Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở thành phố Đà Nẵng hiện nay (Luận văn thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
…../…..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ THỊ PHƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT
ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH
Ở THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Thừa Thiên Huế - Năm 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

…../…..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ THỊ PHƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT
ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH
Ở THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. LƯƠNG THANH CƯỜNG

Thừa Thiên Huế - Năm 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi.
Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và
không trùng lắp với các công trình khoa học nào khác. Các thông tin trích dẫn
trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc.
Thừa Thiên Huế, ngày 29 tháng 12 năm 2017
Học viên

Lê Thị Phương


LỜI CẢM ƠN
Trước hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc nhất đến thầy
giáo PGS.TS. Lương Thanh Cường - người đã định hướng, trực tiếp hướng
dẫn, giúp đỡ và đóng góp ý kiến cụ thể vào kết quả nghiên cứu để tôi hoàn

thành luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo Học viện Hành chính
Quốc gia, đặc biệt các thầy giáo, cô giáo đã trực tiếp giảng dạy và toàn thể
bạn bè, đồng nghiệp, gia đình và những người thân giúp đỡ tôi trong suốt quá
trình học tập và nghiên cứu.
Trân trọng!
Học viên
Lê Thị Phương


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC HÌNH
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
Chương 1. LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT ĐỐI
VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH ....................................................................... 8
1.1. Du lịch và hoạt động du lịch .................................................................... 8
1.1.1. Quan niệm về du lịch ............................................................................ 8
1.1.2. Vai trò của du lịch .............................................................................. 15
1.1.3. Khái niệm hoạt động du lịch ............................................................... 17
1.2. Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch .................. 18
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch18
1.2.2. Vai trò của quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch21
1.2.3. Chủ thể quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ........ 23
1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch26
1.3. Các điều kiện bảo đảm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt
động du lịch.................................................................................................. 35

1.3.1. Mức độ hoàn thiện của pháp luật về hoạt động du lịch ....................... 35
1.3.2. Năng lực của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý nhà
nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ............................................ 36
1.3.3. Nguồn lực vật chất phục vụ quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với
hoạt động du lịch.......................................................................................... 36


Chương 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT
ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH Ở THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ............... 39
2.1. Đặc điểm của thành phố Đà Nẵng tác động đến quản lý nhà nước bằng
pháp luật đối với hoạt động du lịch............................................................... 39
2.1.1. Đặc điểm địa lý tự nhiên của thành phố Đà Nẵng .............................. 39
2.1.2. Tài nguyên du lịch ở thành phố Đà Nẵng ........................................... 40
2.1.3. Kinh tế - xã hội của thành phố Đà Nẵng ............................................. 42
2.2. Thực trạng quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở
thành phố Đà Nẵng....................................................................................... 43
2.2.1. Tổ chức bộ máy, nhân lực quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với du
lịch ở thành phố Đà Nẵng ............................................................................ 43
2.2.2. Ban hành chính sách, văn bản pháp luật của chính quyền thành phố Đà
Nẵng về quản lý đối với hoạt động du lịch ................................................... 45
2.2.3. Tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đối với hoạt
động du lịch.................................................................................................. 49
2.2.4. Giám sát, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật về du lịch ở Đà
Nẵng............................................................................................................. 63
2.3. Những thuận lợi và hạn chế trong quản lý nhà nước bằng pháp luật đối
với hoạt động du lịch ở thành phồ Đà Nẵng ................................................. 65
2.3.1. Những kết quả đạt được và nguyên nhân ............................................ 65
2.3.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân ............................................. 69
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH Ở THÀNH

PHỐ ĐÀ NẴNG .......................................................................................... 75
3.1. Phương hướng bảo đảm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt
động du lịch ở thành phố Đà Nẵng ............................................................... 75


3.1.1. Bảo đảm mục tiêu, định hướng phát triển du dịch của thành phố Đà
Nẵng............................................................................................................. 75
3.1.2. Bảo đảm tính pháp quyền trong quản lý đối với hoạt động du lịch ......... 76
3.1.3. Bảo đảm kết hợp hài hòa lợi ích của các bên liên quan trong hoạt động
du lịch .......................................................................................................... 77
3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động
du lịch ở thành phố Đà Nẵng ........................................................................ 80
3.2.1. Tiếp tục hoàn hoàn thiện chính sách, văn bản pháp luật về quản lý du
lịch ............................................................................................................... 80
3.2.2. Nâng cao năng lực quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với du lịch
trên địa bàn thành phố ................................................................................. 82
3.2.3. Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về du lịch ........ 92
3.2.4. Tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật về du
lịch ............................................................................................................... 95
KẾT LUẬN ....................................................................................................99
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ASEAN

: Hiệp hội các nước Đông Nam Á

GDP

: Tổng sản phẩm quốc nội
(Gross Domestic Product)

