Chính sách phát triển quỹ đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ CÔNG NHÂN

CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

Hà Nội – Năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ CÔNG NHÂN

CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI

Ngành

: Chính sách công

Mã số

: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. Hoàng Văn Tú

Hà Nội – Năm 2017


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành bày tỏ lòng cảm ơn đến Viện Hàn lâm khoa học xã hội
Việt Nam, Học viện Khoa học xã hội đã tạo điều kiện tôt nhất để tôi hoàn thành
luận văn này.
Tôi xin được bày tỏ sự trân trọng và lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS Hoàng
Văn Tú, người đã tận tình giúp đỡ, hướng dẫn cho tôi trong suốt quá trình nghiên
cứu và thực hiện đề tài này.
Trong quá trình học tập, triển khai nghiên cứu đề tài và những gì đạt được
hôm nay, tôi không thể quên được công lao giảng dạy và hướng dẫn của quý thầy,
cô giáo Khoa Chính sách công, Học viện Khoa học xã hội.
Tôi xin được gửi lời cảm ơn đến các cơ quan: UBND các huyện và Trung
tâm Phát triển quỹ đất, các phòng, ban ngành có liên quan và UBND các xã, thị trấn
đã cung cấp tài liệu, cũng như tạo điều kiện thuận lợi giúp đỡ tôi trong quá trình
khảo sát và nghiên cứu đề tài.
Tôi xin được nói lên lòng biết ơn sâu sắc đến gia đình đã luôn động viên tôi
và cùng tôi vượt qua mọi khó khăn. Và tôi xin cảm ơn các anh chị, bạn bè và đồng
nghiệp đã luôn chia sẽ, giúp đỡ tôi học tập, nghiên cứu, và hoàn thành luận văn.
Xin trân trọng cảm ơn./.
Tác giả luận văn

Lê Công Nhân

LỜI CAM ĐOAN
Luận văn nghiên cứu “Chính sách phát triển quỹ đất từ thực tiễn tỉnh Quảng
Ngãi” của tôi là kết quả của sự nỗ lực cố gắng, tìm tòi và sáng tạo của riêng bản
thân cùng với sự hướng dẫn tận tình của người hướng dẫn khoa học PGS.TS. Hoàng
Văn Tú. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
tôi đã tiến hành nghiên cứu tại các cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh Quảng Ngãi, đặc biệt
là từ các huyện, thành phố.
Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hoàn toàn đúng sự thật và tôi xin chịu
toàn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình.

Quảng Ngãi, tháng

năm 2017

Tác giả luận văn

Lê Công Nhân


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
QUỸ ĐẤT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .................................................................... 8
1.1. Một số khái niệm cơ bản ...................................................................................... 8
1.2. Các bước hoạch định chính sách phát triển quỹ đất........................................... 11
1.3. Vai trò của chính sách phát triển quỹ đất ........................................................... 14
1.4. Kinh nghiệm của một số địa phương về chính sách phát triển quỹ đất và bài học
đối với tỉnh Quảng Ngãi ............................................................................................ 15
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT TỪ

THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI...................................................................... 25
2.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách phát triển quỹ đất tại tỉnh Quảng Ngãi .. 25
2.2. Thực trạng chính sách phát triển quỹ đất của tỉnh Quảng Ngãi ......................... 48
2.3. Đánh giá chính sách phát triển quỹ đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi ............... 52
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CHÍNH
SÁCH PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT TRONG THỜI GIAN TỚI .......................... 59
3.1. Phương hướng tăng cường chính sách phát triển quỹ đất .................................. 59
3.2. Các giải pháp tăng cường chính sách phát triển quỹ đất trên địa bàn tỉnh Quảng
Ngãi ........................................................................................................................... 64
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

BĐS

Bất động sản

CNH-HĐH

Công nghiệp hoá – Hiện đại hoá

ĐGHC

Địa giới hành chính

GCN

Giấy chứng nhận

HTKT

Hạ tầng kỹ thuật

KTTT

Kinh tế thị trường

QLNN

Quản lý Nhà nước

QSHN

Quyền sở hữu nhà

SDĐ

Sử dụng đất

ASXH

An sinh xã hội

BTGPMB

Bồi thường giải phóng mặt bằng

GTSX

Gía trị sản xuất

QHSD

Quy hoạch sử dụng

CCTTHC

Cải cách thủ tục hành chính

QH, KHSDĐ

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Số hiệu

Tên bảng biểu

Trang

Bảng 2.1.

Cơ cấu, diện tích đất đô thị phân theo đơn vị hành chính cấp

39

huyện, thành phố
Bảng 2.2.

Cơ cấu kinh tế (gdp) theo ngành và lĩnh vực

42

Bảng 2.3.

Giá trị sản xuất các ngành nông lâm ngư nghiệp (giá so sánh

43

1994)
Bảng 2.4.

Chỉ tiêu phát triển một số cây trồng chủ yếu

44

Bảng 2.5.

Chỉ tiêu phát triển lâm nghiệp

46

DANH MỤC HÌNH

Số hiệu

Tên hình

Trang

Hình 2.1.

Diện tích, cơ cấu sử dụng đất năm 2010 tỉnh Quảng Ngãi

30

Hình 2.2.

Sơ đồ vị trí tỉnh Quảng Ngãi.

40


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên hết sức có giá trị. Các Mác từng nói đất là Mẹ, lao động
là Cha. Đất đai + Lao động = Của cải. Đất đô thị còn có giá hơn nhiều lần, nhất là
đất đã có đủ cơ sở hạ tầng, đất ở vùng có triển vọng hoạt động kinh tế sôi nổi, nhiều
người sẽ tìm đến làm ăn khởi nghiệp.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển
kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát triển đất
nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu,
tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất.

