Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN NGỌC MAI

CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ
CHO NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI - 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN NGỌC MAI

CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ
CHO NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. HOÀNG VĂN TÚ

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của cá nhân
tôi, các tài liệu, số liệu trích dẫn trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng. Kết quả
trình bày trong luận văn là trung thực.
Tác giả

Nguyễn Ngọc Mai


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH BỒI
THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ CHO NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI
ĐẤT NÔNG NGHIỆP................................................................................... 10
1.1. Một số khái niệm cơ bản về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho
người dân bị thu hồi đất nông nghiệp. ............................................................ 10
1.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu hồi
đất ở Việt Nam. ............................................................................................... 26
1.3. Kinh nghiệm một số tỉnh, thành phố về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi nhà nước thu hồi đất..................................................................... 36
Chương 2: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ,
TÁI ĐỊNH CƯ CHO NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI. ........................................................................ 40
2.1. Những yếu tố tác động, ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Hà Nội. ...... 40
2.2. Thực trạng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân bị

thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Hà Nội. ............................................... 42
2.3. Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho
người dân bị thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Hà Nội hiện nay. ........... 58
Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ CHO NGƯỜI DÂN BỊ
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP. ............................................................... 66
3.1. Mục tiêu chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân bị thu
hồi đất nông nghiệp. ........................................................................................ 66
3.2. Giải pháp tăng cường hoàn thiện chinh sách bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp.................................................. 68
KẾT LUẬN .................................................................................................... 78


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Ý nghĩa

BT

Bồi thường

HT

Hỗ trợ

3

TĐC

Tái định cư

4

CĐT

Chủ đầu tư

GPMB

Giải phóng mặt bằng

6

THĐ

Thu hồi đất

7

SDĐ

Sử dụng đất

STT
1
2

5

DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1: Tác động thu hồi đất nông nghiệp đến đời sống của các hộ gia đình bị
thu hồi đất......................................................................................................................19
Bảng 2.1: Khung giá đất trồng cây hàng năm. ..........................................................44
Bảng 2.2: Khung giá đất trồng cây hàng năm ...........................................................44
Bảng 2.3: Khung giá đất rừng sản xuất. .....................................................................44
Bảng 2.4: Khung giá đất nuôi trồng thủy sản. ...........................................................44
Bảng 2.5: Khung giá đất ở tại nông thôn. ..................................................................45
Bảng 2.6: Khung giá đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp tại nông thôn.............45
Bảng 2.7: Giá đất khu dân cư nông thôn thuộc huyện Ba Vì. .................................47
Bảng 2.8: Giá đất nông nghiệp trồng lúa nước và trồng cây hàng năm..................49
DANH MỤC HÌNH
Hình 1. Khung sinh kế bền vững .................................................................... 16


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cơ cấu kinh tế của Việt Nam ta hiện nay đang có sự thay đổi mạnh mẽ,
trong đó, tỷ trọng đóng góp của ngành nông nghiệp trong tổng sản phẩm quốc
nội ngày càng giảm, trong khi tỷ trọng đóng góp của các ngành công nghiệp
và ngành dịch vụ ngày càng tăng nhanh. Tác động của công nghiệp hóa và đô
thị hóa dẫn tới nhiều hộ nông dân bị thu hồi đất canh tác cho xây dựng nhà
máy, siêu thị hoặc các trung tâm thương mại,…
Việc thu hồi đất nông nghiệp có ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến
lựa chọn sinh kế thông qua việc tạo ra các cơ hội việc làm phi nông nghiệp và
thay đổi tài sản sinh kế tương ứng. Lao động nông thôn của Việt Nam phần
lớn là lao động không có kỹ năng hoặc có kỹ năng thấp và tài sản sinh kế tốt
nhất và có giá trị nhất là đất nông nghiệp. Theo số liệu thống kê của Bộ Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn, tính trung bình thì 10 lao động nông thôn sẽ

