Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại tỉnh sơn la

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

PHẠM QUỐC CẢNH

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI TỈNH SƠN LA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Thị Dung

HÀ NỘI, NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc.
Vậy, tôi viết lời cam đoan này kính đề nghị Khoa Pháp luật kinh tế, Khoa
Sau đại học – Trường Đại học Luật Hà Nội xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
XÁC NHẬN CỦA GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN

TS. Nguyễn Thị Dung

NGƢỜI CAM ĐOAN

Phạm Quốc Cảnh


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài. ...................................................................................1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ..............................................................................2
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn .............................................4
4. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn ...................................................................5
5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn ..............................................................5
6. Các phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn......................5
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn ...................................................6
8. Bố cục của luận văn ...........................................................................................6
Chƣơng 1. LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ PHÁP LUẬT VỀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ...............................8
1.1. LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI .................................................8
1.1.1. Khái niệm về khiếu nại. ...........................................................................8
1.1.2. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ........................................18
1.2. PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT
ĐAI. .......................................................................................................................19
1.2.1. Khái niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.20
1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động giải quyết khiếu nại: ...........21
1.2.3. Sơ lƣợc hệ thống pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai. ................................................................................................23
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI TỈNH SƠN

LA. ............................................................................................................................27
2.1. CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI .........................................................................................................27
2.1.1. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại. ..........................................................27
2.2.2. Quyền và nghĩa vụ của ngƣời khiếu nại, ngƣời bị khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai. ................................................................................................29
2.2.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại. ........................................................33
2.2.4. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại ..................................................35
2.2.5. Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại ...........................................40
2.2. THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH SƠN LA. ...............42
2.2.1. Thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu nại tại tỉnh Sơn La .................42
2.2.2. Đánh giá về công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Sơn La 47


Chƣơng 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ......................62
3.1. NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI. ........................62
3.1.1. Về chính trị - xã hội ...............................................................................62
3.1.2. Về kinh tế. ...............................................................................................63
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI. .......................................................................................................................64
3.3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ TRONG VIỆC THỰC THI
PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT
ĐAI. .......................................................................................................................67
3.3.1. Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về pháp luật nói chung,
pháp luật đất đai, pháp luật khiếu nại nói riêng..........................................67
3.3.2. Nâng cao năng lực quản lý đất đai và năng lực giải quyết khiếu nại
về đất đai cho cán bộ, công chức hành chính. ...............................................70

3.3.3. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải quyết khiếu
nại, đề cao trách nhiệm, phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống
chính trị trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai. ..............................72
KẾT LUẬN ………………...……………………………………………………..74


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài.
Đối với xã hội loài người, đất đai là tài sản đặc biệt quan trọng, đóng vai trò
quyết định cho mọi sự phát triển. Bởi vậy, cần phải biết cách sử dụng một cách hợp
lý và tiết kiệm nguồn tài nguyên này.
Ở Việt Nam, việc chú trọng tới vấn đề đất đai được thể hiện thông qua
đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, phù hợp với sự thay đổi
của quá trình phát triển, nhằm huy động tối đa nguồn nội lực cho nền kinh tế thị
trường theo định hướng XHCN. Vì vậy quản lý nhà nước về đất đai đã đạt được
những thành tựu nhất định; đảm bảo quyền quản lý vĩ mô của Nhà nước đồng thời
phân định trách nhiệm và phát huy tính tự chủ của các cấp chính quyền địa phương.
Song, tình hình quản lý và sử dụng đất đai vẫn còn nhiều tồn tại cần phải
được kịp thời khắc phục. Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có tính
chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ chế quản lý về đất đai thiếu
hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp nhìn chung còn nhiều yếu kém. Chính vì
thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai
có xu hướng diễn biến phức tạp. Đó chính là hệ quả của rất nhiều nguyên nhân,
trong đó có nguyên nhân quan trọng từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp
luật đất đai, pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và thái độ tích cực trong việc
thực thi pháp luật của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận. Thực
hiện quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân

tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ
quan nhà nước, công chức nhà nước. Mặt khác, khiếu nại còn là một kênh thông tin
khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, của cán bộ,
công chức Nhà nước. Công tác giải quyết khiếu nại không những có vai trò quan
trọng trong quản lý, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân.
Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng
đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật. Do vậy, hoạt động này trở
thành cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách để nâng cao hiệu quả quản