Đất đai là cơ sở của tự nhiên, là tiền đề đầu tiên của mọi quá trình sản xuất.
Đất đai tham gia vào tất cả các quá trình sản xuất của xã hội nhưng vai trò của nó
tùy thuộc vào giá trị sản phẩm của quá trình sản xuất trên đất quyết định. Đất đai
nói riêng và tài nguyên nói chung là quý hiếm với con người. Người Việt Nam có
câu “tấc đất tấc vàng” hay người Hà Lan nói “mất đất đai còn tồi tệ hơn phá sản”.
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên nhưng gắn liền với sự tồn tại và phát triển của con
người, trong quá trình đó con người khai phá đất đai, đưa ruộng đất vào sử dụng
nhằm phục vụ cho lợi ích của mình.
Đất đai là tài nguyên có hạn và không tái tạo được, đất có thể canh tác rất hạn
chế, hiện nhân loại chỉ có 3050 triệu ha đất có thể canh tác trên hơn 13.400 triệu ha.
Riêng ở Việt Nam diện tích đất canh tác bình quân đầu người là 0.114 ha/ng. Nguồn
tài nguyên đất đai có giới hạn nhưng rất cần thiết cho quá trình phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương nói riêng và của đất nước nói chung. Sử dụng tiết kiệm
và có hiệu quả đất đai là rất quan trọng và cần thiết nhưng điều này chỉ có thể thực
hiện khi công tác quản lý và phát triển đất đai có chất lượng và phù hợp với điều
kiện của từng vùng, miền trên cả nước, nên mỗi địa phương cần thiết phải xây dựng
các kế hoạch quản lý và phát triển quỹ đất cụ thể nhằm khai thác và sử dụng có hiệu
quả cao nhất quỹ đất hiện có của mình.
Đất đai trong thời gian gần đây đang là vấn đề bức xúc của xã hội. Theo thống
kê có trên 80% số đơn, thư khiếu tố của công dân liên quan đến vấn đề đất đai. Các
vụ khiếu kiện về đất đai thường phức tạp, khó giải quyết. Số cán bộ có khuyết điểm,
1


làm sai, bị kỷ luật, phạt tù nhiều hơn cả cũng liên quan đến vấn đề đất đai… Điều đó
cho thấy công tác quản lý đất đai còn những mặt yếu kém, buông lỏng, hiệu lực và
hiệu quả trong quản lý nhà nước về đất đai so với yêu cầu của thực tiễn còn hạn chế.
Hiện tại Nhà nước đã có những chính sách và biện pháp trong quản lý đất đai
như: xây dựng quy hoạch sử dụng đất, quản lý kinh doanh đất, chính sách khai thác
quỹ đất, chính sách tái định cư cho nhân dân bị ảnh hưởng các dự án… nhằm khai
thác hiệu quả nguồn tài nguyên này bảo đảm cho sự phát triển kinh tế xã hội. Tuy

nhiên, việc quản lý và phát triển quỹ đất đai vẫn còn nhiều vấn đề bất cập, hạn chế
như: Chưa đồng bộ trong quy hoạch, hiệu quả sử dụng đất chưa cao, có dấu hiệu
lãng phí, đội ngũ cán bộ quản lý còn mỏng và công tác phát triển quỹ đất chưa phù
hợp với nhu cầu hiện tại…
Quảng Ngãi là tỉnh thuộc vùng Duyên hải Nam Trung Bộ. Diện tích trải dài
theo hướng Bắc – Nam trong khoảng 100km, với chiều ngang theo hướng Đông –
Tây hơn 60km, ứng với tọa độ địa lý từ 140 32’ đến 150 25’ vĩ tuyến Bắc và từ 1080
06’ tới 1090 04’ kinh tuyến Đông. Phía Bắc giáp tỉnh Quảng Nam với đường ranh
giới chung khoảng 60km; phía tây giáp các tỉnh Gia Lai, Kon Tum trên chiều dài
142km dựa lưng vào dãy Trường Sơn, phía Nam giáp tỉnh Bình Định với chiều dài
70km, phía Đông giáp biển với chiều dài khoảng 130 km với 5 cảng biển; trong đó
cảng biển Dung Quất mang tầm vóc của một cảng quốc tế có khả năng tiếp nhận tàu
lên đến 100.000 DWT, tàu hàng 30.000 – 50.000 DWT.
Quảng Ngãi cách thủ đô Hà Nội 883 km về phía nam và cách Thành phố Hồ
Chí Minh 838 km về phía bắc.
Trong quá trình phát triển kinh tế và đô thị hóa những năm qua, diện tích tự
nhiên của tỉnh Quảng Ngãi không đổi, trong khi dân số đã tăng nhanh. Tính đến
năm 2014, dân số tỉnh Quảng Ngãi khoảng 1.241.400 người, mật độ dân số đạt 241
người/km² trong đó dân sống tại thành thị là 178.900 người, dân số sống tại nông
thôn là 1.042.700 người. Dân số nam là 602.500 người, trong khi đó nữ là 619.100
người. Tỷ lệ tăng tự nhiên dân số phân theo địa phương tăng 10,2%.
Công tác quy hoạch phát triển quỹ đất sạch nhằm thu hút các nhà đầu tư vào
các dự án phát triển kinh tế như: Khu kinh tế Dung Quất, Khu công nghiệp dịch vụ
VSIP, Khu công nghiệp Tịnh Phong, khu công nghiệp Quảng Phú, khu dân cư dịch
vụ phim trường VINA và phát triển quỹ đất các khu dân cư để đấu giá tạo nguồn
2


thu cho ngân sách nhà nước địa phương của Tỉnh đã đạt được kết quả khả quan.
Qua đó, Tỉnh đã có nguồn vốn đảm bảo phân bổ cho các dự án đầu tư XDCB trên

địa bàn, tạo nên sự chuyển biến quan trọng về kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, tăng
năng lực của nhiều ngành kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Tuy nhiên, bên
cạnh những kết quả đạt được, chính sách phát triển quỹ đất tạo nguồn thu cho ngân
sách Tỉnh vẫn còn nhiều hạn chế như: Công tác quy hoạch, đầu tư phát triển các dự
án phát triển quỹ đất chưa được quan tâm đúng mức, công tác giải phóng mặt bằng
chậm làm cho tiến độ thi công một số dự án chậm so với kế hoạch; tình trạng vi
phạm các quy định về quản lý đất đai vẫn còn tồn tại, gây lãng phí và giảm hiệu qủa
sử dụng đất vẫn có tiếp diễn.
Muốn vượt qua được những thách thức này, tỉnh Quảng Ngãi cần phải có
những giải pháp mạnh mẽ, cải cách hơn nữa về quản lý sử dụng đất, phát triển quỹ
đất, nhằm tạo nguồn thu cho ngân sách, qua đó có nguồn kinh phí đảm bảo thường
xuyên để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Điều này càng trở nên cấp bách
trong giai đoạn hiện nay, khi mà các địa phương đang bị cắt giảm đầu tư công theo
Nghị quyết 11/NQ-CP của Chính phủ.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc triển khai đầu tư xây dựng các khu tái định cư
ở các địa phương còn chậm và quỹ đất phục vụ cho việc bố trí tái định cư còn thiếu,
các địa phương không có đủ quỹ nhà, đất để phục vụ tái định cư tương xứng với kế
hoạch thu hồi đất để thực hiện các dự án, việc tái định cư cho các hộ gia đình bị thu
hồi đất thực hiện còn chắp vá và thụ động. Còn việc hỗ trợ về đời sống, sinh hoạt và
sản xuất cho người dân đã được bố trí vào sống, sản xuất tại các khu, các điểm tái
định cư cũng rất hạn chế, nơi ở mới tại khu tái định cư điều kiện hạ tầng kinh tế, xã
hội thường thấp hơn cũ, cuộc sống và sản xuất của các hộ gia đình trong các khu tái
định cư chưa có đủ điều kiện để ổn định và còn gặp nhiều khó khăn. Có nhiều
nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, nhưng trong đó có một nguyên nhân quan
trọng là nguồn lực tài chính dành cho phát triển quỹ đất, quỹ nhà phục vụ tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất còn hạn hẹp và việc cấp ứng phục vụ tái định cư còn
gặp khá nhiều vướng mắc.
Hiện tại Nhà nước đã có những chính sách và biện pháp trong thực hiện phát
triển quỹ đất như: xây dựng quy hoạch sử dụng đất, quản lý kinh doanh đất, chính
sách khai thác quỹ đất, chính sách tái định cư cho nhân dân bị ảnh hưởng các dự