GRDP

: Tổng sản phẩm trên địa bàn
(Gross Regional Domestic Product)

HĐDL

: Hoạt động du lịch

HDV

: Hướng dẫn viên

KT-XH

: Kinh tế - xã hội

MICE

: Du lịch sự kiện
(Meetings Incentives Conventions Exhibitions)

PCI

: Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh

QLNN

: Quản lý nhà nước

UBND

: Ủy ban nhân dân

WTO

: Tổ chức Thương mại thế giới (World Trade Organization)


DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 2.1. Sơ đồ tổ chức bộ máy Sở du lịch .................................................. 45
Hình 3.1. Các thành tố và các mối quan hệ trong mô hình phát triển bền vững
du lịch thành phố .......................................................................................... 78


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, không chỉ mang đến doanh thu trực
tiếp từ các lĩnh vực dịch vụ như khách sạn, tour tuyến, điểm tham quan mà
còn tạo nguồn thu, góp phần quan trọng thúc đẩy sự phát triển của các ngành
nghề dịch vụ khác như: giao thông, thương mại, ăn uống, giải trí và một số
dịch vụ phụ trợ khác (thông tin liên lạc, ngân hàng...).
Thực tiễn cho thấy, không có ngành kinh tế nào đi tắt đón đầu đuổi kịp
trình độ phát triển của các nước trong khu vực, rút ngắn khoảng cách và
chống tụt hậu về kinh tế nhanh bằng ngành du lịch. Chính vì vậy, những năm
qua Đảng và Nhà nước ta có sự quan tâm đặc biệt đến ngành "công nghiệp
không khói" này. Quản lý nhà nước (QLNN) đối với ngành du lịch luôn được

đổi mới, từng bước hoàn thiện để phù hợp với điều kiện phát triển du lịch
trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập
sâu hơn, đầy đủ hơn với khu vực và thế giới. Hiện du lịch của Việt Nam đang
trên đà phát triển và từng bước khẳng định tầm vóc của ngành trong nền kinh
tế quốc dân. Theo Báo cáo thường niên Travel & Tourism Economic Impact
2016 Viet Nam (WTTC) của Hội đồng Du lịch và Lữ hành thế giới công bố
hồi tháng 3/2016: “Với mức 6,6% đóng góp cho GDP, du lịch Việt Nam đứng
thứ 40/184 nước về quy mô đóng góp trực tiếp vào GDP và xếp thứ 55/184
nước về quy mô tổng đóng góp vào GDP quốc gia. Cụ thể, tổng đóng góp của
du lịch vào GDP Việt Nam, bao gồm cả đóng góp trực tiếp, gián tiếp và đầu
tư công là 584.884 tỷ đồng (tương đương 13,9% GDP). Trong đó, đóng góp
trực tiếp của du lịch vào GDP là 279.287 tỷ đồng (tương đương 6,6% GDP).
Tổng đóng góp của du lịch vào lĩnh vực việc làm toàn quốc (gồm cả việc làm
gián tiếp) là hơn 6,035 triệu việc làm, chiếm 11,2%. Trong đó, số việc làm
1


trực tiếp do ngành du lịch tạo ra là 2,783 triệu (chiếm 5,2% tổng số việc làm).
Đầu tư vào lĩnh vực du lịch năm 2015 đạt 113.497 tỷ đồng, chiếm 10,4% tổng
đầu tư cả nước...”. Thành quả này góp phần phát triển kinh tế - xã hội, đóng
góp tích cực hơn cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thúc
đẩy giao lưu văn hóa làm cho nhân dân thế giới hiểu biết thêm về đất nước
con người Việt Nam [33]
Liên hệ đến Đà Nẵng - một thành phố biển nằm ở miền Trung Việt Nam,
có vị trí gần như là trung tâm giữa thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh.
Được thiên nhiên ưu ái ban tặng rất nhiều cảnh quan đa dạng, Đà Nẵng không
chỉ thu hút du khách bởi bãi biển dài hơn 60 km, mà còn có nhiều cảnh quan
ấn tượng như bán đảo Sơn Trà, khu du lịch Bà Nà Hills, danh thắng Ngũ
Hành Sơn… Ngoài ra Đà Nẵng còn là trung tâm kết nối của 3 di sản văn hóa
nổi tiếng thế giới là Cố đô Huế, phố cổ Hội An và thánh địa Mỹ Sơn. Không