2

lý, góp phần đấu tranh chống tệ quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan
nhà nước, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, ổn định trật tự xã hội.
Chính vì thế, giải quyết khiếu nại là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân
đặc biệt quan tâm. Trong những năm qua, hoạt động này đã có nhiều chuyển biến
tích cực, góp phần phát huy tính dân chủ, công khai và tăng cường pháp chế xã hội
chủ nghĩa.
Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy mặc dù các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền đã có nhiều nỗ lực trong quá trình thực hiện, nhưng
hiệu quả chưa cao. Tình hình đơn thư khiếu nại gửi tràn lan, vượt cấp và việc giải
quyết còn chậm, không dứt điểm, kịp thời, số vụ khiếu nại tồn đọng còn nhiều. Hệ
lụy của tình trạng nêu trên, là tình hình khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói có chiều
hướng gia tăng cả về số lượng, quy mô và mức độ phức tạp. Điều đó trở thành vấn
đề hết sức bức xúc, ảnh hưởng không nhỏ đến trật tự an ninh và ổn định chính trị,
nhiều nơi đã trở thành điểm nóng, thu hút sự quan tâm chú ý của toàn xã hội.
Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về giải
quyết khiếu nại; khắc phục những điểm bất hợp lý trong cơ chế giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai. Thực tiễn cho thấy, những rào cản từ hệ thống pháp luật và
cơ chế thực thi đã và đang làm cho nhiều vụ việc trở nên gay gắt, phức tạp và kéo

dài. Do vậy, hoàn thiện các quy định của Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai và nâng cao hiệu quả của hoạt động này nhằm góp phần bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo quản lý nhà nước về đất đai là vấn
đề có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Từ những vướng mắc cần phải được tháo gỡ cũng như tầm quan trọng của
Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ở nước ta nói chung và tại
tỉnh Sơn La nói riêng. Đồng thời đó cũng là những trăn trở được đúc kết từ thực
tiễn và quá trình học tập, vì thế của tác giả chọn đề tài “Pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại tỉnh Sơn La” làm luận
văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên cứu
của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần đây đã có nhiều


3

công trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được nghiên cứu
ở nhiều góc độ khác nhau. Các công trình tiêu biểu được chia thành các nhóm vấn
đề sau:
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp luật
về đất đai có các công trình như:
- Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã số
chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận văn Thạc sĩ của Hoàng
Văn Lễ: “ Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính”,
2004; Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thu Hằng: “Giải quyết khiếu nại về đất đai
tại khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang”; Luận
văn thạc sĩ của Đặng Anh Tuấn: “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai – Qua
thực tiễn tỉnh Thái Nguyên”…. Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Thế Thuấn:
“Tăng cường hiệu lực của pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của

công dân Việt Nam hiện nay‟; Luận án tiến sĩ luật học của Trần Văn Sơn: “ Tăng
cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của
các cơ chế hành chính nhà nước hiện nay”…
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu giải quyết khiếu kiện về đất đai có các
công trình tiêu biểu như:
- Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS Trần Kim Cúc và Ths
Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải pháp, Tạp chí
quản lý nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Thị Mai với bài Những quy định mới của
Luật đất đai năm 2003 về khởi kiện vụ án hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh
vực quản lý đất đai, Tạp chí Luật học số 4/2005; Phạm Thanh Hải Toà án nhân dân
huyện Đan Phượng, Hà Tây với bài Trao đổi thêm về việc áp dụng Điều 136 Luật
Đất đai năm 2003, Tạp chí Toà án tháng 5/2005; Tiến sĩ Nguyễn Văn Cường với
bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp
chí toà án nhân dân tháng 9/2005; Ths Trần Quang Huy với bài Luật đất đai năm
2003 và vấn đề hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí luật học số 3/2005; Ths Trần Văn
Sơn với bài Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành
chính nhà nước- giải pháp tăng cường pháp chế XHCN, Tạp chí Lập pháp tháng
8/2005…


