Bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công ở Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THU HÀ

BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA CỦA CÔNG DÂN TRONG XÂY DỰNG
CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số

: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. VĂN TẤT THU

Hà Nội, 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu,
kết quả nêu trong Luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ công trình nào khác.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này đã
được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong Luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thu Hà

LỜI CẢM ƠN
Trong thời gian thực hiện luận văn, em đã nhận được nhiều sự giúp đỡ,
đóng góp ý kiến và chỉ bảo nhiệt tình của thầy cô, gia đình và bạn bè.
Em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến PGS.TS. Văn Tất Thu, giảng viên
khoa Chính sách công, Học viện khoa học xã hội, người đã tận tình hướng dẫn,
chỉ bảo em trong suốt quá trình làm luận văn.
Em cũng xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong Học viện khoa học
xã hội nói chung, các thầy cô trong khoa Chính sách công nói riêng đã truyền
đạt nhiều kiến thức bổ ích, giúp em có được cơ sở lý thuyết vững vàng và tạo
điều kiện giúp đỡ em trong suốt quá trình học tập.
Cuối cùng, em xin chân thành cảm ơn gia đình và bạn bè, đã luôn tạo điều
kiện, quan tâm, giúp đỡ, động viên em trong suốt quá trình học tập và hoàn
thành luận văn thạc sĩ này.
Hà Nội, ngày 29 tháng 8 năm 2017
Học viên

Nguyễn Thu Hà


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM SỰ THAM
GIA CỦA CÔNG DÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở
VIỆT NAM ................................................................................................ 5
1.1. Khái niệm chính sách công ............................................................................ 5
1.2. Sự tham gia của công dân vào xây dựng chính sách công............................. 9
1.3. Bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công ..... 15
1.4. Kinh nghiệm của một số nước về việc bảo đảm sự tham gia của công dân

trong xây dựng chính sách công.......................................................................... 21
Chương 2. THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA CỦA CÔNG
DÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY ............................................................................................... 25
2.1. Thực trạng các quy định pháp lý về bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công.......................................................................... 25
2.2. Các cơ chế, công cụ bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công ................................................................................................... 35
2.3. Đánh giá chung về bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công ................................................................................................... 37
Chương 3. PHƯƠNG PHÁP VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA
CỦA CÔNG DÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY .............................................................................................. 45
3.1. Phương hướng bảo đảm sự tham gia của công dân trong hoạch định chính
sách công ở Việt Nam hiện nay .......................................................................... 45
3.2. Những giải pháp cụ thể bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công ở Việt Nam hiện nay................................................................. 47
KẾT LUẬN ........................................................................................................ 61
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 63


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của dân,
do dân và vì dân. Do đó, chỉ khi nào người dân thực sự đóng vai trò quan
trọng trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách cũng như hoạt động
quản lý của Nhà nước thì việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền
mới thực sự thành công.
Hiện nay, việc xây dựng các chính sách trong các lĩnh vực luôn cần lấy ý
kiến của nhân dân cũng như các cơ quan tư vấn cho chính phủ. Việc mở rộng

hình thức tham gia của nhân dân ở giai đoạn xây dựng chính sách không chỉ
đòi hỏi từ sự hội nhập mà quan trọng hơn là từ chính yêu cầu của công cuộc
đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, dân chủ hóa đời sống xã hội và của bản
thân Nhà nước. Mở rộng sự tham gia mạnh mẽ của người dân vào các quá
trình xây dựng, ra quyết định, các hoạt động thực thi chính sách sẽ góp phần
đưa chính sách vào thực tiễn một cách hiệu quả hơn, đạt được đồng thuận và
công bằng hơn. Thêm vào đó, việc khuyến khích người dân tham gia đóng
góp ý kiến xây dựng chính sách sẽ ngày càng củng cố cho việc xây dựng một
xã hội công bằng và dân chủ, ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội
trong điều kiện hiện nay.
Phát huy dân chủ, mở rộng sự tham gia của người dân vào công việc
quản lý nhà nước nhằm bảo đảm cho Nhà nước giữ vững bản chất là nhà nước
của dân, do dân và vì dân, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của các chính sách,
pháp luật được ban hành đã được Đảng Cộng sản Việt Nam và Chủ tịch Hồ
Chí Minh chú ý ngay sau thắng lợi của cuộc Cách mạng Tháng Tám. Hiến
pháp năm 1946 khẳng định "...Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể
nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp,

1


tôn giáo" (Điều thứ 1). "Tất cả công dân Việt Nam đều ngang quyền về mọi
phương diện: chính trị, kinh tế, văn hóa" (Điều thứ 6), "...đều được tham gia
chính quyền và công cuộc kiến thiết tùy theo tài năng và đức hạnh của mình"
(Điều thứ 7).
Chính vì vậy, sự tham gia của người dân trong xây dựng chính sách công
cần được nghiên cứu để thấy rõ được tầm quan trọng cũng như vị trí trong
quy trình xây dựng và thực thi chính sách.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay, các công trình nghiên cứu, hội thảo về quyền được tham gia

của người dân trong các hoạt động quản lý Nhà nước diễn ra rất sôi nổi. Các
bài viết về sự tham gia của người dân trong xây dựng và thực hiện chính sách
ngày càng đa dạng hơn.
Một số công trình nghiên cứu tiêu biểu như: “Quyền con người”,
“Quyền con người, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học” do GS.TS. Võ
Khánh Vinh chủ biên hoặc “Đảm bảo quyền con người trong hoạt động của
Quốc hội Việt Nam” của tác giả Tường Duy Kiên và một số công trình được
đăng trên Tạp chí Nhân lực Khoa học xã hội.
Bên cạnh đó, các bài viết có thể kể ra như “Tăng cường sự tham gia của
nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước” của tác giả Hà Quang Ngọc - Hà
Quang Trường, Tạp chí cộng sản điện tử, tháng 8/2007 hay “Sự tham gia của
các tổ chức xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật”, Đinh Ngọc Quý,
nclp.org.vn, tháng 1/2015…
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1 Mục đích
Nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công để có cơ sở khoa học phân tích, đánh giá thực