chỉ hấp dẫn với cảnh quan thiên nhiên xinh đẹp, Đà Nẵng còn là một thành
phố đáng sống bởi sự trong lành và yên bình nơi đây. Có thể nói, Đà Nẵng là
một thành phố có tiềm năng và lợi thế để phát triển du lịch hơn nhiều so với
các địa phương khác trong khu vực. Quản lý nhà nước đối với hoạt động du
lịch (HĐDL) được Đảng bộ và chính quyền thành phố quan tâm củng cố
thường xuyên, từng bước hoàn thiện. Do đó, du lịch thời gian qua đã có nhiều
đóng góp tích cực cho sự phát triển kinh tế-xã hội (KT-XH) của thành phố.
Mặc dù tầm quan trọng của du lịch trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã
hội của Đà Nẵng đã được nâng lên một bước, song quản lý nhà nước bằng
pháp luật đối với du lịch Đà Nẵng cũng còn gặp hạn chế nhất định: tình trạng
chặt chém ở các cơ sở lưu trú, dịch vụ ăn uống; tình trạng cạnh tranh không
lành mạnh về giá mà ít chú trọng chất lượng dịch vụ… vẫn còn xảy ra (gây
ảnh hưởng đến môi trường cho du lịch phát triển); chưa huy động được các
thành phần kinh tế tham gia và chưa phát huy tốt tiềm năng phát triển du lịch;

2


chưa quan tâm đầy đủ đến việc bảo vệ và tôn tạo tài nguyên du lịch; nhận
thức về vị trí, vai trò của du lịch trong đời sống cộng đồng còn chưa cao làm
ảnh hưởng đến việc nâng cao chất lượng sản phẩm du lịch theo quan điểm
phát triển du lịch bền vững; cơ chế, chính sách về du lịch có mặt chưa đồng
bộ và nhất quán; quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch và đầu tư xây dựng
kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất - kỹ thuật du lịch còn nhiều bất cập, dẫn đến
tình trạng thừa, thiếu cục bộ ở nhiều khu, điểm du lịch.
Những hạn chế nêu trên là nguyên nhân quan trọng dẫn đến việc chưa
tận dụng được lợi thế, tiềm năng sẵn có của thành phố để phát triển du lịch
cũng như những bất cập trong hoạt động du lịch ở Đà Nẵng thời gian qua.
Mặt khác, trước những yêu cầu mới trong giai đoạn hiện nay, khi Việt
Nam sẽ thực hiện đầy đủ các cam kết trong Cộng đồng ASEAN và WTO,

tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, hội nhập quốc tế với tầm
mức sâu rộng hơn nhiều so với giai đoạn trước, quản lý nhà nước đối với hoạt
động du lịch ở thành phố Đà Nẵng cần được đổi mới một cách toàn diện, vừa
để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, vừa góp phần tạo ra sự phát
triển nhanh và bền vững của ngành du lịch thành phố trong những năm tới.
Với lý do đó, tôi chọn đề tài “Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với
hoạt động du lịch ở thành phố Đà Nẵng hiện nay” làm luận văn thạc sĩ
Quản lý công nhằm góp phần giải quyết vấn đề thực tiễn đặt ra.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với HĐDL ở phạm vi cả
nước nói chung và của từng địa phương nói riêng là đề tài thu hút sự quan tâm
của nhiều nhà khoa học, các nhà lãnh đạo và quản lý. Một số công trình có thể
kể đến như:
- Công trình nghiên cứu khoa học của Vụ pháp chế - Tổng cục Du lịch
do Tiến sĩ Nguyễn Thị Bích Vân làm chủ nhiệm với đề tài “Thực trạng và

3


một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước bằng pháp luật trong
lĩnh vực du lịch”. Đề tài chủ yếu nghiên cứu về thực trạng pháp luật trong lĩnh
vực du lịch và đề xuất được một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý
nhà nước bằng pháp luật đối với HĐDL dưới góc độ quản lý nhà nước;
- Trịnh Đăng Thanh (2004) “Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với
hoạt động du lịch ở Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện
Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Luận án đã đưa ra cơ sở lý luận về sự cần
thiết phải QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL; phân tích, đánh giá thực
trạng hoạt động quản lý Nhà nước bằng pháp luật và đề xuất những giải pháp
nhằm hoàn thiện QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL trước yêu cầu mới.
- Nguyễn Minh Đức (2007), “Quản lý nhà nước đối với hoạt động

thương mại, du lịch tỉnh Sơn La trong quá trình CNH, HĐH”, Luận án tiến sĩ
kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Đây là một công trình
nghiên cứu QLNN đối với hoạt động thương mại, du lịch ở một địa phương
cụ thể. Luận án đã phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm làm rõ chức
năng, nhiệm vụ; đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm góp phần đổi mới và
nâng cao trình độ QLNN về thương mại, du lịch ở tỉnh Sơn La.
- Nguyễn Thị Thanh Hiền (1995) “Quản lý nhà nước về du lịch trong
giai đoạn phát triển mới của nền kinh tế Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ khoa
học kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Luận văn đã phân tích
đặc điểm, vai trò của ngành du lịch trong giai đoạn đầu phát triển nền kinh tế
thị trường Việt Nam, đánh giá thực trạng QLNN về du lịch nói chung và đề
xuất những giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu lực QLNN về du lịch.
- Huỳnh Vĩnh Lạc (2005), “Khai thác tiềm năng du lịch đảo Phú Quốc,
tỉnh Kiên Giang”, Luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị, Học viện Chính trị Quốc
gia Hồ Chí Minh.
Ngoài ra, còn một số bài viết liên quan đến vấn đề phát triển du lịch và

