phương hướng quản lý chi tiêu công theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại huyện Yên Hưng tỉnh Quảng Ninh

Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

1

LỜI MỞ ĐẦU
Đất nước ngày càng phát triển với đa dạng hóa các thành phần kinh tế, cùng
với đó việc thực hiện quản lý chi tiêu cơng cũng gặp phải những vấn đề khó khăn
mới, địi hỏi phải có những biện pháp nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý các
nguồn lực công cộng. Với tư cách là một cấp trong quản lý ngân sách huyện Yên
Hưng tỉnh Quảng Ninh đã giữa vai trò quan trọng trong quản lý ngân sách Nhà
Nước. Mức độ phức tạp trong công tác quản lý tăng lên và việc quản lý ngân sách
theo phương pháp truyền thống qua thời gian dài thực hiện đã xuất hiện những mặt
hạn chế. Do đó cần có những cải thiện, hướng mới để thực hiện tốt các công việc
quản lý ngân sách vốn đã rất phức tạp của Việt Nam. Quản lý ngân sách theo
khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp quản lý tiên tiến, đem lại hiệu
quả cao và đã được thực hiện thành công ở một số nước như: Australia, một số
nước ở Đông Nam Á … Việt Nam vẫn còn là một nước đang phát triển, nguồn lực
khan hiếm vì vậy cần có biện pháp sử dụng nguồn lực hiệu quả, tiết kiệm. Có như
vậy chúng ta mới đảm bảo được sự phát triển nhanh và bền vững, thu hẹp khoảng
cách với các nước trên thế giới. Để góp phần vào cơng tác quản lý chi tiêu công
em xin đưa ra những ý kiến cơ bản về : “ phương hướng quản lý chi tiêu công theo
khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại huyện Yên Hưng tỉnh Quảng Ninh ”.
Chuyên đề thực tập được hình thành từ nhiều tài liệu khác nhau và phương hướng
giải pháp đưa ra mang tính đề xuất. Em xin được gửi lời cảm ơn tới cô giáo hướng
dẫn Nguyễn Quỳnh Hoa, người đã hướng dẫn tận tình để em hồn thành bài viết
này. Em cũng xin gửi lời cảm ơn tới phịng Tài chính kế hoạch huyện n Hưng
tỉnh Quảng Ninh, cùng tồn thể cán bộ trong phịng. Mục đích của bài viết nhằm
nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách huyện n Hưng thơng qua nghiên cứu tình
hình thực tế tại điạ phương. Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục bài viết gồm 3
chương:

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

2

Chương 1 : Quản lý chi tiêu công và khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Chương 2 : Thực trạng quản lý chi tiêu công tại huyện Yên Hưng tỉnh
Quảng Ninh.
Chương 3 : Phương hướng và giải pháp quản lý chi tiêu công theo khuôn
khổ chi tiêu trung hạn tại huyện Yên Hưng tỉnh Quảng Ninh.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

3

CHƯƠNG 1
QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG VÀ KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN
1.Tổng quan về chi tiêu công
1.1 Khái niệm
Chi tiêu công phản ánh những lựa chọn chính sách của Chính phủ. Mỗi khi
Chính phủ cung cấp những loại hàng hóa và dịch vụ nào với chất lượng và khối

lượng ra sao thì chi tiêu cơng đều phản ánh chi phí để thực hiện các quyết định đó.
Tuy nhiên, hiểu chi phí để thực hiện các quyết định cung cấp hàng hóa và dịch vụ
của Chính phủ như thế nào vẫn cịn là một câu hỏi gây tranh cãi. Chính vì thế, nó
cũng làm nảy sinh hai cách hiểu khác nhau về chi tiêu công.
Thứ nhất, có những chi phí trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ thơng
qua ngân sách cơng cộng, tức là tiền mà Chính phủ chi ra từ ngân sách để đáp ứng
các khoản chi tiêu này. Chẳng hạn, việc Chính phủ trích ngân sách để chi cho giáo
dục, quốc phịng…thuộc loại chi tiêu này. Cách hiểu này có thể gọi là chi tiêu cơng
theo nghĩa hẹp, hay cịn gọi là chi tiêu của Chính phủ.
Tuy nhiên, hiểu chi tiêu công như vậy xem chừng chưa thỏa đáng. Lý do là
hầu hết các quyết định, quy tắc hay chính sách của Chính phủ đều trực tiếp hoặc
gián tiếp tác động đến chi tiêu của khu vực tư nhân, và do đó sẽ ảnh hưởng tới sự
phân bổ nguồn lực chung của nền kinh tế. Ví dụ, khi Chính phủ thơng qua một đạo
luật buộc tất cả các doanh nghiệp phải lắp đặt hệ thống xử lý nước thải để bảo vệ
mơi trường thì quyết định đó buộc khu vực tư nhân phải bỏ ra một chi phí đáng kể
để chấp hành quy định của Chính phủ. Hoặc khi Chính phủ ấn định lãi xuất ưu đãi
cho các doanh nghiệp nhà nước thì thực chất đây là một hình thức trợ cấp ngầm
cho các doanh nghiệp này, nhưng khoản trợ cấp đó lại khơng phản ánh trực tiếp
qua ngân sách. Nhiều nhà kinh tế cho rằng phải tính tốn cả những chi phí này thì
mới phản ánh hết tác động của một quyết định cơng đến tồn bộ nền kinh tế quốc
dân. Tính tốn chi tiêu cơng như vậy cịn gọi là chi tiêu công theo nghĩa rộng. Vậy,
theo nghĩa khái quát nhất, chi tiêu công là tất cả các khoản chi của chính quyền

