Hoàn thiện công tác kiểm soát chi các dự án chương trình mục tiêu quốc gia qua Kho bạc Nhà nước Thành phố Buôn Ma Thuột
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.05 MB, 106 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
LÊ THỊ KIM DUNG
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT
CHI CÁC DỰ ÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU
QUỐC GIA QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT
LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG
Đà Nẵng - Năm 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
LÊ THỊ KIM DUNG
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT
CHI CÁC DỰ ÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU
QUỐC GIA QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT
Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng
Mã số: 60.34.02.01
LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG
Người hướng dẫn khoa học: TS. ĐẶNG TÙNG LÂM
Đà Nẵng - Năm 2016
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Người cam đoan
Lê Thị Kim Dung
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài...................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................... 2
3. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................. 2
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................... 2
5. Phương pháp nghiên cứu .................................................................... 3
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài............................................ 3
7. Bố cục của luận văn ............................................................................ 3
8. Tổng quan tài liệu ............................................................................... 4
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CÁC
DỰ ÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA ................................. 8
1.1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI CTMTQG.............................. 8
1.1.1. Tổng quan về chi NSNN............................................................... 8
1.1.2. Chi các dự án CTMTQG ............................................................ 14
1.2. KIỂM SOÁT CHI CÁC DỰ ÁN CTMTQG QUA KBNN ..................... 18
1.2.1. Chức năng, nhiệm vụ của KBNN ............................................... 18
1.2.2. Kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua KBNN......................... 20
1.2.3. Nội dung công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG ....................... 23
1.2.4. Tiêu chí đánh giá công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG........... 24
1.3. NHỮNG NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI
CTMTQG ........................................................................................................ 26
1.3.1. Nhân tố bên ngoài ....................................................................... 26
1.3.2. Nhân tố bên trong ....................................................................... 27
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1................................................................................ 29
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CÁC DỰ
ÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA QUA KHO BẠC NHÀ
NƯỚC THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT ............................................... 30
2.1. KHÁI QUÁT VỀ KBNN THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT .............. 30
2.1.1. Cơ cấu tổ chức bộ máy KBNN Thành phố Buôn Ma Thuột...... 30
2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KBNN Thành phố Buôn
Ma Thuột ......................................................................................................... 30
2.1.3. Quá trình hình thành và phát triển của KBNN Thành phố Buôn
Ma Thuột ......................................................................................................... 32
2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CÁC DỰ ÁN
CTMTQG QUA KBNN THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT ....................... 33
2.2.1. Cơ sở pháp lý và cơ chế quản lý các CTMTQG, đối tượng kiểm
soát, phân cấp kiểm soát chi CTMTQG.......................................................... 33
2.2.2. Thực trạng công tác kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua
KBNN Thành phố Buôn Ma Thuột................................................................. 38
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG............................................................................... 58
2.3.1. Kết quả đạt được ......................................................................... 58
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân hạn chế ............................................... 63
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................ 71
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT
CHI CÁC DỰ ÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA QUA
KBNN THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT ................................................ 72