3


án… nhằm khai thác hiệu quả nguồn tài nguyên này bảo đảm cho sự phát triển kinh
tế xã hội. Tuy nhiên, việc thực hiện phát triển quỹ đất vẫn còn nhiều vấn đề như:
Chưa đồng bộ trong quy hoạch, hiệu quả sử dụng đất chưa cao, có dấu hiệu lãng
phí, đội ngũ cán bộ quản lý còn mỏng và công tác phát triển quỹ đất chưa phù hợp
với nhu cầu hiện tại…
Xuất phát từ thực trạng nêu trên, việc chọn đề tài: “ Chính sách phát triển quỹ
đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi”, nhằm đưa ra các giải pháp mang tính khả thi để
chính sách phát triển quỹ đất có hiệu quả là hết sức cần thiết trong điều kiện hiện
nay, có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Lợi ích công cộng và sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp
đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu
tư lớn theo quy định của Chính phủ là vấn đề quan trọng, không chỉ để bảo đảm
quyền lợi của người dân khi bị thu hồi đất mà còn là một trong các yếu tố ảnh
hưởng lớn đến tiến độ giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế lớn của đất nước.
Ở nước ta cho đến nay chưa có nhiều công trình khoa học đi sâu nghiên cứu về
vấn đề chính sách phát triển quỹ đất, những vấn đề về thực hiện chính sách Phát
triển quỹ đất của Đảng và Nhà nước. Có thể kể đến một số công trình như:
- Chính sách phát triển thị trường bất động sản: Kinh nghiệm Quốc tế và bài
học cho Việt Nam của TS. Trần Kim Chung. Nội dung của công trình này là một số
kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển thị trường bất động sản và một số bài
học cho Việt Nam;
- Đinh Văn Ân và các đồng nghiệp. Chính sách phát triển thị trường bất động
sản. Đề tài cấp nhà nước KX-01-13/06-10, 2009;
- Đinh Văn Ân và các đồng nghiệp. Chính sách phát triển thị trường bất động
sản - Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam. Nhà xuất bản Tài chính. Hà

Nội, 2009;
- Chính sách thuế đối với phát triển thị trường bất động sản việt nam luận án
tiến sĩ kinh tế của Nguyễn Thị Mỹ Linh;
- Quản lý thị trường bất động sản trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An;
luận văn thạc sỹ quản lý kinh tế chương trình định hướng thực hành của Phạm
Thanh Hải;
4


- Định hướng phát triển thị trường bất động sản trong giai đoạn đẩy mạnh công
nghiệp hoá đất nước (Tài liệu sử dụng cho bài nói chuyện "Chính sách, pháp luật
đất đai với kinh tế thị trường ở Việt Nam" của GS. TSKH. Đặng Hùng Võ tại
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright);
- Tạp chí Cộng sản ngày 02/10/2014 có bài “Chiến lược phát triển thị trường
bất động sản trong tiến trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa” của Trịnh Đình Dũng (Ủy viên Trung ương Đảng, Bộ trưởng Bộ Xây
dựng). Nội dung là trong tiến trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa, thị trường bất động sản có vai trò rất quan trọng đối với nền kinh
tế, liên thông và tác động rất lớn đến các loại thị trường khác, như thị trường tài
chính, xây dựng, vật liệu xây dựng... Để thị trường bất động sản vừa phát triển lành
mạnh, vừa bảo đảm tuân thủ các quy luật của thị trường, vừa hỗ trợ và thúc đẩy phát
triển các thị trường khác, cần nghiên cứu, xây dựng Chiến lược phát triển thị trường
bất động sản trên cơ sở quán triệt các quan điểm khoa học và đưa ra các giải pháp
đồng bộ phù hợp với điều kiện thực tiễn của nước ta.
- UBND tỉnh Phú Yên ban hành Quyết định số 54/2014/QĐ-UBND, theo
đó, kể từ ngày 05/01/2015, trên địa bàn tỉnh Phú Yên sẽ thực hiện cơ chế, chính
sách tạo quỹ đất sạch, quản lý và khai thác quỹ đất công theo hình thức đấu giá
quyền sử dụng đất. Nội dung của Quyết định nêu rõ, việc thu hồi đất để tạo ra quỹ
đất sạch thực hiện công tác đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện theo quy định
tại khoản 1 Điều 16 và Điều 118 Luật Đất đai năm 2013.

- Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tĩnh xây dựng Nghị quyết về việc phê duyệt đề
án phát triển quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2012 - 2020 tỉnh
Hà Tĩnh.
Các tác giả nêu trên đều tập trung phân tích thực trạng của việc chính sách
phát triển quỹ đất ứng với mỗi địa phương cụ thể, từ đó đề ra giải pháp cơ bản nhằm
đổi mới việc thực hiện chính sách phát triển quỹ đất trong địa bàn tỉnh trong thời
gian tới.
Tỉnh Quảng Ngãi chưa có công trình nghiên cứu, hội thảo khoa học nào bàn
về chính sách phát triển quỹ đất của địa phương một cách toàn diện và đầy đủ. Vì
vậy, đề tài không trùng lặp với các đề tài, công trình nghiên cứu đã công bố. Những
tài liệu trên giúp ích cho việc tham khảo, đối chứng, so sánh trong quá trình nghiên
cứu đề tài của tác giả luận văn.
5


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn có mục đích nghiên cứu là xây dựng luận cứ khoa học nhằm tăng
cường chính sách phát triển quỹ đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi. Để thực hiện mục
đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Làm rõ nội hàm những vấn đề lý luận về chính sách phát triển quỹ đất;
- Phân tích, đánh giá thực trạng chính sách phát triển quỹ đất từ năm 2010 đến nay;
- Đề xuất các phương hướng và giải pháp tăng cường chính sách phát triển
quỹ đất trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu: Chính sách phát triển quỹ đất từ thực tiễn tỉnh
Quảng Ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: tỉnh Quảng Ngãi.