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

4

trung ương; chính quyền địa phương, các doanh nghiệp nhà nước và của toàn dân
khi cùng trang trải chi phí do Chính phủ quản lý.
Rõ ràng, khái niệm chi tiêu công theo nghĩa rộng sẽ phản ánh đầy đủ hơn
“chi phí xã hội của các hoạt động Chính phủ”. Nhưng do những khó khăn rất lớn
trong việc ước tính những chi phí đó nên trong hầu hết các cuộc thảo luận về chi
tiêu công, người ta thường đề cập tới chi tiêu công theo nghĩa hẹp.vì vậy trong bài
viết này chúng ta xem xét chi tiêu công theo nghĩa hẹp.
1.2 Phân loại chi tiêu công
1.2.1 Phân loại theo tính chất
Để phục vụ cho mục đích phân tích kinh tế, một cách phân loại chi tiêu công
phổ biến là người ta xét xem các khoản chi tiêu đó có thực sự địi hỏi tiêu hao
nguồn lực của nền kinh tế quốc dân hay không. Theo cách nhìn nhận này, chi tiêu
cơng được chia thành chi tiêu hồn tồn theo tính chất cơng (hay cịn gọi là chi
mua sắm hàng hóa dịch vụ) và chi chuyển nhượng.
Chi tiêu hồn tồn mang tính chất cơng là các khoản chi tiêu đòi hỏi các
nguồn lực của nền kinh tế. Việc khu vực công cộng sử dụng những nguồn lực này
sẽ loại bỏ việc sử dụng chúng vào các khu vực khác. Vì thế, chi phí cơ hội của
những khoản chi tiêu công này sản lượng phải từ bỏ ở các khu vực khác. Trong
kinh tế vĩ mô, khoản chi này thường được xem là gây ra hiệu ứng làm “thối giảm
” đầu tư tư nhân. Vì thế, với một tổng nguồn lực có hạn của nền kinh tế, vấn đề đặt
ra là cần cân nhắc chi tiêu chúng vào đâu sẽ có hiệu quả nhất.
Loại chi tiêu thứ hai là chi chuyển giao hay chi có tính chất phân phối lại, ví
dụ như chi lương hưu, trợ cấp, phúc lợi xã hội…Những khoản chi tiêu này không
thể hiện yêu cầu của công cộng với các nguồn lực của xã hội vì chúng chỉ đơn
thuần là chuyển giao từ người này sang người khác thông qua khâu trung gian là
khu vực cơng cộng. Tuy nhiên nói như vậy khơng có nghĩa là chỉ chuyển giao
khơng gây tổn thất gì cho xã hội. Như đã biết các chương trình phân phối lại đều
gây ra những méo mó trong sự phân bổ nguồn lực, do đó dẫn đến sự phi hiệu quả.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

5

1.2.2 Phân loại theo chức năng
Các phân loại trên thường có ý nghĩa đối với việc phân tích kinh tế nhiều hơn
là việc quản lý chi tiêu ngân sách của Chính phủ. Một cách phân loại theo mục
đích giao dịch được gọi là phân loại theo chức năng. Cách phân loại này thường
được sử dụng theo đánh giá phân bổ nguồn lực của Chính phủ nhằm thúc đẩy thực
hiện các hoạt động và mục tiêu khác nhau của Chính phủ. Theo cách phân loại
này, chi tiêu cơng bao gồm :
Chi cho các dịch vụ nói chung của Chính phủ (hay chi hành chính). Đây là
những khoản chi ngân sách cho những hoạt động thường xuyên để đảm bảo Chính
phủ có thể thực hiện các chức năng của mình. Thuộc loại này thường chi cho các
cơ quan hành chính của Chính phủ, chi trả lương, chi cho cảnh sát, tòa án…
Chi cho các dịch vụ kinh tế. Bao gồm những khoản đầu tư của Chính phủ vào
cơ sở hạ tầng, điều tiết, trợ cấp sản xuất…
Chi cho các dịch vụ cộng đồng và xã hội. Đây là các khoản chi cộng đồng nói
chung, các hộ gia đình và cá nhân như chi cho giáo dục, y tế, hưu trí, trợ cấp thất
nghiệp, phúc lợi, văn hóa, giải trí…
Chi khác, chủ yếu là để trả lãi các khỏa nợ của Chính phủ hoặc phân bổ ngân
sách giữa các cấp chính quyền.
1.2.3 Phân loại theo mục đích chi tiêu
Tất cả các khoản chi tiêu của Chính phủ thường được phân loại một cách

truyền thống thành chi thường xuyên và chi đầu tư. Đôi khi ở một số nước (như
Việt Nam), việc chi trả nợ còn được tách ra thành một khoản chi riêng ngoài chi
đầu tư và chi thường xuyên.
Chi thường xuyên. Là các khoản chi để mua hành hóa và dịch vụ khơng lâu
bền, thường mang tính chấp lập đi lập lại thường xuyên qua các năm. Thí dụ về chi
thường xuyên là chi trả lương cho cán bộ công chức nhà nước, chi bảo dưỡng các
cơ sở hạ tầng…

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

6

Chi đầu tư. Là khoản chi tiêu về mua đất, thiết bị tài sản vật chất và vơ hình
khác, trái phiếu của Chính phủ, tài sản phi tài chính…có giá trị nhất định và được
sử dụng hơn một năm trong quá trình sản xuất.
1.3 Mục tiêu của chi tiêu cơng
Chi tiêu cơng đóng vai trị quan trọng trong chính sách kinh tế. Theo
Musgreve, hầu hết các khoản chi của Chính phủ đều nhằm vào một trong ba mục
tiêu: phân bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập và ổn định hóa nền kinh tế vĩ mơ.
Đây cũng chính là ba chức năng chính của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường.
Chúng ta sẽ điểm lại ba mục tiêu này.
1.3.1 Mục tiêu phân bổ nguồn lực
Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ là can thiệp vào nền
kinh tế thị trường để khắc phục những khuyết tật của thị trường như độc quyền,
hàng hóa cơng cộng, ngoại ứng hay thơng tin khơng đối xứng. Tất nhiên cũng phải

thấy sự can thiệp của Chính phủ vào phân bổ nguồn lực khơng phải là chìa khóa
vạn năng để giải quyết mọi vấn đề, bởi Chính phủ cũng có những hạn chế của
mình và mọi chính sách của Chính phủ đều kèm theo những chi phí nhất định. Vì
thế, nguyên tắc biên đã tìm ra một tiêu chuẩn để đánh giá giá trị của các chính sách
can thiệp của Chính phủ, đó là các chính sách đó phải mang lại cho xã hội lợi ích
lớn hơn những chi phí phát sinh thêm mà xã hội phải gánh chịu.
1.3.2 Mục tiêu phân phối lại thu nhập
Phân phối lại thu nhập có lẽ là một động cơ quan trọng đứng đằng sau nhiều
Chính sách của Chính phủ. Chính phủ có thể thực hiện mục tiêu này bằng nhiều
cách. Đánh thuế lũy tiến và chi cho trợ cấp bằng tiền cho các đối tượng là công cụ
phân phối lại trực tiếp nhất mà Chính phủ thường dùng. Ngồi ra, nhiều chương
trình khác cũng chủ động nhằm mục tiêu phân phối lại hoặc mang hàm ý phân
phối. Việc Chính phủ cung cấp các dịch vụ y tế, giáo dục, nhà ở và các dịch vụ các
dịch vụ xã hội khác đều là trọng tâm của các chính sách phân phối lại. Các nhà
kinh tế vẫn thường xuyên tranh cãi về việc Chính phủ nên trực tiếp đứng ra cung
cấp hàng hóa và dịch vụ trợ cấp hay nên trợ cấp bằng tiền cho người dân, rồi để họ