3.1. CĂN CỨ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN.................................. 72
3.1.1. Định hướng, mục tiêu chung của Hệ thống KBNN.................... 72
3.1.2. Định hướng và quan điểm hoàn thiện công tác kiểm soát chi các
dự án CTMTQG qua KBNN Thành phố Buôn Ma Thuột.............................. 75
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CÁC DỰ
ÁN CTMTQG QUA KBNN THÀNH PHỐ BUÔN MA THUỘT ................ 77
3.2.1. Hoàn thiện nghiệp vụ kiểm soát chi các dự án CTMTQG tại
KBNN thành phố Buôn Ma Thuột.................................................................. 77
3.2.2. Nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm công tác
kiểm soát chi tại KBNN thành phố Buôn Ma Thuột ...................................... 82
3.2.3. Các giải pháp hỗ trợ khác ........................................................... 83
3.3. KIẾN NGHỊ ............................................................................................. 85
3.3.1. Kiến nghị với Bộ Tài chính và các Bộ, ngành liên quan............ 85
3.3.2. Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước ............................................... 88
3.3.3. Kiến nghị với chính quyền địa phương ...................................... 90
3.3.4. Kiến nghị với chủ dự án.............................................................. 90
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3................................................................................ 91
KẾT LUẬN .................................................................................................... 92
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (Bản sao)
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
Nội dung đầy đủ
CTMTQG
Chương trình mục tiêu quốc gia
ĐTKB-LAN
Chương trình đầu tư Kho bạc chạy trên mạng LAN
HĐND
Hội đồng nhân dân
KBNN
Kho bạc Nhà nước
KSC
Kiểm soát chi
KTNN
Kế toán nhà nước
NSĐP
Ngân sách địa phương
NSNN
Ngân sách Nhà nước
NSTW
Ngân sách trung ương
Treasury And Budget Management Information
TABMIS
System (Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho
bạc)
VĐT
Vốn đầu tư
UBND
Ủy ban nhân dân
XDCB
Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
bảng
2.1
Tên bảng
Quy định về mức tạm ứng đối với các nội dung thanh
toán
Trang
46
2.2
Tổng kế hoạch, dự toán nguồn vốn CTMTQG
55
2.3
Tỷ lệ giải ngân nguồn vốn CTMTQG
56
2.4
Kết quả giải quyết hồ sơ
57
2.5
Kết quả từ chối nguồn vốn thanh toán CTMTQG
58
DANH MỤC SƠ ĐỒ
Số hiệu
sơ đồ
2.1
Tên sơ đồ
Quy trình kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua
KBNN thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk
Trang
38
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, cơ chế kiểm soát chi (bao gồm cả kiểm soát chi
đầu tư và kiểm soát chi thường xuyên) qua hệ thống Kho bạc Nhà nước
(KBNN) đã có nhiều thay đổi, từng bước được hoàn thiện. Cơ chế kiểm soát
chi thay đổi theo hướng đơn giản thủ tục hành chính, phân cấp cho chủ đầu tư
và đơn vị sử dụng ngân sách, qua đó tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chủ đầu
tư và đơn vị sử dụng ngân sách trong việc giải ngân các nguồn vốn ngân sách
nhà nước được giao quản lý, trong đó có nguồn vốn chương trình mục tiêu
quốc gia (CTMTQG).
Hiện nay, nguồn vốn đầu tư cho các dự án CTMTQG rất lớn, từ 12
chương trình giai đoạn 2006 - 2010 tăng lên 16 chương trình giai đoạn 2012 2015. Vì vậy, việc tăng cường kiểm soát chi ngân sách nhà nước đầu tư công
nói chung và chi CTMTQG nói riêng qua KBNN là hết sức quan trọng, góp
phần giám sát quá trình sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước một cách có
hiệu quả, là một biện pháp hữu hiệu để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí,
ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát và đảm bảo an sinh xã hội... là một
yêu cầu cấp thiết hiện nay.
Qua thực tế công tác kiểm soát chi nguồn vốn CTMTQG tại KBNN
thành phố Buôn Ma Thuột cho thấy còn bộc lộ nhiều tồn tại liên quan đến
nguồn vốn này, cụ thể như việc đầu tư các công trình, dự án thuộc các
CTMTQG vẫn còn dàn trải, chồng chéo; tỷ lệ giải ngân nguồn vốn CTMTQG
còn thấp; cơ chế, chính sách liên quan đến việc quản lý nguồn vốn CTMTQG
chưa ổn định, có nhiều thay đổi, dẫn đến các chủ đầu tư còn bị động trong
việc triển khai các CTMTQG, đồng thời dẫn tới việc kiểm soát chi nguồn vốn
này có nhiều rủi ro, sai sót;…
Xuất phát từ thực tiễn và đòi hỏi trên, nhằm hoàn thiện công tác kiểm
2
soát chi nguồn vốn CTMTQG, hạn chế rủi ro, sai sót trong công tác kiểm soát
chi, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách đầu tư cho các
CTMTQG, tôi chọn đề tài nghiên cứu “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi các
dự án CTMTQG qua KBNN Thành phố Buôn Ma Thuột” làm luận văn thạc sĩ.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua
KBNN.
- Đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua
KBNN thành phố Buôn Ma Thuột.
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi các dự án
CTMTQG qua KBNN thành phố Buôn Ma Thuột.
3. Câu hỏi nghiên cứu
- Nội dung công tác kiểm soát chi CTMTQG là gì? Có những tiêu chí
nào để đánh giá công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG?
