Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn thực hiện tại quận long biên, thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
--------------***--------------

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
VÀ TÁI ĐỊNH CƯ TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI
QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

VŨ HẢI ANH
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Phạm Hữu Nghị

HÀ NỘI - 2015


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy giáo, cô giáo Khoa sau đại học Viện đại học
mở đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và nhiệt tình giảng dạy, hướng dẫn tôi trong suốt quá
trình học tập và nghiên cứu luận văn này.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Phạm Hữu Nghị, là người đã
trực tiếp hướng dẫn khoa học, tận tình giúp đỡ và hướng dẫn đề tôi hoàn thành luận
văn này.
Tôi xin trân trọng cảm ơn Ủy ban nhân dân quận Long Biên, Ban Bồi thường giải
phóng mặt bằng quận Long Biên đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và cung cấp đầy đủ các
thông tin, số liệu, tư liệu trong quá trình nghiên cứu luận văn này.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn các bạn học viên cùng lớp, những người
thân trong gia đình và bạn bè đã giúp đỡ và động viên tôi trong quá trình học tập,
nghiên cứu để hoàn thành luận văn này.

Hà Nội, ngày 30 tháng 10 năm 2015
Tác giả Luận văn

Vũ Hải Anh


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn
của PGS. TS. Phạm Hữu Nghị. Những ý kiến, nhận định khoa học của người khác đều
được ghi chú xuất xứ rõ ràng, đầy đủ.
Các kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực, chưa từng được công bố
trong bất kỳ công trình nào của các tác giả khác.
Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về tính trung thực, chuẩn xác của nội dụng
luận văn./.
Tác giả

Vũ Hải Anh


MỤC LỤC
CHƯƠNG 1:NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT,
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ....... 1
1.1. Cơ sở lí luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.............................................. 1
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất ........................................................................................... 1
1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ................................................... 3
1.1.3. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất........................................................... 5
1.1.4. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................................... 7
1.1.5. Tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất và trách nhiệm của Nhà nước trong
việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi ..................................... 10
1.1.5.1. Tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất ................................................... 10

1.1.5.2. Trách nhiệm của Nhà nước trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người
có đất thu hồi ............................................................................................................... 11
1.2. Cơ sở lý luận của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất ................................................................................................................................ 13
1.2.1. Khái niệm pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất . 13
1.2.2. Cơ cấu của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
..................................................................................................................................... 16
Kết luận chương 1 ........................................................................................................ 18
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ
TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI QUẬN LONG BIÊN
- THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................................................................................ 19
2.1. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................. 19
2.1.1. Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ......................................................... 19
2.1.2. Về điều kiện bồi thường, hỗ trợ, TĐC ................................................................ 23
2.1.3. Nội dung bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ............................................................. 28


2.1.3.1.Nội dung bồi thường khi Nhà nướcthu hồi đất .................................... 28
2.1.3.2.Nội dung hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ........................................................ 35
2.1.3.3. Nội dung pháp luật tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................. 39
2.1.4. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư .................................................. 41
2.1.5. Giải quyết khiếu nại tố, cáo về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ............................ 43
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất tại quận Long Biên, Thành phố Hà Nội ............................................. 44
2.2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của quận Long Biên ảnh hưởng đến thực hiện
pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ......................... 44
2.2.2. Tình hình thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất tại quận Long Biên, Thành phố Hà Nội ...................................... 45
2.2.2.3. Nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc ............................................... 80
Kết luận chương 2 ........................................................................................................ 83

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI
DƯỠNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ................ 84
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................................................... 84
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................................................... 87
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất .................................................................................................... 87
3.2.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất ......................................................................................... 91
Kết luận chương 3 ........................................................................................................ 94
KẾT LUẬN................................................................................................................. 95


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Ý nghĩa

1

HĐBT

Hội đồng bồi thường

2

BTHT&TĐC

Bồi thường hỗ trợ và tái định cư

3

GCN

Giấy chứng nhận

4

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

5

GPMB

Giải phóng mặt bằng

6

TĐC

Tái định cư

7

UBND

Ủy ban nhân dân

8

ĐTM

Đô thị mới

9

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

10

TTPTQĐ

Trung tâm phát triển quỹ đất

11

BQLDA

Ban quản lý dự án

12

TNMT

Tài nguyên môi trường


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài sản gắn liền với sản xuất, đời sống của nhân dân, là điều kiện tác động rất
lớn đến phát triển kinh tế, ổn định xã hội của đất nước. Đất đai luôn gắn bó mật thiết với đời
sống con người; đó là nơi con người làm nhà để ở, cũng là nơi cấy cày, chăn nuôi lấy lương
thực, thực phẩm nuôi sống con người; với người nông dân thì đất đai càng quan trọng hơn vì
đó là tư liệu sản xuất của họ. Việc chuyển đổi đất đai được giải quyết thế nào tùy thuộc vào
những chế độ chính trị, xã hội khác nhau, như thời phong kiến đất là của Vua, Vua có thể tùy ý
lấy đất để ban thưởng, ở xã hội Tư bản, đất đai là của tư hữu có thể mua bán. Ở nước ta, đất
đai là phạm trù có ý nghĩa chính trị - pháp lý, gắn liền với lịch sử đấu tranh giành độc lập và
bảo vệ Tổ quốc của dân tộc ta; chủ quyền ruộng đất đã từng là mục tiêu của người dân theo
Đảng làm cách mạng, ruộng đất vẫn luôn gắn liền với đời sống của người nông dân, nói rộng
ra là của toàn xã hội. Chính vì vậy, những sự thay đổi pháp luật về quyền đối với đất, cũng như
sự chuyển đổi đất đai luôn cần phải sát thực và cẩn trọng. Đối với Việt Nam chúng ta đất đai
vẫn là tài nguyên quốc gia thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, song người
dân có quyền sử dụng; Nhà nước có thể thu hồi đất đã giao cho người dân sử dụng để dùng vào
những mục đích quốc phòng, công ích, hay cho thuê để phát triển kinh tế, xây dựng nhà ở, khu
công nghiệp; nhưng việc thu hồi đất ấy lại liên quan đến quyền sử dụng đất của người dân, nên
từ chủ trương, chính sách, đến pháp luật đều phải đảm bảo công bằng, hợp lý, hợp tình.
Nhìn lại sau 10 năm thực hiện Luật Đất đai (2003) đã đạt nhiều kết quả tích cực, góp
phần khai thác và phát huy hiệu quả nguồn lực đất đai phục vụ sự nghiệp đẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế -.xã hội, bảo đảm quốc
phòng, an ninh, ổn định xã hội, an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ môi trường...
Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn một số hạn chế, nhất là trong quy
hoạch sử dụng đất và các thủ tục hành chính về đất đai. Nguồn lực về đất đai chưa được phát
huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất

nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn lớn; tình
hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp; công tác bồi thường, giải
phóng mặt bằng, xác định giá đất, hỗ trợ tái định cư còn rất nhiều khó khăn, bất cập; lợi ích
của Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng...Việc thu hồi đất
tràn lan, nảy sinh nhiều khiếu kiện nhất là các dự án đầu tư để kinh doanh, hạn chế tính chủ
động và sự tích cực tham gia của chủ đầu tư, làm chậm tiến độ triển khai dự án; công tác thu
hồi đất luôn gây ra những điểm nóng, phát sinh khiếu kiện, khiếu nại rất gay gắt về đất đai là
vấn đề nổi cộm ở các địa phương; hàng vạn người dân bị thu hồi đất không “tâm phục, khẩu
phục” và không bằng lòng với giá đền bù đã kéo đến khiếu nại các cơ quan công quyền ở
Trung ương và địa phương. Thậm chí, xung quanh câu chuyện thu hồi đất đã xảy ra những vụ