4

Nhóm các chuyên đề và tài liệu chuyên khảo khác như:
- Chuyên đề: “Xây dựng quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành
chính”, Đề tài nghiên cứu khoa học, Thanh tra nhà nước, 2004… Một số tài liệu
chuyên khảo, giáo trình phục vụ nghiên cứu và giảng dạy có đề cập đến khiếu nại,
tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Cuốn: “ Tìm hiểu pháp lệnh khiếu nại, tố
cáo của công dân” của PGS.TS Lê Bình Vọng, Nxb Pháp lý Hà Nội, 1991; “ Tìm
hiểu pháp luật về khiếu nại, tố cáo” PGS.TS Phạm Hồng Thái (chủ biên), Nxb
Thành phố Hồ Chí Minh, 2003…

Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà
khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều
vấn đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất đai, về
hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai. Các
công trình đó đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc độ lý luận
chung về nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về thực trạng
giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan tư
pháp. Những công trình khoa học như đã nêu ở trên là những tư liệu sống động, có
giá trị tham khảo tốt trong quá trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận
văn này.
Mặc dù vậy, kể từ khi Luật khiếu nại 2011 và Luật đất đai 2013 có hiệu lực
cho đến nay vẫn chưa có nghiên cứu thực sự cập nhật những vấn đề liên quan đến
khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vựa đất đai đặc biệt là thông qua thực tế
một địa phương. Do đó, luận văn là công trình khoa học được nghiên cứu tương đối
có hệ thống, hoàn chỉnh về pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và
thực tiễn thi hành tại tỉnh Sơn La.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu, đánh giá việc tiến hành các hoạt động giải quyết khiếu nại
trên cơ sở các quy phạm pháp luật thực định và thực tiễn pháp lý trên địa bàn tỉnh
Sơn la. Cụ thể là:
+ Nghiên cứu quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về
giải quyết khiếu nại


5

+ Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu nại;
+ Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trên địa
bàn tỉnh Sơn La trong khoảng thời gian từ năm 2011 đến năm 2015.

- Phạm vi nghiên cứu:
+ Pháp luật về giải quyết khiếu nại được giới hạn trong phạm vi giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai đã được cụ thể hóa trong Luật khiếu nại năm 2011
trên địa bàn tỉnh Sơn La.
+ Về không gian: đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Sơn La chủ yếu là các quy định của pháp luật hiện
hành về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và công tác giải quyết giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Sơn La, tuy nhiên có khái quát tình
hình giải quyết khiếu nại của cấp xã và cấp huyện thuộc tỉnh Sơn La.
+ Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở Sơn La với tư cách là
điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng thời gian từ
năm 2011 đến năm 2015.
4. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn
Góp phần làm rõ cơ sở lý luận về pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai và đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại
tỉnh Sơn La. Từ đó đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật, nâng
cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung và tại tỉnh
Sơn La hiện nay nói riêng.
5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn
- Những vấn để lý luận về khiếu nại, giải quyết khiếu nại và pháp luật về giải
quyết khiếu nại? giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai?
- Thực tiễn thi hành pháp luật về giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Sơn La?
- Các phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả
thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh
Sơn La?
6. Các phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn
Để giải quyết yêu cầu mà đề tài đặt ra, luận văn chủ yếu sử dụng phương
pháp nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa

6

Mác-Lê nin. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp sau đây:
- Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử … được sử dụng trong
chương 1 khi nghiên cứu một số vấn đề lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai.
- Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật học, phương pháp thống
kê được sử dụng trong chương 2 khi đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Sơn La.
- Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng ở chương 3 về
một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Luận văn có những đóng góp chủ yếu sau đây:
- Tập hợp, hệ thống hóa, phân tích, góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về
khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai;
- Đưa ra các đánh giá về thực trạng pháp luật đối với hoạt động giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn áp dụng tại tỉnh Sơn La;
- Chỉ ra những thay đổi của Luật Đất đai năm 2013 về giải quyết khiếu nại
nhằm nhất thể hóa các quy định pháp luật trong hoạt động giải quyết khiếu nại nói
chung và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng; nêu bật những ưu
điểm, tồn tại và nguyên nhân của hoạt động giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh
Sơn La; từ đó đề nghị một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả thực thi trong hoạt động giải quyết khiếu nại về lĩnh vực đất đai.
- Đồng thời luận văn cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho hoạt động
nghiên cứu hay phục vụ cho công tác giảng dạy ở các trường như: Trung cấp chính
trị; quản lý nhà nước của tỉnh tổ chức. Đây cũng là tài liệu có giá trị nâng cao trình
độ lý luận và nghiệp vụ đối với cán bộ làm công tác thực tiễn.
8. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, bố cục của luận văn gồm

03 chương.
- Chương 1: Lý luận về giải quyết khiếu nại và pháp luật về giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai


7

- Chương 2: Thực trạng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai và thực tiễn
thi hành tại tỉnh Sơn La.
- Chương 3: Một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.


8

Chƣơng 1
LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
1.1.1. Khái niệm về khiếu nại.
1.1.1.1. Khái niệm chung về khiếu nại
Khiếu nại là một hiện tượng xã hội được quan niệm và hiểu theo nhiều góc
độ khác nhau. Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó
cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội.
Khiếu nại là gì? Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: Complant, nghĩa là “sự
phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan”1
Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại
những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y.2
Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ca thán, phàn nàn, phản
đối, không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một tổ chức

làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công
dân trong cộng đồng, xã hội.
Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm khiếu
nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại được sử
dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình
bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý
nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước”3
Về phương diện chính trị- pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân
trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực
hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của
công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã
hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp
1

Từ điển Anh – Việt (1990), Nxb Đồng Nai, (tr. 205)
Nguyễn Như Ý(chủ biên)(1999), Đại từ điển tiếng Việt,Nxb Văn hóa thông tin,Hà Nội. (tr. 904)
3
Đảng cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện đại hội đại biểu toản quốc lần thứ VI, nhà xuất bản Sự thật, Hà
Nội; (tr. 477)
2


9

pháp của họ.
Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu cơ
quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc
phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác”4
Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm trong
việc giải quyết khiếu nại thì khiếu nại theo nghĩa chung nhất là “việc cá nhân hay tổ

chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc
làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến
quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không
đúng gây ra” 5
Tổng hợp các khái niệm về khiếu nại nêu trên thì ta có thể hiểu khiếu nại
theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi khi có căn cứ
cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm hại đến quyền, lợi ích của mình. Các quyết
định, hành vi là đối tượng của khiếu nại là quyết định, hành vi trái pháp luật hoặc
không đúng quy định của tổ chức, cộng đồng.
Theo nghĩa hẹp: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ
quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật khi có
căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của
mình. Lúc này, khiếu nại chỉ hướng vào phạm vi hoạt động của bộ máy nhà nước và
được thực hiện trên cơ sở nhận định, đánh giá về tính trái pháp luật của các quyết
định, các hành vi.
Căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát
sinh khiếu nại được phân thành hai dạng cơ bản sau:
- Khiếu nại hành chính: khiếu nại về định hành chính hoặc hành vi hành
chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt
động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Đó là việc cá nhân, cơ quan, tổ
4