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

7

tự do lựa chọn những thứ hàng hóa và dịch vụ mà họ cần trên thị trường. Vấn đề
này sẽ được đề cập trong phần sau.
Ngồi ra, các hoạt động điều tiết của Chính phủ như bảo vệ người tiêu dùng,
chống độc quyền, an toàn lao động, vệ sinh thực phẩm…cũng đều mang hàm ý

phân phối. Cũng như việc can thiệp của Chính phủ nhằm mục tiêu phân bổ lại
nguồn lực, các chính sách phân phối lại đều hàm chứa những chi phí nhất định về
tính hiệu quả. Nói cách khác ln có một sự đánh đổi giữa hiệu quả và công bằng
đứng sau mỗi mức độ phân phối lại mà Chính phủ muốn tiến hành.
1.3.3 Mục tiêu ổn định hóa nền kinh tế
Các chính sách chi tiêu của Chính phủ có một vai trị thiết yếu đối với việc
đạt các mục tiêu kinh tế vĩ mơ như cải thiện cán cân thanh tốn, nâng cao tốc độ
tăng trưởng dài hạn của nền kinh tế quốc dân.
Các khoản chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ của Chính phủ là một bộ phận
cấu thành của chi tiêu trong nước, vì thế nó đóng góp vào khả năng hấp thụ trong
nước của nền kinh tế. Bất cứ sự mở rộng chi tiêu nào cũng đều gây ra hiệu ứng số
nhân, tác động đến đầu tư về sản phẩm nội địa cũng như sản phẩm nhập khẩu.
Việc tăng chi tiêu cho hàng nhập khẩu sẽ làm suy giảm cán cân thanh tốn trong
khi khơng giúp ích được gì cho sản xuất nội địa. Tăng chi tiêu có thể được tài trợ
bằng việc tăng thuế hiện tại hoặc đi vay, tức là tăng thuế trong tương lai. Như vậy
dù chi tiêu công được tài trợ bằng cách nào thì cũng làm giảm thu nhập khả dụng
của khu vực tư nhân hiện tại hoặc tương lai. Do đó chi tiêu của khu vực tư nhân có
thể bị giảm xuống. Đây là hiệu ứng làm thoái giảm chi tiêu tư nhân. Còn nếu việc
tài trợ cho việc gia tăng chi tiêu công làm tăng lãi suất hoặc làm giảm những
nguồn lực sẵn có cho khu vực tư nhân thì tăng chi tiêu cơng làm thối giảm đầu tư
tư nhân. Rõ ràng sự thay đổi trong chi tiêu công sẽ làm ảnh hưởng đến rất nhiều
biến số vĩ mô quan trọng khác.
Chi chuyển nhượng không thể hiện tiêu hao nguồn lực thực sự của xã hội, do
đó khơng ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hấp thụ của nền kinh tế trong nước,
nhưng nó có tác động đến thu nhập khả dụng tư nhân. Lượng chi tiêu của tư nhân

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A

Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

8

giảm đi do các chương trình chuyển nhượng của Chính phủ phụ thuộc vào tính
chất của khoản chuyển nhượng và đặc điểm của đối tượng được nhận trợ cấp.
Chi trả lãi của khu vực công cộng khơng có khả năng hấp thụ trực tiếp đến
khu vực trong nước cũng như tổng cầu. Nhưng chúng lại bổ sung thêm cho thu
nhập của người nhận và sẽ tác động gián tiếp đến tổng cầu thông qua xu hướng chi
tiêu biên. Ngồi ra, cịn phải kể đến mối quan hệ qua lại giữa tiền trả lãi của Chính
phủ và thâm hụt. Chi trả lãi nhiều là do quy mô thâm hụt quá khứ lớn chứ không
phải do yếu kém của chính sách hiện tại. Thâm hụt ngân sách trầm trọng sẽ gây ra
tình trạng nợ nần chồng chất và trả lãi có thể trở thành một khoản chi gánh nặng
cho ngân sách, như tình hình của nhiều nước đang phát triển trên thế giới hiện nay
đã chứng minh.
Trên đây là một số nét cơ bản về tác động của các khoản chi tiêu công đến
nền kinh tế vĩ mơ. Điều đó cũng có nghĩa là bằng cách thay đổi quy mơ chi tiêu
cơng các nhà kinh tế có thêm một công cụ hữu hiệu để điều chỉnh các biến số vĩ
mơ nhằm ổn định hóa nền kinh tế.
1.4 Các nhân tố tác động làm tăng chi tiêu công
1.4.1 Cầu làm tăng trưởng chi tiêu cơng
Thu nhập bình qn đầu người tăng. Quá trình tăng trưởng GDP trên đầu
người là quá trình phát triển của nền kinh tế của một nền kinh tế nơng nghiệp có
thu nhập thấp sang nền kinh tế cơng nghiệp có thu nhập cao. Hiển nhiên là trong
q trình đó đầu ra của các hàng hóa cơng cộng cũng khơng ngừng tăng theo. Mức
chi tiêu của hàng hóa cơng cộng khơng chỉ tăng về số tuyệt đối mà cả tỷ trọng
trong GDP.
Tiêu dùng của xã hội cho những hàng hóa cơng cộng thiết yếu như điều kiện
vệ sinh cơ bản, phòng chống dịch bệnh lây lan …có thể giảm xuống, nhưng tiêu

dùng cho những hàng hóa cơng cộng cao cấp như cơng viên, khu vui chơi giải trí,
giáo dục chất lượng cao …sẽ khơng ngừng tăng lên. Mặc dù khơng có cơ sở lý
thuyết nào để chứng minh mức độ giảm chi tiêu công cộng thiết yếu mạnh hơn hay
mức độ tăng chi tiêu công cộng cho hàng hóa cao cấp mạnh hơn, do đó không thể