- Thực trạng công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN thành
phố Buôn Ma Thuột như thế nào? Có những ưu và nhược điểm gì?
- Cần có những giải pháp gì để khắc phục, đổi mới nhằm hoàn thiện
công tác này đối với KBNN thành phố Buôn Ma Thuột nói riêng cũng như
KBNN các địa bàn khác nói chung?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu:
Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn công tác kiểm soát
chi các dự án CTMTQG thuộc ngân sách tại KBNN thành phố Buôn Ma
Thuột.
- Phạm vi nghiên cứu:
Về nội dung: Luận văn chỉ giới hạn nghiên cứu về kiểm soát chi các dự
án CTMTQG qua KBNN thành phố Buôn Ma Thuột theo phân cấp.
3
Về thực trạng công tác kiểm soát chi các dự án CTMTQG chỉ lấy số
liệu thực tế công tác kiểm soát chi tại KBNN thành phố Buôn Ma Thuột trong
khoảng thời gian từ năm 2010 đến năm 2014.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu lý thuyết, vận dụng các văn
bản quy phạm pháp luật, phương pháp thống kê, phân tích số liệu, phương
pháp so sánh, đối chiếu và tổng hợp.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Góp phần bổ sung và hoàn thiện lý luận về kiểm soát, thanh toán vốn
CTMTQG nói riêng và NSNN nói chung qua KBNN, trong quá trình phát
triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
Đánh giá toàn bộ thực trạng và nguyên nhân ảnh hưởng của công tác
kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua KBNN thành phố Buôn Ma Thuột.
Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi các dự án
chương trình mục tiêu góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn CTMTQG ở
thành phố Buôn Ma Thuột.
Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các đơn vị thuộc ngành Tài
chính và các đơn vị có sử dụng NSNN để có thêm kinh nghiệm trong quá
trình kiểm soát và chuẩn chi các khoản chi CTMTQG nói riêng và NSNN nói
chung, đảm bảo đúng nguyên tắc, đúng chế độ quy định và có hiệu quả cao.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương như sau:
- Chương 1: Cơ sở lý luận công tác kiểm soát chi các dự án CTMTQG.
- Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát chi các dự án CTMTQG
qua KBNN thành phố Buôn Ma Thuột.
- Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi các dự án
4
CTMTQG qua KBNN thành phố Buôn Ma Thuột.
8. Tổng quan tài liệu
Đề tài về hoàn thiện công tác kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua
KBNN không còn quá mới lạ đối với nhiều nhà nghiên cứu. Do đó, trên cơ sở
tham khảo nhiều tài liệu có liên quan, tác giả kế thừa và phát triển đề tài phù
hợp hơn với bối cảnh hiện nay. Một số nghiên cứu đáng chú ý như sau:
Luận văn Thạc sĩ kinh tế của Lương Ngọc Tuyền, Trường Đại học kinh
tế Thành phố Hồ Chí Minh về “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường
xuyên của ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước” năm 2005, Luận văn
đã có những nghiên cứu về công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN;
tuy nhiên tác giả mới chỉ đi sâu vào phần cơ sở lý luận, phần thực trạng mới
chỉ nêu chung chung công tác kiểm soát chi và một số nội dung đã không còn
phù hợp với các quy định về kiểm soát chi thường xuyên hiện nay, nên cần
nghiên cứu, bổ sung cho hoàn thiện.
Luận văn Thạc sĩ kinh tế của Đào Hoàng Liên, Đại học Đà Nẵng về
“Hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua KBNN tỉnh
Quảng Bình” năm 2010. Trên cơ sở phân tích thực trạng công tác kiểm soát
chi ngân sách nhà nước qua KBNN tỉnh Quảng Bình, đề tài đưa ra các giải
pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước,
trong đó chú ý đến một số giải pháp về đổi mới quy trình nghiệp vụ kiểm soát
chi đáp ứng được yêu cầu cải cách tài chính công, phù hợp với các thông lệ và
chuẩn mực quốc tế. Đồng thời, tác giả cũng cho thấy công tác kiểm soát chi
thường xuyên ngân sách nhà nước qua KBNN là vấn đề phức tạp, liên quan
đến nhiều ngành, nhiều cấp và đơn vị sử dụng ngân sách, đòi hỏi phải có sự
đầu tư nghiên cứu công phu, toàn diện. Các giải pháp phải có tính hệ thống và
xuyên suốt, cần phải có sự sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách phù hợp từ
Luật đến các văn bản hướng dẫn.