I.A Azôvkin, S.M.Korneev, A.A. Menikov… (1986), Thuật ngữ pháp lý phổ thông, (Nguyễn Quốc
Việt dịch, Nguyễn Văn Luật hiệu đính) NXB Pháp lý, Hà Nội. (tr.206)
5
Nguyễn Văn Thanh, Đinh Văn Minh (2004), Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính
ở Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội. (tr.11)

10

chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng nó xâm hại đến quyền, lợi
ích hợp pháp của mình.
- Khiếu nại tư pháp: khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái
pháp luật trong hoạt động tư pháp. Khiếu nại tư pháp là khiếu nại về quyết định
hoặc hành vi trái pháp luật của cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng như: cơ
quan điều tra, kiểm sát, xét xử và thi hành án hoặc điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm
phán, hội thẩm, chấp hành viên. Khiếu nại tư pháp trong lĩnh vực hình sự, dân sự,
kinh tế, lao động, hành chính được pháp luật tố tụng tương ứng quy định.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn chỉ đề cập đến khiếu nại
trong phạm vi hành chính của các cơ quan nhà nước.
Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông qua
đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công
chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết
định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các
chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định. Do vậy
có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các
quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành
chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng
quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại.
Nội dung khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà
chúng gửi đến mà phụ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu
nại.
Hiến pháp 1992 quy định rõ: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo
với cơ quan nhà nước có thẩm qyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá

nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết
trong thời hạn pháp luật quy định…”.6
Cụ thể hoá Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 ngày
6

Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992), Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001). (Điều 74)


11

11 tháng 11 năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức
hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của
cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình.”7
Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Vì vậy
mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm tội
hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật. Tuy
nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính
cũng có những điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân
quả giữa quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế - tức quyền,
lợi ích của người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành
vi hành chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo trình tự, thủ tục
được pháp luật quy định. Theo quy định của Luật Khiếu nại thì công dân, cơ quan,
tổ chức hoặc cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi
hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Cơ quan, tổ
chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã

hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy
định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại vì trên thực tế các tổ chức xã hội cũng
chịu sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước. Ngoài ra, trong quá trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan
hành chính nhà nước cũng có các quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh
hưởng tới các cơ quan nhà nước khác. Như vậy, khiếu nại hành chính là việc công
dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành
chính do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem
xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
7

Quốc hội nước CHXHCNVN (2011), Luật khiếu nại năm 2011. (khoản 1, Điều 2)


12

Theo quy định của Luật Khiếu nại thì “Quyết định hành chính” là văn bản do
cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý
hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể8. Như vậy, một quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi quyết định đó có
đủ các yếu tố sau đây: Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản; Quyết
định đó là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định đó chỉ được áp dụng một lần
đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Chẳng hạn, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
huyện quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ gia đình làm
ảnh hưởng đến giao thông trật tự…v.v.
“Hành vi hành chính” có thể bi khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính
nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện

hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật9. Khác với
quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể thực hiện bằng văn bản, đó có
thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, công chức của cơ quan hành chính
nhà nước đã thực hiện không đúng hoặc làm trái quy định của pháp luật, cũng có
thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định của pháp luật thì
họ phải thực hiện. Chẳng hạn, pháp luật quy định trong một thời hạn nhất định đối
với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ hợp lệ, sử dụng đất ổn định trước
15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy hoạch và có đơn xin cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì họ có quyền khiếu nại về
việc chậm chễ đó.
1.1.1.2. Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là sự phản ứng của cá nhân, cơ quan, tổ chức
trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền thông qua việc yêu cầu các cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Có thể hiểu: Khiếu nại về đất đai là việc các cơ quan, tổ chức, công dân đề

8
9

Quốc hội nước CHXHCNVN (2011), Luật khiếu nại năm 2011. (khoản 8, Điều 2)
Quốc hội nước CHXHCNVN (2011), Luật khiếu nại năm 2011. (khoản 9, Điều 2)


13

nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi hành
chính đó xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của mình.10
Trong quan niệm khiếu nại về đất đai có thể nhận thấy chủ thể, khách thể và

