Chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ỏ việt nam hiện nay

1

MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU

1

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ DỰ THẢO VÀ CHẤT

5

1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.2.
1.3.
1.4.

LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Định nghĩa
Đặc điểm
Vai trò của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Các tiêu chuẩn cơ bản đánh giá chất lượng dự thảo văn bản quy

5
5
7

10
12
15

1.5.

phạm pháp luật
Kết luận

20

Chương 2
ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY

21

2.1.
2.1.1.
2.1.2.
2.2.

PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Những ưu điểm của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Biểu hiện
Nguyên nhân
Nhận diện những hạn chế, bất cập của dự thảo văn bản quy

21
21
22

25

2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.3.

phạm pháp luật
Một số nhận xét sơ bộ
Những biểu hiện cụ thể
Nguyên nhân
Kết luận

25
27
30
38

Chương 3
NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY

39

3.1.

PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Ý nghĩa, sự cần thiết của việc nâng cao chất lượng dự thảo văn

39

3.2.

bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Các giải pháp nâng cao chất lượng dự thảo văn bản quy phạm

40

3.2.1.

pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Quan điểm chỉ đạo việc xây dựng các giải pháp nâng cao chất

40

3.2.2.

lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Phương hướng xây dựng các giải pháp nâng cao chất lượng dự

41


2

3.2.3.

thảo văn bản quy phạm pháp luật
Nội dung các giải pháp nâng cao chất lượng dự thảo văn bản

43

3.3.

quy phạm pháp luật
Kết luận

51
KẾT LUẬN

52

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

53


3

MỞ ĐẦU
1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI
Thực tiễn xây dựng và thực hiện pháp luật trong thời gian qua cho thấy
một trong những bất cập lớn nhất của hệ thống pháp luật nước ta là nhiều văn
bản quy phạm pháp luật có tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống, nhiều văn
bản vừa được ban hành đã trở nên lạc hậu so với đòi hỏi của thực tiễn nên buộc
phải sửa đổi ngay, sửa nhiều lần, tạo nên sự bất ổn định trong điều chỉnh pháp
luật và tình trạng không lường trước và không dự báo trước được đối với cả cơ
quan, cá nhân người làm ra chính sách, pháp luật lẫn cơ quan, tổ chức các nhân
thi hành pháp luật.
Một nguyên nhân quan trọng dẫn đến những bất cập về chất lượng văn
bản quy phạm pháp luật chính là vì nhiều dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

chưa phản ánh được nhu cầu khách quan của đời sống xã hội, chưa phân tích
được sâu sắc, khoa học sự vận động đan xen của các nhóm lợi ích và các tác
động khác về kinh tế - văn hóa - xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường.
Trước thực trạng đó và trước yêu cầu của Chương trình đổi mới công tác
xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp
luật, em nhận thấy nâng cao chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
là một yêu cầu cấp thiết. Để giải quyết yêu cầu này, một loạt các câu hỏi được
đặt ra, đó là, làm thế nào để có cái nhìn toàn diện và chính xác về chất lượng các
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật? Làm thế nào có thể xây dựng được một hệ
thống các giải pháp nâng cao chất lượng các dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật ở Việt Nam hiện nay và các giải pháp đó có nội dung gì?...
Tất cả những vấn đề nêu trên đòi hỏi có sự nghiên cứu tỉ mỉ và giải đáp
thấu đáo trên cơ sở lý luận và thực tiễn. Bởi vậy, em đã chọn đề tài: “Chất
lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ỏ Việt Nam hiện nay” để làm luận
văn tốt nghiệp. Em hy vọng việc nghiên cứu sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận
và thực tiễn cho việc nâng cao và hoàn thiện chất lượng dự thảo văn bản quy


4

phạm pháp luật ở nước ta trong thời gian tới, từ đó góp phần nâng cao chất
lượng của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành cũng như hiệu lực, hiệu
quả quản lý Nhà nước bằng pháp luật.
2. MỤC TIÊU VÀ YÊU CẦU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
Làm rõ và đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam giai đoạn hiện nay.
3. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Hiện nay, trên các sách báo, tạp chí hoặc các diễn đàn đã xuất hiện nhiều
bài viết, bài phát biểu liên quan đến vấn đề về Chất lượng dự án luật, pháp
lệnh... Tuy nhiên, qua quá trình tìm hiểu, em được biết, chưa có bài viết, bài phát

biểu nào luận giải một cách khoa học và toàn diện về Chất lượng dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật. Khi trình bày vấn đề, các tác giả thường quan tâm đến
một số khía cạnh cụ thể như: những hạn chế, bất cập của dự án luật, pháp lệnh…
mà không bàn luận đến những ưu điểm của loại dự thảo văn bản này, hoặc chỉ
bàn về những hạn chế bất cập của dự án luật, pháp lệnh mà không chỉ ra những
nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập đó…
Thông qua việc nghiên cứu đề tài này, em hy vọng sẽ góp phần nhỏ bé
trong việc đưa ra cái nhìn toàn diện, khách quan về Chất lượng dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
Đề tài chọn đối tượng nghiên cứu là “Chất lượng dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”.
Luận văn nghiên cứu các vấn đề nêu trên chủ yếu dựa trên sự tổng kết
thực tiễn cũng như các quy định của pháp luật hiện hành về dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật.