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

9

khẳng định chi tiêu công cộng nói chung sẽ tăng hay giảm khi thu nhập đầu người
tăng, nhưng thực tế cho thấy cầu của xã hội tương đối co giãn theo thu nhập, tức là
nó tăng nhanh hơn so với tăng thu nhập.
Với hàng hóa vốn thì mối quan hệ này cịn thếu rõ ràng hơn. Trong giai đoạn
đầu của sự phát triển, xã hội có nhu cầu rất lớn về việc xây dựng các cơ sở hạ tầng
mới. Do đó, hiển nhiên những khoản chi tiêu công cộng này sẽ tăng cả về số tuyệt
đối và tỷ trọng. Nhưng khi các cơ sở hạ tầng cơ bản này đã xây dựng xong và phát
huy tác dụng thì phần lớn chi tiêu cho việc tạo vốn trong nền kinh tế sẽ do khu vực
tư nhân đảm nhiệm. Lúc này tỷ trọng chi tiêu công cộng cho việc tạo vốn có xu
hướng giảm. Tuy nhiên, xu hướng trong thực tế của nhiều nước phát triển lại cho
thấy điều ngược lại. Việc phát triển kinh tế đã phát sinh thêm nhiều vấn đề mới,
như ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thơng, và do đó lại địi hỏi các khoản chi
tiêu công cộng mới. Hơn nữa khi thu nhập tăng thì tỷ trọng vốn đần tư vào “nguồn
vốn con người” sẽ tăng rất mạnh tức là chi tiêu cho giáo dục sẽ tăng nhanh, trong
đó chi tiêu của Chính phủ cho giáo dục tiểu học đóng vai trị then chốt. Nói tóm lại
khi thu nhập tăng thì sẽ có nhiều xu thế trái ngược nhau cùng tác động vào chi tiêu

công cộng. Câu trả lời cụ thể về việc chi tiêu công cộng sẽ tăng hay giảm cùng với
thu nhập chỉ có thể có được qua nghiên cứu thực tế của từng quốc gia.
Thay đổi công nghệ, khi điều kiện cơng nghệ thay đổi thì các quy trình sản
xuất và hỗn hợp sản phẩm được sản xuất ra cũng thay đổi theo. Điều đó có thể làm
tăng hoặc giảm tầm quan trọng tương đối của các loại hàng hóa cơng cộng do đó
cũng làm chi tiêu cơng cộng thay đổi theo.
Thay đổi dân số, tốc độ tăng dân số thay đổi sẽ làm ảnh hưởng tới cơ cấu theo
độ tuổi của dân số và điều này ảnh hưởng đến các khoản chi tiêu cho giáo dục và y
tế. Hiện tượng dân số ngày càng già đi đã khiến chi tiêu của Chính phủ cho y tế và
chăm sóc sức khỏe cho người già tăng nhanh.
Q trình đơ thị hóa. Q trình đơ thị hóa sẽ làm nảy sinh nhiều nhu cầu mới
mà khơng hề có trong các vùng nông thôn. Đại bộ phận những nhu cầu phát sinh
thêm đó là về hàng hóa và dịch vụ cơng . Vì thế chi tiêu cơng cũng sẽ tăng.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

10

1.4.2 Cung làm tăng chi tiêu cơng
Chi phí tương đối để cung cấp dịch vụ cơng tăng dần. Trong mơ hình tăng
năng suất tăng khơng đều giữa hai khu vực của William J.Baumol giá cả của
những hàng hóa và dịch vụ do Chính phủ mua sắm sẽ tăng dần so với giá của các
hàng hóa khác. Baumol đã giải thích xu thế này bằng cách lập luận rằng khu vực
công cộng thường gắn với các dịch vụ xã hội mà khả năng ứng dụng khoa học kỹ
thuật thay thế cho lao động trong các lĩnh vực đó khó khăn nhiều hơn khu vực tư

nhân. Vì thế năng suất lao động của khu vực tư nhân sẽ tăng nhanh hơn khu vực
công cộng. Nếu thị trường là cạnh tranh hồn hảo thì tiền lương cơng nhân trong
khu vực tư nhân sẽ được trả tương ứng với giá trị biên của lao động, do đó tiền
lương của khu vực tư nhân cũng tăng nhanh hơn khu vực công cộng. Để ngăn chặn
việc người dân trong khu vực công chuyển dần sang khu vực tư nhân do tiền lương
cao hơn thì khu vực cơng cũng phải tăng lương cho các viên chức tương ứng với
mức tăng năng suất trong khu vực tư nhân. Kết quả chi phí về nhân công trong các
khu vực công cộng sẽ tăng lên tương đối khiến cho giá cả hàng hóa do khu vực
này cung cấp cũng ngày một tăng cao.
Sự lựa chọn của các cử tri. Người tiêu dùng thể hiện sự lựu chọn của mình về
các mức chi tiêu cơng cộng không phải dựa trên các “lá phiếu bằng tiền” như trên
thị trường mà thông qua hành vi biểu quyết. Nguyên tắc biểu quyết theo đa số có
thể dẫn tới việc chi tiêu cơng q mức. Các cử tri có thu nhập thấp có thể lợi dụng
nguyên tắc biểu quyết theo đa số để phân phối lại theo hướng có lợi cho mình bằng
cách bỏ phiếu cho các chương trình cho các đối tượng có mức thu nhập từ mức của
người cử tri trung gian trở xuống mà chi phí của những chương trình này sẽ đặt lên
vai của những cử tri có mức thu nhập trên mức cử tri trung gian. Trong trường hợp
này sự liên minh đã hình thành lên những nhóm có chung lợi ích với khả năng ảnh
hưởng rất lớn đến các quyết định chi tiêu công.
Hành vi của viên chức Nhà nước. Thơng qua mơ hình về hành vi viên chức
Nhà nước của Niskanen. Mơ hình là một cách giải thích khác nữa về sự tăng
trưởng của chi tiêu công.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

11

Tóm lại, chúng ta đã xem xét nhiều giả thuyết khác nhau để giải thích cho sự
mở rộng nhanh chóng chi tiêu cơng. Tuy nhiên, khả năng kiểm định của các giả
thiết này còn rất hạn chế. Mỗi giả thuyết chỉ có thể giải thích cho từng loại chi tiêu
công nhất định chứ không thể sử dụng như một khung lý thuyết tổng quát cho mọi
hình thái chi tiêu cơng cho mọi quốc gia.
2. Quản lý chi tiêu công (PEM)
2.1 Khái niệm quản lý chi tiêu công
Quản lý chi tiêu công phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định
của Nhà nước với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính cơng nhằm
thực hiện tốt các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Ngân sách phải là tấm gương tài chính phản chiếu các lựa chọn kinh tế - xã
hội. Để thực hiện được vai trò của mình Chính phủ phải:
-

Tạo đủ nguồn thu từ nền kinh tế theo các phương thức hợp lý.