như ở Văn Giang và người nông dân Đoàn Văn Vương mà nếu làm lại được chắc hẳn các nhà
quản lý sẽ làm khác đi. Mâu thuẫn chủ yếu giữa người dân với chủ dự án và với chính quyền
địa phương là vấn đề lợi ích, khoảng trống mênh mông về giá đất, chênh lệch từ vài chục, thậm
chí hàng trăm lần trước và sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, trước và sau
công bố quy hoạch chi tiết và phê duyệt dự án đầu tư là một bài toán cho đến nay vẫn là một ẩn
số, chưa có lời giải.
Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, yếu kém nêu trên là do đất đai có nguồn gốc
rất phức tạp; chính sách đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ, đến nay, chủ trương, chính sách,
pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; việc thể chế hoá còn chậm,
chưa thật đồng bộ. Tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật về đất đai chưa tốt;
công tác tuyên truyền, giáo dục và quán triệt các chủ trương, chính sách, pháp luật về đất đai
còn kém hiệu quả. Y thức chấp hành pháp luật về đất đai của một bộ phận nhân dân còn hạn
chế. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi sai phạm chưa nghiêm. Hiệu lực,
hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn thấp. Tổ chức bộ máy, năng lực
đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai còn không ít hạn chế, yếu kém; một bộ phận còn lợi dụng
chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng.
Thực tiễn trong 10 năm qua (từ 2003 đến nay) ở Thành phố Hà Nội nói chung và quận
Long Biên nói riêng hàng loạt các dự án đầu tư xây dựng và nâng cấp mở rộng hệ thống đường

giao thông, các công trình phúc lợi, bệnh viện, trường học, khu đô thị..., đã và đang được triển
khai thực hiện ở quận Long Biên, Thành phố Hà Nội. Theo ước tính, đa số các dự án chậm tiến
độ thi công do ách tắc từ công tác bồi thường giải phóng mặt bằng. Chính điều này đã làm trì
trệ hoạt động xây dựng cơ bản trong thời gian qua. Nhiều trường hợp bồi thường không thỏa
đáng gây bức xúc lớn trong nhân dân, ảnh hưởng xấu đến an ninh chính trị và làm mất lòng tin
của nhà đầu tư; mà nguyên nhân từ nhiều lý do như công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng
chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước (đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai) và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận, chưa giải quyết tốt mối
quan hệ giữa lợi ích của xã hội, lợi ích nhà đầu tư cần sử dụng đất với người có đất bị thu hồi,
không chấp hành đúng các quy định của Nhà nước về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư...
Hội nghị Trung ương lần thứ 5 Khóa XI của Đảng đã xác định “Khẩn trương nghiên cứu
sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai và hoàn thiện pháp luật về đất đai để sớm khắc phục những hạn
chế, yếu kém còn tồn tại hiện nay;... bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất
và nhà đầu tư;... trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc
phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã
hội theo quy định của pháp luật; tái định cư, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân
dân ở khu vực có đất bị thu hồi...”.


Từ định hướng trên và thực tiễn tại địa phương trong thời gian qua, tác giả mạnh dạn lựa
chọn đề tài “Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn thực hiện tại
quận Long Biên, Thành phố Hà Nội ” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề không mới, đã được nghiên
cứu và bàn thảo rất nhiều, nhất là trong những năm gần đây nước ta đẩy mạnh hoạt động đầu
tư xây dựng để phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh, xây dựng hệ thống
kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và
hạ tầng đô thị lớn... Xuất phát từ thực tiễn đó, một số nhà nghiên cứu đã có những bài viết,
những công trình nghiên cứu sau liên quan đến đề tài:

+ Phạm Văn Võ (2009), Chế độ pháp lý về sở hữu đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay,
Luận án Tiến sỹ, Thành phố Hà Nội.
+ Lưu Quốc Thái (2009), Thị trường quyền sử dụng đất - Thực trạng và hướng hoàn
thiện, Luận án Tiến sỹ, Thành phố Hà Nội.
+ Dương Tấn Vinh (2006), Các khía cạnh pháp lý về hoạt động bồi thường giải phóng
mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án - Thực trạng và giải pháp, Luận văn
Thạc sỹ, Thành phố Hà Nội.
+ Hồ Minh Hà (2008), Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu
hồi đất tại TP. Cần Thơ, Luận văn Thạc sỹ, TP. Hồ Chí Minh.
+ Hoàng Thị Biên Thùy (2010), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, Luận
văn Thạc sỹ, Thành phố Hà Nội.
+ ThS. Lê Ngọc Thạnh (2009), “Một số ý kiến về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
theo quy định pháp luật hiện hành”, Tạp chí khoa học pháp lý, (4).
+ TS. Nguyễn Quang Tuyến (2008), “Bình luận các quy định về thu hồi đất và bồi
thường khi thu hồi đất trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi), Tạp chỉ nghiên cứu lập pháp.
+ TS. Nguyễn Quang Tuyến (2009), “Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường
khi nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí luật học.
+ ThS. Nguyễn Thị Dung, “Chính sách đền bù khi thu hồi đất của một số nước trong khu
vực và Việt Nam”, Tạp chí Cộng sản.
+ TS. Nguyễn Thị Nga (2010), “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và
giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng”, Tạp chí Luật học.
+ TS. Nguyễn Thị Nga (2011) “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Luật học.


+ TS. Nguyễn Thị Nga (2013), “Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước
thu hồi đất - thực trạng và hướng hoàn thiện”- Đề tài khoa học cấp Trường - Trường Đại học
Luật Hà Nội.
Đặc biệt sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 2013 (có hiệu lực từ ngày
01/01/2014) và Luật đất đai 2013 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2014), vấn đề thu hồi đất đã được

hiến định trong Hiến pháp, đây là một bước ngoặt quan trọng trong lịch sử lập hiến của Việt
Nam, bởi đây là cơ sở hiến định đầu tiên ghi nhận việc thu hồi đất có bồi thường, vì lý do quốc
phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Việc ghi nhận
quy định này là một bước tiến lớn, thật sự cần thiết; nhưng dường như vẫn chưa định ra
nguyên tắc nhằm giải quyết các vướng mắc trong công tác thu hồi đất mà các chủ thể thực thi
pháp luật phải đối mặt trong giai đoạn hiện nay. vấn đề này cần phải được làm rõ: Khi Nhà
nước thu hồi đất, người sử dụng đất sẽ được bồi thường theo giá đất nào? Việc bồi thường có
được xác định cùng với chính sách hỗ trợ việc làm cho người mất nghề nông và tái định cư cho
người không còn đất ở không? Khi bồi thường, thiệt hại vô hình có được tính đến không? Thể
thức bồi thường được thực hiện như thế nào, có đảm bảo các quyền công bằng, bình đẳng giữa
các chủ thể trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta không ngừng dân chủ hóa đời sống xã hội
hay không? vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vẫn đang được tiếp tục tranh luận và
có nhiều quan điểm khác nhau cần được đào sâu nghiên cứu về vấn đề này.
3. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài hướng đến việc hoàn thiện các quy định về thu hồi đất,
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp
pháp cho mọi cá nhân, tổ chức, đồng thời bảo đảm phát triển kinh tế, củng cố quốc phòng, an
ninh.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Với mục đích như đã nêu, đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề liên quan đến
hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, cụ thể như
sau:
Phân tích và làm rõ các khái niệm về thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất; so sánh với bồi thường theo Bộ luật Dân sự năm 2005, Luật Trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 và Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008;
tính tất yếu khách quan, hậu quả của thu hồi đất và trách nhiệm của Nhà nước trong việc bồi
thường cho người có đất bị thu hồi. Làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất; cơ cấu của pháp luật điều chỉnh về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; trên
cơ sở so sánh các quy định giữa các luật chuyên ngành để thấy được sự bất cập trong việc xây

dựng luật.