5

5. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
* Cơ sở lý luận của đề tài
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở là quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lê
Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, chính sách xây dựng và hoàn thiện pháp luật của
Đảng và Nhà nước ta.
* Phương pháp nghiên cứu của đề tài
Để nghiên cứu đề tài này, luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp
phân tích, so sánh, tổng hợp. Phương pháp phân tích được sử dụng khi đánh giá
chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
Phương pháp so sánh được sử dụng khi đối chiếu các quy định của pháp luật
Vịêt Nam với các quy định của pháp luật một số quốc gia trên thế giới. Phương

pháp tổng hợp được sử dụng trong việc đánh giá khái quát, rút ra các kết luận
từng vấn đề trong phạm vi nghiên cứu cũng như đưa ra các giải pháp hoàn thiện.
Ngoài ra, để củng cố cho những lập luận của mình, em cũng sẽ đưa ra các số
liệu minh họa khi cần thiết.
6. NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN VĂN
- Góp phần nhỏ trong việc xây dựng hệ thống lý luận về dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật.
- Làm rõ những quy định của pháp luật Việt Nam về quy trình xây dựng
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng như nhận diện được một cách khá đầy
đủ về chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
- Đưa ra những đề xuất, những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
7. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
được chia thành 3 chương cơ bản như sau:
Chương 1: Phác hoạ một bức tranh tổng thể với các khái niệm, nội dung
pháp luật liên quan đến xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và những


6

tiêu chí cơ bản làm thước đo, làm giá trị chuẩn mực để đánh giá chất lượng của
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Chương 2: Nêu lên chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;
những ưu, khuyết điểm của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện
nay và nguyên nhân dẫn đến những ưu, khuyết điểm đó.
Chương 3: Đưa ra những giải pháp nhằm làm hoàn thiện và nâng cao chất
lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện nay dựa trên những quan
điểm chỉ đạo sâu sắc của Đảng và Nhà nước ta.

7

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ DỰ THẢO VÀ CHẤT LƯỢNG
DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. KHÁI NIỆM DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1.1. Định nghĩa
Ở nước ta, định nghĩa về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa được
đề cập đến ở bất cứ một văn bản pháp luật nào mà mới chỉ có định nghĩa về Văn
bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2008, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nư ớc bảo đảm thực hiện để điều
chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp
ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định
trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Trong từ điển Bách khoa toàn thư, "dự án luật" được giải thích là: "Văn
bản do Chính phủ hoặc các cơ quan khác theo luật định trình ra Quốc hội xem
xét, thông qua một đạo luật hoặc một bộ luật. Dự án luật trình Quốc hội gồm có:
bản thuyết minh của Chính phủ (hoặc cơ quan đệ trình) về những lí do, sự cần
thiết phải ban hành đạo luật, về mục đích của đạo luật, những nội dung chủ yếu,
dự kiến những biện pháp thi hành khi đạo luật được thông qua, bản dự luật và
các dự kiến về các văn bản hướng dẫn thi hành; bản phúc trình của cơ quan có
thẩm quyền xem xét, kiểm tra về tính hợp lí và tính hợp hiến của dự luật để
Quốc hội xem xét. Theo Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hoà Xã hội chủ
nghĩa Việt Nam (điều 87), dự án luật có thể do nhiều cơ quan trình Quốc hội như

Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án Nhân dân Tối


8

cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ
chức thành viên của Mặt trận, đại biểu Quốc hội" [1] .
Như vậy, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được coi là “tiền
thân” của văn bản quy phạm pháp luật. Bản thân dự thảo quy phạm pháp luật là
văn bản chưa có hiệu lực bắt buộc chung, chưa có giá trị điều chỉnh các quan hệ
xã hội. Nhưng, khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua và ban
hành, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chính thức trở thành văn bản quy
phạm pháp luật và được sử dụng như một công cụ hữu hiệu để điều chỉnh các
quan hệ xã hội trong một lĩnh vục nhất định.
Trước đây, ở nước ta, không kể Hiến pháp, trong số 23 loại văn bản quy
phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành với các thứ bậc giá trị
pháp lý khác nhau, trừ Hiến pháp là văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt, có
hiệu lực pháp lý cao nhất, thì có tới 8 hình thức văn bản quy phạm pháp luật
(luật, nghị quyết, pháp lệnh, lệnh, quyết định, nghị định, thông tư, chỉ thị), đó là
chưa kể hình thức văn bản liên tịch. Từ đó có thể dễ dàng thấy được, ở nước ta
trước đây cũng có tới 8 hình thức dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy,
so với hệ thống dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở đa số các nước trên thế
giới thì hệ thống dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta có quá nhiều
hình thức dự thảo văn bản (nhìn chung, đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật do cơ quan Nhà nước ở Trung ương xây dựng, hầu như các nước chỉ có từ 2
đến 3 hình thức dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: dự án luật và dự thảo nghị
định, còn dự thảo thông tư chỉ có tính chất hướng dẫn, không đặt ra các quy
phạm mới). Tuy nhiên, hiện nay, số loại cũng như số hình thức dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật ở nước ta đã giảm xuống, chỉ còn lần lượt là 18 và 7. Đây là
kết quả bước đầu của tiến trình đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp

luật và đã được hiện thực hoá một phần trong Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật 2008.
[1]. Xem: Từ điển Bách khoa toàn thư.