-

Phân bổ và sử dụng các nguồn lực một cách có trách nhiệm, hiệu quả và

hiệu lực.
Quản lý chi tiêu cơng chính là một công cụ để thực hiện nhiệm vụ thứ hai.
Như vậy PEM thực chất là một công cụ để quản lý hiệu quả các nguồn lực
công cộng. Cần phân biệt quản lý chi tiêu cơng và chính sách chi tiêu cơng. Trong
khi chính sách chi tiêu trả lời câu hỏi “làm gì” thì quản lý chi tiêu lại trả lời câu hỏi
“làm như thế nào”. Mặc dù trong thực tế rất khó tách biệt giữa hai câu hỏi này,
nhưng cơ chế, kỹ thuật và thơng tin cần có để có PEM tốt và hoạch định chính
sách tốt khơng hồn tồn như nhau. Điều đó cũng có nghĩa là cho dù mang tính

đặc thù cho từng nước, nhưng PEM là một công cụ hữu hiệu để giúp tất cả các
quốc gia có thể quản lý tốt hơn nguồn lực của mình.
PEM phải mang tính đặc thù tùy theo hồn cảnh từng nước. Cách tiếp cận và
khuyến nghị mà PEM đưa ra phải dựa trên điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, hành
chính và năng lực thực hiện chính sách của mỗi quốc gia.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

2.2

12

Mục tiêu chính của PEM

Mục tiêu chính của các chính sách phát triển là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế,
đảm bảo tính cơng bằng trong tăng trưởng và ổn định hóa nền kinh tế quốc dân. Là
một cơng cụ phục vụ cho Chính phủ thực hiện vai trị của mình, PEM cũng có
những mục tiêu tương ứng với ba mục tiêu trên.
Trước tiên, ổn định nền kinh tế bao hàm nhiều vấn đề, trong đó ổn định tài
chính quốc gia là một vấn đề sống cịn. Điều đó nghĩa là ngân sách nhà nước ln
phải đảm bảo tính bền vững. Bền vững ở đây khơng có nghĩa là khơng có thâm
hụt, vì trong nhiều trường hợp để thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội khác nhau,
Chính phủ phải chấp nhận đi vay và thâm hụt ngân sách. Nhưng sự thâm hụt đó
phải trong biên độ cho phép và không gây những nguy hại nghiêm trọng cho nền
kinh tế trong tương lai. Mục tiêu này được chuyển sang PEM thành mục tiêu đảm

bảo kỷ luật tài khóa tổng thể. Kỷ luật tài khóa tổng thể là việc đảm bảo những nhu
cầu có tính cạnh tranh lẫn nhau và thường là vượt quá giới hạn ngân sách cho
phép, nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, tức là không bị thâm hụt lớn đến mức không
bền vững. Tổng thể ngân sách phải là kết quả của những quyết định minh bạch và
có hiệu lực chứ khơng phải đơn thuần là để thảo mãn mọi nhu cầu chi tiêu. Ngân
sách tổng thể phải được xác định trước khi đưa ra bất kỳ một quyết định chi tiêu cụ
thể nào và phải được duy trì bền vững trong trung và dài hạn.
Nền kinh tế vĩ mô không những cần đạt tốc độ tăng trưởng cao mà sự tăng
trưởng đó phải đảm bảo tính bền vững, có nghĩa là nó phải đảm bảo tính chất cơng
bằng. Muốn vậy, Chính phủ phải sắp xếp được thứ tự ưu tiên các chương trình
chính sách của mình và tập trung thực hiện có trọng tâm trọng điểm các chính sách
đó theo hướng tăng trưởng nhanh và bền vững. Có như vậy mới góp phần đạt tốc
độ tăng trưởng cao trong điều kiện ngân sách hạn hẹp. Tương ứng, mục tiêu thứ
hai của PEM được gọi là đảm bảo hiệu lực phân bổ nguồn lực, tức là Chính phủ
phải xác định được thứ tự ưu tiên trong phân bổ nguồn lực phủ hợp với các chiến
lược và kế hoạch quốc gia, các bộ ngành, các tỉnh. Chi tiêu phải dựa trên các ưu
tiên chiến lược của quốc gia và hiệu lực của các chương trình chính sách cơng. Hệ

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

13

thống ngân sách phải khuyến khích tái phân bổ nguồn lực từ những chương trình
có mức độ ưu tiên thấp sang chương trình có mức độ ưu tiên cao, và từ các chương
trình hiệu quả thấp sang chương trình hiệu quả cao.

Cuối cùng hoạt động của các cơ quan nhà nước hay còn gọi là các đơn vị thụ
hưởng ngân sách cũng phải có tính chất hiệu quả giống như các doanh nghiệp kinh
doanh tư nhân. Điều này dẫn tới mục tiêu thứ ba của PEM là đảm bảo hiệu quả
hoạt động, tức là làm thế nào để các cơ quan cung ứng dịch vụ cơng có kết quả cao
nhất trong phạm vi ngân sách cho trước hoặc có thể đạt được những kết quả cho
trước với chi phí thấp nhất. Các cơ quan cung ứng dịch vụ phải cung cấp hàng hóa
và dịch vụ sao cho co thể đạt được hiệu quả như mong muốn và (có thể được) với
mức giá cạnh tranh trên thị trường.
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng các nguyên tắc trên của PEM không đứng một cách
độc lập mà chúng có mối quan hệ qua lại và bổ sung lẫn cho nhau. Nếu chỉ nhấn
mạnh ngun tắc này thì khơng có gì đảm bảo là PEM sẽ được thực hiện có hiệu
quả. Chẳng hạn nếu chúng ta chỉ chú trọng tới hiệu quả phân bổ nguồn lực mà bỏ
qua kỷ luật tài khóa tổng thể thì có thể dẫn đến nguy cơ là các cơ quan Chính phủ
q ơm đồm thực hiện các chương trình dự án được đánh giá là có hiệu quả, khiến
tổng chi cho các chương trình đó vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách hiện
tại. Điều đó khiến cho Chính phủ phải đi vay để tài trợ cho chi tiêu, thâm hụt và
vay nợ của Chính phủ sẽ ra tăng và ngân sách có nguy cơ không bền vững. Ngược
lại, nếu chỉ quan tâm tới việc kìm chế chi tiêu trong giới hạn ngân sách cứng mà bỏ
qua hiệu qua hiệu quả phân bổ nguồn lực hay hiệu quả hoạt động thì khơng có gì
đảm bảo là ngân sách nhà nước sẽ được chi vào những chương trình cấp thiết nhất,
mang tính chiến lược của quốc gia, cũng như không thể đảm bảo rằng các cơ quan
của Chính phủ đã sử dụng đồng tiền được cấp một cách tiết kiệm nhất.
2.3 Yêu cầu đối với PEM hiệu quả
Là một trong những nội dung cơ bản của cải cách hành chính quốc gia việc
cải cách tài chính cơng nói riêng và cải cách chi tiêu cơng nói chung phải đảm bảo
những tiêu chuẩn chung của một nền hành chính Nhà nước có hiệu quả và hiệu