Phân tích các quy định pháp luật đất đai hiện hành để làm rõ chế độ pháp lý về hoạt động
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như các trường hợp thu hồi đất và chính sách bồi thường.
Phân tích một số thực trạng nổi bật trong hoạt động bồi thường thu hồi đất trong thời gian qua
từ thực tiễn quận Long Biên (từ năm 2005 đến nay), thông qua đó đưa ra các giải pháp hoàn
thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thực
hiện các dự án phục vụ cho các mục đích quốc phòng an, ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng.
4.2. Giới hạn phạm vi nghiên cứu
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là chính sách rất
quan trọng của Nhà nước nhằm bồi thường những thiệt hại và hỗ trợ để đảm bảo cuộc sống
cho người có đất thu hồi. Theo quy định của pháp luật đất đai, khi Nhà nước tiến hành thu hồi
đất của người sử dụng đất để thực hiện các dự án, Nhà nước phải xem xét đến quyền được bồi
thường của người có đất bị thu hồi. Tùy từng trường hợp thu hồi đất cụ thể, người sử dụng đất
có thể được bồi thường về đất, về tài sản đối với trường hợp thu hồi đất ở. Trường hợp không
được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư còn lại vào đất trong trường
hợp: Đất được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất (trừ trường hợp đất nông nghiệp
được Nhà nước giao theo quy định tại khoản 1 Điều 54 Luật Đất đai 2013); đất được Nhà nước
giao có thu tiền sử dụng đất nhưng được miễn tiền sử dụng đất; đất được Nhà nước cho thuê
trả tiền hàng năm; đất thuê trả tiền một lần cho cả thời gian thuê nhưng được miễn tiền thuê
đất...
Ngoài ra, Nhà nước cũng quy định về việc hỗ trợ để người có đất thu hồi ổn định cuộc
sống như: Hỗ trợ di chuyển chỗ ở, hỗ trợ tái định cư, hỗ trợ tạm cư khi thu hồi đất ở. Hỗ trợ ổn
định đời sống và ổn định sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm khi
thu hồi đất nông nghiệp... Do vậy, từ thực trạng tại địa phương, với thời gian nghiên cứu có
hạn và giới hạn số lượng trang viết, tác giả chủ yếu đi sâu phân tích, làm rõ pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đối với đất ở tại đô thị và đất nông
nghiệp, chứ không đi sâu phân tích đối với các loại đất phi nông nghiệp cũng như đất chưa sử

dụng. Mặt khác, dưới góc độ là một luận văn Thạc sỹ Luật học, tác giả chủ yếu nghiên cứu và
phân tích hiện tượng dưới góc độ pháp lý và cụ thể là các quy định của pháp luật đất đai.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài, tác giả sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để luận giải
vấn đề như phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; đồng thời sử dụng các phương
pháp tổng hợp, phân tích, đánh giá chứng minh, so sánh khi nghiên cứu các quy định của pháp
luật hiện hành và đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất trên thực tế.
6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài


Trong bối cảnh nền kinh tế đang trên đà hội nhập và phát triển, cần có quỹ đất phù hợp
để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội nên vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất ngày càng trở nên quan trọng hơn. Với ý nghĩa quan trọng như vậy nên các công trình
nghiên cứu về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên thực tế sẽ góp phần bổ sung thêm các
quy định phù hợp về hoạt động này. Đồng thời, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đi sâu vào
phân tích các quy định pháp luật và những bất cập khi thực hiện chính sách bồi thường thu hồi
đất trên thực tế và thiết lập các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp
luật; do vậy, nó sẽ là một tài liệu có giá trị tham khảo và ứng dụng trên thực tế đối với hoạt
động bồi thường của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thu hồi đất GPMB thực
hiện các dự án theo quy định.
7. Bố cục của luận văn

Với mục đích nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của đề tài, ngoài phần mở đầu,
kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được kết cấu gồm 3
chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và
thực tiễn thực hiện tại quận Long Biên, Thành phố Hà Nội.

Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp
luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI
ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Cơ sở lí luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Thu hồi đất là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai.
Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai, phát sinh
quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng; thì thu hồi đất là một biện
pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền. Thông qua những hoạt động này, Nhà nước thể hiện rất rõ quyền định
đoạt đất đai, với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai.
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Thu hồi: Lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc
bị người khác lấy” [58, tr 759].
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan nhà nước
có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà
nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm.
Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử
dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” [5, tr221]. Khái
niệm này thực ra cũng chưa hẳn là một định nghĩa rõ ràng về thu hồi đất, mặc dù có đề cập các
trường hợp thu hồi đất nhưng nội hàm của khái niệm này chưa bao quát hết các trường hợp thu
hồi đất của Nhà nước. Nhà nước không chỉ thu hồi đất của người có hành vi vi phạm về sử
dụng đất hay thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng, mà còn thu hồi đất khi có vi phạm từ phía cơ quan quản lý như đất được giao
không đúng đối tượng, không đúng thẩm quyền hoặc thu hồi khi người sử dụng đất chết mà
không có người thừa kế,…

Trong các văn bản luật đất đai ở từng thời kỳ, khái niệm thu hồi đất được ghi nhận như
sau:
Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời, đã đề cập vấn đề thu hồi đất,
nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất
(Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và điều 26 Luật Đất đai năm 1993).
Luật Đất đai năm 2003 giải thích thuật ngữ thu hồi đất tại Khoản 5 Điều 4: “Thu hồi đất là
việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao
cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”.
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách giải thích

1


này là chưa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu, người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ
chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử
dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, không những thế đây còn là
chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Trong quá trình xây dựng Luật Đất đai 2013, đã có khá nhiều các quan điểm, ý kiến bàn
luận về khái niệm pháp lí này. Có quan điểm cho rằng, thuật ngữ “Thu hồi đất” chỉ thật sự phù
hợp cho trường hợp: Nhà nước thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai và thu hồi do chấm dứt
việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện, bởi lẽ: Khi nhà nước giao đất, cho thuê đất
hoặc được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mặc dù không có quyền sở hữu nhưng
người dân hoặc tổ chức đã xác lập được quyền sử dụng với ý nghĩa là quyền tài sản tư (Điều
164 – Bộ luật dân sự), trong quá trình sử dụng đất họ có quyền “định đoạt” quyền sử dụng đất
hợp pháp của mình. Song, thu hồi đất bằng quyết định hành chính thực chất là quốc hữu hóa
tài sản của cá nhân và tổ chức. Trong khi đó, Điều 32 Hiến pháp năm 2013 quy định: Quyền sở
hữu tư nhân được pháp luật bảo hộ. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an
ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua
hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo thời giá thị trường. Mặt khác,
toàn văn Hiến pháp năm 2013 không có bất kỳ quy định nào về việc Nhà nước thu hồi tài sản