Hiện nay, hệ thống dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao


9

gồm: dự thảo Hiến pháp; dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội; dự án
pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, dự thảo quyết
định của Chủ tịch nước; dự thảo nghị định của Chính phủ; dự thảo quyết định
của Thủ tướng Chính phủ; dự thảo nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án
nhân dân tối cao; dự thảo thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao; dự
thảo thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; dự thảo thông tư
của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; dự thảo quyết định của Tổng
Kiểm toán Nhà nước; dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc
hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội;
dự thảo thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (sau
đây gọi chung là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật).
1.1.2. Đặc điểm
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, về cơ bản, hội tụ bốn đặc điểm sau
đây:
a) Là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xây dựng
“Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng” là một yếu tố không thể
thiếu và là điều kiện tiên quyết để thừa nhận tính quy phạm pháp luật của dự

thảo văn bản. Một dự thảo được xây dựng đúng thẩm quyền sẽ góp phần đảm
bảo tính thứ bậc và giá trị của văn bản đó trong hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật. Thẩm quyền được nói đến ở đây, bao gồm thẩm quyền về hình thức
và thẩm quyền về nội dung, cụ thể là:
- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định của Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền xây dựng dự thảo văn bản
chỉ được xây dựng đúng hình thức (tên gọi) dự thảo văn bản mà Luật đã quy


10

định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó được xây dựng.
- Thẩm quyền về nội dung: cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được xây
dựng các dự thảo văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được
pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp. Thẩm quyền này được
xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Để nhận diện dấu hiệu này của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cần
phải xuất phát từ nguyên tắc cơ bản về tổ chức quyền lực nhà nước. Bởi lẽ, xây
dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá là bước đi ban đầu,
nhưng có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước. Hành
vi xây dựng dự thảo, hiểu theo nghĩa hẹp là chính hành vi soạn thảo ra các văn
bản có chứa đựng quy phạm pháp luật, các quy tắc xử sự chung. Hành vi đó thể
hiện tính quyền lực Nhà nước. Vì vậy, xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật, trước hết là thẩm quyền của các chủ thể trong việc thực thi quyền lực Nhà
nước.
b) Là văn bản được xây dựng theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định
Mỗi loại dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sẽ do một cơ quan có thẩm
quyền tổ chức xây dựng theo những trình tự, thủ tục riêng. Ở nước ta, dự thảo
Hiến pháp được xây dựng theo một quy trình đặc biệt do Hiến pháp và Quốc hội

quy định. Một số dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như dự án luật, pháp lệnh
phải theo một quy trình chặt chẽ, có quá trình chuẩn bị công phu với sự tham gia
của nhiều ngành, nhiều cấp. Một số dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được
chuẩn bị theo một quy trình tương đối đơn giản như dự thảo quyết định của Chủ
tịch nước, dự thảo thông tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ, v.v.
Sẽ là một thiếu sót lớn nếu các nhà làm luật không có các quy định về
trình tự, thủ tục xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trên cả hai
phương diện lý luận và thực tiễn, thông qua trình tự, thủ tục xây dựng dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật, nguời ta có thể dễ dàng xác định được loại dự thảo
văn bản đó do cơ quan nào xây dựng cũng như ý nghĩa pháp lý và tầm quan


11

trọng của dự thảo văn bản đó. Nhưng, quan trọng hơn, việc ban hành các quy
định về trình tự, thủ tục nói trên mới có thể tạo ra được hành lang pháp lý vững
chắc cho hoạt động xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, và đưa công
tác này đi vào nề nếp.
Có thể nói, trình tự, thủ tục xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
chặt chẽ, nhiều công đoạn là nhằm mục đích bảo đảm có sự tham gia của nhiều
cơ quan, tổ chức, công dân; bảo đảm trách nhiệm của các cơ quan đối với chất
lượng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Việc cắt bỏ một khâu nào trong
quy trình nói trên khi xây dựng một dự thảo đều là khó thuyết phục (trừ việc xây
dựng các dự thảo văn bản trong trường hợp khẩn cấp, đột xuất như phòng chống
cháy nổ, thiên tai, dịch bệnh...). Do vậy, có một yêu cầu cơ bản được đặt ra là cơ
quan chủ trì soạn thảo, ban soạn thảo... phải tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng
dự thảo; tuyệt đối không được xem nhẹ hay bỏ qua bất cứ khâu nào trong quá
trình xây dựng. Nếu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bỏ qua bất kì một giai
đoạn nào trong trình tự, thủ tục xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
thì dự thảo văn bản đó được xem như là không đáp ứng đủ tiêu chuẩn về mặt

pháp lý.
c) Là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được xây dựng
nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ nhất định phát sinh trong đời sống xã
hội
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ
thể mà chỉ dự liệu trước những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra; khi đó con người
tham gia các quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự
nhất định. Bản thân pháp luật là hệ thống các quy phạm, tức là các chuẩn mực.
Giá trị của pháp luật chính là tạo ra các chuẩn mực cho các chủ thể khác nhau
trong đời sống xã hội. Nếu pháp luật không chứa đựng các chuẩn mực thì ý
nghĩa của nó trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội không lớn. Tuy nhiên,
cuộc sống là đa dạng, luôn phát trển không ngừng; đặc biệt trong giai đoạn phát
triển khoa học kỹ thuật, giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế như hiện nay, các mối