- Phạm vi về thời gian: Từ năm 2010 đến nay. (Vì năm 2010 UBND tỉnh ban
hành Quyết định số 650/QĐ-UBND ngày 04/5/2010 của UBND tỉnh Quảng Ngãi,
về việc phê duyệt phương án thành lập, sắp xếp, tổ chức lại các tổ chức bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư và phát triển quỹ đất trên địa bàn tỉnh, thành lập trung tâm phát
triển quỹ đất tỉnh và các huyện, thành phố).
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học và phương
pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về
chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách
công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được soi
sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách
chuyên ngành.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng một loạt các phương pháp cụ thể như: tiếp cận hệ thống, tư duy
logic, so sánh đối chứng, khảo sát hiện trạng, thống kê tổng hợp số liệu, chuyên
gia… theo nhiều cách từ riêng rẽ tới kết hợp với nhau. Chúng được sử dụng trong
6


việc khảo cứu, phân tích, đánh giá so sánh các nghiên cứu lý luận và thực tiễn thực
hiện chính sách sử dụng đất và hình thành các giải pháp hoàn thiện chính sách này.
Các phương pháp thu thập tài liệu, thông tin sau được sử dụng trong nghiên cứu:
- Kế thừa các công trình nghiên cứu trước đó;
- Tổng hợp các nguồn số liệu thông qua các báo cáo, tổng kết của các Sở, Ban,
Ngành trong tỉnh và Trung tâm Phát triển quỹ đất các huyện;
- Tìm thông tin thông qua các phương tiện thông tin đại chúng: Báo chí,
Internet...
- Kết hợp các phương pháp thu thập số liệu để có dữ liệu nghiên cứu và phân
tích đầy đủ;

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Các kết quả, kết luận, kiến nghị, đề xuất của luận văn góp phần bổ sung hoàn
thiện những vấn đề lý luận về chính sách công nói chung, chính sách phát triển quỹ
đất ở nước ta nói riêng. Đề xuất các phương hướng và giải pháp để nâng cao hiệu
quả chính sách phát triển quỹ đất
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các kết luận, các giải pháp do tác giả luận văn kiến nghị có thể sử dụng cho
các nhà quản lý, các đơn vị, cá nhân như tài liệu tham khảo có giá trị góp phần hoàn
thiện, nâng cao hiệu quả tổ chức chính sách phát triển quỹ đất tỉnh Quảng Ngãi nói
riêng, trong cả nước nói chung.
7. Cơ cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3
chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về chính sách phát triển quỹ đất ở Việt Nam
hiện nay;
Chương 2: Thực trạng chính sách phát triển quỹ đất từ thực tiễn tỉnh Quảng
Ngãi;
Chương 3: Phương hướng, giải pháp tăng cường chính sách phát triển quỹ đất
trong thời gian tới.

7


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
QUỸ ĐẤT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1. Quan niệm về chính sách và chính sách công
Chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau, từ các

tổ chức quốc tế đến từng quốc gia, từ nhà nước đến các đơn vị, tổ chức chính trị xã
hội, doanh nghiệp,.. nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức đó và
chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó.
Từ điển Bách khoa Việt Nam đã đưa ra khái niệm về chính sách như sau:
“Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính
sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào
đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của
đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…”
Atkinson cho rằng “Chính sách là một cấu trúc lý thuyết, là một chuỗi hành
động, nhưng đó là hành động nhằm níu giữ cả hai hệ thống giá trị tương quan với
các mục tiêu công và chuỗi niềm tin về cách tốt nhất nhằm đạt được các mục tiêu
đó. Glen Milne thì mô tả rằng chính sách là “quyết tâm và định hướng. Chính sách
định hướng, nhưng không bao gồm, các chương trình và chi tiết hành động”.
Theo James Anderson: “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích
theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan
tâm”. Như vậy, có thể hiểu: Chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh
đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm
quyền của mình.
Chính sách phát triển quỹ đất là chính sách công: Đó là những chính sách do
các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy Nhà nước ban hành nhằm giải
quyết những vấn đề có tính cộng đồng. Cho đến nay, có nhiều quan điểm về khái
niệm Chính sách công. Chẳng hạn:
William Jenkin cho rằng: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có
liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với
việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó”. Theo
quan điểm của Wiliam N. Dunn thì: “Chính sách công là một kết hợp phức tạp
những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động,

8

do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra”. Còn Peter Aucoin lại
khẳng định: “Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến
hành”. Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của Chính
phủ (quyết định của chính quyền thành phố về sự phát triển ở một vùng cụ thể) vừa
là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng (chính sách môi trường là sự kết hợp
của một số lượng lớn các quyết định hành động và quyết định không hành động của
Chính phủ).
B. Guy Peter đưa ra định nghĩa: “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động
của Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công
dân”,…Giáo trình chính sách kinh tế – xã hội, các tác giả đưa ra định nghĩa:
“Chính sách kinh tế -xã hội là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và
công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các đối tượng và khách thể quản lý
nhằm giải quyết vấn đề chính sách, thực hiện những mục tiêu nhất định theo định
hướng mục tiêu tổng thể của xã hội”.
Quan điểm của Pal cho rằng một chính sách “là một chuỗi hành động hoặc
không hành động được lựa chọn bởi chính quyền nhằm chỉ ra một vấn đề cụ thể hay
một loạt vấn đề có liên hệ lẫn nhau”. Cũng theo Pal, chính sách công hàm ý rằng
một vấn đề không còn mang tính cá nhân nữa. Còn phân tích chính sách là sự ứng
dụng mang tính quy phạm về tri thức đối với các vấn đề công.
Thomas R. Dye lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công, song
định nghĩa này lại được nhiều học giả tán thành. Theo ông, “Chính sách công là cái mà
Chính phủ lựa chọn làm hay không làm”. Ba mặt quan trọng của định nghĩa này là:
- Thứ nhất, không giống như các định nghĩa khác, nó không bàn luận về “mục
tiêu” hay “mục đích” của chính sách. Các chính sách là các chương trình hành động
riêng biệt; việc áp dụng các chính sách không có nghĩa là tất cả những ai đồng tình
với chính sách sẽ có cùng mục đích như nhau. Trên thực tế, một số chính sách ra
đời không phải vì sự nhất trí về mục tiêu, mà bởi vì nhiều nhóm người khác nhau
đồng tình với chính sách đó với nhiều nguyên do khác nhau.Tuy nhiên, dù có ý kiến
khác nhau, có những mục tiêu khác nhau, song bản thân mỗi chính sách vẫn phản