đối tượng phát sinh trong quan hệ khiếu nại:
- Chủ thể của khiếu nại về đất đai là công dân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi
ích hợp pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh
vực quản lý và sử dụng đất đai trái pháp luật.
- Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
- Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ
quan quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong quản
lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho công dân, tổ chức. Ví dụ: Quyết
Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất; Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Quyết định gia
hạn thời hạn sử dụng đất... Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là
hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến các
hoạt động nói trên.
Theo Luật đất đai năm 2013 thì: “Người sử dụng đất, người có quyền lợi và
nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành
chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai.”11
1.1.1.3. Đặc điểm của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Khiếu nại về đất đai là một dạng đặc biệt của khiếu nại hành chính, do vậy,
bên cạnh những đặc điểm chung của khiếu nại hành chính, khiếu nại về đất đai còn
chứa đựng những yếu tố đặc thù.
Thứ nhất: chủ thể khiếu nại về đất đai là các công dân, cơ quan, tổ chức có
quyền và lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành
chính của các cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý đất

10
11

Giáo trình “Luật đất đai”, Trường ĐH Luật Hà Nội, Nxb Tư pháp (tr.470)

Quốc hội nước CHXHCNVN (2013), Luật đất đai năm 2013; (khoản 1, Điều 204)


14

đai.
Thứ hai: Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong lĩnh vực đất đai. Những quyết định hành chính và hành vi hành chính
đó phải gây thiệt hại trực tiếp cho cá nhân, tổ chức khiếu nại.
- Đặc điểm quan trọng của quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai
thuộc đối tượng khiếu nại là loại quyết định: được áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tượng cụ thể; được thể hiện dưới hình thức văn bản như quyết định
giao đất, quyết định thu hồi đất, quyết định trưng dụng đất, quyết định cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất …
- Hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại là một loại hành
vi công vụ do các cán bộ công chức trong cơ quan Nhà nước thực hiện nhằm duy trì
và đảm bảo chức năng quản lý Nhà nước về đất đai. Do vậy, đó là hành vi của cán
bộ, công chức Nhà nước khi thực hiện các công việc thuộc phạm vi quản lý Nhà
nước về đất đai như giao đất, cho thuê đất, trưng dụng đất, định giá đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất
đai…
Thứ ba: khiếu nại về đất đai thường gây nên những hậu quả như: mất ổn định
về tình hình chính trị, ảnh hưởng tới hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai, sự
đoàn kết trong nội bộ nhân dân, đình trệ sản xuất và không những ảnh hưởng trực
tiếp đến lợi ích của bản thân người khiếu nại mà còn làm tổn hại thiệt đến lợi ích
của Nhà nước và xã hội.
1.1.1.4. Nguyên nhân dẫn đến khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
- Nguyên nhân về kinh tế.
Trong hoạt động bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chưa giải quyết mối
quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về

đất đai và quyền của người sử dụng đất, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi đất của
nhà nước, nhấn mạnh việc tạo vốn từ quỹ đất mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích
chính đáng của người sử dụng đất. Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của
xã hội, nhà đầu tư với lợi ích của người có đất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh
đến tính cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng để có được dự án, chưa chú ý
những vấn đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất, dẫn tới không bảo đảm điều kiện