12

quan hệ xã hội càng trở nên muôn hình muôn vẻ. Điều đó dẫn đến một thực tế:
các dự thảo không thể cập nhật được tất cả các mối quan hệ nói trên cho dù chức
năng quan trọng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là phản ánh các mối
quan hệ trong xã hội và có khả năng điều chỉnh các mối quan hệ đó bằng các
quy phạm pháp luật, các quy tắc mang tính chất xử sự chung.
d) Là văn bản “chưa” có hiệu lực bắt buộc chung (hiệu lực theo đối
tượng, không gian và thời gian), “chưa” có giá trị điều chỉnh các quan hệ xã
hội
Đây được coi là điểm khác biệt cơ bản giữa dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật với văn bản quy phạm pháp luật đã có hiệu lực pháp luật. Nhưng, khi
được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua và ban hành, dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật chính thức trở thành văn bản quy phạm pháp luật và được
Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết

phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trường hợp cần
thiết, Nhà nước có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy
định chế tài đối với người vi phạm (chế tài hành sự, chế tài hành chính, chế tài
dân sự.v.v...).
Bốn yếu tố nêu trên đây chính là những đặc điểm cơ bản của một dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật. Tương tự văn bản quy phạm pháp luật, những dự
thảo do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xây dựng nhưng không có đủ bốn yếu
đó thì không phải là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
1.2. VAI TRÒ CỦA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Trong mối quan hệ với công tác quản lý nhà nước và với văn bản quy
phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật giữ vai trò nền tảng và
quan trọng.
* Trong mối quan hệ với văn bản quy phạm pháp luật
Xét thấy, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao
gồm một chuỗi các công việc gắn kết với nhau, kết quả của mỗi công việc sẽ


13

ảnh hưởng tới chất lượng của các công việc tiếp theo. Việc xây dựng dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật được xem là “công đoạn” cơ bản, quan trọng bậc
nhất của quy trình xây dựng và ban hành văn quy phạm pháp luật; quyết định
chất lượng, tính khả thi...của văn bản quy phạm pháp luật.
Mỗi văn bản quy phạm pháp luật đều chứa đựng các quy phạm pháp luật
là những quy tắc xử sự chung, có thẩm quyền và hiệu lực pháp lý cụ thể. Xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính là việc ứng dụng những
quy phạm pháp luật, áp dụng các quy tắc quản lý nhà nước vào thực tiễn. Sự sai
phạm hay hạn chế trong chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật sẽ gây ra
tác hại rất lớn. Nếu một văn bản quy phạm pháp luật của một ngành sai phạm,
kém chất lưọng thì sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến toàn ngành, những văn bản quy

phạm của Trung ương có sai phạm sẽ ảnh hưỏng tới cả nước. Vai trò quan trọng
của văn bản quy phạm pháp luật chính là phương tiện để quản lý nhà nước, để
thể chế hoá và thực hiện sự lãnh đạo của Đảng và quyền làm chủ của nhân dân.
Do ở vị trí tiền thân của văn bản quy phạm pháp luật và cũng là sản phẩm đầu
tiên của quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên chất
lượng của dự thảo quyết định chất lượng của chính văn bản quy phạm pháp luật
đó. Nếu dự thảo được xây dựng có chất lượng, đảm bảo những tiêu chí đã đặt ra
sẽ cho ra đời một văn bản quy phạm pháp luật chất lượng và hoàn chỉnh, từ đó
góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước bằng pháp luật; tiết kiệm được
thời gian, công sức và tiền của của Nhà nước, của nhân dân phục vụ công tác
xây dựng dự thảo văn bản.
* Trong công tác quản lý nhà nước
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là những hình thức pháp lý ban đầu
được sử dụng để phục vụ công tác quản lý kinh tế, xã hội. Nhà nước ta quản lý
kinh tế, xã hội bằng pháp luật và theo nguyên tắc pháp chế. Pháp luật và pháp
chế phải được thực hiện bằng các hình thức văn bản thì mới trở thành cồng cụ
sắc bén phục vụ chức năng quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực. Dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật chính là hình thức pháp lý được sử dụng trong công tác


14

này.
Trong công tác quản lý nhà nước, mỗi dự thảo văn bản cụ thể đều giữ vai
trò nhất định. Vai trò đó lệ thuộc vào các yếu tố như: chủ đề, nội dung dự thảo
văn bản... Nếu xét về nội dung, có thể xác định vai trò của từng nhóm dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật trong những việc cụ thể, như: xác lập đường lối,
chính sách pháp luật; đặt ra các quy phạm pháp luật cụ thể về quản lý nhà nước;
giải thích, hướng dẫn một văn khác; đề ra các biện pháp quản lý để chỉ đạo,
điều hành cấp dưới trong những hoạt động cụ thể...