của công dân và tổ chức. Hơn nữa, Luật trưng mua, trưng dụng tài sản (Luật số
15/2008/QH12) Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 03/06/2008 đã quy định cụ
thể về vấn đề trưng mua, trưng dụng tài sản. Vì lí do trên nên chỉ áp dụng cơ chế thu hồi đất
như đã quy định trong dự thảo luật với các trường hợp: Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất
đai; Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện và Thu hồi đất do
việc trưng mua không thực hiện được theo Điều 17- Luật trưng mua, trưng dụng tài sản. Còn
đối với trường hợp Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất cho mục đích quốc phòng an ninh (1), lợi
ích quốc gia (2), lợi ích công cộng (3), phát triển kinh tế- xã hội (4) cần áp dụng cơ chế Trưng
mua quyền sử dụng đất thay thế cho cơ chế Thu hồi đất.
Đa số các ý kiến khác lại cho rằng, trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí, Nhà nước có quyền phân bổ và điều chỉnh
đất đai, việc xác lập, thay đổi hay chấm dứt quyền sử dụng đất của đối tượng này để xác lập
cho đối tượng khác vì mục tiêu kinh tế xã hội của đất nước là hoàn toàn thuộc quyền của Nhà
nước với hai tư cách đó. Việc có hay không sự lạm quyền, độc quyền hay xâm phạm tới quyền
tài sản tư (quyền sử dụng đất thuộc tài sản tư của người sử dụng) không biểu hiện ở quyết định
hành chính về thu hồi đất mà cần phải xem quyết định hành chính đó có đúng đắn và hợp pháp
hay không?
Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc các ý kiến, các quan điểm của các nhà khoa học, Luật Đất
đai năm 2013 đã được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013, sẽ có hiệu lực vào ngày
01/07/2014, tại khoản 11, Điều 4 đã quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết

2


định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại
đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất như sau: “Thu hồi
đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao
cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai”.
1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Trong thực tiễn cuộc sống con người, cũng như trong tiến trình hình thành và phát triển
của xã hội, hành vi gây thiệt hại thì phải bồi thường là điều hiển nhiên, nếu bên bị xâm phạm
và bị thiệt hại là lợi ích được cộng đồng bảo vệ, vì vậy vấn đề bồi thường hay bồi thường thiệt
hại là một trong những chế định pháp lý xuất hiện sớm trong lịch sử pháp luật dân sự. Theo Từ
điển Tiếng Việt: “Bồi thường là trả lại cho người khác cái có giá trị (thường bằng tiền) tương
xứng với những thiệt hại mà mình đã gây ra [58,tr 67]. Như vậy, việc bồi thường đặt ra trong
trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi
thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra.
Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đề cập ở nhiều ngành luật, như
trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do vi phạm
hợp đồng trong lĩnh vực dân sự; trách nhiệm bồi thường vật chất của người lao động khi có
hành vi gây thiệt hại trong pháp luật lao động; trách nhiệm bồi thường nhà nước khi chủ thể
gây thiệt hại là người thi hành công vụ,….Đặc điểm chung của các quy định này là đặt ra trách
nhiệm bồi thường khi một chủ thể có hành vi gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội.
Theo quy định của pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu
hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay
vì mục đích phát triển kinh tế. Việc thu hồi đất này không do lỗi của người sử dụng đất mà vì
mục đích chung của xã hội, hơn nữa khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất phải gánh chịu
những thiệt thòi, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp, vì vậy Nhà nước phải thực hiện
trách nhiệm bồi thường. Như vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất có lợi ích chính
đáng cần được bảo vệ, thì Nhà nước với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của nhân dân,
phải có nghĩa vụ khôi phục các quyền và lợi ích đó bằng cách quy định chế định pháp lý về bồi
thường như nguyên tắc; điều kiện của việc bồi thường; cách thức bồi thường; trình tự, thủ tục
bồi thường…để làm sao quyền lợi của người bị thu hồi đất được đảm bảo, đồng thời tạo điều
kiện thuận lợi, nhanh chóng cho quá trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt
bằng cho việc thực hiện dự án.
Thuật ngữ bồi thường (hay đền bù thiệt hại) trong pháp luật đất đai ở Việt Nam đã được
đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là
Chính phủ) “Quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất”, tại Chương II đã đề cập đến
việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày

11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về “Quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà

3


cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa mầu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở
rộng thành phố” cũng đề cập đến vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt sau khi
Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định
số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định “Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi
chuyển sang sử dụng vào mục đích khác”, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật
ngữ “đền bù thiệt hại”. Mặc dù pháp luật không đưa ra sự giải thích về vấn đề này, song có thể
hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất là việc bù đắp lại những thiệt hại do việc thu
hồi đất gây ra, trả lại tương xứng với giá trị quyền sử dụng đất và công lao mà người sử dụng
đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng.
Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung
một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành.Tuy nhiên, việc
“đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện chỉ đơn giản là việc Nhà nước đền
bù thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất mà không đi kèm sau đó việc
thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư. Hơn nữa, với thuật ngữ “đền bù thiệt hại” khi Nhà
nước thu hồi đất, cho người ta nghĩ ngay đến việc phải được đền bù 100% giá trị của mảnh đất
bị thu hồi (trả lại đầy đủ, tương xứng với sự mất mát hoặc vất vả), trong khi giá trị ban đầu của
đất đai không do con người tạo ra mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai (do người sử
dụng đất đầu tư vào đất). Còn thuật ngữ “bồi thường” lại cho thấy rằng, Nhà nước chỉ bồi
thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người có đất bị thu hồi, kèm
theo đó có thể là cơ chế hỗ trợ để giúp người sử dụng đất nhanh chóng vượt qua những khó
khăn khi bị thu hồi đất.
Khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội ban
hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại bởi sự hợp lý của nó và tiếp tục xuất hiện
trong Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ
quy định “Về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất" cũng như các văn

bản hướng dẫn thi hành khác. Theo đó, Khoản 6, điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện
tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất". Tuy nhiên, quy định này chưa thật sự chặt chẽ và
chưa thể hiện được trọn vẹn những giá trị thiệt hại mà Nhà nước sẽ bồi thường khi thu hồi đất,
đó không chỉ là giá trị quyền sử dụng đất mà còn phải tính đến giá trị thiệt hại về tài sản có
trên đất, ngoài ra phải tính đến những thiệt hại vô hình khác, mà Nhà nước phải sử dụng thêm
cơ chế hỗ trợ mới bù đắp được một cách trọn vẹn những thiệt hại do thu hồi đất gây ra.
Vì vậy, Luật Đất đai năm 2013 tại Khoản 12 Điều 3 đã quy định rõ: “Bồi thường về đất là
việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng
đất”. Còn vấn đề hỗ trợ và bồi thường thiệt hại về tài sản được quy định tại mục 2, mục 3
chương VI của Luật. Như vậy, Luật đất đai 2013 đã làm rõ, khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà
nước có nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt

4


hại hợp lý về đất và tài sản trên đất, việc bồi thường được thực hiện theo những quy định của
pháp luật đất đai.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu một cách đầy đủ về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân
được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên
đất do hành vi thu hồi đất gây ra, cho người sử dụng đất tuân theo những quy định của pháp
luật đất đai.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mang một số đặc trưng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, cơ sở làm phát sinh việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, đó là việc Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng hay vì mục tiêu phát triển kinh tế. Có thể nói, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là hậu
quả pháp lý trực tiếp do việc thu hồi đất gây ra, bên cạnh đó, việc bồi thường đối với đất chỉ
được thực hiện khi thu hồi đất này để sử dụng vào mục đích chung của xã hội.