ánh những mục tiêu nhất định của Chính phủ;
- Thứ hai, định nghĩa của Dye thừa nhận rằng, các chính sách phản ánh sự lựa
chọn làm hay không làm. Việc quyết định không làm có thể cũng quan trọng như
việc quyết định làm. Điều này hoàn toàn hợp lý trong trường hợp Chính phủ ra
quyết định không can thiệp vào hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước;

9


- Thứ ba, một điểm được nhấn mạnh ở đây là các chính sách không chỉ những
đề xuất của Chính phủ về một vấn đề nào đó, mà cũng là cái được thực hiện trên
thực tế. Nói cách khác, định nghĩa của Dye về những cái Chính phủ làm hoặc không
làm, chứ không phải là cái mà họ muốn làm hoặc lập kế hoạch để làm. Ở nước ta
cũng có một số tác giả nghiên cứu về chính sách công, cũng đưa ra các định nghĩa
chính sách công khác nhau. Ví dụ như:
PGS. TS Lê Chi Mai (Học viện hành chính Quốc gia) đưa ra khái niệm chính
sách công với các nội hàm sau:
+ Chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước, chính sách do Nhà nước ban
hành nên chính sách công có thể coi là chính sách của Nhà nước.
+ Chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn của
Nhà nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đã lựa chọn.
+ Chính sách công là những quyết định hành động, bao gồm cả những hành vi
thực tiễn, chính sách công không chỉ thể hiện dự định của Nhà nước hoạch định
chính sách về một vấn đề nào đó mà còn bao gồm những hành vi thực hiện dự định
đó. Nếu không có việc thực hiện thì chính sách để đạt được những kết quả nhất định
thì những chủ trương đó chỉ là những khẩu hiệu mà thôi.
+ Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề trong đời sống kinh ttế - xã
hội theo những mục tiêu xác định.
PGS. TS Đỗ Phú Hải cũng đưa ra khái niệm chính sách công “Chính sách
công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của Nhà nước nhằm lựa

chọn các mục tiêu cụ thể và giải pháp thực hiện giải quyết các vấn đề xã hội theo
mục tiêu tổng thể đã được xác định” [12]
Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa chính sách công như sau: Chính sách
công là một tập hợp các quyết định chính trị có mối liên hệ với nhau của Nhà nước
với mục tiêu cụ, giải pháp và công cụ thực hiện cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề
của xã hội theo ý chí của Đảng cầm quyền.
1.1.2. Quan niệm về phát triển quỹ đất
Phát triển quỹ đất là tăng cường sự quản lý của nhà nước vào sự chuyển đổi
cơ cấu sử dụng đất (chuyển đổi hình thái sử dụng đất) từ loại đất này sang loại đất
khác cho phù hợp với quá trình sản xuất của mỗi địa phương. Mặt khác, nhằm xây
dựng quỹ đất sạch đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
“Quỹ đất sạch” được hiểu là quỹ đất đã được Nhà nước thu hồi đất, thực hiện
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, giải phóng mặt bằng theo quy hoạch, kế hoạch sử

10


dụng đất được phê duyệt. Trong quá trình “trải thảm đỏ” kêu gọi đầu tư, việc tạo
dựng “quỹ đất sạch” được đánh giá là yếu tố quan trọng hàng đầu...
Quá trình phát triển kinh tế và đô thị hóa đang diễn ra nhanh chóng cũng là
quá trình mở rộng quy mô (trong đó có diện tích chiếm đất) của đô thị. Nhưng do
tính chất có giới hạn của đất đai, đặc biệt đối với tình hình cụ thể ở nước ta, bình
quân diện tích đất tự nhiên theo đầu người vào loại thấp (ở nhóm cuối) trên thế giới
thì diện tích đất dành cho phát triển đô thị hạn chế và việc sử dụng đất sao cho hợp
lý, tiết kiệm, mang lại hiệu quả cao là nhiệm vụ rất nặng nề của việc thực hiện phát
triển quỹ đất. Do tốc độ công nghiệp hóa và đô thị hóa trong những năm gần đây ở
nước ta diễn ra rất mạnh, dân cư tập trung về đô thị tìm kiếm việc làm tạo ra sức ép
lớn và phát sinh mâu thuẫn giữa cung, cầu đất đai ở nơi này. Mặt khác đất đô thị ở
nước ta còn có đặc điểm là phân bố phân tán về mục đích sử dụng và chủ thể sử
dụng, dẫn tới có sự đan xen giữa các khu đất nông nghiệp trong các khu dân cư và

các khu đất để phát triển các công trình đô thị như: Các khu hành chính sự nghiệp,
khu vực hoạt động sản xuất thương mại dịch vụ.... Điều này là hậu quả của công tác
quy hoạch đô thị và quy hoạch sử dụng đất đô thị yếu kém trong những năm vừa
qua. Yêu cầu của sự phát triển trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải
hiện đại hóa (HĐH) đô thị trên cơ sở cải tạo và xây dựng lại hệ thống hạ tầng kỹ
thuật (HTKT) đô thị và bố trí hợp lý, khoa học các công trình đô thị. Đây cũng
chính là một nguyên nhân quan trọng cần phải tăng cường vai trò thực hiện phát
triển quỹ đất trong quá trình đô thị hóa, vừa để khắc phục những yếu kém của hoạt
động khai thác quỹ đất, vừa để khai thác hợp lý, có hiệu quả nguồn lực đất đai. Từ
sự phân tích như trên ta có thể khái niệm về chính sách phát triển quỹ đất như sau:
1.1.3. Khái niệm về Chính sách phát triển quỹ đất
Chính sách phát triển quỹ đất được hiểu là đưa ra các chính sách phù hợp với
các mục tiêu, giải pháp và công cụ thực hiện cụ thể nhằm giải quyết cho phù hợp
với quá trình xây dựng quỹ đất sạch đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của
đất nước.
1.2. Các bước hoạch định chính sách phát triển quỹ đất.
1.2.1. Lý do phải xây dựng chính sách phát triển quỹ đất.
Thời gian qua, việc hoạch định chính sách về phát triển quỹ đất ở nước ta đã
cho ra đời nhiều chính sách phù hợp với thực tế, thực thi đem lại hiệu quả mà biểu
hiện cụ thể là đã góp phần vào phát triển kinh tế – xã hội của đất nước ta trong hơn
30 năm thực hiện công cuộc đổi mới.