mất việc khi cắt giảm một héc ta đất nông nghiệp. Hậu quả là, việc thu hồi đất
nông nghiệp và đất trong giai đoạn 2001-2005 đã ảnh hưởng bất lợi đến cuộc
sống của 2,5 triệu người, 628.000 hộ gia đình và 950.000 lao động. Sau khi bị
thu hồi đất nông nghiệp, khoảng 53% hộ gia đình mất đất có thu nhập thấp
hơn và chỉ 13% hộ gia đình có thu nhập cao hơn.
DFID (1999) cho rằng đất là tài sản sinh kế bởi vì nó cung cấp nơi ở và
lương thực mà các hoạt động sinh kế khác phải nhờ cậy vào đất. Tài liệu này
cũng cho rằng đất đai có thể tác động đến tăng trưởng kinh tế một cách bền
vững thông qua năng suất và hiệu quả sử dụng đất trong lĩnh vực nông
nghiệp, công nghiệp và dịch vụ. Hơn nữa, đất đai còn giúp người nghèo đạt
được sự bình đẳng cao hơn và giảm thiểu tính tổn thương của sinh kế khi họ
được đảm bảo quyền sử dụng và tiếp cận với đất đai. Ngoài ra, đất đai và sự
đầu tư của người nông dân vào đất đai trở thành tài sản có giá trị nhất. Tuy
1


thế, khi thảo luận về vai trò của chính sách đất đai đối với giảm nghèo, tài liệu
này cũng cho rằng việc có đất để canh tác là một điều kiện cần và không phải
là một điều kiện đủ để giảm nghèo. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy đô thị hóa
và tăng trưởng kinh tế nhanh luôn đi cùng với quá trình chuyển đổi mục đích
sử dụng đất từ nông nghiệp sang phục vụ công nghiệp, cơ sở hạ tầng và xây
dựng nhà ở. Sự xuất hiện của những công trình này là cần thiết cho quá trình
tăng trưởng kinh tế nhưng người dân bị thu hồi đất có khả năng sẽ gặp khó
khăn và xáo trộn trong cuộc sống.
Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó, trong những năm gần đây,
Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dành cho
các hộ dân bị thu hồi đất, đặc biệt là người nông dân bị thu hồi đất nông
nghiệp. Chính sách này phần nào giúp người dân ổn định cuộc sống. Nhưng
bên cạnh đó, một bộ phận không nhỏ người dân còn bức xúc do tiền bồi
thường không hợp lý, việc tái định cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa

được thỏa đáng,… Trước thực tế đó, đòi hỏi Nhà nước cần phải có thay đổi
đối với chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu hồi
đất. Trên thực tế, việc thu hồi đất nông nghiệp ảnh hưởng trực tiếp đến sinh
kế của hộ gia đình nông dân. Vì vậy, cần phải đưa ra chính sách và giải pháp
hợp lý nhằm hạn chế tác động tiêc cực và phát huy tác động tích cực từ thu
hồi đất nông nghiệp để đảm bảo an sinh xã hội của người dân bị thu hồi đất
nông nghiệp.
Trong bối cảnh như vây, việc lựa chọn đề tài “Chính sách bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn thành
phố Hà Nội” là hết sức cần thiết, có ý nghĩa về cả lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Việc quản lý và sử dụng đất đai luôn là một trong những vấn đề được
Đảng và Nhà nước quan tâm hàng đầu. Ngay từ khi mới bắt đầu công cuộc

2


đổi mới, Đảng và Nhà nước đã đề ra những chủ trương, đường lối phù hợp để
quản lý đất đai có hiệu quả. Trong đó có Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai
năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998, năm
2001, năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013. Các luật trên đã góp phần tích cực
trong việc quản lý, sử dụng đất đai và phát triển kinh tế, ổn định chính trị - xã
hội đất nước.
Dưới đây là một số tài liệu và công trình nghiên cứu liên quan đến đề
tài chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân bị thu hồi đất
nông nghiệp như sau:
- Nguyễn Văn Phấn (2007), Hoàn thiện chính sách bồi thường, GPMB
trên địa bàn thị xã Bảo Lộc, thành phố Hồ Chí Minh. Luận văn thạc sĩ Kinh
tế, Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh.Luận văn nêu lên một số
bất cập và đưa ra giải pháp, kiến nghị giúp cơ quan chức năng hoàn thiện cơ