Tuy nhiên, do vai trò của mọi loại dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là
không giống nhau nên khi xác định loại dự thảo cần xây dựng trong từng trường
hợp cụ thể thì ngoài việc căn cứ vào thẩm quyền do pháp luật quy định còn phải
xuất phát từ vai trò của từng loại dự thảo để lựa chọn, đảm bảo phù hợp với chủ
đề công việc cần giải quyết. Làm tốt công tác xây dựng dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật sẽ tạo điều kiện để thực hiện các mục tiêu của công tác quản lý
nhà nước bằng pháp luật.
1.3. QUY TRÌNH XÂY DỰNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT
Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta, dự thảo
Hiến pháp được xây dựng theo một quy trình đặc biệt do Hiến pháp và Quốc hội
quy định. Một số dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như dự án luật, pháp lệnh,
dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải theo một quy
trình chặt chẽ, có quá trình chuẩn bị công phu với sự tham gia của nhiều ngành,
nhiều cấp. Một số dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được chuẩn bị theo một
quy trình tương đối đơn giản như dự thảo thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ, v.v.
Do đó, phần này, xin tập trung giới thiệu quy trình xây dựng các dự án
luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội.
Theo luật thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành ở


15

nước ta, quy trình xây dựng dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội bao
gồm các bước (các giai đoạn) sau đây:
- Soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết;
- Thẩm định, thẩm tra dự án luật, dự thảo nghị quyết;
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, dự thảo
nghị quyết trước khi trình Quốc hội xem xét, thông qua.

Các bước của quy trình nói trên có quan hệ mật thiết và tác động qua lại
lẫn nhau. Chất lượng của bước trước quy định chất lượng của bước sau.
* Bước đầu tiên là soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết.
Đây là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc hình
thành nên dự án luật, dự thảo nghị quyết. Thông thường, hoạt động này do
Chính phủ đảm đương. Gần đây, các cơ quan của Quốc hội cũng đã tiến hành
soạn thảo một số dự án luật nhưng chủ yếu vẫn là Chính phủ.
Ở bước này, điều lưu ý đầu tiên là thành lập ban soạn thảo. Việc thành lập
ban soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết cần phải được xem xét, cân nhắc
trong mối quan hệ ai là người đại diện tốt nhất, am hiểu nhất tham gia ban soạn
thảo. Khi soạn thảo các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, ban soạn
thảo cần chú ý tổng kết, đánh giá việc thi hành các quy định pháp luật hiện hành
về vấn đề dự án luật, dự thảo nghị quyết cần điều chỉnh. Nếu trên lĩnh vực đó
chưa có luật điều chỉnh thì cần điều tra, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội
đang tồn tại.
Trong quá trình soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết, việc lấy ý kiến
của chuyên gia, các nhà khoa học và nhân dân là một công đoạn có ý nghĩa vô
cùng quan trọng, bởi bản chất của hoạt động lập pháp là đưa ý chí của nhân dân
lên thành luật, là hình thức quan trọng để thực hiện quyền lực của nhân dân. Do
đó, có thể nói việc tham gia của nhân dân vào quá trình này là một phương thức
thực hiện dân chủ trực tiếp. Vì thế, thu hút đông đảo các nhà khoa học, các nhà
quản lý, các doanh nhân, các hiệp hội doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân
tham gia vào quá trình lập pháp là quy định bắt buộc phổ biến ở nhiều nước trên


16

thế giới. Theo quy định của WTO, thì việc lấy ý kiến của nhân dân vào một dự
án luật không được dưới 2 lần và không ít hơn 60 ngày. Về điều này, luật pháp
nước ta đã có sự nội luật hoá [2]. Nhưng vấn đề quan trọng là, sau khi lấy ý kiến

của nhân dân, việc xem xét, tiếp thu được thực hiện như thế nào.
* Các bước tiếp theo có ý nghĩa trong việc hoàn thiện dự án luật, dự thảo
nghị quyết là thẩm định, thẩm tra dự án luật, dự thảo nghị quyết và Uỷ ban
thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến.
Theo tinh thần của Luật, cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) không được
giao thẩm định “về tất cả các mặt” như cơ quan thẩm tra, mà chỉ giới hạn và tập
trung vào những vấn đề sau đây: “ Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng,
phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn
bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và
tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích
với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là
thành viên; tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định
của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều
kiện bảo đảm để thực hiện; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản”. Theo đó, cơ
quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để
chỉnh lý hoàn thiện dự thảo luật, nghị quyết trình Chính phủ.
Tiếp đến, dự án luật, dự thảo nghị quyết phải được Hội đồng dân tộc, Uỷ
ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra (sau đây gọi chung là cơ quan thẩm tra)
trước khi trình Quốc hội. Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra tập trung vào
những vấn đề chủ yếu sau đây: “Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản; nội
dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; sự phù hợp
của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng,
với Hiến pháp, pháp luật và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống
pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản”.
[2]. Xem: Điều 35 luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.