11


Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về
tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, chúng ta đã đạt nhiều kết quả tích cực, góp phần
khai thác và phát huy có hiệu quả nguồn lực đất đai phục vụ mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, ổn định xã hội, an ninh lương thực

quốc gia, bảo vệ môi trường... Hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai từng bước
được tăng cường; chính sách, pháp luật về đất đai ngày càng được hoàn thiện; các
quyền của người sử dụng đất được mở rộng và được Nhà nước bảo đảm; thị trường
bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất đã được hình thành và phát triển
nhanh. Kết quả đó khẳng định các quan điểm chỉ đạo, định hướng chính sách, pháp
luật về đất đai được xác định trong Nghị quyết Trung ương 7 khoá IX cơ bản là
đúng đắn, phù hợp với đặc điểm, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều hạn chế, nhất là trong
quy hoạch sử dụng đất, định giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ và tái
định cư, các thủ tục hành chính về đất đai. Lợi ích của Nhà nước và người dân có
đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng; nguồn lực về đất đai chưa được phát
huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc
sử dụng đất nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh
vực này còn lớn; thị trường bất động sản phát triển không ổn định, thiếu lành mạnh,
giao dịch "ngầm" còn khá phổ biến; tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất
đai còn diễn biến phức tạp.
Chính vì vậy trong thời gian tới, để đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh toàn diện công
cuộc đổi mới đất nước, trên cơ sở kế thừa những định hướng về chính sách, pháp
luật đất đai đã nêu trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung
ương Đảng khoá IX, cần tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất
đai, đặc biệt là Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực từ ngày 01/7/2014, cần phải có
một chính sách phát triển quỹ đất phù hợp với từng địa phương. Mục đích của các
chính sách khai thác đất, phát triển quỹ đất là nhằm phát huy tốt nhất nguồn lực từ
đất, bảo đảm an toàn lương thực, an toàn môi trường, an ninh quốc phòng theo mục
tiêu phát triển ổn định bền vừng của đô thị.
Khi xây dựng chính sách cần quan tâm đến một số vấn đề:
- Tính bức xúc của vấn đề chính sách đối với đời sống xã hội;
- Tính phức tạp của vấn đề chính sách;
- Tính thời cơ của việc ban hành chính sách;

12


- Khả năng giải quyết vấn đề bằng chính sách Nhà nước;
- Khả năng tồn tại của chính sách với các công cụ quản lý Nhà nước;
- Kết quả và hiệu quả kinh tế - xã hội của chính sách so với yêu cầu quản lý
Nhà nước.
1.2.2. Xây dựng dự thảo các phương án chính sách phát triển quỹ đất
Dự thảo nội dung chính sách là bước quan trọng trong quy xây dựng chính
sách. Nội dung đó phải thể hiện rõ ràng mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể, đối tượng,
phạm vi điều chỉnh, nội dùng chính sách, tổ chức thực hiện... bảo đảm tính phù hợp,
thực tế, tính toán, cân nhắc, lường trước những vấn đề sẽ nảy sinh... trên cơ sở dự
thảo, sẽ được gửi lấy ý kiến đóng góp cả về nội dung và hình thức để bảo đảm tính
hợp lý, hợp quy của nó. Việc tiến hành không chính thức thông qua các cuộc họp,
hội thảo, hội nghị hoặc chính thức bằng con đường văn bản hành chính ( ở cấp
Trung ương và có thể cả ở cấp địa phương). Các cơ quan như bộ Kế hoạch và Đầu
tư, Tài nguyên và Môi trường, Tài chính, Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn,
riêng Bộ Tư pháp thực hiện vai trò thẩm định tính pháp lý.
1.2.3. Lựa chọn phương án dự thảo tốt nhất
Lựa chọn phương án là bước tiếp theo của việc xây dựng chính sách nhằm xác
định được phương án tối ưu trong số các phương án dự thảo chính sách. Sau khi
tổng hợp kết quả góp ý bằng văn bản chính thức, có sự nhất trí cao của các cơ quan
hữu quan. Căn cứ vào mục tiêu chính sách, thì việc thông qua chính sách hàm ý
rằng, chúng ta đã lựa chọn phương án chính sách tối ưu nhất, hoặc khả thi nhất để
giải quyết vấn đề công cộng phát sinh. Phương án chính sách được lựa chọn dẫn
đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và làm căn cứ xây dựng dự thảo luật, pháp
lệnh. Chính sách được thông qua, do vậy, cũng hàm ý dự luật, pháp lệnh là cần thiết
để thuận lợi cho việc thực thi chính sách. Suy ra, dự luật, pháp lệnh cần được thông
qua, dù nó mới ở giai đoạn đề nghị xây dựng trong quy trình lập pháp.
1.2.4. Hoàn thiện phương án lựa chọn

Để có được một hệ thống pháp luật dễ đi vào đời sống, hay thực tiễn cuộc
sống được phản ánh kịp thời vào luật, thì cần thiết xây dựng hệ thống chính sách
tốt. Mặt khác, chỉ khi thực hiện tốt việc phân tích chính sách để phát hiện đúng vấn
đề, đề xuất và chọn lựa đúng phương án, đánh giá toàn diện việc thực thi thì mới
góp phần giải quyết được tình trạng chính sách và pháp luật xa rời đời sống xã hội.
Vì vậy khi đã lựa chọn phương án tốt nhất chúng ta cần phải điều chỉnh, bổ sung để
hoàn thiện chính sách.

13


1.2.5. Thẩm định phương án chính sách
Sau khi hoàn thiện phương án đã lựa chọn, cơ quan chuyên môn phải thẩm
định nội dung.
Nội dung kiểm tra dự thảo là sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, phù hợp với nghị quyết của Đảng chỉ
đạo trong từng lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, phát triển bền vững, đảm bảo
an sinh xã hội. Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện
phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương; nhằm đảm bảo tính khả thi của dự
thảo nghị quyết với tình hình thực tiễn, đảm bảo sức sống của chính sách khi đi vào
đời sống xã hội.
Tính hợp pháp, hợp hiến và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ
thống pháp luật, sao cho dự thảo khi ra đời đảm bảo sự hài hòa thống nhất với các
văn bản pháp luật khác, đảm bảo việc thực thi chính sách đúng pháp luật.
1.2.6. Quyết nghị ban hành chính sách
Sau khi trải qua các bước từ xác định vấn đề đến lựa chọn phương án chính
sách tối ưu. Chúng ta đã có đầy đủ cơ sở để kết luận về tính khả thi, tính hiệu lực,
hiệu quả của chính sách. Những kết luận đó cho phép quyết định có đưa chính sách
vào thực thi trong cuộc sống hay không, nếu đưa vào sử dụng thì cần phải thực hiện
các thủ tục pháp lý hóa chính sách.