2


trạng bảo đảm quyền tham gia của công dân trong thực hiện chính sách công và
đề xuất các giải pháp bảo đảm sự tham gia của công dân vào thực hiện chính
sách công ở Việt Nam hiện nay.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
a. Nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo đảm sự tham gia của công
dân trong xây dựng chính sách công ở Việt Nam.
b. Phân tích đánh giá thực trạng bảo đảm sự tham gia của công dân trong
xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay, chỉ rõ ưu điểm, hạn chế bất
cập, nguyên nhân của các hạn chế bất cập.

c. Đề xuất phương hướng và các giải pháp bảo đảm quyền tham gia của
công dân trong thực hiện chính sách công ở Việt Nam hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu vai trò của người dân trong tham gia xây
dựng chính sách công
Phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu, phân tích các quan điểm học thuật, quan niệm, văn
bản pháp luật về sự tham gia của người dân trong xây dựng chính sách công.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận
Phương pháp luận của luận văn dựa trên hệ thống các quan điểm, đường
lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước cũng như các quan điểm
quốc tế về sự tham gia của người dân trong xây dựng chính sách công.
Phương pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp định lượng và định
tính; phân tích, thống kê, tổng hợp, so sánh …

3


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Ý nghĩa lý luận
Các kết luận, kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị và có ý nghĩa
thiết thực bổ sung, hoàn thiện những vấn đề lý luận về sự tham gia của công
dân về bảo đảm sự tham gia của công dân vào xây dựng chính sách công ở
Việt Nam, khẳng định sự tham gia của công dân vào xây dựng chính sách
công là một yêu cầu có tính tất yếu khách quan và phải được bảo đảm bằng
thế chế của Nhà nước.
Ý nghĩa thực tiễn

Ý nghĩa thực tiễn của luận văn ở chỗ các kết luận, các giải pháp kiến
nghị, đề xuất rút ra từ việc nghiên cứu đề tài luận văn giúp giải quyết những
vấn đề thực tiễn đặt ra trong việc bảo đảm sự tham gia của công dân vào xây
dựng chính sách công ở nước ta hiện nay. Ngoài ra luận văn có thể sử dụng
làm tài liệu tham khảo phục vụ cho nghiên cứu và giảng dạy về chính sách
công ở Việt Nam.
7. Cơ cấu của luận văn
Luận văn được chia làm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công ở Việt Nam
Chương 2: Thực trạng bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây
dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay
Chương 3: Phương pháp và giải pháp bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay.

4


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA CỦA
CÔNG DÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM

1.1. Khái niệm chính sách công
Theo Bách khoa toàn thư mở, “Chính sách là tập hợp các chủ trương
và hành động về phương diện nào đó của chính phủ nó bao gồm các mục tiêu
mà chính phủ muốn đạt được và cách làm để thực hiện các mục tiêu đó.
Những mục tiêu này bao gồm sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế
- văn hóa - xã hội - môi trường”. [36]
Chính sách là một loại công cụ để Nhà nước giải quyết các vấn đề đã
đang và sẽ xảy ra trong đời sống xã hội của một đất nước. Chính sách có thể

được thực hiện thông qua các tổ chức xã hội, doanh nghiệp hoặc một nhóm
dân cư.
Thuật ngữ “chính sách công” có rất nhiều định nghĩa từ các học giả trên
thế giới cũng như tại Việt Nam. Ở các nước phát triển, thuật ngữ “Chính sách
công” được sử dụng rất phổ biến, có thể đưa ra một số định nghĩa về chính
sách công như sau:
• Chính sách công là những gì chính phủ lựa chọn làm hoặc không
làm [27]
• Chính sách công liên quan đến những gì chính phủ làm, tại sao, và
với kết quả gì [20]
• Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh
hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi
công dân [23]

5


• Một cách tương đối, khái niệm công trong chính sách công phản
ánh thực tế là các chính sách đó được làm ra bởi các cơ quan
công quyền, được hiểu chung là nhà nước, mà những hành động
của các chủ thể này phải tuân thủ theo pháp luật. Chính sách
công, do đó, là việc thực thi mang tính chủ quyền, quyền lực nhà
nước thông qua sử dụng các nguồn lực công và ràng buộc pháp lý
mà lĩnh vực tư không thể [31]
Tại Việt Nam, “chính sách công” vẫn còn là khái niệm tương đối mới
mẻ, có thể hiểu Chính sách công là những đường hướng hoạt động ứng xử cơ
bản của Nhà nước đối với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng,
được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy phát triển xã
hội và quản lý phát triển xã hội. [17]
Một khái niệm khác về chính sách công được PGS.TS. Đỗ Phú Hải

