 2013 đã quy định về trình
tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về
đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại tạo sự thống nhất
với các quy định về thẩm quyền trong Luật khiếu nại 2011.

18

Mặc dù những quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai của Luật Đất đai 2013 đã có những sửa đổi để thống nhất với các
văn bản pháp luật có liên quan, nhưng nó vẫn còn những vướng mắc. Thẩm
quyền ban hành quyết định hành chính trong quản lý đất đai và thẩm quyền
giải quyết các khiếu nại về đất đai chủ yếu tập trung ở cấp địa phương, Chú
tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người có thẩm quyền, chịu trách nhiệm về
quyết định giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, Chủ tịch UBND các cấp này lại là
người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về quyết định giải quyết khiếu nại,
nhưng lại phải lo mọi việc của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm
việc này. Vì vậy để tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp
trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan thanh tra được xác
định là cơ quan tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp. Theo
quy định của pháp luật, cơ quan thanh tra hành chính các cấp không trực tiếp
giải quyết khiếu nại (ngoại trừ Tổng Thanh tra Chính phủ giải quyết khiếu nại
đối với quyết định giải quyết lần đầu của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính
phủ nhưng còn khiếu nại), nhưng lại có vai trò rất quan trọng trong hoạt động
giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan thanh tra làm nhiệm vụ xác minh,
kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của
thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp. Quá trình này ảnh hưởng lớn đến việc ra
Quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng
cơ quan quản lý nhà nước.
Trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, cơ quan
thanh tra các cấp là cơ quan chuyên trách có trách nhiệm xác minh, kết luận
về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà
nước cùng cấp là đúng hay sai nhưng chỉ giữ vai trò tham mưu cho Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp đó. Trong khi đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có
quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thì lại không phải

19

là chủ thể tham gia trực tiếp vào quá trình xác minh, thanh tra, kết luận vụ
việc. Mặt khác, theo quy định pháp luật, thanh tra cấp tỉnh và cấp huyện là cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, có trách nhiệm giúp Ủy
ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại. Điều 20 và
điều 26 Luật Thanh tra 2010 cũng quy định Thanh tra cấp tỉnh và cấp huyện
chịu sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp. Như vậy
với vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện
các chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; nhưng tổ chức của cơ
quan Thanh tra lại nằm phụ thuộc quá nhiều vào Thủ trưởng cơ quan quản lý
cùng cấp từ bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu, bổ nhiệm vào ngạch,
nâng ngạch thanh tra viên, cho đến xây dựng cơ cấu tổ chức, biên chế hành
chính, kinh phí hoạt động … đều do Thủ trưởng cơ quan hành chính quyết
định điều này ảnh hưởng đến tính chủ động, tính độc lập cần thiết của hoạt
động thanh tra. Các cơ quan thanh tra chỉ dừng lại ở quyền kiến nghị cho nên
tính hiệu quả thường không cao và phụ thuộc vào thái độ tiếp thu và thực hiện
các kiến nghị của các cơ quan, đơn vị được các cơ quan thanh tra kiến nghị.
1.3.2. Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Quá trình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai được tiến hành qua
nhiều giai đoạn, mỗi giai đoạn có nhiệm vụ riêng mang tính đặc thù về phạm
vi hoạt động giải quyết, do đó trong mỗi giai đoạn cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền lại thực hiện theo những trình tự, thủ tục khác nhau. Các
giai đoạn này có tính độc lập tương đối, đồng thời có quan hệ khăng khít và
mật thiết với nhau.
Thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai của công dân
có thể chia ra thành ba giai đoạn và trong mỗi giai đoạn có những hành vi
mang tính pháp lý quan hệ mật thiết với nhau: Giai đoạn tiếp nhận, thụ lý
khiếu nại; giai đoạn xử lý vụ việc và ra quyết định giải quyết khiếu nại; giai

20