17

Thẩm tra các dự án luật, dự thảo nghị quyết có ý nghĩa đặc biệt quan

trọng, bởi đây không phải là bước bác bỏ một dự án luật, dự thảo nghị quyết như
trong Nghị viện đa đảng mà là bước chủ yếu để tiếp tục hoàn thiện dự án luật,
dự thảo nghị quyết, nâng cao chất lượng của nó, tạo cơ sở khoa học và thực tiễn
cho Quốc hội xem xét, thông qua ở bước sau. Vì thế, quá trình thẩm tra và sau
thẩm tra vẫn là một quá trình mở để tiếp tục hoàn thiện dự án luật, dự thảo nghị
quyết như: giai đoạn Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến. Đây là
giai đoạn, Ủy ban Thường vụ quốc hội cho ý kiến về những quan điểm, chính
sách lớn của dự án luật, dự thảo nghị quyết để tiếp tục hoàn thiện trước trình
Quốc hội thảo luận, xem xét và thông qua.
1.4. NHỮNG TIÊU CHUẨN CƠ BẢN ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG DỰ
THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Dự thảo có chất lượng khi đáp ứng được những tiêu chuẩn cơ bản sau:
* Tiêu chuẩn về chính trị
- Có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng
Cũng như các khoa học khác, khoa học pháp lý đòi hỏi phải có sự định
hướng sâu sắc trên cơ sở các tư tưởng, chính sách của Đảng cầm quyền. Trong
chế độ ta, nội dung các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật luôn chịu sự chi
phối bởi đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam.
Do đó, nội dung quan trọng được quán triệt trong hầu hết các dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật đó là việc phản ánh kịp thời đường lối, chủ trương,
chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước ta trong từng thời kỳ. Và trong
phạm vi, lĩnh vực mà mỗi văn bản đó điều chỉnh phải phục vụ cho việc thực
hiện nhiệm vụ của các cơ quan Trung ương (Bộ, ngành), địa phương.
Thực tế cho thấy những thành tựu của quá trình xây dựng hệ thống pháp
luật Việt Nam trong hơn 20 năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ
trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ trương, đường lối,
chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố quốc


18

phòng - an ninh, đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định
hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước nói
chung, xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng.
- Có nội dung phù hợp với nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân
dân lao động
Bên cạnh yêu cầu phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, nội
dung của dự thảo văn bản đó phải phản ánh được ý chí, nguyện vọng của giai
cấp công nhân và nhân dân lao động, dưới sự lãnh đạo của Đảng.
Tiêu chí này ra đời xuất phát từ một nguyên lý hết sức cơ bản, đó là:
Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước.Với
vai trò là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân sử dụng pháp luật để thể
hiện ý chí của mình thông qua việc đóng góp ý kiến và thảo luận các vấn đề về
kinh tế, chính trị, xã hội nói chung và xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật nói riêng. Còn với vai trò là đối tượng của quyền lực nhà nước, nhân dân là
đối tượng chủ yếu thực thi pháp luật. Để văn bản quy phạm pháp luật được nhân
dân tự giác thực hiện, trước hết, nội dung của dự thảo văn bản phải phù hợp với
nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân dân, được nhân dân tâm đắc.
* Tiêu chuẩn về pháp lý
- Được xây dựng đúng thẩm quyền
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản được xây dựng đúng
thẩm quyền, bao gồm thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức.
Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình
xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm quyền về nội dung thể
hiện ở việc các chủ thể xây dựng dự thảo văn bản được giải quyết những vấn đề
do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ thể đó. Còn thẩm quyền về
hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc xây dựng những hình thức
dự thảo văn bản do pháp luật quy định. Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được xây
dựng một số loại dự thảo văn bản nhất định.
- Có nội dung hợp pháp

19

+ Trong mối quan hệ với hệ thống pháp luật trong nước, một dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật có chất lượng cần phải có nội dung phù hợp với Hiến
pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ
thống pháp luật. Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước cấp
dưới xây dựng phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà
nước cấp trên. Nếu trái với các quy định tại văn bản nói trên thì văn bản pháp
luật đó không đảm bảo tiêu chí về mặt pháp lý.
+ Trong mối quan hệ với pháp luật quốc tế, trong xu hướng hội nhập và
phát triển, tính tương thích trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được đánh
gia là vấn đề quan trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức trên thế
giới và khu vực. Vì vậy, ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp, các
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn phải đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng
có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quôc tế; tương thích với
với điêu ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc kí kết.
- Nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải đồng bộ, không
mâu thuẫn, chồng chéo
+ Tính đồng bộ: thể hiện ở sự thống nhất giữa các quy định trong mỗi
ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm trong một dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật cụ thể;
+ Mâu thuẫn: là giữa dự thảo văn bản với các văn bản khác cùng điều
chỉnh một vấn đề lại có các quy định khác nhau, thậm chí trái ngược nhau;
+ Chồng chéo: là trường hợp giữa dự thảo văn bản được xây dựng với các
văn bản khác do nhiều cơ quan ban hành cùng quy định về một vấn đề (giống
nhau hoặc trái ngược nhau).
- Thể thức trình bày đúng quy định của pháp luật
Thể thức văn bản quy phạm pháp luật là kết cấu về hình thức văn bản theo

quy định của pháp luật ( Thông tư liên tịch Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản và Quyết định của Bộ Khoa học và công nghệ số 20/2002/QĐ-