định nghĩa như sau: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên
quan nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp, công cụ để giải quyết các vấn đề
chính sách theo mục tiêu tổng thể đã được xác định” [6]
Một tài liệu khác đã phân tích chính sách công là cách thức hành động
do nhà nước lựa chọn và được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
để giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong một giai đoạn nhất định, định hướng
cho xã hội phát triển một cách thống nhất theo mong muốn của nhà nước. [4]
1.1.1. Khái niệm xây dựng chính sách công
Trước khi ban hành một chính sách, điều đầu tiên các nhà hoạch định
chính sách cần làm đó là xây dựng khung cơ bản của chính sách đó, xây dựng
quy trình thực hiện chính sách và phác thảo các phương án có thể xảy ra khi
chính sách được đưa vào thực tiễn. Vậy cần phải xác định rõ khái niệm xây
dựng chính sách là gì? Theo ý kiến của tác giả, xây dựng chính sách đóng vai

6


trò quan trọng trong việc hoạch định chính sách công. Đó là việc đưa ra mục
tiêu chính sách cần phải hoàn thành là gì, đưa ra các phương án thực hiện chính
sách thông qua việc phân tích các yếu tố đầu vào và đầu ra, tính toán các lợi ích
và chi phí (dự kiến) và các giá trị cốt lõi khi chính sách được đưa vào thực
hiện. Xây dựng chính sách không thể được thực hiện bởi một cá nhân hay một
cơ quan đơn lẻ mà phải được thực hiện đồng bộ bởi các nhà hoạch định chính
sách và sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực của chính
sách được ban hành. Xây dựng chính sách công là toàn bộ quá trình nghiên cứu
xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách.
1.1.2. Ý nghĩa, tầm quan trọng của xây dựng chính sách công
Xây dựng chính sách công là bước đầu tiên trong quy trình hoạch định
chính sách công. Đây là bước thực hiện tiên quyết và đóng vai trò rất quan
trọng trong quy trình chính sách. Nếu việc xây dựng các mục tiêu, mục đích,

công cụ và phương án giải quyết có khả năng cao phù hợp với thực tiễn thì
kết quả chính sách sẽ có tỉ lệ thành công cao và ngược lại. Để đạt được điều
đó, việc các nhà hoạch định chính sách ngoài kinh nghiệm thực tiễn cần phải
làm đó là nắm bắt được thực trạng của vấn đề cần đưa chính sách vào thực
hiện. Một trong những cách có thể nắm bắt chính là thu thập thông tin và lấy
ý kiến của người dân trước khi bắt tay xây dựng chính sách.
“Xây dựng chính sách công là toàn bộ quá trình nghiên cứu và ban hành
đầy đủ một chính sách. Xây dựng chính sách công là chức năng quan trọng
của Chính phủ, các Bộ ngành Trung ương nhằm đưa ra một chính sách mới,
với mục tiêu và các giải pháp mới, trong đó quyết định nhất là mục tiêu mới
được chủ thể xác định cần phải theo đuổi. Xây dựng chính sách có vị trí đặc
biệt quan trọng trong chu trình chính sách công. Xây dựng chính sách là bước
khởi đầu trong tiến trình chính sách nhằm cho ra đời một chính sách có tác
động và ảnh hưởng đến đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Vạn sự khởi

7


đầu nan, chính sách chất lượng hay không chất lượng, có đúng không, hay
không đúng, có hiệu quả hay không hiệu quả phụ thuộc vào khâu xây dựng
chính sách. Dưới góc độ quản lý, quản trị quốc gia xây dựng chính sách là
kiến tạo ra một sản phẩm của bộ máy quản lý, một công cụ quản lý quan trọng
của nhà nước để định hướng, khuyến khích và điều tiết các quá trình kinh tế
xã hội vận động và phát triển theo quy luật và phù hợp với yêu cầu quản lý. Ý
nghĩa tầm quan trọng của xây dựng chính sách là nghiên cứu, kiến tạo ra một
loại quyết định quản lý đặc biệt cho cả một giai đoạn tồn tại và phát triển của
thực thể kinh tế xã hội của đất nước. Kinh nghiệm cho thấy: sai lầm của các
chính sách kinh tế có ảnh hưởng xấu đến cuộc sống của hàng triệu con người
trong xã hội, thậm chí tác động ảnh hưởng đến sự thịnh suy của một quốc gia,
sự tồn vong của một dân tộc. Cái giá phải trả cho sự sai lầm của chính sách

kinh tế là rất lớn, cả mặt vật chất và tinh thần. Hơn nữa việc khắc phục hậu
quả của một chính sách kinh tế sai lầm thường gặp rất nhiều khó khăn, trở
ngại, đòi hỏi phải mất nhiều thời gian và công sức… Xây dựng chính sách
đúng, khoa học sẽ giúp cho thực thể kinh tế, xã hội có nhiều thuận lợi trong
quá trình vận động đến mục tiêu, nếu sai sẽ làm cho thực thể không những
mất phương hướng trong quá trình vận động mà còn gây ra những hậu quả
không mong muốn… Ý nghĩa, tầm quan trọng của xây dựng chính sách công
còn ở chỗ xây dựng chính sách mở đường tạo điều kiện thuận lợi cho cả tiến
trình chính sách, xây dựng chính sách có chất lượng là tiền đề, là cơ sở cho
khâu tổ chức thực hiện chính sách thuận lợi nhanh chóng đưa chính sách vào
thực tiễn cuộc sống, tổ chức thực hiện chính sách đúng, thực hiện có hiệu quả
sẽ là cơ sở, là căn cứ để phân tích, đánh giá chính xác chất lượng, hiệu lực,
hiệu quả của chính sách. Ngoài ra xây dựng chính sách là khởi xướng xác
định vấn đề kinh tế xã hội bức xúc, cấp bách cần phải giải quyết bằng chính
sách của Nhà nước; xây dựng chính sách giúp cho việc củng cố niềm tin của