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A

Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

14

lực. Phải có một cơ chế điều hành quốc gia hiệu quả. Điều hành quốc gia được
hiểu là cách sử dụng quyền lực để quản lý các nguồn lực kinh tế xã hội của quốc
gia cho sự phát triển. Theo cách hiểu đó, điều hành quốc gia không chỉ đơn thuần
là công tác quản lý Nhà nước của Chính phủ mà cịn bao hàm sự đóng góp của khu
vực tư nhân và các tổ chức đồn thể xã hội cũng như quần chúng (mà ngơn ngữ
hiện nay gọi là xã hội dân sự). Một cơ chế điều hành quốc gia hiệu quả là phải đáp
ứng được bốn yêu cầu: tính trách nhiệm, tính minh bạch, tính tiên liệu và sự tham
gia của xã hội. Bốn ngun tắc đó được cụ thể hóa trong cơng tác PEM như sau:
Tính trách nhiệm. Tính trách nhiệm trong PEM được hiểu là các cơ quan
cung ứng dịch vụ và cơng chức Nhà nước phải có tính trách nhiệm thực hiện
những nhiệm vụ nằm trong bổn phận của mình và giải trình những hậu quả do
quyết định mà mình đưa ra. Tính trách nhiệm gồm hai bộ phận cấu thành. Thứ nhất
là trách nhiệm giải trình. Các cơ quan sử dụng ngân sách Nhà nước phải có trách
nhiệm báo cáo định kỳ về việc đã sử dụng ngân quỹ vào việc gì và đạt kết quả như
thế nào. Trách nhiệm giải trình khơng phải dừng lại ở việc có những báo cáo hình
thức theo quy định, mà cịn bao hàm cả việc sẵn sàng trả lời mọi chất vấn của mọi
đối tượng trong xã hội về việc chi tiêu của mình. Bộ phận thứ hai trong tính trách
nhiệm là phải lường trước được những tác động có thể xảy ra khi đưa ra các quyết
định chi tiêu. Đề cao tính trách nhiệm trong PEM nghĩa là buộc các cơ quan công
quyền phải cân nhắc kỹ khi chi tiêu bằng tiền cơng quỹ. Điều đó sẽ giúp chi tiêu
cơng đạt hiệu quả cao hơn.
Tính minh bạch. Tính minh bạch có nghĩa là mọi thơng tin về tài chính và
ngân sách phải được cơng khai hóa. Đây là một u cầu dễ hiểu vì người dân, với
tư cách là người đóng thuế để Chính phủ chi tiêu cho các hoạt động vì lợi ích

chung, có quyền được biết tiền thuế do mình đóng được chi tiêu như thế nào. Minh
bạch tài chính ở đây khơng có nghĩa là các thơng tin được cơng bố mà chúng cịn
phải được cơng bố một cách kịp thời, đáng tin cậy và dễ hiểu. Có như vậy mới
đảm bảo được mọi tầng lớp dân cư đều có thể tham gia theo dõi và giám sát chi
tiêu công.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

15

Tính tiên liệu. Tính tiên liệu muốn nói đến mọi luật lệ hay quy định về chi
tiêu cơng đều phải rõ ràng, có báo trước và được thực thi một cách thống nhất, có
hiệu lực. Thiếu khả năng tiên liệu này thì các cơ quan cơng quyền rất khó xây
dựng kế hoạch chi tiêu của mình một cách có phù hợp với chiến lược quốc gia, và
khu vực tư nhân cũng thiếu một chỉ báo quan trọng về ý đồ và chiến lược phát
triển của Chính phủ để điều chỉnh các quyết định sản xuất và đầu tư của mình.
Sự tham gia của xã hội. Tất cả mọi đối tượng chịu tác động hoặc có liên quan
đến các chương trình chi tiêu đều phải được sử dụng những kênh để có tiếng nói
của mình trong việc xây dựng, thực hiện và giám sát đánh giá các chương trình chi
tiêu. Có như vậy mới đảm bảo các chương trình chi tiêu đó thực sự đáp ứng được
nhu cầu của người hưởng thụ và đảm bảo người dân thực sự được biết, được bàn,
được kiểm tra hoạt động của Chính phủ.
2.3 Quy trình quản lý chi tiêu cơng
Quản lý chi tiêu cơng chính là một cơng cụ để quản lý hiệu quả các nguồn lực
công cộng. Nguồn lực công cộng lại được phản ánh qua ngân sách và việc phân bổ

ngân sách của Nhà nước. Vì vậy quy trình quản lý chi tiêu cơng gắn liền với quy
trình ngân sách, nó nằm trong các bước của một quy trình ngân sách. Để thấy được
một cách tổng quát về tồn bộ quy trình quản lý chi tiêu cơng, chúng ta chuyển qua
xem xét một quy trình ngân sách tổng quát và các vấn đề cơ bản cần quan tâm
trong từng khâu của q trình đó.
2.3.1 Quy trình ngân sách
2.3.1.1 Ngân sách và soạn lập ngân sách
Chính phủ nói chung bao gồm tất cả các cấp chính quyền và mỗi cấp chính
quyền đều có một ngân sách riêng. Để đảm bảo tính trách nhiệm và kiểm sốt tài
chính thì tất cả hoạt động tài chính của mọi cơ quan tổ chức do Chính phủ điều
hành đều phải được tổng hợp thành một ngân sách chung gọi là ngân sách nhà
nước.
Quy trình ngân sách bắt đầu bằng việc soạn lập ngân sách. Quá trình soạn lập
ngân sách nhằm ba mục tiêu chính:

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

16

- Đảm bảo ngân sách phù hợp với các chính sách vĩ mơ và giới hạn về
nguồn lực
- Phân bổ nguồn lực phù hợp với các chính sách Chính phủ
- Tạo điểu kiện để quản lý tốt quá trình hoạt động của các cơ quan hành
chính.
Là một tấm gương phản chiếu về mặt tài chính của chính sách Chính phủ,

việc soạn lập ngân sách phải đảm bảo mối quan hệ gắn kết với quá trình hoạch
định chính sách trong các cơ quan Chính phủ và xây dựng những kênh lấy ý hiến
quần chúng. Muốn vậy, soạn lập ngân sách phải bắt đầu bằng khuôn khổ kinh tế vĩ
mô, tức là phải dựu vào những dự báo thực tiễn về tình hình kinh tế vĩ mơ, khả
năng tăng trưởng và huy động nguồn thu cũng như các mục tiêu tài khóa khác.
Đồng thời, các giới hạn về tài chính cũng phải được đưa vào q trình soạn lập
ngân sách.
Việc soạn lập ngân sách thường được thực hiện theo hai quy trình:
 Quy trình từ trên xuống bao gồm:
-

Xác định tổng nguồn lực có thể chi tiêu trong kỳ ngân sách(dựa trên

khuôn khổ kinh tế vĩ mô hợp lý)
-

Xác định các hạn mức chi tiêu cho các ngành và địa phương tương ứng

với thứ tự ưu tiên của Chính phủ
 Quy trình từ dưới lên bao gồm việc các ngành và địa phương hoạch định
và dự trù kinh phí cho các chương trình chi tiêu của mình trong kỳ ngân sách và
trong khuôn khổ hạn mức chi tiêu đã được phân bổ
Hai quy trình này được thực hiện đan xen nhau thông qua hàng loạt các phần
đàm phán và tổng hợp ngân sách giữa cơ quan phân bổ trung ương và các đơn vị
cấp dưới cho đến khi đạt được sự nhất trí giữa các bên. Như vậy, trình tự soạn lập
ngân sách có thể khái qt hóa thành các bước chính như sau:
 Xây dựng một khuôn khổ kinh tế vĩ mô.
 Soạn thảo thông tư hay thơng báo về ngân sách, trong đó quy định các
mức trần chi tiêu cho từng ngành và hướng dẫn việc soạn lập ngân sách của ngành.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

17

 Các bộ ngành và địa phương dự thảo ngân sách dựa trên văn bản hướng
dẫn đó.
 Đàm phán ngân sách giữa các bộ ngành và địa phương với Bộ Tài Chính.
 Chính phủ và các cơ quan chức năng ở trung ương hoàn tất lần cuối dự
thảo ngân sách và trình quốc hội.
 Quốc hội thông qua ngân sách hàng năm.
2.3.1.2 Chấp hành ngân sách
Chấp hành ngân sách là việc thực hiện các quyết định phân bổ ngân sách đã
được phê chuẩn. Tuy nhiên chấp hành ngân sách không chỉ đơn thuần là thủ tục
ngân sách ban đầu mà nó phải có sự thích nghi với những thay đổi trong chính
sách và phải được thực hiện một cách hiệu quả.
Muốn đảm bảo tiêu chuẩn hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động, quá trình
ngân sách phải tơn trọng các ngun tắc sau:
 Ngân quỹ phải được giải ngân kịp thời, đúng lúc
 Việc thực hiện ngân sách và kế hoạch hoạch tiền mặt phải được xây dựng
từ trước, căn cứ theo dự toán ngân sách và những cam kết hiện có, tráng trường
hợp thiếu tiền mặt dẫn đến việc cấp ngân sách lúc thì nhỏ giọt, lúc thì cấp tập.
 Việc điều chỉnh ngân sách phải được giám sát chặt chẽ và hết sức hạn
chế.
 Việc hoán chuyển giữa các mục chi phải có lý do chính đáng và khơng
được làm thay đổi mục tiêu ưu tiên của Chính phủ. Ngun tắc hốn chuyển phải

được xây dựng sao cho vừa đảm bảo tính linh hoạt trong quản lý vừa kiểm soát
được các mục chi ngân sách chính.
 Khuyến khích tăng cường kiểm sốt nội bộ đối với việc thực hiện ngân
sách để tránh sự can thiệp quá sâu của các cơ quan trung ương trong việc quản lý
ngân sách. Tuy nhiên nếu như vậy thì phải có một hệ thống giám sát, kiểm tốn rất
hữu hiệu.
 Có thể cho phép chuyển phần ngân sách chưa dùng hết sang năm sau, ít
nhất là đối với chi đầu tư, nhưng phải có sự giám sát chặt chẽ.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

18

Để hỗ trợ cho quy trình ngân sách, cần tăng cường tận dụng tối đa các cơng
cụ sẵn có như kỹ thuật lập ngân sách cuốn chiếu trung hạn, hệ thống hạch toán và
báo cáo, chế độ kiểm soát quản lý, kiểm toán, đánh giá … Đây là những công cụ
rất hữu hiệu để đảm bảo quy trình ngân sách được thực hiện hiệu quả và thường
xuyên được theo dõi, giám sát.
2.4

Yêu cầu đổi mới quản lý chi tiêu công

2.4.1 Nhược điểm của ngân sách truyền thống
Quy trình ngân sách truyền thống sau thời gian dài thực hiện đã bộc lộ
những khuyết điểm của mình, nó khơng những khơng trở thành cơng cụ hữu hiệu

của nhà nước về quản lý ngân sách như mục đích vốn có của mình mà những bất
cập do nó tạo ra đã góp phần làm trầm trọng thêm bài tốn rắc rối về ngân sách.
Những bất cập thể hiện ở chỗ:
Thứ nhất là sự tách rời giữa chính sách, việc lập kế hoạch và lập ngân sách.
Trong khi Chính phủ tập trung vào việc xây dựng và thực hiện các kế hoạch trung
hạn 5 năm, và các chính sách do Chính phủ đề ra thường có tác dụng kéo dài nhiều
năm thì ngân sách lại chỉ được xây dựng cho từng năm một. Mối liên hệ giữa ngân
sách hàng năm với việc thực hiện mục tiêu kế hoạch 5 năm là khơng rõ ràng. Vì
thế, các mục tiêu kế hoạch trung hạn không được gắn với khả năng nguồn lực sẵn
có và cũng khơng được phản ánh thường xun trong ngân sách. Kết quả là, chính
sách có thể được tài trợ trong một vài năm nhưng sau đó có thể bị cắt bỏ tùy tiện
khi tình hình ngân sách khơng cho phép. Mối liên hệ giữa ngân sách, chính sách và
kế hoạch trung hạn vì thế rất lỏng lẻo. Kết quả tất yếu của điều này là hiệu lực của
kế hoạch trung hạn rất kém, khiến nó khơng trở thành cơng cụ quản lý vĩ mơ đắc
lực, mang tính nhìn xa trông rộng của nhà nước được.
Thứ hai, không đảm bảo tính kế thừa giữa kế hoạch và ngân sách các năm.
Ngay cả khi soạn lập ngân sách có tham chiếu đến các chỉ tiêu của kế hoạch 5 năm
hay các chương trình, chiến lược của chính phủ, nhưng kế hoạch trung hạn hiện
nay mang tính định kỳ 5 năm, tức là hết thời kỳ 5 năm này thì chuyển qua xây
dựng kế hoạch 5 năm tiếp theo. Điều này hạn chế tính liên tục của các chính sách.