20

BKHCN, ngày 31/12/2002 ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam số 5700 năm 2002
(Mẫu trình bày văn bản quản lý Nhà Nước). Nói cách khác, thể thức trình bày
của dự thảo phải tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật.
Nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo lần đầu
thường bao gồm nhiều vấn đề khác nhau, do đó, số lượng các điều khoản thường
khá lớn và có thể được trình bày theo những cách thức khác nhau, tuỳ thuộc vào
từng dự thảo văn bản cụ thể.
- Được xây dựng đúng thủ tục do pháp luật quy định
Tất cả các dự thảo văn bản pháp luật đều phải được xây dựng theo đúng
thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục trong hoạt động xây dựng dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật được hiểu là cách thức và trật tự tiến hành các hoạt
động cần thiết của thể có thẩm quyền trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản.
Trên thực tế, pháp luật quy định về nhiều loại thủ tục khác nhau, áp dụng cho
việc xây dựng một hoặc một nhóm dự thảo văn bản nhât định, bao gồm các hoạt
động được tiến hành theo trình tự nhất định.
* Tiêu chuẩn về khoa học
- Có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội (thực tiễn)
Sự phù hợp này thể hiện ở việc các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
được xây dựng không bị "tụt hậu" hoặc "vượt xa" thực trạng phát triển kinh tế xã hội của đất nước hay của từng địa bàn khu vực. Do vậy, một trong những yêu
cầu quan trọng của việc xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đó là dự
thảo văn bản phải được xây dựng trên cơ sở tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức
hữu quan và của nhân dân trước khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
thông qua và ban hành. Ví dụ: sau Đại hội Đảng lần thứ VI, khi bước vào kinh tế

thị trường, vẫn có những tỉnh quyết định không cho nông dân bán nông sản dư
thừa - đây được coi là một quyết định "tụt hậu". Thực tiễn xây dựng pháp luật ở
nước ta trong thời gian qua cũng cho thấy, có rất nhiều dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật được xây dựng không phản ánh đúng nhu cầu của xã hội, gây
lãng phí cũng như ảnh hưởng đến uy tín của nhà nước.


21

- Có nội dung phù hợp với truyền thống đạo đức và phong tục tập quán
tốt đẹp của dân tộc (mối quan hệ giữa pháp luật với đạo đức và tôn giáo)
Các yếu tố văn hoá, truyền thống, phong tục, tập quán và pháp luật trong
quá trình phát triển có ảnh hưởng lẫn nhau, cùng tạo ra sức mạnh chung. Nếu dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật đi chệch hoặc trái với tiêu chí văn hoá, phong
tục, tập quán của dân tộc thì văn bản quy phạm pháp luật được ban hành khó
phát huy được tác dụng trên thực tế. Ví dụ: về áp dụng phong tục, tập quán,
Điều 6 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 quy định: "Trong quan hệ hôn nhân
và gia đình, những phong tục, tập quán thể hiện bản sắc của mỗi dân tộc mà
không trái với những nguyên tắc quy định tại Luật này thì được tôn trọng và
phát huy".
- Đảm bảo về mặt kỹ thuật pháp lý
+ Sử dụng đúng quy tắc ngôn ngữ Tiếng Việt
Một dự thảo được đánh giá là có chất lượng thì trước hết ngôn ngữ của nó
phải là ngôn ngữ viết bằng Tiếng Việt; được Nhà nước sử dụng chính thức; đảm
bảo tính thống nhất (ở cả hai cấp độ là trong cùng một dự thảo văn bản và trong
cả hệ thống văn bản pháp luật), ngắn gọn, chính xác, dễ hiểu, trong sáng để ai
đọc lên cũng có thể hiểu và áp dụng được [3]. Đặc biệt, các dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật cần được soạn thảo với một ngôn ngữ có độ chính xác tối đa nếu
chưa thể đạt được giới hạn tuyệt đối. Các văn bản pháp luật được ban hành trước
đây mắc không ít những sai sót về kỹ thuật soạn thảo, trong đó có cả cách diễn

đạt. Cũng không có ít các ý kiến cho rằng các nhà soạn thảo cố làm phức tạp
ngôn ngữ pháp lý. Chính vì vậy, việc xây dựng dự thảo văn bản pháp luật cần
được chú ý không chỉ ở vấn đề thẩm quyền, vấn đề thủ tục ban hành mà cả về kỹ
thuật soạn thảo.
Nội dung của văn bản sẽ không thể được chuyển tải đúng nếu cách thể
hiện của chúng không chính xác, không khoa học. Một quy định của dự thảo mà
[3]. Xem: Khoản 1 Điều 5 luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

có thể hiểu theo nghĩa này trong ngữ cảnh này, trong ngữ cảnh khác thì hành xử


22

khác thì không thể nói đó là một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có chất
lượng. Cần chú ý đến những từ ngữ vay mượn của nước ngoài như Côta, IZO,
Li-xăng hay các thuật ngữ pháp lý chuyên môn khó hiểu như: cáo tị, hồi tị trong
các văn bản về tố tụng hình sự hay các thuật ngữ trái chủ, người thụ trái trong
các văn bản về dân sự. v.v...
+ Phân chia, sắp xếp bố cục nội dung lôgic, chặt chẽ
Bố cục của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện nay được thực hiện
theo Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn
phòng Chính phủ ngày 06/5/2005 về hướng dẫn thể thức và cách thức trình bày
văn bản. Bố cục của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là việc tổ chức, sắp
xếp các đơn vị cấu thành nên văn bản để tạo nên tính chỉnh thể cho nó, bao gồm
bố cục hình thức và bố cục nội dung của văn bản. Việc phân chia, sắp xếp các
nội dung trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cần được tiến hành thống
nhất, tránh tình trạng mỗi đơn vị trong văn bản lại sử dụng những cách thức
phân chia, sắp xếp khác nhau.
1.5. KẾT LUẬN
Trên đây là những vấn đề chung, mang chất lý luận về dự thảo và chất

lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm: khái niệm, vai trò của dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật; nội dung pháp luật liên quan đến xây dựng dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật và những tiêu chí cơ bản làm thước đo đánh
giá chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tìm hiểu những vấn đề
này có ý nghĩa trong việc phân tích, đánh giá một cách toàn diện và chính xác về
chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong giai đoạn
hiện nay.