chế quản lý kinh tế trong giai đoạn hiện nay nhằm góp phần tháo gỡ những
vướng mắc trong quá trình thực hiện BT, GPMB.
- Bùi Văn Tuấn (2015), Thực trạng và giải pháp đảm bảo sinh kế bền
vững cho cộng đồng dân cư ven đô Hà Nội trong quá trình đô thị hóa.Tạp chí
Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội. Bài viết phân tích một số vấn đề lý luận
về sinh kế của cộng đồng dân cư vùng ven đô trong quá trình đô thị hóa qua
trường hợp quận Bắc Từ Liêm. Đưa ra những giải pháp nâng cao và đảm bảo
sinh kế bền vững cho cộng đồng dân cư dưới tác động của quá trình đô thị
hóa trong bối cảnh phát triển và hội nhập.
- Hoàng Bá Thịnh (2008), Công nghiệp hóa và những biến đổi đời sống
gia đình - nông thôn Việt Nam: Nghiên cứu trường hợp xã Ái Quốc, huyện
Nam Sách, tỉnh Hải Dương.Hội thảo Quốc tế Việt Nam học lần thứ ba: Việt
Nam hội nhập và phát triển. Bài viết đề cập đến những tác động tốt và không
tốt của việc thu hẹp diện tích diện tích đất canh tác nông nghiệp để công

3


nghiệp hóa hiện đại hóa đến đời sống người dân ở nông thôn, đặc biệt là
những người nông dân. Bài viết nghiên cứu trường hợp xã Ái Quốc, huyện
Nam Sách, tỉnh Hải Dương.
- Huỳnh Văn Chương (2010), Ảnh hưởng của việc chuyển đất nông
nghiệp sang đất phi nông nghiệp đến sinh kế người nông dân bị thu hồi đất tại
thành phố Hội An, tỉnh Quảng Nam. Mục tiêu của nghiên cứu là xem xét sự
thay đổi về các nguồn vốn tạo sinh kế của người dân trước và sau thu hồi đất
nông nghiệp tại một số phường của ngoại ô thành phố Hội An để thấy được
ảnh hưởng của việc chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp khi
Nhà nước thu hồi đất và làm cơ sở đề xuất những giải pháp hợp lý để phát
triển ổn định và bền vững sau khi nhà nước thu hồi đất ở những vùng có điều
kiện tương tự.

- Nguyễn Thị Hồng Hạnh, Nguyễn Thanh Trà và Hồ Thị Lam Trà
(2013), Ảnh hưởng của việc thu hồi đất nông nghiệp đến đời sống, việc làm
của nông dân huyện Văn Lâm, Hưng Yên. Nghiên cứu phân tích tình hình thu
hồi đất để xây dựng các khu, cụm công nghiệp và ảnh hưởng của thu hồi đất
nông nghiệp đến tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao
động, việc làm và thu nhập của các hộ bị thu hồi đất, những thách thức của
việc thu hồi đất trong quá trình phát triển.
- Phí Thị Hương (2009), Nghiên cứu sinh kế của hộ nông dân sau thu
hồi đất sản xuất nông nghiệp để xây dựng khu công nghiệp tại xã Đông Mỹ thành phố Thái Bình, tỉnh Thái Bình. Luận văn tốt nghiệp đại học, Trường
Đại học Nông nghiệp Hà Nội. Luận văn đánh giá thực trạng sinh kế và kết
quả sinh kế sau thu hồi đất của hộ nông dân xã Đông Mỹ - thành phố Thái
Bình, tỉnh Thái Bình và đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm đảm bảo sinh
kế cho hộ nông dân sau thu hồi đất.

4


- Nguyễn Quốc Nghi và cộng sự (2012), Nghiên cứu tác động của khu
công nghiệp đến sự thay đổi thu nhập của cộng đồng bị thu hồi đất: Trường
hợp khu công nghiệp Hòa Phú tỉnh Vĩnh Long. Nghiên cứu được thực hiện
nhằm đánh giá tác động của các khu công nghiệp đến sự thay đổi thu nhập
của cộng đồng bị thu hồi đất. Số liệu của nghiên cứu được thu thập từ 84 hộ
gia đình bị thu hồi đất phục vụ xây dựng khu công nghiệp Hòa Phú, tỉnh Vĩnh
Long.
- Trần Quang Tùng (2016), Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Ba Vì, thành phố Hà
Nội. Luận văn thạc sĩ Chính sách công, Học viện Khoa học xã hội. Luận văn
nghiên cứu lý luận chung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong đước để sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng và phát triển