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

19

Nếu thay cách lập kế hoạch hay ngân sách này bằng một kế hoạch cuốn chiếu, tức
là khi một năm trong khuôn khổ 5 năm đó được thực hiện xong, nó sẽ ra khỏi
khn khổ trung hạn và một năm kế hoạch mới kế tiếp sẽ được bổ sung thì tại bất
cứ thời điểm nào, khuôn khổ trung hạn của kế hoạch trước và kế hoạch sau cũng
đều có 4 năm giao thoa với nhau. Rõ ràng, tính chất kế thừa liên tục của ngân sách
và kế hoạch đã được cải thiện đáng kể.
Thứ ba, quá trình lập ngân sách truyền thống thường phát sinh hiện tượng
dự toán theo kiểu điều chỉnh tăng dần. Điều đó có nghĩa là, thay vì tìm cách nâng
cao hiệu quả sử dụng nguồn lực hay nâng cao mức đầu ra có được thì các nhà lập
ngân sách lại chỉ hướng tới việc điều chỉnh số liệu dự toán năm sau lên chút ít so
với số liệu năm trước, tùy theo điều kiện cụ thể của từng ngành và dự báo về khả
năng huy động nguồn thu. Khi dự toán chi vượt tổng mức chi tiêu dự kiến thì việc
cắt giảm ngân sách cho các ngành, các vùng diễn ra rất tùy tiện, thiếu hẳn những lý
giải rõ ràng về nguyên nhân cắt giảm đối với ngành này hay ngành khác. Do đó,
phân bổ chi tiêu theo các ưu tiên chiến lược không được đảm bảo, và sự dàn trải
trong chi tiêu là không thể tránh khỏi.
Thứ tư, việc đàm phán ngân sách giữa các bộ ngành và địa phương với Bộ
Tài chính thiếu một cơ sở minh bạch, dẫn đến quá trình này chịu sự chi phối rất
lớn của những bộ, ngành, địa phương có nhiều ảnh hưởng hoặc sự tùy tiện trong
việc điều chỉnh ngân sách của các cơ quan chức năng trung ương. Cũng chính vì
thế mà khuôn khổ ngân sách hàng năm đã hạn chế rất nhiều tính tiên liệu.
Thứ năm, ngân sách truyền thống tách rời chi thường xuyên và chi đầu tư.
Hầu hết các cơng trình hạ tầng cơng cộng đều địi hỏi ngồi những chương trình
đầu tư mang tính trung hạn cịn phải có những khoản chi để vận hành bảo dưỡng
các cơng trình sau này khi chúng được xây dựng xong. Tuy nhiên, với cách lập
ngân sách truyền thống, hai loại chi tiêu này được xây dựng độc lập với nhau.
Chẳng hạn, ở cấp trung ương, trong khi Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm
quản lý và phân bổ các chương trình chi đầu tư cơng cộng thì chi thường xuyên lại
do Bộ Tài chính đảm nhiệm. Kết quả là, trong các khoản chi thường xuyên hàng

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A


Chuyên đề thực tập tốt nghiệp

20

năm thiếu hẳn phần dự tốn chi vận hành bảo dưỡng cho các cơng trình công cộng
đã và đang được đưa vào hoạt động. Đây là một sự lãng phí nguồn lực vốn eo hẹp
của đất nước, vì các cơng trình cơng cộng khơng thể phát huy tối đa cơng suất của
mình, thậm chí cịn xuống cấp rất nhanh chóng ngay sau khi được xây dựng xong.
2.4.2 Cách thức PEM theo hướng quản lý theo kết quả hoạt động
Vì mục đích của mọi chương trương trình chi tiêu cơng cộng là nhằm mang
lại những kết quả và tác động nhất định cho nên cách tốt nhất để đánh giá chi tiêu
công là xác định được những kết quả mà chương trình đó tạo ra, xem chúng có đạt
được những kêt quả như mong muốn hay không. Muốn như vậy, ngay từ đầu khi
chúng ta xây dựng các chương trình chi tiêu đã phải xác định cho nó một loạt các
chỉ số đánh giá kết quả hoạt động. Có như vậy thì khi chương trình hồn tất chúng
ta mới có cơ sở để đánh giá mức độ thực hiện mục tiêu của các chi tiêu công. Hiện
nay, việc lập ngân sách truyền thống vẫn chủ yếu phân bổ theo các yếu tố đầu vào.
Vì thế xu hướng hiện nay là phải chuyển lập ngân sách theo đầu vào sang lập ngân
sách theo kết quả đầu ra. Với hình thức lập ngân sách mới thì ý nghĩa của các chỉ
số đánh giá kết quả hoạt động là hêt sức quan trọng.
Hệ thống chỉ số kết quả hoạt động bao gồm:
 Chỉ số đầu vào – các nguồn lực được dùng để cung cấp một hàng hóa hay
dịch vụ (như số lượng bác sĩ, y tá, số giường bệnh…trong chi tiêu cho y tế).
 Chỉ số đầu ra – những sản phẩm cụ thể mà chi tiêu công tạo ra (số bệnh
nhân được điều trị, số trẻ em được tiêm chủng…). Chỉ số đầu ra sẽ giúp đo lường

được hiệu quả của chi tiêu công.
 Chỉ số tác động – mức độ đạt được mục tiêu mà việc cung ứng dịch vụ đã
đề ra (tỉ lệ tử vong giảm, tuổi thọ bình qn tăng). Chí số tác động cho biết hiệu
lực của chi tiêu công.
 Chỉ số quy trình – chỉ số biểu thị phương thức mua sắm đầu vào, sản xuất
đầu ra hay đạt được các tác động ( như thời gian điều trị trung bình, số lần tổ chức
tiêm chủng trong năm…).

Nguyễn Quốc Trịnh

Lớp: Kinh tế phát triển 47A