4


QLNN về du lịch trên các Tạp chí Quản lý nhà nước, Kinh tế và phát triển và
Văn hóa Du lịch Đà Nẵng. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có tác giả nào nghiên
cứu sâu và toàn diện về quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du
lịch ở thành phố Đà Nẵng. Đây cũng là lý do để đề tài này được lựa chọn bởi
sự không trùng lắp của đề tài với các công trình nghiên cứu có liên quan đã
được công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận văn là đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện
QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL ở thành phố Đà Nẵng nhằm góp phần

thúc đẩy hoạt động này phát triển nhanh và bền vững, đóng góp tích cực quá
trình phát triển KT-XH chung của thành phố.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu trên, đề tài tập trung giải quyết các
nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Phân tích về mặt lý luận đặc điểm, vai trò, ý nghĩa KT-XH của HĐDL
và vai trò, chức năng, nhiệm vụ QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL nói
chung và ở Đà Nẵng nói riêng.
- Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL ở
Đà Nẵng trong thời gian qua, chỉ ra những mặt tích cực, hạn chế và nguyên
nhân.
- Đề xuất phương hướng, các giải pháp phù hợp, khả thi nhằm hoàn thiện
QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL ở Đà Nẵng trong thời gian từ nay tới.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động Quản lý nhà nước bằng
pháp luật đối với hoạt động du lịch.

5


4.2. Phạm vi nghiên cứu
4.2.1. Về không gian: đề tài được giới hạn ở việc nghiên cứu quản lý nhà
nước bằng pháp luật của chính quyền Đà Nẵng đối với hoạt động du lịch trên địa
bàn thành phố Đà Nẵng.
4.2.2. Về thời gian: nghiên cứu quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với
hoạt động du lịch ở Đà Nẵng từ 2010 đến nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin (Phương

pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử), tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan
điểm của Đảng và Nhà nước ta về du lịch và quản lý nhà nước về du lịch, nhất
là những quan điểm được thể hiện trong các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ
VII, VIII, IX, X, XI và XII.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp thống kê, so sánh, diễn
dịch, quy nạp.
Ngoài ra, luận văn cũng sử dụng cách tiếp cận liên ngành để nghiên cứu;
tiếp thu có chọn lọc kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học đã được
công bố.
Chương 1, Luận văn sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để làm rõ
thêm các vấn đề lý luận của đề tài.
Chương 2, các phương pháp thống kê, so sánh, phân tích, tổng hợp được
sử dụng để khái quát thực trạng và đánh giá thực trạng QLNN bằng pháp luật
đối với HĐDL ở thành phố Đà Nẵng.
Chương 3, phương pháp diễn dịch, quy nạp, phân tích, tổng hợp được sử
dụng để đưa ra phương hướng, giải pháp bảo đảm QLNN bằng pháp luật đối
với HĐDL trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.

6


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về lý luận, luận văn góp phần hệ thống hóa và làm sáng tỏ thêm những
vấn đề lý luận cơ bản về QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL.
- Về thực tiễn, các kết luận của luận văn có giá trị tham khảo trong việc
hoàn thiện QLNN bằng pháp luật đối với HĐDL ở thành phố Đà Nẵng thời
gian tới. Luận văn cũng là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu về quản lý nhà
nước về du lịch.
7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục và danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn được kết cấu gồm 3 chương.
Chương 1: Lý luận quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt
động du lịch ở thành phố Đà Nẵng
Chương 3: Phương hướng, giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước bằng
pháp luật đối với hoạt động du lịch ở thành phố Đà Nẵng

7


Chương 1
LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT
ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG DU LỊCH
1.1. Du lịch và hoạt động du lịch
1.1.1. Quan niệm về du lịch
1.1.1.1. Khái niệm du lịch
Ngày nay, du lịch đã trở thành một hiện tượng kinh tế xã hội phổ biến
không chỉ ở các nước phát triển mà còn ở các nước đang phát triển, trong đó
có Việt Nam. Tuy nhiên, cho đến nay, không chỉ ở nước ta, nhận thức về nội
dung du lịch vẫn chưa thống nhất. Do hoàn cảnh khác nhau, dưới mỗi góc độ
nghiên cứu khác nhau, mỗi người có một cách hiểu về du lịch khác nhau. Do
vậy có bao nhiêu tác giả nghiên cứu về du lịch thì có bấy nhiêu định nghĩa.
Theo Liên minh các tổ chức lữ hành quốc tế (International Union of
Official Travel Oragnization: IUOTO): du lịch được hiểu là hành động du
hành đến một nơi khác với địa điểm cư trú thường xuyên của mình nhằm mục
đích không phải để làm một nghề hay một việc kiếm tiền sinh sống...
Năm 1963, với mục đích quốc tế hoá, tại Hội nghị Liên hợp quốc về du
lịch họp ở Roma, các chuyên gia đã đưa ra định nghĩa về du lịch như sau: Du
lịch là tổng hợp các mối quan hệ, hiện tượng và các hoạt động kinh tế bắt