Thứ hai, về đối tượng được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: chỉ những người có
quyền sử dụng đất hợp pháp, tức là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc có các
giấy tờ mang tính hợp lệ về quyền sử dụng đất hoặc có đủ điều kiện để được cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất thì mới được bồi thường.
Thứ ba, về phạm vi bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi
đất không những được bồi thường các thiệt hại vật chất về đất và tài sản mà còn được Nhà
nước xem xét, giải quyết các vấn đề mang tính xã hội như được hỗ trợ ổn định đời sống, ổn
định sản xuất, chuyển đổi việc làm thông qua đào tạo nghề mới,... Cá biệt đối với người nông
dân, khi Nhà nước THĐ thì đất nông nghiệp không chỉ đơn thuần là vấn đề giá trị vật chất mà
nó còn là nguồn lực để họ duy trì sự sống và tài sản này có giá trị trường tồn theo thời gian.
Chính vì vậy, khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ chú trọng tới việc bù đắp về tổn thất vật
chất, mà cần chú trọng bù đắp những tổn thất về mặt tinh thần cho người bị thu hồi đất như sự
xáo trộn nơi ăn chốn ở, phong tục tập quán; mất tư liệu sản xuất và hơn thế nữa là mất đi tình
cảm gắn bó với mảnh đất – nơi bản thân họ làm ăn sinh sống, mất nghề nghiệp để sinh sống từ
bao đời. Việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện một cách trọn vẹn sẽ giúp người dân
nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Điều này thể hiện tính nhân đạo, ưu việt của Nhà
nước Việt Nam và đây cũng là sự khác biệt rõ nét trong chính sách bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất so với bồi thường đối với các loại đất khác.
1.1.3. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Trong thực tiễn đời sống, cộng đồng thường thể hiện tinh thần đoàn kết "tương thân, tương
ái" thông qua sự hỗ trợ về vật chất và tinh thần để giúp một thành viên hoặc một nhóm người
trong xã hội có thể vượt qua những khó khăn hay những rủi ro mà họ gặp phải (như thiên tai,
lũ lụt, hỏa hoạn,...) để sớm ổn định cuộc sống. Đây là một truyền thống văn hóa tốt đẹp của

5


người Việt Nam thể hiện sự nhân văn “tương thân, tương ái” với đồng loại. Hoạt động này
được gọi là hỗ trợ. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: “Hỗ trợ: Giúp thêm, góp thêm vào”
[58, tr 332]. Như vậy dưới góc độ ngôn ngữ, hỗ trợ là sự trợ giúp, giúp đỡ của cộng đồng nhằm

san sẻ hay chia sẻ bớt một phần khó khăn, rủi ro mà một thành viên hoặc một nhóm người gặp
phải trong cuộc sống. Hoạt động này bao gồm 2 hình thức: hỗ trợ về vật chất (tiền của hoặc
các hiện vật) và hỗ trợ về tinh thần (động viên, thăm hỏi, an ủi).
Thuật ngữ hỗ trợ không chỉ được sử dụng trong đời sống xã hội mà còn được sử dụng
trong lĩnh vực pháp luật nói chung và pháp luật đất đai nói riêng. Nói đến những quy định
pháp luật về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và thu hồi đất ở nói riêng,
không thể không nói đến vấn đề hỗ trợ bởi đất ở đối với người dân là đời sống vật chất và tinh
thần của con người, là nơi con người được sinh ra, tồn tại và trưởng thành. Do vậy, khi Nhà
nước THĐ thì người SDĐ bị mất nơi ở, đảo lộn cuộc sống vốn bình yên, thậm chí nó có thể
dẫn đến hệ quả dẫn đến mất việc làm, mất kế sinh nhai, mất điểm tựa để xây dựng và phát triển
cuộc sống... Để giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định đời sống thì bên cạnh việc bồi thường,
Nhà nước phải thực hiện việc hỗ trợ. Với ý nghĩa đó, Luật Đất đai năm 2013 quan niệm: “Hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời
sống, sản xuất và phát triển” (Khoản 14, Điều 3).
Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi
THĐ của Nhà nước gây ra. Biện pháp bồi thường, hỗ trợ của Nhà nước chỉ phát sinh sau khi
có quyết định THĐ. Việc Nhà nước THĐ là xuất phát từ nhu cầu khách quan của xã hội, của
đất nước, Nhà nước thay mặt xã hội để thực hiện nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất.
Để thực hiện trách nhiệm của mình, Nhà nước không chỉ bồi thường mà còn thực hiện những
chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi. Chính sách hỗ trợ bao gồm: hỗ trợ di chuyển, hỗ
trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, các hỗ
trợ khác.
Có thể nói, bồi thường và hỗ trợ luôn được thực hiện trong mối quan hệ có sự tham gia
của hai chủ thể, đó là Nhà nước và người chịu thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành
vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra.
“Bồi thường” là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp những tổn thất về quyền và lợi
ích hợp pháp của người bị THĐ thông qua việc “trả lại giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi”.
Bồi thường đóng vai trò trung tâm trong việc bù đắp những tổn thất của người bị thu hồi đất,
có tính chất quyết định trực tiếp đến quyền lợi của người bị THĐ.
“Hỗ trợ” là việc Nhà nước giải quyết các hệ quả xảy ra sau bồi thường, có thể xem “hỗ

trợ” là một giải pháp nằm trong bồi thường, đóng vai trò bù đắp vào khoảng trống mà các quy
định về bồi thường chưa giải quyết được. Bởi khi Nhà nước THĐ, ngoài các thiệt hại hữu hình
về giá trị quyền SDĐ, công trình xây dựng; còn là các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định
cuộc sống, mất kế sinh nhai, thay đổi việc làm, thiệt hại về mặt tinh thần,…

6


1.1.4. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Trong bối cảnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay ở Việt Nam, TĐC cho
người dân bị mất đất ở là một vấn đề rất bức thiết, được dư luận quan tâm.Bởi vậy, thuật ngữ
“TĐC” được nhắc đến nhiều trên các phương tiện thông tin đại chúng cũng như trong cuộc
sống của người dân. Nó cũng là một thuật ngữ pháp lý được đề cập nhiều trong các văn bản
pháp luật, đặc biệt là văn bản pháp luật về đất đai. Vậy “ TĐC” là gì? “ Từ điển Luật học”cuốn sách giải thích trên khía cạnh pháp lý về các thuật ngữ pháp lý thông dụng không đưa ra
định nghĩa về “ TĐC”. Trong Từ điển Tiếng Việt: “ tái: hai lần hoặc lần thứ hai; lại một lần
nữa” [57, tr.1485]; “ định cư: ở lại một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn, phân biệt với du
cư” [57, tr.641]. Như vậy, có thể hiểu TĐC là việc một lần nữa chuyển đến một nơi nhất định
để sinh sống và làm ăn ổn định. Có thể thấy cách hiểu về TĐC như trên không chỉ áp dụng
trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất mà còn áp dụng đối với một số
trường hợp khác không liên quan đến thu hồi đất như TĐC cho đồng bào ít người sinh sống du
canh du cư, hoặc TĐC tự phát của từng người dân riêng lẻ.
“ TĐC” là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp
luật, xong trong Luật đất đai 2003 đến Luật đất đai 2013 đều không có quy định cụ thể về nội
hàm khái niệm này. Ở các văn bản hướng dẫn thi hành, thuật ngữ được giải thích cụ thể lần
đầu tại Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về việc bồi thường, hỗ
trợ TĐC khi Nhà nước thu hồi đất ( sau đây gọi tắt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP). Theo đó, “
người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển
chỗ ở thì được bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau:
1. Bồi thường bằng nhà ở
2. Bồi thường bằng đất ở

3. Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới” ( Điều 4)
Có thể thấy, quy định trên mới chỉ dừng lại ở việc nêu ra các hình thức TĐC mà chưa chỉ
rõ nội hàm của “ TĐC”. Trong thực tế, có một số tác giả đã đưa ra các định nghĩa khác nhau về
TĐC. Theo tác giả Nguyễn Quang Tuyến, “TĐC là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở
mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở
hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di
chuyển chỗ ở” [98]. Tuy nhiên, định nghĩa trên đã đưa ra cách hiểu khá rộng về TĐC, bao gồm
cả công tác bồi thường do tổn thất nhà ở, tài sản hoặc phương tiện sinh kế khác. Theo quan
điểm của pháp luật Việt Nam, những công tác nêu trên thuộc về phạm vi bồi thường về đất và
tài sản gắn liền trên đất. Như vậy, quan điểm của Ngân hàng thế giới và của pháp luật Việt
Nam về nội hàm khái niệm “ TĐC” có điểm không tương đồng với nhau.
Xem xét khái niệm TĐC khi Nhà nước thu hồi đất, có thể thấy rất rõ TĐC là hậu quả pháp
lý của việc thu hồi đất của Nhà nước. Nói cách khác, vấn đề TĐC chỉ đặt ra khi có quyết định
của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất của người sử dụng đất. Tuy nhiên, không

7


phải trong mọi trường hợp cứ có hành vi thu hồi đất là phát sinh vấn đề TĐC. Để công tác
TĐC được tiến hành phải đáp ứng được một số điều kiện nhất định theo quy định của pháp
luật, trong đó điều kiện về thu hồi đất là tiên quyết, quan trọng nhất.
Khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất, bên cạnh việc tổ chức TĐC cho người
dân không còn chỗ ở thì Nhà nước còn phải thực hiện bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng
đất. Như vậy, TĐC chính là một trong các công việc của hậu thu hồi đất.
Từ những cơ sở trên, có thể đưa ra khái niệm về TĐC như sau: TĐC là một trong các
trách nhiệm của Nhà nước bố trí nơi ở mới cho người bị Nhà nước thu hồi đất và phải di
chuyển chỗ ở bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng
giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới. TĐC là hậu quả pháp lý của hành vi
thu hồi đất của Nhà nước.
Từ khái niệm nêu trên có thể nhận thấy, TĐC có những đặc điểm cơ bản sau đây

Thứ nhất, TĐC là một phương thức bồi thường thiệt hại về tài sản khi Nhà nước
THĐ.Như chúng ta đã biết quyền sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất ở nói riêng là tài
sản của cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước bảo hộ.Cá nhân công dân, hộ gia đình có quyền
làm ăn, sinh sống trên đất ở hợp pháp của mình.Theo qui định của pháp luật dân sự khi một
chủ thể nào đó gây thiệt hại về tài sản cho chủ thể khác thì phải bồi thường.Bất luận đó là chủ
thể nào. Khi Nhà nước thu hồi đất ở làm cho người dân không thể tiếp tục làm ăn, sinh sống tại
nơi ở cũ trên mảnh đất mà họ có quyền sử dụng đất hợp pháp, phải di rời đến nơi ở mới gây
cho họ nhiều thiệt hại: Không còn mặt bằng để làm nơi ở. Cùng với mất nơi ở, nhiều trường
hợp nhiều tài sản bị hủy hoại như nhà cửa, vật kiến trúc, cây lâu năm… Do quyền sử dụng đất
ở là tài sản (và là tài sản có giá trị rất lớn) nên khi Nhà nước thu hồi đất ở phải thực hiện nghĩa
vụ bồi thường thiệt hại cho người có đất ở bị thu hồi, phải có trách nhiệm tạo lập nơi ở mới
cho người có đất ở bị thu hồi. Trong trường hợp này việc tạo lập nơi ở mới cho người có đất ở
bị thu hồi (tái định cư) thực chất là một hình thức bồi thường thiệt hại về tài sản. Trong mối
quan hệ này, bên bị thiệt hại là hộ gia đình, cá nhân có đất ở bị Nhà nước thu hồi, bên có nghĩa
vụ phải bồi thường thiệt hại là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất
(hoặc chủ đầu tư trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để giao cho chủ đầu tư thực hiện các
dự án). Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc lập và thực hiện các
dự án mới về nhà ở, đất ở, với điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi cũ cho người bị THĐ ở phải di
chuyển chỗ ở, đồng thời giúp người bị THĐ nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất;
Thứ hai, TĐC như phân tích ở trên là một phương thức bồi thường thiệt hại về tài sản.Tuy
nhiên, QSDĐ được coi là một tài sản “đặc biệt”, không giống như những tài sản khác. Theo
qui định của pháp luật hiện hành, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nên người sử dụng đất chỉ có
QSDĐ mà không có quyền sở hữu đối với đất đai. Do vậy, tái định cư không hoàn toàn giống
như các hình thức bồi thường thiệt hại về tài sản khác. Từ góc độ lý luận, trách nhiệm bồi
thường của một chủ thể chỉ phát sinh khi chủ thể có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại. Việc

8


Nhà nước tiến hành THĐ đã gây ra những thiệt hại đáng kể cho người dân. Bên cạnh những

thiệt hại về vật chất mà chúng ta có thể nhận thấy được như nhà cửa, cây trồng, vật kiến trúc,
công trình xây dựng …còn có những thiệt hại “vô hình” khác mà người có đất bị thu hồi phải
gánh chịu như vấn đề tâm linh tổ tiên, cuộc sống bị xáo trộn, tập quán sống của người dân bị
thay đổi, xa trường học, chỗ làm việc, mất đi mặt bằng cho hoạt động sản xuất, kinh doanh tạo
thu nhập, nguồn sống chính của nhiều hộ gia đình, cá nhân…. Và còn nhiều thiệt hại khác mà
cho đến nay vẫn chưa có thống kê đầy đủ. Tuy nhiên việc Nhà nước thực hiện THĐ để sử dụng
vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, phát triển kinh tế theo qui định của pháp
luật không phải là hành vi vi phạm pháp luật. Do vậy, những thiệt hại phát sinh khi Nhà nước
thu hồi đất ở không phải là hệ quả của hành vi vi phạm pháp luật. Nếu như bồi thường thiệt hại
về tài sản trong những trường hợp khác là hệ quả pháp lý của hành vi vi phạm pháp luật của
một chủ thể khi có hành vi xâm hại gây thiệt hại đối với tài sản của chủ sở hữu tài sản hoặc
chủ thể có quyền quản lý đối với tài sản; thì hành vi thu hồi đất của cơ quan có thẩm quyền thu
hồi đất theo qui định của pháp luật là hành vi xâm hại về tài sản đối với người có đất bị thu hồi
nhưng không phải là hành vi trái pháp luật mà là hành vi hợp pháp. Bởi hành vi thu hồi đất là
hành vi thuộc quyền năng của Nhà nước-đại diện chủ sở hữu đối với đất đai; thu hồi đất là một
trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai được thực hiện bởi các cơ quan Nhà
nước, người có thẩm quyền, là hành vi được thực hiện trên cơ sở và phù hợp với quy định của
pháp luật.
Thứ ba, những thiệt hại phát sinh từ hành vi thu hồi đất ở của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền theo qui định của pháp luật không phải là thiệt hại phát sinh từ hành vi trái pháp luật nên
trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với những thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra
khác với trách nhiệm của các chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại và phải bồi
thường. Quan hệ pháp luật phát sinh trong quá trình thực hiện tái định cư giữa cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền thu hồi đất và người dân có đất bị thu hồi không phải là quan hệ pháp luật
dân sự đơn thuần và cũng không phải là quan hệ pháp luật hành chính đơn thuần mà là quan
hệ pháp luật vừa có tính chất hành chính, vừa có tính chất dân sự. Như vậy, trong trường hợp
này việc đền bù thiệt hại không hoàn toàn là đền bù ngang giá mà Nhà nước có thể giới hạn
mức bồi thường, hình thức bồi thường thiệt hại. Việc giải quyết tái định cư - bồi thường những
tổn thất phát sinh khi Nhà nước thu hồi đất ở phụ thuộc vào chính sách của Nhà nước, đảm bảo
lợi ích của các cá nhân, hộ gia đình có đất ở bị thu hồi, đồng thời phải đảm bảo lợi ích chung