Chương 2


23

ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. NHỮNG ƯU ĐIỂM CỦA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT
2.1.1. Biểu hiện
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 và
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân 2004 (sau đây gọi chung là Luật) đã trực tiếp góp phần xác lập trật tự,
kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, đưa công tác xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của nước ta ngày càng đi vào nề nếp. Cùng với các quy định của
Luật, thời gian vừa qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 161/2005/NĐ-CP,
Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007
ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của ban soạn thảo, Chỉ thị 31/2006/CTTTg ngày 25/8/2006 về đẩy mạnh công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy
định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Theo đó, việc triển khai thực
hiện Luật cùng các văn bản hướng dẫn thi hành, một mặt, đã giúp đẩy nhanh quá
trình xây dựng hệ thống pháp luật và mặt khác, đã tạo sự chuyển biến một bước

về chất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và trong hoạt
động xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng; cơ bản đáp ứng
yêu cầu quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do
dân, vì dân theo đường lối, chính sách của Đảng.
Tuy vậy, trong quá trình thực hiện, Luật cũng đã bộc lộ một số điểm chưa
hợp lý, cần thiết phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Đáp ứng
yêu cầu đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã ra đời. Luật mới
này có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2009, thay thế Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành


24

văn bản quy phạm pháp luật năm 2002. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 đã đưa ra một số giải pháp có tính đột phá, có ý nghĩa quan trọng
đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu xây dựng nhà
nước pháp quyền XHCN, hứa hẹn đem lại những chuyển biến tích cực cho công
tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta trong thời
gian tới, trong đó có công tác xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Những thành tựu trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật trong những năm gần đây đã được ghi nhận. Một khối lượng lớn các
văn bản quy phạm pháp luật, nhất là trong lĩnh vực xây dựng thể chế kinh tế thị
trường đã được ban hành. Các văn bản quy phạm pháp luật đã bao quát một
phạm vi rộng lớn các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Quy trình xây dựng được
thực hiện đúng luật và dân chủ hơn. Chất lượng các văn bản được nâng cao hơn.
Những kết quả đã đạt được trong việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật thời gian qua không chỉ đáp ứng những thông lệ quốc tế khi Việt Nam
gia nhập WTO mà còn góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước
trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần xây dựng

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân theo đường lối,
chính sách của Đảng.
Qua đó có thể khẳng định, chất lượng của các dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng đã được nâng cao, nội dung các dự thảo ngày càng phong phú, đa
dạng, bao quát được hầu hết các lĩnh vực cơ bản, quan trọng của đời sống xã
hội, đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, tạo tiền đề quan trọng cho việc
hoàn thiện hệ thống pháp luật và hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Câu chữ,
ngôn ngữ được sử dụng trong phần lớn các dự thảo là ngôn ngữ pháp lý, có độ
chính xác cao, trong sáng, dễ hiểu, dễ tiếp cận.
2.1.2. Nguyên nhân
Có được kết quả kể trên là do những nguyên nhân sau đây:
Một là, các Bộ, ngành tham gia vào quy trình xây dựng pháp luật ngày
càng chủ động, tích cực hơn, ví dụ: chủ động trong việc đề xuất các đạo luật đáp


25

ứng yêu cầu quản lý và xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải thiện mối quan hệ
giữa Nhà nước và công dân, thúc đẩy cải cách hành chính và cải thiện hoạt động
của bộ máy các cơ quan công quyền...
Hai là, kỹ thuật lập pháp, kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật ngày càng được nâng cao. Đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ
xây dựng dự thảo văn bản được đào tạo bài bản và chuyên nghiệp hơn. Công tác
xây dựng dự thảo văn bản cũng được các cơ quan nhà nước chú trọng và quan
tâm hơn trước.
Ba là, trong bối cảnh đổi mới hoạt động lập pháp, Đảng và Nhà nước ta
đã nhận thức ngày càng rõ và sâu sắc vai trò của nhân dân đối với việc làm ra
các đạo luật tốt, phù hợp với nhu cầu của cuộc sống.
Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm
2010, định hướng đến năm 2020 ban hành theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày

24/5/2005 của Bộ Chính trị, sự tham gia của nhân dân nói chung, của các
chuyên gia nói riêng vào hoạt động xây dựng pháp luật được khẳng định là một
trong những giải pháp chiến lược quan trọng để đẩy nhanh tiến độ và nâng cao
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ta. Chiến lược xác định
phải “Tăng cường vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu
chuyên ngành trong hoạt động xây dựng pháp luật. Có cơ chế thu hút các hiệp
hội, các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội - nghề nghệp, các chuyên gia giỏi
vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch đinh chính sách pháp luật, soạn
thảo, thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Xác định cơ
chế phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến của các tầng lớp nhân dân đối với các dự
án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”.
Thực vậy, trong quá trình xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, cũng như
các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác, việc lấy ý kiến nhân dân đã được
chú trọng và quan tâm hơn. Theo thống kê của Website Chính phủ, sau hơn sau
6 tháng tổ chức lấy ý kiến nhân dân về việc xây dựng các văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ (kể từ tháng 6 năm 2007), đã có hơn 200 ý kiến đóng