nguồn từ các cuộc hành trình và lưu trú của cá nhân hay tập thể ở bên ngoài
nơi ở thường xuyên của họ hay ngoài nước họ với mục đích hoà bình. Nơi họ
đến lưu trú không phải là nơi làm việc của họ.
Ở Việt Nam, khái niệm về du lịch được Luật Du lịch (năm 2005) định
nghĩa:“Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người
ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan,
tìm hiểu, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất định”[14].
8


Như vậy, có khá nhiều khái niệm về du lịch, tuy nhiên, trong phạm vi đề
tài này, khái niệm của Luật du lịch Việt Nam năm 2005 được sử dụng để làm
cơ sở phân tích các nội dung trong phạm vi nghiên cứu của đề tài.
1.1.1.2. Các loại hình du lịch
Việc phân loại các loại hình du lịch khác nhau giúp cho các nhà quản lý vĩ
mô cũng như các nhà quản trị doanh nghiệp có thể đưa ra được những chính
sách và định hướng phù hợp cho từng thời kỳ phát triển của ngành du lịch.
Theo tác giả Trương Sĩ Quý thì loại hình du lịch có thể được định nghĩa
như sau: “Loại hình du lịch được hiểu là một tập hợp các sản phẩm du lịch có
những đặc điểm giống nhau, hoặc vì chúng thỏa mãn những nhu cầu, động cơ
du lịch tương tự, hoặc được bán cho cùng một nhóm khách hàng, hoặc vì
chúng có cùng một cách phân phối, một cách tổ chức như nhau, hoặc được
xếp chung theo một mức giá bán nào đó” [16, tr4].
Có thể phân loại theo các tiêu chí sau:
a. Theo phạm vi lãnh thổ của chuyến du lịch
- Du lịch quốc tế: là hình thức du lịch mà điểm xuất phát và điểm đến

của du khách nằm ở các vùng lãnh thổ quốc gia khác nhau. Có hai loại hình
du lịch quốc tế là:
+ Du lịch quốc tế chủ động: Du khách nước ngoài đến một quốc gia và

tiêu ngoại tệ ở đó.
+ Du lịch quốc tế thụ động: là hình thức du lịch của công dân một quốc
gia hoặc những người nước ngoài đang cư trú trên lãnh thổ nước đó đi qua
một nước khác và trong chuyến đi đó họ sẽ tiêu một lượng tiền mà bản thân
đã làm ra.
- Du lịch nội địa: là hình thức du lịch mà điểm xuất phát và điểm đến

của khách cùng nằm trong lãnh thổ của một quốc gia.
b. Theo nhu cầu trong thực hiện hành vi du lịch

9


- Du lịch nghỉ dưỡng, giải trí: chủ yếu là để phục vụ nhu cầu nghỉ ngơi

nhằm phục hồi thể lực, nâng cao tinh thần.
- Du lịch thể thao: khách đi du lịch dưới hình thức này là nhằm để tham

gia vào các hoạt động thể thao. Khách có thể tham gia theo hình thức chủ
động: trực tiếp tham gia vào hoạt động thể thao. Hoặc theo hình thức thụ
động: đi xem các hoạt động thể thao quốc tế như: Thế Vận hội Olympic, Giải
Vô địch bóng đá thế giới (World Cup)...
- Du lịch chữa bệnh: đây là loại hình mà người đi du lịch là do nhu cầu

chữa trị bệnh của bản thân, ở đây có thể bao gồm: chữa trị bằng khí hậu, bằng
vật chất đặc biệt ở nơi đến như: khoáng nóng, bùn khoáng.
- Du lịch vì mục đích văn hóa: Nhằm mục đích thỏa mãn nhu cầu nâng

cao hiểu biết về các lĩnh vực như: lịch sử, kiến trúc, hội họa, phong tục tập
quán. tại nơi mà du khách sẽ đến.