kinh tế.
- Nguyễn Mạnh Cường (2011), Giải quyết việc làm cho nông dân ngoại
thành Hà Nội trong quá trình đô thị hóa. Luận văn thạc sĩ Kinh tế, Học viện
Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Luận văn nghiên cứu cơ sở lý
luận, thực tiễn về giải quyết lợi ích kinh tế giữa các chủ thể trong thu hồi đất
cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện Thanh Oai, trên cơ
sở đó đề xuất các giải pháp nhằm giải quyết thỏa đáng lợi ích của các chủ thể
có liên quan trong quá trình thu hổi đất cho các dự án phát triển kinh tế - xã
hội trên địa bàn huyện.
- Quách Thị Kiều Dung (2012), Ảnh hưởng của việc thu hồi đất đến đời
sống nông dân qua thực tiễn huyện Mê Linh – Hà Nội. Luận văn thạc sĩ
ngành Kinh tế chính trị, Trung tâm đào tạo, bồi dưỡng giảng viên lý luận lý
luận chính trị. Luận văn phân tích tính cấp thiết và tác động của quá trình thu

5


hồi đất nông nghiệp đối với đời sống của nông dân bị thu hồi đất qua khảo sát
thực trạng tại huyện Mê Linh, Hà Nội.
- Trần Quang Tuyến (2013), Đất đai, việc làm phi nông nghiệp và mức
sống hộ gia đình: Bằng chứng mới từ dữ liệu khảo sát vùng ven đô Hà Nội.
Sử dụng mẫu điều tra 477 hộ gia đình ven đô Hà Nội, tác giả nghiên cứu mỗi
quan hệ giữa thu hồi đất với sinh kế hộ gia đình, phát hiện ra rằng việc mất
đất có tác dụng tích cực đến lựa chọn các chiến lược sinh kế.
Một số công trình nghiên cứu nước ngoài:
- Chen, J. (2007), Rapid urbanization in China: A real challenge to soil
protection and food security. Cho thấy tại Trung Quốc, đô thị hóa đã làm
giảm đáng kể đất nông nghiệp và làm gia tăng những lo ngại về an ninh lương
thực và sinh kế của người nông dân.
- Fazal, S. (2000), Urban expansion and loss of agricultural land-a GIS

based study of Saharanpur City, India. và Mahapatra, S. (2007), Livelihood
pattern of agricultural labour households in rural India, là các nghiên cứu ở
Ấn Độ vê việc chuyển đổi đất nông nghiệp.
Tất cả các công trình nghiên cứu trên đã trực tiếp hoặc gián tiếp đề cập
đến chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người nông dân bị thu hồi
đất nông nghiệp. Tuy nhiên chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập một
cách trực tiếp cả về lý luận và thực tiễn về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư cho người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp.
3. Mục đích và nghiệm vụ nghiên cứu
Luận văn có mục đích là xây dựng cơ sở khoa học nhằm tăng cường
thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người nông dân bị thu
hồi đất nông nghiệp.
Để thực hiện mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái

6


định cư cho người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp.
- Đánh giá thực trạng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho
người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Hà Nội.
- Trên cơ sở đó, kiến nghị các giải pháp nhằm tăng cường thực hiện
chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người nông dân bị thu hồi đất
nông nghiệp.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Về không gian: địa bàn thành phố Hà Nội.
Về thời gian: giai đoạn 2000-2015.
Về đối tượng và nội dung: nghiên cứu thực tiễn việc thực hiện chính
sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người nông dân bị thu hồi đấy nông
nghiệp trên địa bàn thành phố Hà Nội.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài tiếp cận từ góc độ lợi ích của hộ gia đình ở Việt Nam trong bối
cảnh công nghiệp hóa, đô thị hóa gia tăng, đất đai nông nghiệp bị thu hồi tác
động đến đời sống của hộ gia đình, cách tiếp cận vi mô.
Luận văn áp dụng một số phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp khảo cứu tài liệu, thu thập, nghiên cứu các công trình
nghiên cứu có liên quan ở trong nước và nước ngoài. Thông qua việc tổng
hợp, phân tích và so sánh kinh nghiệm quốc tế để tìm ra các nhân tố quyết
định sinh kế/việc làm và phúc lợi của các hộ nông dân mất đất.
- Phương pháp thống kê mô tả: Bằng cách lập bảng, biểu đồ... đề tài mô
tả thực trạng an sinh xã hội của các hộ gia đình trước và sau khi mất đất.
- Phương pháp chuyên gia, tham khảo ý kiến góp ý, bình luận của các
chuyên gia, nhà khoa học.