5
Luận văn của Lê Minh Hoàng, Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ
Chí Minh về “Tổng quan kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
Ngân sách Nhà nước qua hệ thống Kho bạc Nhà nước” năm 2008. Luận văn
cho thấy hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
NSNN qua hệ thống KBNN nhìn chung đạt được nhiều kết quả tích cực như:
KBNN đã có những quy định cụ thể về điều kiện và thủ tục mở tài khoản cấp
phát thanh toán vốn đầu tư; ban hành và công khai quy trình quản lý, kiểm
soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho các chủ dự án; giải đáp đầy
đủ, kịp thời những thắc mắc, khiếu nại của chủ dự án liên quan đến nội dung
quản lý chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn NSNN, phối hợp
với các chủ dự án tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá
trình thực hiện. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác
quản lý chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn NSNN qua KBNN
vẫn còn những tồn tại, hạn chế nhất định, thể hiện qua những nội dung sau: về
phân bổ kế hoạch và chuyển vốn đầu tư xây dựng cơ bản, về quy trình kiểm
soát chi, về mẫu chứng từ thanh toán và luân chuyển chứng từ, về công tác kế
toán quyết toán vốn đầu tư hàng năm và tất toán vốn đầu tư tại KBNN. Đồng
thời luận văn cũng đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm
soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua hệ thống KBNN.
Luận văn của Nguyễn Duy Thành, Trường Đại học Kinh tế quốc dân về
“Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua
Kho bạc Nhà nước hiện nay” năm 2009. Luận văn đã làm sáng tỏ ba nội dung
cơ bản: Thứ nhất luận văn đã hệ thống hóa tổng quan về những nội dung cơ
bản của hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN cũng
như vai trò của KBNN trong hệ thống tài chính của nước ta; Thứ hai, luận văn
đã đưa ra các phân tích sát thực về thực trạng công tác kiểm soát thanh toán
vốn đầu tư XDCB trong giai đoạn 2001-2008 và có những đánh giá về hạn
6
chế, cũng như nguyên nhân dẫn tới các hạn chế đó; Thứ ba, dựa trên những
phân tích, luận văn đã đưa ra một số giải pháp cũng như một số kiến nghị của
cá nhân trong việc hoàn thiện công tác, nhiệm vụ thanh toán vốn đầu tư
XDCB qua KBNN.
Luận văn Thạc sĩ Tài chính - Ngân hàng của Đoàn Kim Khuyên, Đại
học Đà Nẵng về “Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây
dựng cơ bản tại KBNN Đà Nẵng” năm 2012. Luận văn cho thấy hoạt động
kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản của KBNN Đà Nẵng đã đạt
được nhiều kết quả trên các mặt: tổ chức bộ máy, triển khai thực hiện cơ chế,
chính sách quản lý vốn; thực hiện các khâu trong quy trình sử dụng vốn; kiểm
tra, kiểm soát việc sử dụng vốn. KBNN Đà Nẵng đã thực hiện tốt chức năng
và nhiệm vụ được giao, tổ chức thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên
địa bàn chặt chẽ, đúng chế độ quy định hiện hành, nhờ đó hiệu quả sử dụng
vốn đầu tư được nâng lên, hiện tượng thất thoát, lãng phí được kiểm soát tốt
hơn và góp phần vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương.
Luận văn Thạc sĩ Tài chính - ngân hàng của Nguyễn Xuân Quảng,
Trường Đại học kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội về “Hoàn thiện công tác
kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước” năm 2012, Luận
văn đã nghiên cứu một cách tổng thể về công tác kiểm soát chi ngân sách nhà
nước (bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên) qua Kho bạc Nhà nước.
Luận văn đã khái quát được cơ sở lý luận, phân tích đánh giá được tồn tại,
nguyên nhân tồn tại và đề ra được các giải pháp để hoàn thiện công tác kiểm
soát chi, tuy nhiên hiện cơ chế chính sách liên quan đến kiểm soát chi thường
xuyên và chi đầu tư đã có nhiều thay đổi so với trước, nên một số tồn tại và
giải pháp đã không còn phù hợp, cần tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện trong
thời gian tới.