- Du lịch sinh thái: nhằm thỏa mãn nhu cầu hướng đến thiên nhiên trên

tinh thần bảo vệ môi trường sống, hệ sinh thái, tài nguyên thiên nhiên, văn
hóa tại nơi mà du khách đi tham quan.
- Du lịch tôn giáo: Để phục vụ nhu cầu tín ngưỡng của những người

theo những tôn giáo khác nhau trên thế giới như là các cuộc hành hương về
thánh địa tôn giáo như Thánh địa Jerusalem (Israel), Thánh địa Mecca (Ảrập
Saudi) hay Thánh địa La Vang (tỉnh Quảng Trị, Việt Nam).
- Du lịch về thăm thân nhân, quê hương: Loại hình du lịch này là những

người ở xa quê hương về thăm người thân, họ hàng hoặc dự lễ cưới, nhân dịp
tết cổ truyền dân tộc.
- Du lịch thương gia: nhằm mục đích tìm hiểu thị trường, nghiên cứu dự

án đầu tư hay là ký kết hợp đồng hợp tác.
- Du lịch công vụ: nhằm thực hiện công tác hoặc nghề nghiệp nào đó.

Trong loại hình này sẽ bao gồm: khách đi tham dự hội nghị, hội thảo, kỷ niệm

10


các ngày lễ lớn, triển lãm hàng hóa, hội chợ.
- Du lịch quá cảnh: là việc quá cảnh trong một thời gian ngắn để đi qua

một nước khác.
c. Theo đối tượng đi du lịch
- Du lịch dành cho thanh, thiếu niên.
-

Du lịch dành cho gia đình.

-

Du lịch dành cho phụ nữ.

-

Du lịch dành cho người cao tuổi.

d. Theo hình thức tổ chức chuyến đi
- Du lịch theo đoàn: các thành viên tham dự đi theo đoàn và thường
theo một chương trình đã được dự trù trước. Du lịch theo đoàn có thể thông
qua các tổ chức du lịch như: các doanh nghiệp lữ hành, các cơ sở lưu trú
(khách sạn) hoặc có thể tự tổ chức mà không thông qua các đơn vị kinh doanh
du lịch.
-

Du lịch cá nhân: cá nhân có thể thông qua các tổ chức kinh doanh du

lịch để thực hiện chuyến hành trình hoặc cũng có thể đi tự do.
e. Theo phương tiện được sử dụng trong thời gian đi du lịch
-

Du lịch bằng xe đạp.

-

Du lịch bằng xe mô tô.

-

Du lịch bằng xe ô tô.

-

Du lịch bằng tàu hỏa.

-

Du lịch bằng tàu thủy.

-

Du lịch bằng máy bay.

f. Theo loại hình lưu trú
-

Du lịch ở khách sạn.

-

Du lịch ở nhà nghỉ, khách sạn nhỏ bên lề đường dành cho khách đi

bằng ô tô tự lái.

11

-

Du lịch cắm trại.

-

Du lịch ở làng du lịch.

g. Theo thời gian đi du lịch
-

Du lịch ngắn ngày hoặc trong ngày: thường diễn ra vào dịp cuối tuần.

-

Du lịch dài ngày: những chuyến du lịch kéo dài trên 3 ngày.

h. Theo vị trí địa lý của nơi đến
-

Du lịch núi: dựa trên việc khai thác cơ sở tài nguyên núi, rừng.

-

Du lịch nghỉ biển, sông, hồ: ở đây điểm đến là biển hoặc sông, hồ.

-

Du lịch thành phố: tìm hiểu cuộc sống, văn hóa, địa chỉ di tích ở

thành phố.
-

Du lịch nông thôn: tìm hiểu cuộc sống nông thôn và hưởng thụ không

khí trong lành ở đó.
Trong thực tế chúng ta thường gặp người đi du lịch với mục đích thỏa
mãn nhiều hơn một nhu cầu cùng lúc nên thường có sự kết hợp một vài loại
hình du lịch với nhau. Ví dụ như: kết hợp nghỉ dưỡng với thưởng thức văn
hóa, kết hợp du lịch biển với nghỉ ngơi tại khách sạn, khu nghỉ mát...
1.1.1.3. Đặc điểm du lịch
Có thể rút ra một số đặc điểm chủ yếu của du lịch như sau:
Thứ nhất: Du lịch mang đầy đủ tính chất của một ngành kinh tế dịch vụ
tổng hợp.
Ngày nay, nền sản xuất xã hội cùng với khoa học - kỹ thuật và công
nghệ phát triển với tốc độ cao đã thúc đẩy mạnh mẽ quá trình phân công lao
động xã hội, làm gia tăng nhu cầu phục vụ sản xuất cũng như cuộc sống văn
minh của con người. Từ đó, hoạt động du lịch trở thành một ngành kinh tế
độc lập. Ở các nước phát triển và đang phát triển, tỷ trọng du lịch trong thu
nhập quốc dân ngày càng tăng lên. Du lịch là một ngành dịch vụ. Sản phẩm
và quá trình sản xuất của nó vừa mang những đặc điểm chung của dịch vụ