8


nhân dân vào nhà nước, xây dựng chính sách sẽ truyền đạt được cơ chế quản
lý của nhà nước đến nền kinh tế trong từng thời”. [14]
1.2. Sự tham gia của công dân vào xây dựng chính sách công
1.2.1. Khái niệm về sự tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách công
Hiện nay, ở Việt Nam, khái niệm về sự tham gia của công dân trong
xây dựng chính sách công vẫn còn mới mẻ. Tuy nhiên, trên thế giới đã có rất
nhiều tài liệu và sách viết về sự tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách; hoạch định chính sách công hoặc ra quyết định chính sách. Tác giả xin
đưa ra một số quan điểm của học giả thế giới về khái niệm sự tham gia của
công dân trong xây dựng chính sách công như sau:

“Citizen participation is a process which provides private individuals
an opportunity to influence public decisions and has long been a component
of the democratic decision-making process. The roots of citizen participation
can be traced to ancient Greece and Colonial New England” [24, tr. 283]
Tạm dịch: “Sự tham gia của công dân là quá trình các cá nhân được
trao cơ hội để gây ảnh hưởng đến các quyết định công và từ lâu đã là một
thành tố trong quá trình ra quyết định dân chủ. Nguồn gốc của sự tham gia
của công dân có thể bắt nguồn từ Hy Lạp cổ đại và thuộc địa nước Anh mới”
“Public involvement is means to ensure that citizens have a direct
decisions. The term “citizen” and “public”, and “involvement” and
“participation” are often used interchangeably. While both are generally
used to indicate a process through which citizens have a voice in public
policy decisions, both have distinctively different meanings and convey little
insight into the process they seek to describe. Mize reveals that the term
“citizen participation” and it’s relationship to public decision-making has

9


evolved without a general consensus regarding either it’s meaning nor it’s
consequences” [32]
Tạm dịch: “Sự tham gia công có nghĩa là đảm bảo rằng công dân có các
quyết định trực tiếp. Cụm từ ‘công dân’ và ‘công’, ‘sự liên quan’ và ‘sự tham
gia’ thường được sử dụng thay cho nhau. Trong khi cả hai cụm từ được dùng
để chỉ một quá trình mà thông qua đó công dân có tiếng nói trong các quyết
định chính sách công thì hai từ còn lại có các ý nghĩa khác nhau và chuyển
tải rất ít sự hiểu biết về quá trình mà chúng cần diễn đạt. Mize cho rằng cụm
từ “sự tham gia của công dân” (citizen participation) và mối quan hệ của nó
với việc ra quyết định công đã phát triển mà không cần sự đồng thuận về cả
mặt ngữ nghĩa hay hậu quả.

Vì vậy, theo ý kiến của tác giả, sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công có nghĩa là người dân tham gia đưa ý kiến trực tiếp hoặc gián
tiếp ở giai đoạn chuẩn bị ra quyết định chính sách.
Sự tham gia của công dân vào xây dựng chính sách công được hiểu là
hoạt động có tính tự giác của mỗi công dân vào quá trình xây dựng chính sách
của nhà nước nhằm bảo đảm cho chính sách được ban hành phải hợp với thực
tiễn, đáp ứng yêu cầu của sự phát triển xã hội và mong muốn của người dân.
Sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công cũng chính là sự
tham gia của cộng đồng người dân vào xây dựng chính sách công. Sự tham
gia này là quá trình thông tin hai chiều liên tục nhằm khuyến khích và huy
động mọi hiểu biết về nhận thức của cộng đồng vào quá trình xác định vấn đề
chính sách theo mong muốn của cộng đồng, xây dựng các giải pháp và quyết
định các giải pháp phù hợp với lợi ích của các bên có liên quan trong xây
dựng chính sách công.

10


Sự tham gia của công dân vào việc xây dựng chính sách công còn là quá
trình qua đó công dân có thể tạo những ảnh hưởng của mình đóng góp vào
quá trình ra quyết định khi xây dựng chính sách. Sự tham gia của công dân
vào xây dựng và thực thi chính sách công là tâm điểm của quản trị quốc gia
tốt. Điều này có nghĩa là người dân phải có tiếng nói trong các định hướng,
các quyết định chính trị của nhà nước, đặc biệt là các quyết định có ảnh
hưởng đến đời sống của họ và yêu cầu các cơ quan nhà nước có trách nhiệm
giải trình, minh bạch hoá trong hoạt động.
1.2.2. Vai trò, tầm quan trọng của sự tham gia của công dân trong xây
dựng chính sách công
Xây dựng chính sách công có vai trò đặc biệt quan trọng trong chu trình
chính sách. Đây là điểm khởi đầu, là bước nền tảng của các nhà hoạch định

chính sách khi cho ra đời một chính sách có thể tác động đến một lĩnh vực
trong đời sống xã hội liên quan đến kinh tế, văn hoá, tài chính, v.v… Để có
thể có chính sách có tác động tích cực và kết quả tốt, một trong những
phương thức thực hiện ngay từ bước xây dựng chính sách đang được quan
tâm và thu hút sự chú ý chính là sự tham gia của công dân ở giai đoạn xây
dựng chính sách.
Thứ nhất, mức độ tham gia của công dân vào xây dựng chính sách công
phản ánh mức độ dân chủ trong xã hội
Thứ hai, sự tham gia của công dân góp phần cung cấp thông tin về
chính sách, tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan có thẩm quyền
ban hành chính sách, tăng thêm ý kiến phản hồi từ phía xã hội về các giải
pháp chính sách của nhà nước… và qua đó góp phần đưa chính sách của Nhà
nước xích lại gần hơn, phù hợp với các đòi hỏi của xã hội và nâng cao chất
lượng của chính sách.