7


- Phương pháp phân tích SWOT: Bằng cách lập ma trận điểm mạnh
(S), điểm yếu (W), cơ hội (O), thách thức (T) để tận dụng cơ hội phát huy thế
mạnh (O/S), tận dụng mặt mạnh để giảm nguy cơ (S/T), nắm bắt cơ hội để
khắc phục mặt yếu (O/W), giảm thiểu mặt yếu để ngăn chặn nguy cơ (W/T)
của việc thu hồi đất đối với vấn đề an sinh xã hội của hộ gia đình nông dân.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu luận văn thể hiện ở các nội dung sau:
- Nghiên cứu hệ thống lý luận chung về bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của người dân.
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn thành phố
Hà Nội. Làm rõ vai trò và tác động của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
- Trên cơ sở những phân tích và đánh giá trên, luận văn đề xuất một số

phương hướng và giải pháp cụ thể nhằm tăng cường thực hiện chính sách bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư cho các hộ gia đình bị thu hồi đất nông nghiệp.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo
trong giảng dạy, học tập và nghiên cứu để xây dựng chính sách bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,
nội dung đề tài được kết cấu thành 3 chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp.
Chương 2: Thực trạng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư,chongười dân bị thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Hà Nội.

8


Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp.

9


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
VỀ CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ
CHO NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1. Một số khái niệm cơ bản về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp
1.1.1. Khái niệm chính sách
Từ điển bách khoa Việt Nam đã đưa ra khái niệm về chính sách như

sau: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ.
Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực
cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc
vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…”
Theo James Anderson: “Chính sách là một quá trình hành động có mục
đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà
họ quan tâm”.
Như vậy, có thể hiểu: Chính sách là chương trình hành động do các nhà
lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi
thẩm quyền của mình.
Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ
máy nhà nước ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng
được gọi là chính sách công. Cho đến nay có nhiều quan điểm về khái niệm
này:
William Jenkin cho rằng: “Chính sách công là một tập hợp các quyết
định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị
gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục
tiêu đó”.
Theo quan điểm của Wiliam N. Dunn thì: “Chính sách công là một kết

10


hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết
định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước
đề ra”. Còn Peter Aucoin lại khảng định: “Chính sách công bao gồm các hoạt
động thực tế do Chính phủ tiến hành”, B. Guy Peter đưa ra định nghĩa:
“Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng trực
tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”,…
Giáo trình chính sách kinh tế – xã hội, các tác giả đưa ra định nghĩa:

“Chính sách kinh tế -xã hội là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp
và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các đối tượng và khách thể
quản lý nhằm giải quyết vấn đề chính sách, thực hiện những mục tiêu nhất
định theo định hướng mục tiêu tổng thể của xã hội”.
Những đặc trưng trong mỗi luận cứ của mối tác giải phản ánh chính
sách công từ các góc độ khác nhau, song đều hàm chứa những nội dung thể
hiện bản chất của chính sách công, có thể tóm lược một số đặc trung của
chính sách công như sau:
– Có một cấp thẩm quyền ban hành
– Mang lợi ích công
– Mọi người đều có quyền tiếp cận (công khai, minh bạch)
– Nhìn chung là bắt buộc thi hành (tuy nhiên cũng có những hình thức
không mang tính bắt buộc, thường là các chính sách khuyến khích, hỗ trợ)
– Thường thể hiện dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật, liên quan
đến nhau và mang tính hành động, tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra
trong đời sống kinh tế – xã hội theo những mục tiêu xác định.
Như vậy : “Chính sách công là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các
quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang
đặt ra trong đời sống kinh tế – xã hội theo mục tiêu xác định”.

11


1.1.2. Khái niệm thu hồi đất và tác động của việc thu hồi đất nông
nghiệp đến người dân bị thu hồi đất
Khái niệm thu hồi đất
Đất đai là kết quả lâu dài của một quá trình đấu tranh của cả dân tộc ta
trong lịch sử hàng nghìn năm, là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế
của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của
môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh

tế công nghiệp, dịch vụ, văn hóa, an ninh và quốc phòng. Ngày nay, khi dân
số ngày càng tăng lên, đất nước đang trong giai đoạn phát triển kinh tế và xã
hội thì vai trò của đất đai lại càng có ý nghĩa to lớn hơn.
Đất đai được công nhận là tài nguyên vô cùng quý giá của quốc gia, do
vậy, Nhà nước ta đã quy định chế độ sở hữu về đất đai tại Điều 53 Hiến pháp
2013 là “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng
biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu
tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu và thống nhất quản lý” và Điều 4 Luật đất đai năm 2013 là “Đất đai thuộc
sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà
nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật
này.” Như vậy đất đai thuộc phạm vi lãnh thổ nước ta đều thuộc sở hữu toàn
dân. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, người sử dụng
đất theo đúng các quy định của pháp luật có quyền chuyển nhượng, chuyển
đổi, cho thuê, thừa kế, thế chấp. Nhưng chủ sở hữu đất vẫn thuộc về toàn dân
và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Do đó, Nhà nước có quyền của đại diện
chủ sở hữu đất đai được quy định tại Điều 13, Luật đất đai năm 2013, một
trong số đó là quyền định thu hồi đất.
Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước ta được quy định trong
luật căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi

12


đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất
của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người
sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Nhà nước chỉ được thu hồi đất trong
những trường hợp được quy định tại Điều 16, Luật đất đai năm 2013. Nhà
nước quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:
- Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã

hội vì lợi ích quốc gia, công cộng;
- Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai;
- Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện
trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
Các trường hợp thu hồi đất được quy định cụ thể tại điều Điều 61, Điều
62, Điều 63, Điều 64 Luật đất đai năm 2013. Có thể thấy, các trường hợp
THĐ xét về mặt pháp lý được chia thành ba nhóm: Thu hồi đất do nhu cầu
của Nhà nước và xã hội (thu hồi đất để xây dựng khu công nghiệp, làm
đường,…); THĐ vì các lý do đương nhiên (đất cho thuê có thời hạn, cá nhân
sử dụng đất chết mà không có người thừa kế, nguy cơ đe dọa tính mạng con
người,…); THĐ do người SDĐ vi phạm pháp luật.
Căn cứ theo Điều 67 Luật đất đai năm 2013, trước khi có quyết định
thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với
đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo thu hồi
đất cho người có đất thu hồi biết. Nội dung thông báo thu hồi đất bao gồm kế
hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm. Trường hợp người sử
dụng đất trong khu vực thu hồi đất đồng ý để cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền THĐ trước thời hạn quy định tại khoản 1 Điều này thì Ủy ban nhân dân
cấp có thẩm quyền quyết định THĐ mà không phải chờ đến hết thời hạn thông
báo THĐ. Người có đất thu hồi có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, tổ chức làm
nhiệm vụ BT, GPMB trong quá trình điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, xây

13


dựng phương án BT, HT, TĐC. Khi quyết định thu hồi đất có hiệu lực thi hành và
phương án BT, HT, TĐC đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt
được công bố công khai, người có đất thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi
đất.
Khái niệm đất nông nghiệp và tác động của việc thu hồi đất nông nghiệp

- Khái niệm đất nông nghiệp:
Theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam thì đất nông nghiệp
thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như: ngô, khoai, sắn và
những loại cây được coi là lương thực. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất
nông nghiệp tương đối phong phú, không chỉ đơn thuần là để trồng lúa, hoa màu
mà còn dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thủy sản hay để trồng
các cây lâu năm…
Khoản 1, Điều 10 Luật đất đai năm 2013 quy định như sau:
Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây:
a) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm
khác;
b) Đất trồng cây lâu năm;
c) Đất rừng sản xuất;
d) Đất rừng phòng hộ;
đ) Đất rừng đặc dụng;
e) Đất nuôi trồng thủy sản;
g) Đất làm muối;
h) Đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các
loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt
không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và
các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi,