Luận văn Thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Bá Toàn, Trường Đại học Kinh tế
7
- Đại học Đà Nẵng về “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi nguồn vốn chương
trình mục tiêu quốc gia thuộc ngân sách tỉnh tại Văn phòng Kho bạc Nhà
nước Đắk Nông” năm 2015. Luận văn đã chỉ ra những đổi mới và cải cách
trong công tác kiểm soát chi nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia của
Kho bạc Nhà nước tỉnh Đắk Nông trong thời gian qua. Điều này đã đạt được
những thành tựu nhất định trong công cuộc xóa đói giảm nghèo và phát triển
kinh tế - xã hội tại địa phương. Tuy nhiên cũng giống như các hoạt động khác,
trong quá trình thực hiện, triển khai luôn có những mặt trái, những tồn tại đặt
ra cần phải giải quyết và hoàn thiện, theo đó thì công tác kiểm soát chi nguồn
vốn chương trình mục tiêu quốc gia cũng phải thay đổi, bổ sung thường
xuyên nhằm phù hợp với thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu quả của đầu tư
công thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Trên cơ sở tham khảo các đề tài trước đây về kiểm soát chi CTMTQG
qua KBNN, luận văn kế thừa và phát triển các cơ sở lý luận về CTMTQG và
nội dung kiểm soát chi CTMTQG qua KBNN. Hướng nghiên cứu của luận
văn là làm rõ các nội dung kiểm soát chi dự án CTMTQG qua Kho bạc, các
biện pháp Kho bạc thường dùng để kiểm soát chi dự án CTMTQG. Ngoài ra,
luận văn đưa ra các yêu cầu trong công tác kiểm soát chi CTMTQG cũng như
các tiêu chí đánh giá công tác kiểm soát chi CTMTQG qua KBNN. Từ việc
phân tích thực trạng kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua KBNN thành phố
Buôn Ma Thuột, Luận văn đi sâu phân tích những thành công, hạn chế và rút
ra nguyên nhân của những hạn chế trong công tác kiểm soát chi các dự án
CTMTQG qua KBNN. Trên cơ sở đó, luận văn đưa ra các giải pháp thích hợp
nhằm hoàn thiện kiểm soát chi các dự án CTMTQG qua KBNN thành phố
Buôn Ma Thuột trong thời gian tới.
8
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CÁC DỰ ÁN
CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
1.1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI CTMTQG
1.1.1. Tổng quan về chi NSNN
a. Khái niệm Ngân sách nhà nước
Theo Luật ngân sách nhà nước (Luật số 01/2002/QH11 được thông qua
tại kỳ họp thứ 2 Quốc Hội khóa 11, ngày 16/12/2002) định nghĩa: “Ngân sách
nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
b. Nội dung chi NSNN
Theo quy định tại khoản 2 điều 2 của Luật NSNN ngày 16/12/2002, chi
NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc
phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà
nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Có nhiều cách để phân loại nội dung chi NSNN, xét theo tính chất của
khoản chi, chi NSNN được chia thành chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên
và chi khác, cụ thể như sau:
- Chi đầu tư phát triển: đầu tư xây dựng các công trình kết cầu hạ tầng
kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi đầu tư phát triển thuộc các
CTMTQG, dự án nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển theo quy định của
pháp luật.
- Chi thường xuyên: chi các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa
- thể thao - du lịch, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự
nghiệp kinh tế, giao thông và các hoạt động sự nghiệp khác. Nói tóm lại, chi
thường xuyên là để đáp ứng nhu cầu chi gắn với các nhiệm vụ thường xuyên
9
của nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội và thực hiện các dự án CTMTQG.
- Chi khác: chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay do Chính phủ vay; chi
trả gốc và lãi các khoản huy động để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo
quy định của Luật NSNN.
c. Quản lý chi NSNN, đối tượng và mục tiêu quản lý chi NSNN
* Quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng chủ trương, chính
sách của Đảng và các quy định của Nhà nước trong quản lý kinh tế, đồng thời
sử dụng các công cụ và phương pháp quản lý nhằm tác động đến quá trình sử
dụng các nguồn vốn thuộc NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do
Nhà nước đảm nhiệm một cách có hiệu quả nhất.