11


Thứ ba, sự tham gia của công dân giúp nhà nước tránh được sự chủ
quan duy ý chí và do đó chính sách được ban hành phù hợp với nhu cầu của
thực tiễn, tăng cường tính khả thi. Hơn nữa sự tham gia mạnh mẽ của công
dân góp phần làm cho chính sách hợp với lòng dân tạo nên sự đồng thuận cao
trong xã hội và sự ủng hộ của người dân đối với chính sách và tạo cơ sở để
chính sách dễ dàng đi vào cuộc sống. Vì sự đồng tình ủng hộ của người dân là
nhân tố có vai trò đặc biệt quan trọng quyết định sự thành bại của chính sách.
Sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách là sự phản biện xã hội
cần thiết đối với chính sách của Nhà nước; giúp chính sách của Nhà nước ban
hành hoàn thiện và chất lượng hơn. Ngoài ra sự tham gia của công dân còn
tạo nên "vốn xã hội", vốn xã hội là cơ sở cần thiết để quan trị quốc gia một
cách hiệu quả.

Thứ tư, sự tham gia của công dân trong hoạch định chính sách mang lại
cơ hội thể hiện ý chí cho những đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi chính
sách. Công dân được mở rộng quyền tham gia vào các quá trình ra quyết định,
vào hoạt động quản lý của nhà nước được đóng góp những ý kiến quan trọng
cho việc xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng, ổn định chính trị và phát
triển kinh tế - xã hội. Những nhóm công dân bị ảnh hưởng bợi lợi ích vì chính
sách có thể góp thêm tiếng nói để các cơ quan quản lý xem xét và cân nhắc
trước khi ban hành chính sách, tạo điều kiện để cơ quan nhà nước có thầm
quyền nhìn nhận vấn đề chính sách một cách khách quan và toàn diện hơn.
Chính vì vậy, việc tham gia của người dân ở giai đoạn xây dựng chính
sách đóng vai trò rất quan trọng và cần thiết. Ở bước xây dựng chính sách, các
nhà hoạch định, các cơ quan có thẩm quyền ra quyết định chính sách có thể
lấy ý kiến người dân về chính sách chuẩn bị được ban hành. Từ đó họ có thể
nắm rõ hơn thực tế của lĩnh vực chính sách đó như thế nào. Ý kiến của người

12


dân rất quan trọng vì chính người dân là những chủ thể chịu tác động trực tiếp
của chính sách. Ở một mức độ nào đó, họ là những người thấu hiểu rõ nhất
chính sách có đạt hiệu quả hay không. Nếu như không có sự đồng thuận của
người dân, chính sách khó có thể đạt được kết quả cao.
1.2.3. Nội dung và hình thức tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công
Sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách thể hiện ở các nội
dung chủ yếu sau:
Một là, công dân tham gia vào xác định vấn đề chính sách tức là tham
gia vào quá trình phân tích để xác định, tìm ra những vấn đề xã hội bức xúc
cần phải giải quyết bằng những chính sách của nhà nước, giúp chủ thể ban
hành chính sách quyết định vấn đề nào sẽ trở thành vấn đề chính sách. Sự

tham gia của công dân vào quá trình xác định vấn đề chính sách là hết sức
quan trọng vì xác định vấn đề chính sách là nội dung, nhiệm vụ đầu tiên rất
khó khăn và phức tạp trong xây dựng chính sách công. Sự tham gia của công
dân vào quá trình phân tích xác định vấn đề chính sách sẽ giúp cho việc xác
định vấn đề chính sách đúng. Xác định đúng vấn đề chính sách là cơ sở , là
căn cứ quan trọng để xác định mục tiêu, giải pháp chính sách đúng.
Hai là, sự tham gia của người dân vào quá trình hình thành nội dung
của chính sách tức là tham gia vào xác định mục tiêu và các giải pháp chính
sách, hay bộ phận quan trọng cấu thành chính sách.
Trong thời gian gần đây, việc tham gia của công dân trong khâu xây
dựng chính sách công đã góp phần đưa chính sách vào thực tiễn một cách có
hiệu quả hơn so với thời gian trước, mức độ hài lòng cũng như tỉ lệ phản hồi
về một chính sách ngày càng gia tăng thông qua nhiều phương tiện. Người
dân có thể gửi ý kiến góp ý cũng như phản hồi đến các cơ quan lập chính sách

13


hoặc các cơ quan, tổ chức thực thi chính sách thông qua nhiều phương tiện.
Từ đó, chính sách đưa ra có hiệu quả hay không, cần điều chỉnh những gì
hoặc có thể tiếp tục thực hiện chính sách đó với phương hướng như vậy có
được không đều dễ dàng hơn ở một góc độ nào đó.
Công dân có thể tham gia đóng góp ý kiến trong giai đoạn xây dựng
chính sách qua nhiều cách mà cụ thể ở đây tác giả chia ra làm hai cách: trực
tiếp và gián tiếp.
Cách 1: Công dân gửi trực tiếp ý kiến của mình đến các cơ quan có
thẩm quyền hoạch định chính sách thông qua thư điện tử chính thức, mạng xã
hội hoặc thư góp ý. Cách gửi trực tiếp ý kiến của người dân có thể thực hiện
qua thảo luận, đề xuất, đưa ý kiến khi tổ chức trưng cầu ý dân. Tham gia trực
tiếp vào quá trình trưng cầu dân ý do nhà nước tổ chức.