12


vừa mang những đặc điểm riêng của dịch vụ du lịch.
Thứ hai: Du lịch là loại hình dịch vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu vật chất và
tinh thần cho khách du lịch trong thời gian đi du lịch.
Dịch vụ du lịch khác với các ngành dịch vụ khác ở chỗ: dịch vụ du lịch chỉ

thỏa mãn nhu cầu cho khách du lịch chứ không thỏa mãn nhu cầu cho tất cả mọi
người dân. Dịch vụ du lịch là nhằm thỏa mãn những nhu cầu hàng hóa đặc thù
của du khách trong thời gian lưu trú bên ngoài nơi ở thường xuyên của họ về ăn,
ở, nghỉ ngơi, đi lại, tham quan, vui chơi giải trí, thông tin về văn hóa, lịch sử, tập
quán và các nhu cầu khác. Như vậy, dịch vụ du lịch là loại hình dịch vụ đời sống
nhằm thỏa mãn các nhu cầu cao cấp của con người, làm cho con người sống
ngày càng phong phú hơn. Thực tế hiện nay cho thấy, ở nhiều nước trên thế giới,
khi thu nhập của người dân tăng lên, đủ ăn, đủ mặc thì du lịch trở thành không
thể thiếu, bởi vì ngoài việc thỏa mãn nhu cầu tình cảm và lý trí, du lịch còn là một
hình thức nghỉ dưỡng tích cực, nhằm tái tạo lại sức lao động của con người.
Thứ ba: Việc tiêu dùng và cung ứng dịch vụ du lịch xảy ra trong cùng
một thời gian và không gian.
Việc tiêu dùng các dịch vụ và một số hàng hóa (thức ăn, đồ uống chế
biến tại chỗ...) xảy ra cùng một thời gian và cùng một địa điểm với việc sản
xuất ra chúng. Trong du lịch, người cung ứng không phải vận chuyển dịch vụ
và hàng hóa đến cho khách hàng, mà ngược lại, tự khách du lịch phải đi đến
nơi có dịch vụ, hàng hóa. Chính vì vậy, vai trò của việc thông tin, xúc tiến
quảng bá du lịch là hết sức quan trọng, đồng thời việc quản lý thị trường du
lịch cũng cần có những đặc thù riêng.
Thứ tư: Du lịch mang lại lợi ích thiết thực về chính trị, kinh tế, xã hội
cho nước làm du lịch và người làm du lịch.
Hiện nay, ở nhiều nước trên thế giới du lịch không những đem lại lợi ích
thiết thực về kinh tế mà còn mang lại lợi ích cả về chính trị, văn hóa, xã hội...
13


Tuy nhiên, sự chi phối mạnh nhất đối với ngành du lịch vẫn là lợi ích kinh tế.
Vì vậy, ở nhiều nước đã đưa ngành du lịch phát triển với tốc độ cao và trở
thành ngành kinh tế mũi nhọn trong nền kinh tế quốc dân, mang lại nguồn thu
nhập lớn trong tổng sản phẩm xã hội. Do đó, dịch vụ du lịch ngoài việc thỏa

mãn các nhu cầu ngày càng cao của khách du lịch còn phải đảm bảo mang lại
lợi ích kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội cho quốc gia làm du lịch và cá nhân,
tổ chức tham gia hoạt động du lịch.
Thứ năm: Du lịch chỉ phát triển trong môi trường hòa bình và ổn định.
Du lịch là lĩnh vực rất nhạy cảm với những vấn đề chính trị và xã hội.
Du lịch chỉ có thể xuất hiện và phát triển trong điều kiện hòa bình và quan hệ
hữu nghị giữa các dân tộc. Ngược lại, chiến tranh ngăn cản các hoạt động du
lịch, tạo nên tình trạng mất an ninh, đi lại khó khăn, phá hoại các công trình
du lịch, làm tổn hại đến cả môi trường tự nhiên. Hòa bình là đòn bẩy đẩy
mạnh hoạt động du lịch. Ngược lại, du lịch có tác dụng trở lại đến việc cùng
tồn tại hòa bình. Thông qua du lịch quốc tế con người thể hiện nguyện vọng
nóng bỏng của mình là được sống, lao động trong hòa bình và hữu nghị. Và
hơn thế nữa, không cần phải có chiến tranh mà chỉ cần có những biến động
chính trị, xã hội ở một khu vực, một vùng, một quốc gia, một địa phương với
mức độ nhất định cũng làm cho du lịch bị giảm sút một cách đột ngột và
muốn khôi phục phải có thời gian. Ví dụ, vụ khủng bố ngày 11/9 tại Mỹ,
khủng bố tại đảo Bali - Indonêxia, sự kiện ‘‘đảo chính’’ ở Thái Lan... đã làm
cho ngành du lịch các nước này lao đao có thể nhiều năm mới phục hồi. Mặt
khác, tình trạng dịch bệnh, ô nhiễm môi trường... cũng là những nhân tố rất
quan trọng tác động đến khách du lịch.