14


nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo
cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh;
- Tác động của việc thu hồi đất nông nghiệp đến đời sống của người
dân bị thu hồi đất
Trong quá trình hiện đại hóa, công nghiệp hóa và đô thị hóa, việc thu

hồi một số diện tích đất nông nghiệp để phục vụ cho mục đích phát triển (như
xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị, khu chế xuất,…) là một hiện tượng tất
yếu. Trong những năm qua, quá trình thu hồi đất đã diễn ra mạnh mẽ ở nhiều
địa phương trên cả nước. Quá trình THĐ đã có nhiều ảnh hưởng đến đời sống
của người nông dân bị mất đất trên nhiều mặt.
Quá trình này có cả những tác động tích cực và tiêu cực tới các hộ gia
đình bị thu hồi, bên cạnh đó cũng có những quan điểm trái chiều về việc có
nên chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang các hoạt động phi
nông nghiệp hay không. Những quan điểm như vậy có thể được chia thành
hai nhóm:
- Nhóm ủng hộ sự phát triển nông thôn: Theo quan điểm của những
người ủng hộ nông thôn thì việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông
nghiệp có tác động tiêu cực tới lợi ích của nông dân như mất việc làm và thu
nhập, bên cạnh đó cũng ảnh hưởng tới an ninh lương thực của đất nước.
- Nhóm ủng hộ sự phát triển đô thị: Ngược lại, nhóm ủng hộ sự phát
triển đô thị cho rằng việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất là một hệ quả tất
yếu của quá trình phát triển và những tác động tiêu cực về việc làm nông
nghiệp và thiếu hụt lương thực có thể được bù đắp bởi tiến bộ công nghệ,
thâm canh tăng năng suất nông nghiệp và tạo việc làm mới trong khu vực phi
nông nghiệp.

15


* Những tác động tiêu cực:
- Đối với người nông dân có nguồn thu chủ yếu là dựa vào hoạt động
trồng trọt, nếu bị thu hồi đất tức là mất đi một phần hoặc toàn bộ tài sản sinh
kế. Hiện tại, quỹ đất đai dự trữ còn rất ít, nên khi thu hồi đất để thực hiện các
dự án thì phương thức bồi thường được sử dụng nhiều nhất là bồi thường
bằng tiền. Như vậy, phương tiện tạo sinh kế của người nông dân từ đất đai

(vốn tự nhiên) thành một khoản tiền (vốn tài chính). Để đảm bảo sinh kế lâu
dài, người nông dân cần phải biết sử dụng khoản tiền này một cách hợp lý, ví
dụ như đầu tư phát triển sản xuất hoặc học nghề để chuyển đổi nghề nghiệp
để tạo thu nhập từ việc làm phi nông nghiệp (vốn con người). Nhưng nếu sử
dụng khoản tiền này vào mục đích nâng cao vốn vật chất như xây nhà, mua
sắm đồ đạc,… thì đời sống vật chất sẽ được cải thiện nhưng việc tạo nguồn
sinh kế lâu dài lại gặp nhiều khó khăn.

Hình 1.Khung sinh kế bền vững

Nguồn: Mô phỏng theo khung sinh kế bền vững của DFID, 1999.
- Thực tế cho thấy việc chuyển đổi sinh kế như trên gặp rất nhiều khó
khăn, vì phần lớn người nông dân có đất bị thu hồi là người lớn tuổi hoặc có

16


trình độ học vấn thấp. Khi tài sản sinh kế bị mất, họ không thể sử dụng các kỹ
năng nông nghiệp tích lũy trong nhiều năm, như vậy họ mất đi nguồn thu
nhập chính của cả gia đình. Người lao động cần phải đi tìm việc làm nhưng
do nhiều nguyên nhân như trình độ học vấn thấp, tuổi cao,… mà khó tìm
được việc làm thích hợp. Do vậy, tạo việc làm lâu dài và có thu nhập ổn định
lại là một vấn đề quan trọng của xã hội.
- Thu hồi đất nông nghiệp cho phát triển công nghiệp và đô thị có thể
gián tiếp gây ra tình trạng ô nhiễm môi trường và lãng phí các nguồn lực tự
nhiên, đặc biệt là đất và nước do thiếu quy hoạch hay quy hoạch không khoa
học, sử dụng công nghệ lạc hậu trong sản xuất công nghiệp.
* Những tác động tích cực:
Bên cạnh những tác động tiêu cực nêu trên thì việc thu hồi đất để phát
triển công nghiệp và đô thị cũng mở ra cho các hộ gia đình ở nông thôn