của toàn xã hội. Việc giải quyết tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở không phải hoàn toàn
thực hiện trên cơ sở sự thỏa thuận mà còn được thực hiện trên cơ sở quyền lực Nhà nước. Điều
đó dẫn đến trình tự thủ tục giải quyết tái định cư với tư cách là hình thức bồi thường thiệt hại
khi Nhà nước thu hồi đất ở khác với trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại trong các
quan hệ pháp luật dân sự khác. Thực tế cho thấy, thủ tục thực hiện tái định cư hiện nay chủ yếu
là thủ tục có tính chất hành chính.

9


Thứ tư, TĐC là biện pháp nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế- văn hóa – xã hội
đối với một bộ phận dân cư phải di chuyển nơi ở vì sự phát triển chung của đất nước.
Thứ năm, TĐC có mối quan hệ chặt chẽ với các hình thức bồi thường khác khi Nhà
nước THĐ ở. Bồi thường khi Nhà nước THĐ đóng vai trò trung tâm và có tính chất quyết định
đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị THĐ, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường ngang giá
và sát với giá thị trường cho người sử dụng đất về những thiệt hại hữu hình và thiệt hại vô hình
phát sinh trực tiếp từ hoạt động THĐ.
TĐC là việc Nhà nước bồi thường về đất ở, nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt, đời sống
của người dân và các chi phí di chuyển, ổn định cuộc sống cho người bị THĐ khi phải di
chuyển đến nơi ở mới.
Do đó, TĐC là hình thức bồi thường có vai trò quan trọng nhất khi Nhà nước thu hồi đất
ở, cùng với các hình thức bồi thường thiệt hại khác giúp cho người dân nhanh chóng ổn định
cuộc sống, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân khi bị thu hồi đất ở, đồng thời
giúp Nhà nước thực hiện có hiệu quả qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như kế hoạch phát
triển kinh tế, xã hội của địa phương, của đất nước nói chung.
1.1.5. Tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất và trách nhiệm của Nhà nước trong việc
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi
1.1.5.1. Tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất
Việc thu hồi đất phục vụ cho các mục đích quốc gia mang tính tất yếu khách quan bởi lẽ
trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước, việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an

ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng kinh tế - xã hội, đây không phải là ngoại lệ riêng có ở Việt Nam mà chúng được đặt ra và
thực thi ở bất kỳ quốc gia nào. Trên thế giới, nhiều quốc gia đã và đang từng bước tiến hành
thu hồi đất để đáp ứng nhu cầu phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa và phục vụ an ninh
quốc phòng với nhiều hình thức và nội dung khác nhau. Đặc biệt đối với Việt Nam chúng ta
sau nhiều năm chiến tranh, chúng ta đang nỗ lực chấn hưng đất nước, thu hẹp khoảng cách và
sớm đuổi kịp các nước trong khu vực. Trong quá trình xây dựng cơ sở vật chất cho Chủ nghĩa
xã hội, phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì Nhà nước trưng thu, trưng mua lại quyền
sử dụng đất canh tác và đất nhà ở của người dân dưới hình thức thu hồi đất có đền bù để xây
dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng, kinh tế - xã hội, đảm bảo các
nhu cầu công cộng và lợi ích quốc gia. Để đạt được mục tiêu này, chúng ta phải đầu tư xây
dựng đầy đủ, đồng bộ hệ thống các cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội; muốn vậy, Nhà
nước phải có một quỹ đất càn thiết, phù hợp. Tuy nhiên, Nhà nước không thể có đủ quỹ đất
này nếu không thực hiện việc thu hồi đất của người đang sử dụng. Như vậy, dù ở bất cứ hệ
thống, hình thái xã hội nào việc phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa tất yếu phải chuyển
đổi mục đích sử dụng một phần đất nông nghiệp, đất ở để chuyển sang đất chuyên dụng phục
vụ công nghiệp và phát triển đô thị.

10


Việc thu hồi đất ở nước ta trong những năm gần đây là sự chuyển đổi mục đích sử dụng
đất; nhờ có thu hồi đất, chúng ta đã xây dựng được nhiều khu công nghiệp, các cụm công
nghiệp; mở rộng và xây dựng các khu đô thị; hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giao
thông, cấp điện, cấp thoát nước, thông tin liên lạc, trường học, bệnh viện, công viên... chính
điều đó, đã làm cho quá trình phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa có những bước tiến
đáng kể, diễn ra mạnh mẽ hơn. Do đó, việc thu hồi đất để phục vụ cho mục đích quốc phòng,
an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng kinh tế - xã hội có vai trò quan trọng trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nhằm
phát triển kinh tế đất nước là càn thiết và là một tất yếu khách quan vì:

Một là, thu hồi đất để có mặt bằng xây dựng khu công nhiệp, khu chế xuất, thu hút đầu tư
trong và ngoài nước cho phát triển kinh tế - xã hội. Điều kiện cơ bản tối cần thiết của công
nghiệp hóa, hiện đại hóa là phải có mặt bằng để xây dựng các trung tâm nghiên cứu, triển khai
và tạo lập các cơ sở công nghiệp. Tốc độ thu hồi đất để phát triển các khu công nhiệp, khu chế
xuất gia tăng cùng với tốc độ của công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Hai là, thu hồi đất để chuyển đổi mục đích sử dụng, thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa,
hiện đại hóa; thu hồi đất để nâng cấp và xây dựng mới hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ yêu
cầu phát triển kinh tế - xã hội và quốc phòng an ninh. Đe phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo
quốc phòng an ninh cho quốc gia, Nhà nước còn phải nâng cấp xây dựng mới các kết cấu hạ
tầng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển giao lưu kinh tế giữa các vùng miền trong
cả nước. Đó là, hệ thống đường giao thông thủy, bộ, sắt, sân bay, bến cảng, hệ thống lưới điện
quốc gia, hệ thống bưu chính viễn thông, thủy lợi, việc phát triển này cần phải thu hồi một diện
tích đất không nhỏ ở vùng nông thôn, trung du, đồng bằng và hải đảo. Các hệ thống kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội phát triển sẽ tạo những lợi thế quan trọng để thu hút đầu tư phát triển kinh
tế ở các vùng sâu, vùng xa thu hẹp khoảng cách giữa các vùng miền trong nước cả về không
gian, thời gian và cả trĩnh độ phát triển.
Ba là, việc thu hồi đất để phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã tạo điều kiện thu hút,
giải quyết việc làm cho hàng triệu lao động với thu nhập tương đối khá, giúp họ từng bước cải
thiện đời sống yật chất cũng như tinh thần cho bản thân và gia đình họ.
1.1.5.2. Trách nhiệm của Nhà nước trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có
đất thu hồi
Theo quy định của pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu
hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì
mục đích phát triển kinh tế. Việc thu hồi đất này không do lỗi của người sử dụng đất mà vì mục
đích chung của xã hội, hơn nữa khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt
thòi, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp, vì vậy Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm
bồi thường. Như vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất có lợi ích chính đáng cần
được bảo vệ, thì Nhà nước với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của nhân dân, phải có