1.2.7. Công bố chính sách
Sau khi việc biểu quyết thông qua dự thảo điều nhất trí cao, cơ quan có thẩm
quyền ban hành Nghị quyết và Nghị quyết được thông báo rộng rãi trên các phương
tiện thông tin đại chúng tại địa phương và trên cổng thông tin điện tử của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh, nhằm phổ biến tuyên truyền rộng rãi đến người dân, đến cộng
đồng dân cư trong khu vực.
1.3. Vai trò của chính sách phát triển quỹ đất
Chính sách phát triển quỹ đất có một vai trò rất quan trọng, vai trò phát triển
quỹ đất của chính quyền địa phương được thể hiện ở việc chính quyền địa phương
sử dụng những phương pháp, biện pháp, những phương tiện, công cụ quản lý, thông
qua hoạt động của bộ máy quản lý để thực hiện chức năng quản lý của mình đối với
đất đai, nhằm đạt được mục tiêu sử dụng đất đã đặt ra. Cụ thể là:
- Thực hiện quyền đại diện sở hữu toàn dân về đất đai ở địa phương - đó là các
quyền định đoạt đối với đất đai (quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giá

14


đất...), thực hiện các quyền lợi về kinh tế trong quản lý đất đai, tiến hành giao đất
hoặc cho thuê đất...
- Thực hiện chức năng của chính quyền địa phương thống nhất quản lý đất đai
nhằm sử dụng đất hiệu quả, hợp lý, tiết kiệm và bảo vệ nguồn tài nguyên đất đai.
Các dự án phát triển quỹ đất dân cư, phát triển hạ tầng ở tỉnh Quảng Ngãi
không chỉ tạo bước đột phá trong phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội mà có ý nghĩa
và tầm quang trọng tạo không gian thoáng đãng của các đô thị xanh và hiện đại.
Đây cũng chính là tiền đề quan trọng để tỉnh hoàn thành nhiệm vụ theo mục tiêu
Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ XIX đề ra.
1.4. Kinh nghiệm của một số địa phương về chính sách phát triển quỹ đất
và bài học đối với tỉnh Quảng Ngãi
Thứ nhất; TP. Đà Nẵng là chủ động đưa ra các chính sách phát triển quỹ đất

nhằm dự trữ đất đai trước, nên Đà Nẵng mới có thể chủ động phát triển đô thị theo
quy hoạch. Như vậy, việc tạo ra quỹ đất sạch dự trữ để làm cơ sở triển khai thực
hiện các dự án đầu tư có vai trò tiền đề để thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế của
đất nước, trong quá trình thực hiện quỹ đất sạch Đà Nẵng chủ động đưa ra các chính
sách như.
- Lập quy hoạch và triển khai quy hoạch làm đòn bẩy; những năm qua, việc
lập quy hoạch và triển khai quy hoạch đã làm thay đổi diện mạo đô thị. Trên cơ sở
quy hoạch, thành phố thực hiện chủ trương sử dụng tài nguyên đất như một nguồn
lực tài chính cho phát triển hạ tầng đô thị. Đồng thời, thành phố quản lý chặt chẽ
chất lượng đồ án quy hoạch nhằm nâng cao giá trị tài nguyên đất, bảo đảm sự hài
hòa phần giá trị tăng thêm của đất đai gắn với hạ tầng đầu tư mới. Sự hoàn thiện đô
thị tạo nên lực hút các nhà đầu tư vào Đà Nẵng; nhiều dự án ven biển tầm quốc tế
đã được hoàn thành đưa vào khai thác, thu hút nhiều khách tham quan du lịch... Các
khu đô thị mới được đầu tư với quy mô diện tích từ vài trăm ha đến 1.000ha làm vệ
tinh mở rộng thành phố Đà Nẵng cũng như phục vụ nhu cầu về nhà ở cho người
dân. Hạ tầng thương mại từng bước được đầu tư đồng bộ, hiện đại với nhiều trung
tâm thương mại, siêu thị, cửa hàng tự chọn lớn... Hệ thống chợ được quy hoạch, lại
nâng cấp và xây mới. Chính làm tốt công tác quy hoạch phát triển đô thị, Đà Nẵng
đã tự tin đón nhận vai trò hạt nhân, vai trò kinh tế trọng điểm miền Trung, sẵn sàng
cho hội nhập khu vực và quốc tế.
- Khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai; “Trong điều kiện nguồn vốn đầu tư từ
ngân sách Trung ương và địa phương còn khó khăn, thành phố đã vận dụng linh
15


hoạt các cơ chế, chính sách và có nhiều cách làm mới, sáng tạo phù hợp với thực
tiễn để phát huy tối đa nội lực, nổi bật là chủ trương “Khai thác quỹ đất”, “Nhà
nước và nhân dân cùng làm”... đã tạo nguồn lực to lớn cho đầu tư, phát triển cơ sở
hạ tầng kinh tế - xã hội thành phố”. Phương thức đổi đất lấy hạ tầng và lấy quy
hoạch nuôi quy hoạch được Đà Nẵng áp dụng nhuần nhuyễn và rất thành công, từ

đó phát triển hạ tầng, thu hút đầu tư trong và ngoài nước, tạo thêm nhiều việc làm
mới cho người dân. Qua hơn 20 năm phát triển, Đà Nẵng trong điều kiện nguồn thu
ngân sách hạn hẹp, sức sản xuất chưa phát triển thì nguồn thu từ quỹ đất là hướng
khai thác hiệu quả. Thành phố đã huy động nguồn thu từ quỹ đất trên 20.000 tỷ
đồng để tái đầu tư cho phát triển hạ tầng đô thị và xã hội.
- Yếu tố quyết định vẫn là lòng dân; yếu tố quyết định cho chủ trương khai
thác quỹ đất là lòng dân và vai trò của người đứng đầu. Hằng năm, Đà Nẵng đều
công bố các quyết định về chính sách, chủ trương đền bù giải tỏa mặt bằng, bố trí
tái định cư. Đền bù, giải tỏa theo quyết định nào thì giá đất tái định cư theo quyết
định đó, để khi thực hiện dự án không tạo nên những khác biệt khiến người dân thắc
mắc. Trong khai thác quỹ đất, thành phố Đà Nẵng đã áp dụng thành công phương
thức đấu thầu đất hai bên đường dự kiến xây dựng theo quy hoạch, cùng với
phương thức thanh toán đầu kỳ với giá chiết khấu (giảm giá) 10%. Theo đó, thu hút
được một lượng vốn lớn đầu tư vào cơ sở hạ tầng, thúc đẩy thu hút đầu tư và tăng
trưởng GDP cho thành phố.
Thứ hai; UBND tỉnh Phú Yên ban hành Quyết định số 54/2014/QĐ-UBND,
theo đó, kể từ ngày 05/01/2015, trên địa bàn tỉnh Phú Yên sẽ thực hiện cơ chế,
chính sách tạo quỹ đất sạch, quản lý và khai thác quỹ đất công theo hình thức đấu
giá quyền sử dụng đất.
Quyết định nêu rõ, việc thu hồi đất để tạo ra quỹ đất sạch thực hiện công tác
đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 16 và
Điều 118 Luật Đất đai năm 2013. Trường hợp đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử
dụng vào mục đích công ích để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, nuôi
trồng thuỷ sản, UBND tỉnh thu hồi giao cho UBND cấp xã quản lý, thực hiện việc
hoàn trả phần giá trị còn lại của tài sản và các chi phí đã đầu tư cho người bị thu hồi
đất, tổ chức giao hoặc cho thuê đối với hộ gia đình, cá nhân không có đất hoặc thiếu
đất sản xuất theo quy định của pháp luật.