* Đối tượng quản lý chi NSNN
Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của Nhà nước đã
được bố trí trong dự toán NSNN và được cấp phát, thanh toán để thực hiện
các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn nhất định. Trong
đó:
- Cơ sở để quản lý chi NSNN là cơ chế quản lý kinh tế tài chính và hệ
thống luật pháp hiện hành.
- Quản lý chi NSNN là trách nhiệm của tất cả các ngành, các cấp, các
cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN.
* Mục tiêu quản lý chi NSNN
Mục tiêu cơ bản của quản lý chi NSNN là không để nguồn vốn NSNN
bị thất thoát, lãng phí hoặc sử dụng sai mục đích; nâng cao hiệu quả sử dụng
các nguồn vốn, giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên
là Nhà nước với một bên là các chủ thể sử dụng vốn NSNN.
d. Quy trình quản lý chi NSNN
Quy trình quản lý chi NSNN gồm 3 bước, cụ thể như sau:
10
* Lập dự toán chi NSNN
Lập dự toán chi NSNN là việc các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm chi
NSNN phải tổ chức lập dự toán chi Ngân sách trong nhiệm vụ được giao và
gửi cơ quan tài chính cùng cấp, cơ quan tài chính xem xét tổng hợp, lập dự
toán trình UBND cùng cấp. Trên cơ sở dự toán do cơ quan tài chính trình,
UBND có trách nhiệm kiểm tra, xem xét dự toán Ngân sách của cấp mình
trình HĐND cùng cấp quyết định và trên cơ sở Nghị quyết của HĐND,
UBND giao dự toán của các đơn vị trực thuộc.
Dự toán chi NSNN đã được phê chuẩn trở thành các chỉ tiêu pháp lệnh,
các cơ quan Nhà nước, các đơn vị dự toán ngân sách các cấp có trách nhiệm
giao nhiệm vụ cho các đơn vị dự toán trực thuộc bảo đảm đúng với dự toán
ngân sách được phê duyệt, không một tổ chức, cá nhân nào được thay đổi
nhiệm vụ chi ngân sách đã được phân bổ khi chưa có sự đồng ý của cơ quan
có thẩm quyền.
Lập dự toán là công việc ban đầu cho quá trình thực hiện của cả năm
ngân sách, do đó việc xây dựng dự toán mang ý nghĩa rất quan trọng, quyết
định đến chất lượng, hiệu quả của toàn bộ các khâu trong quy trình quản lý
NSNN. Một dự toán NSNN đúng đắn, có cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn sẽ
có tác dụng quan trọng đối với việc phát triển kinh tế - xã hội, đối với việc
bảo đảm cân đối về tài chính, ngân sách, đồng thời cũng tạo điều kiện thuận
lợi cho các khâu tiếp theo, đặc biệt là khâu chấp hành dự toán chi NSNN.
* Chấp hành dự toán chi NSNN
Sau khi dự toán chi NSNN được phê chuẩn, các cơ quan nhà nước ở
trung ương và địa phương có trách nhiệm phân bổ dự toán chi NSNN cho các
đơn vị sử dụng ngân sách đúng với dự toán được phê chuẩn về tổng số và chi
tiết theo đúng tính chất của nguồn kinh phí ngân sách đã được duyệt, đồng
thời thông báo cho cơ quan tài chính cùng cấp và KBNN nơi giao dịch để
11
theo dõi, cấp phát và quản lý.
Căn cứ vào dự toán chi NSNN được giao, các đơn vị sử dụng ngân sách
tiến hành chi tiêu, hoàn chỉnh hồ sơ, chứng từ gửi đến KBNN nơi mở tài
khoản để tạm ứng, thanh toán cho các đối tượng liên quan. KBNN có trách
nhiệm kiểm tra hồ sơ và lệnh chuẩn chi của chủ tài khoản, thực hiện chi trả
trong phạm vi dự toán và theo đúng chế độ Nhà nước quy định.