14


1.1.2. Vai trò của du lịch
1.1.2.1. Về kinh tế
Du lịch phát triển sẽ tăng nguồn thu ngân sách cho các địa phương có
hoạt động du lịch từ các khoản trích nộp ngân sách của các cơ sở du lịch trực
thuộc quản lý trực tiếp của các địa phương và từ các khoản thuế phải nộp của
các doanh nghiệp du lịch kinh doanh trên địa bàn.

Du lịch thúc đẩy sự phát triển của các ngành kinh tế khác. Trước hết hoạt
động kinh doanh du lịch đòi hỏi sự hỗ trợ của nhiều ngành, yêu cầu về sự hỗ
trợ liên ngành, là cơ sở cho các ngành khác (giao thông vận tải, tài chính, bưu
điện, công nghiệp, nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp...) phát triển. Đối với
nền sản xuất xã hội, du lịch còn mở ra thị trường tiêu thụ hàng hóa. Mặt khác,
sự phát triển của du lịch tạo ra các điều kiện để khách du lịch tìm hiểu thị
trường, ký kết hợp đồng về sản xuất kinh doanh trong nước, tận dụng các cơ
sở vật chất kỹ thuật của các ngành kinh tế khác.
1.1.2.2. Về chính trị
Vai trò to lớn của du lịch như một nhân tố hòa bình, đẩy mạnh các mối
giao lưu quốc tế, mở rộng sự hiểu biết giữa các dân tộc. Du lịch quốc tế làm
cho con người sống ở các khu vực khác nhau hiểu biết và xích lại gần nhau.
Mỗi năm, hoạt động du lịch có những chủ đề khác nhau, như "Du lịch là giấy
thông hành của hòa bình" (1967), "Du lịch không chỉ là quyền lợi, mà còn là
trách nhiệm của mỗi người" (1983)... các chủ đề này đã kêu gọi hàng triệu
người quý trọng lịch sử, văn hóa và truyền thống của các quốc gia, giáo dục
lòng mến khách và trách nhiệm của chủ nhà đối với khách du lịch, tạo nên sự
hiểu biết và tình hữu nghị giữa các dân tộc.
1.1.2.3. Về văn hóa, xã hội
Du lịch góp phần thay đổi bộ mặt kinh tế vùng có hoạt động du lịch và
giảm quá trình đô thị hóa. Thông thường tài nguyên du lịch tự nhiên có ở các

15


vùng hẻo lánh, xa xôi, vùng ven biển... Việc khai thác đưa những tài nguyên
này vào sử dụng đòi hỏi phải đầu tư về mọi mặt giao thông, bưu điện, kinh tế,
văn hóa - xã hội... Do vậy mà việc phát triển du lịch sẽ làm thay đổi bộ mặt
kinh tế - xã hội ở những vùng đó, giảm đi sự chênh lệch về trình độ phát triển
kinh tế - xã hội giữa các vùng trong cả nước, đồng thời cũng góp phần làm

giảm đi sự tập trung dân cư ở những trung tâm dân cư.
Du lịch là phương tiện tuyên truyền quảng cáo có hiệu quả cho đất nước
chủ nhà mà không phải mất tiền.
Về phương diện kinh tế: là phương tiện tuyên truyền, quảng cáo hữu
hiệu cho hàng hóa nội địa ra nước ngoài thông qua du khách. Khách hàng
được làm quen tại chỗ với các mặt hàng công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp...
Một số sản phẩm làm cho du khách hài lòng, về nước, du khách tuyên truyền
cho bạn bè, người thân... và nhiều khi bắt đầu tìm kiếm các mặt hàng đó ở
nước mình và nếu không thấy, khách có thể yêu cầu các cơ quan ngoại thương
nhập các mặt hàng đó.
Về phương diện xã hội: là phương tiện tuyên truyền, quảng cáo hữu hiệu
về các thành tựu kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, giới thiệu về con người,
phong tục, tập quán... nơi họ đã đến.
Thông qua du lịch con người được thay đổi môi trường, có ấn tượng và
cảm xúc mới, thỏa mãn được trí tò mò, đồng thời mở mang kiến thức, đáp
ứng lòng ham hiểu biết, do đó góp phần hình thành phương hướng đúng đắn
trong mơ ước sáng tạo, trong kế hoạch cho tương lai của con người - khách
du lịch.
Trong thời gian đi du lịch, khách thường sử dụng các dịch vụ, hàng hóa
và thường tiếp xúc với dân cư địa phương. Thông qua các cuộc tiếp xúc đó,
văn hóa của cả khách và người bản xứ được trao đổi và nâng cao. Du lịch còn
làm phong phú thêm khả năng thẩm mỹ của con người khi họ được tham quan

16