16

Cơ chế chính sách thực hiện công tác tạo quỹ đất sạch
1. Quỹ đất đã thu hồi theo quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật Đất đai
năm 2013.
2. Quỹ đất đã thu hồi theo quy định tại khoản 1 Điều 64 và các điểm a, b, c, d
khoản 1 Điều 65 Luật Đất đai năm 2013.
3. Quỹ đất do UBND cấp huyện, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn đang
quản lý hiện nay chưa đưa vào sử dụng hoặc sử dụng không hiệu quả.
4. Đất theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị đã được cơ
quan có thẩm quyền phê duyệt là dự án đất ở, đất sản xuất kinh doanh, thương mại
dịch vụ.
5. Đất có lợi thế về vị trí dọc hai bên các tuyến đường huyết mạch, đường
quốc lộ, đường tỉnh đang đầu tư xây dựng hoặc đã được quy hoạch; quỹ đất có lợi
thế vị trí phát triển sản xuất kinh doanh, thương mại.
6. Quỹ đất tại những nơi có đầu tư công trình kết cấu hạ tầng hoặc đã xây
dựng hoàn thiện kết cấu hạ tầng do nguồn vốn từ ngân sách nhà nước.
7. Quỹ đất cần phải đầu tư kết cấu hạ tầng, quỹ đất có tiềm năng lợi thế, có
khả năng nâng cao giá trị kinh tế đất, tăng nguồn thu ngân sách, tạo nguồn vốn cho
việc đầu tư phát triển kinh tế, hạ tầng cơ sở trên địa bàn Tỉnh.
8. Quỹ đất nằm ngoài phạm vi xây dựng công trình kết cấu hạ tầng của dự án
nhưng thuộc danh mục các khu đất nằm trong kế hoạch thực hiện đề án phát triển
quỹ đất của các đơn vị đã được Ủy ban nhân dân Tỉnh phê duyệt.
Cơ chế thu hồi đất để tạo quỹ đất sạch
Việc thu hồi đất để tạo ra quỹ đất sạch thực hiện công tác đấu giá quyền sử
dụng đất được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 16 và Điều 118 Luật Đất
đai năm 2013.
1. Trường hợp đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích
để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, nuôi trồng thuỷ sản. Ủy ban nhân
dân Tỉnh thu hồi giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý, thực hiện việc hoàn trả
phần giá trị còn lại của tài sản và các chi phí đã đầu tư cho người bị thu hồi đất. Tổ

chức giao hoặc cho thuê đối với hộ gia đình, cá nhân không có đất hoặc thiếu đất
sản xuất theo quy định của pháp luật.
2. Các trường hợp còn lại Ủy ban nhân dân Tỉnh thu hồi giao Tổ chức Phát
triển quỹ đất quản lý và thực hiện việc hoàn trả phần giá trị còn lại của tài sản và
các chi phí đã đầu tư cho người bị thu hồi đất, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng chi
17


tiết và tổ chức bán đấu giá để tạo nguồn thu cho ngân sách và vốn đầu tư cho những
công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật đã giao Tổ chức Phát triển quỹ đất thực hiện
theo kế hoạch phát triển quỹ đất.
3. Sở Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm tổng hợp danh mục dự án đầu
tư cần thu hồi đất theo khoản 1 Điều 7 của Quy định này, lập thủ tục và tham mưu
trình cấp thẩm quyền thu hồi đất để báo cáo Ủy ban nhân dân Tỉnh trình Hội đồng
nhân dân Tỉnh thông qua đồng thời với quyết định mức vốn ngân sách nhà nước cấp
cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng trước ngày 31 tháng 10 hàng năm.
4. Tổ chức Phát triển quỹ đất chịu trách nhiệm lập và thực hiện phương án bồi
thường, giải phóng mặt bằng để trực tiếp đầu tư hoặc bàn giao mặt bằng sạch cho
nhà đầu tư để thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất
bằng giao đất có thu tiền sử dụng đất theo quy định tại Điều 55 Luật Đất đai năm
2013 hoặc đấu giá quyền sử dụng đất theo hình thức thuê đất trả tiền hàng năm, trả
tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê theo quy định tại Điều 56 Luật Đất đai
năm 2013.
5. Trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng được thực
hiện theo quy định hiện hành.
Điều kiện thực hiện dự án tạo quỹ đất sạch
1. Quỹ đất tạo quỹ đất sạch thuộc quỹ đất nêu tại Điều 5 của Quy định này và
đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt về quy hoạch sử dụng đất.
2. Quỹ đất tạo quỹ đất sạch phải có quy hoạch chi tiết xây dựng tỷ lệ 1/2.000
đến 1/500 được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

3. Có phương án về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được cấp có thẩm quyền
phê duyệt đối với khu đất, quỹ đất để đầu tư dự án tạo ra quỹ đất sạch.
4. Dự án khai thác tạo ra quỹ đất sạch phải xác định được cụ thể nguồn vốn
đầu tư, hiệu quả đầu tư, tiến độ thực hiện dự án theo quy định pháp luật đất đai và
xây dựng hiện hành.
Phương án khai thác quỹ đất
1. Trên cơ sở kết quả rà soát, báo cáo của Ủy ban nhân dân cấp huyện, các Sở,
ngành liên quan. Sở Tài nguyên và Môi trường tổng hợp và xây dựng phương án
khai thác quỹ đất theo đối tượng phân nhóm như sau:
- Nhóm đủ điều kiện quỹ đất sạch đưa vào khai thác sử dụng theo hình thức
giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc đấu giá quyền thuê đất trả tiền hàng năm, trả
tiền một lần cho cả thời gian thuê.

18