* Quyết toán chi NSNN
Là khâu cuối cùng trong quy trình quản lý chi NSNN, bao gồm các
công việc lập, tổng hợp, phân tích, đánh giá các khoản chi NSNN đã được
thực hiện trong năm ngân sách. Quyết toán chi NSNN được thực hiện theo
phương pháp từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên trên và phải được Hội đồng nhân
dân các cấp phê chuẩn. Quyết toán chi NSNN là sự tổng kết tình hình thực
hiện các khoản chi ngân sách của năm trước, thông qua đó chúng ta có thể
thấy được hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong năm ngân
sách, thấy được hoạt động NSNN với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của
Nhà nước, từ đó rút ra được những kinh nghiệm cần thiết cho việc điều hành
chi NSNN những năm tiếp theo.
e. Sự cần thiết của việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN
Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan
trọng bởi những lý do sau đây:
Thứ nhất, do yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, trong quá trình
đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN phải đảm
bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả.
Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao
giờ cũng có hạn, đó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và
công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách
lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành
12
mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, các cấp lãnh đạo, các ngành của
toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa to lớn trong việc thực
hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã
hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá
nền tài chính quốc gia, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế.
Thứ hai, do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN.
Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã được thường xuyên
sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những
vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy không thể bao quát được hết
tất cả những hiện tượng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN. Cùng
với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi
NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ
chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với các biến động và phát
triển của hoạt động chi NSNN; trong đó, một số nhân tố quan trọng như hệ
thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn
cứ để có thể thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ
đối với một số lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực chi đầu tư XDCB, một lĩnh
vực phức tạp, không chỉ tốn nhiều tiền mà còn liên quan đến yêu cầu phát
triển kinh tế xã hội, tạo ra những kẻ hở cơ chế quản lý; từ đó, một số không ít
đơn vị và cá nhân đã lợi dụng, khai thác để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài
sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm
quyền thực hiện việc kiểm tra giám sát chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp
thời những hiện tượng tiêu cực của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp;
đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải
pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách
hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt
chẽ và hoàn thiện hơn.
13
Thứ ba, do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN.
Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN
cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí
được cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng
và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh
toán khống, sai chế độ quy định, không có trong dự toán chi NSNN đã được
phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, thiếu các hồ sơ,
chứng từ pháp lý có liên quan... Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải có một cơ
quan chức năng có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề
nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và
hướng dẫn các đơn vị chấp hành đúng các quy định, tránh sai sót dẫn đến lãng
phí, thất thoát kinh phí NSNN.
Thứ tư, do tính đặc thù của các khoản chi NSNN, các khoản chi của
NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp.
Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi NSNN là
một ưu thế vô cùng to lớn đối với các đơn vị sử dụng NSNN. Trách nhiệm
của họ là phải chứng minh được việc sử dụng của các khoản kinh phí bằng
các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng
những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công
việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít những khó
khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện
việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN, bảo đảm tương xứng giữa
khoản tiền Nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị sử dụng
NSNN thực hiện.
Thứ năm, do yêu cầu mở cửa hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế
giới.
Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước và những khuyến nghị
14
của tổ chức tài chính quốc tế; việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN
chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ
cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tượng sử dụng ngân sách, kiên quyết
không chuyển kinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý tài chính nhà
nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của nhà nước.
f. Kiểm tra, kiểm soát chi NSNN
Kiểm tra, kiểm soát chi NSNN được thực hiện ở tất cả các giai đoạn
trong quy trình chi NSNN, cụ thể như sau:
- Đối với khâu lập dự toán, kiểm tra NSNN là việc xem xét lại các dự
báo, đánh giá số liệu dự toán của các đơn vị lập nhằm bảo đảm phù hợp với
thực tế phát sinh, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị hoặc của từng
cấp, từng ngành.
- Đối với khâu chấp hành NSNN, là việc kiểm tra, giám sát việc thực
hiện quản lý chi NSNN, đối chiếu các khoản chi NSNN với dự toán được
giao, với các quy định về tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước ban hành, bảo
đảm đúng chế độ Nhà nước quy định. Trường hợp chi tiêu không đúng chính
sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức thì phải thu hồi.
- Đối với khâu quyết toán chi NSNN, là việc xem xét đánh giá sự đúng
đắn, tính chính xác của các loại báo cáo tổng hợp, từ đó đưa ra các kết luận.