Cách 2: Thông qua một tổ chức có uy tín để gửi ý kiến của mình đến
các cơ quan trung ương. Ở Việt Nam, đây là cách thực hiện được sử dụng
nhiều nhất. Vai trò của các cơ quan, tổ chức đại diện cho người dân là rất
quan trọng và cần thiết. Các tổ chức xã hội như Hội liên hiệp phụ nữ Việt
Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc, Đoàn Thanh niên,
Hội người cao tuổi, v.v… đều là những tổ chức xã hội có tiếng nói trong bộ
máy chính quyền cũng như nhận được sự tin tưởng của người dân cả nước.
Thông qua các tổ chức xã hội này, người dân ở từng độ tuổi khác nhau có thể
nêu ra ý kiến của mình đến những tổ chức xã hội phù hợp để gửi đến các cơ
quan xây dựng chính sách khi xây dựng một chính sách nào đó. Mặt khác, còn
có các cơ quan đại diện cho người dân ở các đơn vị xã, phường, quận - những
đơn vị hành chính rất quan trọng khi lấy ý kiến người dân: Hội đồng nhân dân
các cấp. Những cơ quan trên đều có vai trò nhất định đối với người dân, là
những cơ quan đại diện cho tiếng nói của người dân, gần dân nhất, có trách

14


nhiệm chuyển tải một cách chính xác và trung thực nhất mọi thông tin mà
người dân góp ý không chỉ về chính sách cần xây dựng mà còn là những lĩnh
vực khác trong đời sống xã hội. Những cơ quan, tổ chức này sẽ tập hợp các ý
kiến của người dân gửi đến cơ quan trung ương, giúp giảm tải áp lực khi
người dân đóng góp ý kiến mà không cần sự tham gia trực tiếp của cơ quan
trung ương. Theo cách này, ở một mức độ nào đó, ý kiến của người dân đưa
ra sẽ mang tính toàn diện hơn.
Hình thức tham gia của công dân vào xây dựng chính sách có thể xếp
vào 3 nhóm chủ yếu:
+ Thu thập chia sẻ thông tin
+ Tham vấn
+ Diễn đàn hoạch định chính sách

Ngoài ra còn các hình thức tham gia chủ động, tham gia thụ động, tham
gia với tư cách cá nhân, tham gia với tư cách tập thể v.v…
1.3. Bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách công
1.3.1. Khái niệm về bảo đảm sự tham gia của công dân vào quá trình
xây dựng chính sách công
Trước hết, cần phải làm rõ khái niệm “sự tham gia” trong bối cảnh này
là gì. Trong Đại từ điển tiếng Việt [3,tr.1522], tham gia có nghĩa là dự vào,
góp phần vào. Ở ngữ cảnh này, sự tham gia của công dân được hiểu là việc
công dân góp phần đưa ra ý kiến của mình vào quá trình xây dựng chính sách
công nhằm làm cho chính sách khi đưa vào thực tế có hiệu quả tích cực đến
đời sống xã hội.
Vì vậy, khái niệm về bảo đảm sự tham gia của công dân vào quá trình
xây dựng chính sách công được hiểu là việc tham gia của người dân khi xây
dựng chính sách cần phải được pháp luật cũng như các cơ quan có thẩm quyền

15


về hoạch định chính sách và các tổ chức, cá nhân có quyền hạn về lập chính
sách cam đoan chịu trách nhiệm. Mặt khác, bản thân người dân cũng cần nắm
rõ quyền tham gia của mình ở mức độ nào khi tham gia xây dựng chính sách
công để có thể thực hiện đúng và đủ quyền lợi cũng như nghĩa vụ, trách nhiệm
khi một chính sách đang ở giai đoạn xây dựng những bước căn bản.
Tóm lại, sự tham gia của công dân vào quá trình xây dựng chính sách
công là việc các chủ thể ban hành chính sách có trách nhiệm xây dựng về bảo
đảm cơ chế hiện thực hoá các nguyên tắc, tiêu chuẩn về quyền tham gia của
công dân trong xây dựng chính sách, nhằm thừa nhận, tôn trọng, bảo vệ (bảo
đảm) thực hiện việc thúc đẩy quyền tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách trên thực tế.

Bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công
chính là sự bảo đảm quyền tham gia của công dân trong xây dựng chính sách.
Quyền tham gia của công dân gắn liền với trách nhiệm bảo đảm của nhà
nước. Không có cơ chế bảo đảm quyền tham gia của người dân thì mọi quyền
chỉ dừng lại trên lý thuyết, không thể đi vào cuộc sống. Tuy nhiên quyền tham
gia của công dân cũng chỉ có thể được thực hiện tốt nếu bản thân công dân có
ý thức về quyền được tham gia của mình và tích cực thúc đẩy việc thực hiện
quyền đó qua tính tích cực chính trị của mình. Công dân phải hiểu và ý thức
được rằng quyền bao giờ cũng gắn liền với trách nhiệm, quyền công dân gắn
liền với ý thức và trách nhiệm của công dân.
1.3.2. Sự cần thiết phải bảo đảm sự tham gia của công dân vào quá
trình xây dựng chính sách công
Thực chất bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách công là bảo đảm quyền của công dân trong xây dựng chính sách công.
Hiến pháp năm 2013 khẳng định nhà nước ta "là nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân", "tất cả quyền lực nhà

16


nước thuộc về nhân dân" (điều 2), "công dân có quyền tham gia quản lý nhà
nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước ề các
vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước" (điều 8); "nhà nước bảo đảm và
phát huy quyền làm chủ của nhân dân, công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo
đảm quyền con người, quyền công dân" [10]. Một trong các quyền của công
dân được tham gia vào quản lý Nhà nước là quyền tham gia vào xây dựng
chính sách. Sự cần thiết phải bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá
trình xây dựng chính sách là một tất yếu khách quan. Sự cần thiết tất yếu
khách quan này được khẳng định, được xác định trên cơ sở các quy định của
Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước.

Sự cần thiết phải bảo đảm sự tham gia của công dân trong quá trình
chính sách được luận giải và phản ánh ở vai trò quan trọng và to lớn của sự
tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công. Thực tế cho thấy sự
tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công có vai trò to lớn góp
phần để các chính sách ban hành phù hợp với mong ước, nguyện vọng của
nhân dân, bảo đảm chính sách phục vụ lợi ích của nhân dân. Sự tham gia tích
cực của công dân cũng góp phần buộc các cơ quan Nhà nước và các công
chức tham mưu xây dựng chính sách phải tăng cường trách nhiệm giải trình,
nâng cao tính công khai, minh bạch trong quá trình hoạch định và thực thi
chính sách, chấp nhận phản hồi từ phía xã hội đối với các giải pháp chính
sách của các cơ quan nhà nước, góp phần đưa chính sách lại gần nhân dân
hơn, phù hợp hơn với các đòi hỏi của xã hội qua đó nâng cao chất lượng của
chính sách. Đồng thời mở rộng, tăng cường sự tham gia của công dân vào xây
dựng chính sách là một giải pháp quan trọng nhằm phát huy dân chủ Xã hội
chủ nghĩa, có đóng góp thiết thực vào việc xây dựng nhà nước "của nhân dân,

17


do nhân dân, vì nhân dân", cụ thể hoá phương châm "dân biết, dân bàn, dân
làm, dân kiểm tra".
Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của
nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, xây dựng nền kinh tế thị trường và mở
cửa hội nhập quốc tế bảo đảm sự tham gia của công dân trong quản lý Nhà
nước nói chung, xây dựng chính sách công nói riêng trở thành một trong các
yêu cầu tất yếu khách quan. Ngoài ra, tăng cường sự tham gia của công dân
vào xây dựng chính sách còn mang lại lợi ích xã hội to lớn, tạo nên sự đồng
thuận trong nhân dân, giảm xung đột khi thực thi chính sách.
Ở Việt Nam hiện nay, thực tiễn cho thấy việc tham gia của người dân
trong quy trình chính sách vẫn còn mờ nhạt và chưa có hiệu quả cao. Một số

chính sách khi đưa vào thực tế đã thất bại do chưa lấy hoặc ít có ý kiến của
người dân - một trong những chủ thể thực hiện chính sách. Thường thì khi
chính sách được ban hành rộng rãi người dân mới biết đến, lúc đó họ buộc
phải thực hiện chính sách dù biết có thể chính sách đó không hiệu quả ở khu
vực họ sinh sống. Ví dụ về trường hợp làng cổ Đường Lâm (Sơn Tây, Hà
Nội). Năm 2006 làng cổ Đường Lâm được công nhận là Di tích lịch sử văn
hoá quốc gia. Để gìn giữ những nét văn hoá đã có từ trước đó, chính quyền
địa phương cũng đã tiến hành lấy ý kiến người dân. Tuy nhiên, số lượng
người dân được lấy ý kiến chỉ chiếm một phần rất nhỏ (100 người/10.000
dân) trong tổng số dân đang định cư tại địa phương đó. Những người dân cho
ý kiến phần lớn là những người cao tuổi, các bô lão trong làng. Vì vậy, dù
thực tế là chính quyền có lấy ý kiến của dân nhưng các hộ gia đình, những
thành phần chính trong dân số địa phương lại không được đưa ra ý kiến của
mình về cách làm thế nào để bảo tồn giá trị văn hoá làng cổ mà không ảnh
hưởng đến đời sống hàng ngày của họ. Điều này dẫn tới việc khi chính quyền

18


đưa ra chính sách bảo tồn văn hoá rằng người dân không được xây nhà mái
bằng hoặc nhà cao tầng, chỉ được phép xây nhà cấp bốn đã khiến cho sự bất
bình của người dân lên cao. Những hộ gia đình xây nhà cao tầng, tiêu tốn rất
nhiều tiền của lại không được ở nhà của mình, họ phản đối thì chính quyền lại
tiến hành cưỡng chế - cho là vi phạm quy chế bảo tồn di sản quốc gia. Một
thời gian ngắn sau, các hộ gia đình trong làng cổ Đường Lâm đồng loạt kí tên
yêu cầu trả lại danh hiệu Di tích quốc gia của làng cổ.
Có thể nói vai trò của người dân khi tham gia xây dựng chính sách
công ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế, mang tính hình thức trên các phương
tiện truyền thông. Người dân chỉ biết đến chính sách khi nó đã được thông
qua và ban hành, công bố rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng.