11

nghĩa vụ khôi phục các quyền và lợi ích đó bằng cách quy định chế định pháp lý về bồi thường
như nguyên tắc; điều kiện của việc bồi thường; cách thức bồi thường; trình tự, thủ tục bồi
thường…để làm sao quyền lợi của người bị thu hồi đất được đảm bảo, đồng thời tạo điều kiện
thuận lợi, nhanh chóng cho quá trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt bằng cho
việc thực hiện dự án.
Chẳng hạn, việc Nhà nước thu hồi đất khiến người nông dân bị mất tư liệu sản xuất và rơi
vào tình trạng không có công ăn việc làm, đời sống gặp nhiều khó khăn; thu hẹp diện tích đất
nông nghiệp nói chung và diện tích đất trồng lúa nói riêng. Người bị thu hồi đất ở được Nhà
nước bồi thường theo khung giá đất do ủy ban nhân dân tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung
ương quy định tại thời điểm thu hồi đất; khung giá đất này thấp hơn giá chuyển quyền sử dụng
đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường với số tiền được bồi thường người bị
thu hồi đất ở không thể mua được một mảnh đất tương đương với diện tích đất ở bị thu hồi
(đặc biệt là đối với khu vực đô thị nơi mà đất đai có giá rất cao) để có thể tạo dựng chỗ ở mới.
Việc không có chỗ ở mới ổn định sẽ khiến người sử dụng đất “không an cư’’, cuộc sống rơi
vào tình cảnh bấp bênh. Vì vậy, Nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền lực chính trị, kinh
tế và pháp lý, lại với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai phải có trách nhiệm bù
đắp những thiệt hại, những tổn thất mà người có đất bị thu hồi phải đối mặt. Trách nhiệm của
Nhà nước trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi ở cả phương
diện lý luận và thực tiễn:
Về phương diện lý luận:
Thứ nhất, chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra dựa trên cơ
sở quyền sở hữu tài sản hợp pháp của công dân được Hiến pháp và pháp luật bảo hộ. Ngay từ
Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013 đều khẳng định: “Quyền sở hữu về tài sản của
công dân được Nhà nước Việt Nam đảm bảo Quy định này tiếp tục được kế thừa tại Điều 58
Hiến pháp 1992 quy định: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành,
nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các
tổ chức kinh tế khác. Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân
Bên cạnh đó Hiến pháp 1992 cũng ghi nhận: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị

quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lỷ do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc
gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo
thời giả thị trường” (Điều 23).
Như vậy, có thể thấy quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã
được ghi nhận xuyên suốt trong các bản Hiến pháp nước ta cũng như đa số các nước trên thế
giới. Bởi vậy, khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích
quốc gia, công cộng và phát triển kinh tế thì quyền sử dụng đất và toàn bộ tài sản hợp pháp gắn
liền với đất bị thu hồi do người sử dụng đất tạo ra đều được xác định là tài sản hợp pháp của cá
nhân và phải được bồi thường.

12


Thứ hai, xuất phát từ bản chất của Nhà nước Việt Nam là Nhà nước “của dân, do dân và vì
dân”, trải qua bao cuộc kháng chiến trường kỳ và gian khổ, Nhà nước ta do nhân dân lao động
lập nên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân. Đặt trong ý nghĩa đó và xuất
phát từ chức năng xã hội của mình, Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện, hỗ trợ cho người
dân bị mất đất để họ ổn định đời sống, lao động và sản xuất.
Thứ ba, xét về mối quan hệ nhân - quả, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất là hậu
quả trực tiếp từ hành vi Nhà nước thu hồi đất gây ra. Chính vì vậy, khi Nhà nước thu hồi đất
mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước phải có
trách nhiệm bồi thường và hỗ trợ cho họ công bằng và đúng pháp luật.
Về phương diện thực tiễn: Việc thu hồi đất sẽ gây ra những tác động lớn về cả chính trị,
kinh tế, xã hội cũng như môi trường mà nếu như không giải quyết tốt vấn đề bồi thường về đất,
về tài sản trên đất, chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi có thể sẽ dẫn đến những hệ
quả nghiêm trọng như:
Thứ nhất, ở góc độ chính trị, nếu không giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, doanh
nghiệp và người có đất bị thu hồi sẽ dẫn đến tình trạng người dân bất bình, khiếu kiện đông
người, gây nên sự bất ổn định xã hội, giảm lòng tin của người dân vào cơ quan nhà nước. Bên
cạnh đó, nếu như lợi ích của nhà đầu tư được Nhà nước bảo đảm và hưởng lợi nhiều hơn so

với lợi ích chính đáng của người bị thu hồi đất sẽ tạo ra sự mâu thuẫn, bất đồng về quyền lợi
giữa người dân và doanh nghiệp. Trong nhiều trường hợp, người dân không thiện chí, thậm chí
thể hiện sự bất hợp tác với doanh nghiệp và Nhà nước khi thực hiện việc thu hồi đất và giải
phóng mặt bằng.
Thứ hai, ở góc độ kinh tế, nếu không bồi thường, hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi
đất thì sẽ đẩy người dân vào cảnh trắng tay khi mất quyền khai thác và hưởng lợi từ đất đai,
đồng thời phải chịu rất nhiều thiệt hại như: Thiệt hại về công sức đầu tư; thiệt hại về tài sản là
thành quả lao động và kết quả đầu tư vào đất; thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất; thiệt hại do
ngừng việc, ngừng sản xuất kinh doanh...
Thứ ba, ở góc độ xã hội, tâm lý chung của người dân Việt Nam là “an cư để lập nghiệp”.
Việc Nhà nước thu hồi đất sẽ dẫn đến sự đảo lộn về đời sống, sản xuất và sinh hoạt của những
người có đất bị thu hồi, dẫn đến tâm lý người dân bất an, lo lắng, không yên tâm lao động và
sản xuất. Ngoài ra, nếu không giải quyết tốt vấn đề việc làm (chuyển đổi nghề nghiệp và đào
tạo nghề mới), tình trạng thất nghiệp xảy ra, có thể dẫn đến các tệ nạn xã hội. Bởi vậy, Nhà
nước cần có chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi thu hồi đất của họ
để họ yên tâm ổn định đời sống và sản xuất.
1.2. Cơ sở lý luận của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất
1.2.1. Khái niệm pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Bất cứ một lĩnh vực nào, một quan hệ xã hội nào phát sinh trong đời sống xã hội cũng rất

13