những cơ hội để chuyển đổi sinh kế và tạo việc làm tốt hơn.
- Việc THĐ tuy làm cho người dân mất nguồn thu từ nông nghiệp
nhưng bù lại họ được đền bù một số tiền khá lớn. Nếu biết cách sử dụng hợp
lý số tiền này, người dân có thể cải thiện đời sống vật chất của bản thân và gia
đình, bên cạnh đó có thể dùng để đầu tư phát triển sản xuất hoặc học nghề để
chuyển đổi sang việc làm phi nông nghiệp có thu nhập tốt hơn việc làm nông
nghiệp, đầu tư cho con cái học hành tốt hơn.
- Mặc dù THĐ ảnh hưởng đến việc làm nông nghiệp và thu nhập chính
của các hộ gia đình nông dân, nhưng nhiều cơ hội việc làm phi nông nghiệp
có năng suất thu nhập cao hơn được mở ra do sự phát triển công nghiệp. Việc
phát triển các khu công nghiệp, khu đô thị và các cơ sở hạ tầng khác như
trường học, đường xá, bệnh viện sẽ khuyến khích người nhập cư từ nơi khác
đến địa phương tạo ra nhu cầu hàng hóa, dịch vụ như nhà ở, ăn uống, giải

17


trí,… mở ra cơ hội cung cấp các dịch vụ đó cho người dân trong khu vực
bị THĐ.
Để có cái nhìn khái quát về tác động của thu hồi đất nông nghiệp đời
sống của các hộ gia đình bị thu hồi đất nông nghiệp mà trước hết tác động đến
an sinh, việc làm và phúc lợi của hộ gia đình bị mất đất, tôi áp phương pháp
SWOT. Phương pháp SWOT được trình bày dưới dạng một ma trận gồm 2
hàng 2 cột và chia làm 4 phần:
- Điểm mạnh là những tác nhân bên trong hộ nông dân bị thu hồi đất
sản xuất mang tính tích cực hay có lợi giúp họ đạt được mục tiêu về sinh kế,
việc làm, phúc lợi sau khi mất đất.
- Điểm yếu là những tác nhân bên trong nông hộ bị thu hồi đất nông
nghiệp mang tính tiêu cực hoặc gây khó khăn trong việc đạt được mục tiêu về
sinh kế, việc làm, phúc lợi sau khi mất đất.

- Cơ hội là những tác nhân bên ngoài nông hộ bị thu hồi đất nông
nghiệp như thị trường, xã hội, chính sách của chính phủ… mang tính tích cực
hoặc có lợi giúp lợi đạt được mục tiêu sinh kế, việc làm, phúc lợi của họ sau
khi mất đất.
- Nguy cơ là những tác nhân bên ngoài hộ nông dân bị thu hồi đất nông
nghiệp như thị trường, xã hội, chính sách của chính phủ… mang tính tiêu cực
hoặc gây khó khăn trong việc đạt được mục tiêu sinh kế, việc làm, phúc lợi
sau khi mất đất.

18


Bảng 1.1: Tác động thu hồi đất nông nghiệp đến đời sống của các
hộ gia đình bị thu hồi đất
Phân

tích

SWOT

Tích cực/Có lợi

Tiêu cực/Gây hại

Điểm mạnh

Điểm yếu

- Động lực mạnh mẽ chuyển đổi - Không còn hoặc không đủ đất
sinh kế, việc làm mang lại thu cho sản xuất đảm bảo việc làm

nhập cao hơn so với sản xuất và thu nhập từ hoạt động nông
nông nghiệp trước đây, đặc biệt nghiệp
đối với lao động trẻ tuổi trong hộ - Người nông dân sau khi mất
gia đình bị thu hồi đất nông đất với trình độ chuyên môn
thấp không đáp ứng được yêu

nghiệp.

- Có thêm nguồn tài chính cho cầu của thị trường lao động,
tiêu dùng và đầu tư mở rộng sản thụ động, ỷ nại vào chính sách
Tác

nhân

bên trong

xuất kinh doanh dịch vụ từ tiền hỗ trợ của Nhà nước, vào tiền
đền bù, hỗ trợ tìm kiếm việc đền bù mà không cố gắng vượt
làm, hỗ trợ khác từ doanh qua khó khăn tìm kiếm việc
nghiệp, nhà nước.

làm. Khả năng có được việc

- Động lực đầu tư mạnh cho học làm mới của nông dân là rất
tập cho con cái để tạo lập sinh kế thấp.
bền vững tương lai.

- Do trình độ thấp, bản thân
người nông dân không biết
cách sử dụng tiền đền bù đất và

hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp
từ nhà nước và doanh nghiêp
hiệu quả để tạo sinh kế lâu dài
mà chủ yếu để tăng tiêu dùng

19