Chính vì vậy, chính sách ra đời khi vào thực tế thực thi lại không đạt hiệu quả
như các nhà hoạch định chính sách mong muốn, trong một vài trường hợp
chính sách đó còn thất bại ngay từ khi mới đưa vào thực hiện trong một thời
gian ngắn. Bởi vì chính sách được ban hành để nâng cao hiệu quả, chất lượng
cuộc sống của người dân cũng như hoàn thiện bộ máy nhà nước cho nên
chính sách phải phản ánh được nguyện vọng, ý chí của người dân; phản ánh
được điều cần phải sửa đổi trong thực tế và phản ánh được tầm quan trọng của
các nhà hoạch định chính sách đó (nếu không có chính sách thì không thay
đổi được thực trạng). Vì vậy, cần khẳng định rằng việc tham gia của công dân
(công dân đưa ra ý kiến xây dựng chính sách) phải được đảm bảo về mặt pháp
lý cũng như thực tiễn.
1.3.3. Các phương thức bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây
dựng chính sách công
Sự tham gia của người dân khi xây dựng chính sách công ở Việt Nam
trước hết cần được bảo đảm bởi pháp luật. Bảo đảm sự tham gia của nhân dân
vào công việc quản lý nhà nuớc đã được ghi trong Hiến pháp và trong những

19


bộ luật như Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Tổ chức Quốc
hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban
nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Khiếu nại, tố cáo,
Luật Phòng, chống tham nhũng, trong đó quy định cụ thể các điều kiện, hình
thức, phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý của Nhà nước
như việc các đại biểu, các cơ quan nhà nước phải tiếp nhận và giải quyết các
đề xuất, kiến nghị, khiếu nại của người dân, tiếp thu các ý kiến đóng góp vào
các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, các chương trình, kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội... Các luật về các tổ chức chính trị - xã hội như Luật
Công đoàn, Luật Thanh niên, Luật Mặt trận Tổ quốc cụ thể hóa quy định của

Hiến pháp về vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội tham gia công việc
quản lý nhà nước.
Một phương thức khác bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây
dựng chính sách công là truyền thông. Đây là phương thức hiện đại và phổ
biến nhất hiện nay. Truyền thông là một trong những phương thức đắc lực của
Đảng và Nhà nước trong việc tuyên truyền, phổ biến thông tin về các văn bản
quy phạm pháp luật và các thông tin về chương trình, dự án chính sách cũng
như mục tiêu, vấn đề chính sách đặt ra và quan trọng hơn cả là chuyển tải cho
người dân biết tầm quan trọng về sự tham gia của chính người dân vào các
chính sách là như thế nào . Các thông tin này được chuyển tải đến người dân
một cách nhanh chóng và chính xác. Tỉ lệ dân cư sử dụng vô tuyến truyền
hình là khoảng 95% trên tổng số dân cả nước, vì thế các chương trình về
chính sách trên đài truyền hình luôn là kênh hữu hiệu để kết nối giữa người
dân và thông tin chính sách. Cũng qua truyền thông, người dân sẽ nắm bắt
được việc tham gia của mình vào các hoạt động quản lý Nhà nước, vào quá
trình xây dựng một chính sách như thế nào thông qua các văn bản quy phạm

20


pháp luật, pháp lý về chính sách đó. Bảo đảm tăng cường kiểm tra, giám sát
việc thực hiện bảo đảm quyền tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách công.
1.4. Kinh nghiệm của một số nước về việc bảo đảm sự tham gia của
công dân trong xây dựng chính sách công
Singapore là một trong những quốc gia điển hình về thành công trong
thực thi chính sách công. Người có công đưa Singapore trở thành một trong
những cường quốc của châu Á là Thủ tướng Lý Quang Diệu - người đã dũng
cảm đưa ra hàng loạt những cải cách không chỉ trong hệ thống hành chính nhà
nước mà còn là các quyết định trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội từ

kinh tế, văn hoá, xã hội để giúp Singapore chuyển mình từ ở vị trí của một đất
nước ở thế giới thứ ba sang vị trí của một đất nước ở thế giới thứ nhất. Những
bài học thành công của Singapore luôn là hình mẫu cho các quốc gia khác học
hỏi và phát triển, trong đó có Việt Nam. Các quan điểm của Lý Quang Diệu
về hành chính công, về chính sách công, về định hướng phát triển đất nước là
những quan điểm cấp tiến và rất nghiêm khắc.
Từ các lãnh đạo cấp cao của Singapore cho đến các nhân viên, công
chức hành chính đều được hưởng mức lương rất cao, xứng đáng với công sức
và năng lực họ bỏ ra. Chính vì lẽ đó, tỉ lệ tham nhũng công của Singapore là
cực thấp. Đây là một điều tạo ra niềm tin lớn ở nhân dân Singapore, người
dân tin tưởng vào lãnh đạo của họ. Vậy nên, người dân luôn được tham gia
trọn vẹn vào các buổi trưng cầu ý dân, và thực hiện quyền tham gia của mình
thông qua rất nhiều phương tiện hiện đại để thể hiện ý chí, nguyện vọng của
mình tới Chính phủ.
Lyon cũng là một khu vực có những thành công điển hình về việc huy
động sự tham gia của người dân vào các vấn đề chung. Chủ trương của chính

21