Như vậy kiểm tra, kiểm soát chi NSNN là một chức năng của quản lý
NSNN, gắn liền với quản lý NSNN, đồng thời gắn liền với mọi hoạt động của
NSNN.
1.1.2. Chi các dự án CTMTQG
a. Khái niệm CTMTQG và chi dự án CTMTQG
Theo quyết định số 135/QĐ-TTG ngày 4/11/2009 của Thủ tướng chính
phủ, chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) là một tập hợp các mục tiêu,
nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học, công nghệ, môi
15
trường, cơ chế, chính sách, tổ chức để thực hiện một hoặc một số mục tiêu đã
được xác định trong chiến lược 10 năm và kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong một thời gian nhất định.
Một CTMTQG gồm nhiều dự án khác nhau để thực hiện các mục tiêu
của chương trình. Đối tượng quản lý và kế hoạch hóa được xác định theo
chương trình, việc đầu tư được thực hiện theo dự án.
Dự án thuộc CTMTQG là một tập hợp các hoạt động để tiến hành một
công việc nhất định nhằm đạt được một hay nhiều mục tiêu cụ thể đã được
định rõ trong chương trình với nguồn lực và thời hạn thực hiện được xác định.
Danh mục CTMTQG là danh sách các CTMTQG do các Bộ, cơ quan
ngang Bộ đề xuất, được Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tài
chính thống nhất tổng hợp thành Danh mục các CTMTQG trình Thủ tướng
Chính phủ để trình Quốc hội thông qua. Căn cứ vào quyết định của Chính
phủ, mỗi giai đoạn lại có các danh mục các CTMTQG khác nhau. Theo đó,
giai đoạn 2012 – 2015 gồm 16 CTMTQG:
1- Việc làm và dạy nghề
2- Giảm nghèo bền vững
3- Nước sạch và về sinh môi trường nông thôn
4- Y tế
5- Dân số và Kế hoạch hóa gia đình
6- Vệ sinh an toàn thực phẩm
7- Văn hóa
8- Giáo dục và đào tạo
9- Phòng, chống ma túy
10- Phòng, chống tội phạm
11- Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả
12- Ứng phó với biến đổi khí hậu
16
13- Xây dựng nông thôn mới
14- Phòng chống HIV/AIDS
15- Đưa thông tin về cơ sở miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới và
hải đảo
16- Khắc phục và cải tạo ô nhiễm môi trường
Chi các dự án CTMTQG là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài
chính của Nhà nước nhằm thực hiện các dự án thuộc các CTMTQG.
b. Đặc điểm chi dự án CTMTQG
Đầu tư cho các dự án CTMTQG cũng được xem như hoạt động đầu tư
phát triển. Do đó, ngoài các đặc điểm của hoạt động đầu tư phát triển thì chi
dự án CTMTQG còn có một số đặc điểm riêng, cụ thể như sau:
Thứ nhất, chi ngân sách nhà nước trong đó có chi các dự án CTMTQG
là một khoản chi lớn trong tổng cầu của nền kinh tế. Mức độ chi, mục đích chi
sẽ có tác động rất lớn và tức thì tới các hoạt động trong nền kinh tế. Cụ thể chi
các dự án CTMTQG thường có tác động lớn đến tổng chi NSNN, đến quan hệ
cân đối giữa thu ngân sách - chi ngân sách và do đó tác động đến các chính
sách về thuế, nợ vay, cũng như ảnh hưởng đến các chính sách xã hội khác.
Thứ hai, nguồn hình thành nên NSNN chủ yếu là từ nguồn thu thuế của
các chủ thể trong nền kinh tế, nguồn vay nợ của Chính phủ nên chi NSNN
cho các dự án CTMTQG có mối quan hệ chặt chẽ, tác động trực tiếp đến hoạt
động của các chủ thể trong nền kinh tế.
Thứ ba, do sản phẩm của chi NSNN cho các dự án CTMTQG là các
sản phẩm với những đặc trưng riêng, như có thời gian tồn tại lâu dài, chi phí
lớn, tác động trên phạm vi rộng đến hoạt động kinh tế xã hội vùng dự án, nên
chất lượng dự án cũng như chi phí thực hiện dự án sẽ có tác động trực tiếp và
lâu dài đến hoạt động kinh tế xã hội vùng thực hiện dự án.