15

tái định cư, không có phương án tích cực về giải quyết việc làm cho người có đất bị
thu hồi. Việc thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ việc quy hoạch phát triển đô thị
và các khu công nghiệp nhiều nơi chưa được cân nhắc, tính toán đồng bộ, dẫn đến
trường hợp người dân bị thu hồi gần hết hoặc hết đất sản xuất, được đền bù bằng
tiền (không có đất khác để giao), giá trị thấp, việc chuyển đổi nghề nghiệp là rất
khó khăn do trình độ hạn chế dẫn đến thất nghiệp, đời sống gặp nhiều khó khăn,
phát sinh các tệ nạn xã hội và phát sinh ra khiếu kiện.
Việc chưa điều chỉnh kịp thời giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thực
hiện dự án có liên quan đến nhiều tỉnh hoặc việc cho người có nhu cầu sử dụng đất
phát triển các dự án tự thoả thuận bồi thường với người dân đang sử dụng đất,
người được giao đất muốn giải phóng mặt bằng nhanh đã chấp nhận giá bồi thường
cao hơn quy định của Nhà nước làm cho mức đền bù chênh lệch trên cùng một khu
vực, từ đó phát sinh khiếu nại.
- Nguyên nhân về lịch sử.
Việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước trước đây ở một số
nơi không nghiêm, chưa triệt để và chưa hợp lý, đã dẫn đến tình trạng xáo canh,
cào bằng. Những năm 1980, Hợp tác xã nông nghiệp hay Tập đoàn sản xuất nông
nghiệp được hình thành nhưng việc quản lý các Hợp tác xã nông nghiệp hay Tập
đoàn sản xuất nông nghiệp đã có những yếu kém dẫn đến tan rã. Nhà nước chưa có
chính sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng đất và biện pháp giải

quyết của các địa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại đất đai đã dẫn
đến nhiều khiếu kiện.
Nhiều vụ việc khiếu nại về đất đai, có vụ việc trải qua nhiều thời kỳ thực
hiện chính sách pháp luật về đất đai, hồ sơ tài liệu bị phân tán, mất mát hư hỏng,
hiện trạng đất thay đổi nên khó xác định được nguồn gốc, diện tích dẫn đến công
tác giải quyết khiếu nại gặp nhiều khó khăn, khó giải quyết theo thời hạn luật định
vì vậy còn những vụ việc tồn đọng, kéo dài.
- Nguyên nhân về chính trị pháp lý.
Văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ pháp lý duy nhất, vô cùng quan trọng
đối với công tác giải quyết khiếu nại về đất đai. Một hệ thống văn bản quy phạm


16

pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất đầy đủ là môi trường thuận lợi và điều kiện tối
cần thiết để đảm bảo hiệu quả, chất lượng trong công tác giải quyết khiếu nại.
Thực tế hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai cho thấy hệ thống chính
sách pháp luật về đất đai trong thời gian dài chưa hoàn chỉnh, chưa đồng bộ, chưa
điều chỉnh hết được các quan hệ về đất đai, liên tục sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện.
Hầu hết các văn bản hướng dẫn thi hành đều ban hành chậm, chưa đảm bảo được
yêu cầu. Hệ thống văn bản vừa nhiều, vừa thiếu chặt chẽ, thống nhất, tính ổn định
không cao nên khó cập nhật, khó áp dụng.
Việc ban hành văn bản pháp luật về đất đai theo từng giai đoạn lịch sử, phát
triển của đất nước nên thiếu đồng bộ và còn chồng chéo, thiếu công bằng, người
hưởng chính sách sau được lợi hơn người hưởng chính sách trước (có một số
trường hợp những người không chấp hành pháp luật được lợi hơn người chấp hành
nghiêm pháp luật), từ đó dẫn đến so bì, khiếu kiện.
- Nguyên nhân về công tác quản lý.
Công tác quản lý đất đai cũng còn nhiều bất cập, hồ sơ địa chính chưa được
quan tâm đúng mức, chưa đầy đủ, không đủ cơ sở cho việc quản lý đất đai. Công

tác quy hoạch sử dụng đất chậm, không khả thi, việc chỉnh lý biến động đất đai
không được theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn đến việc tham mưu không đầy đủ,
thiếu chính xác trong việc quy hoạch, thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp về đất đai. Nguyên nhân từ việc quản lý thiếu chặt chẽ, còn sai sót của
cơ quan nhà nước: đo đạc không chính xác diện tích, nhầm lẫn địa danh, thu hồi đất
không có quyết định, không làm đầy đủ các thủ tục pháp lý, giao đất, cho thuê đất,
đấu thầu đất, bồi thường giải toả và sử dụng những khoản tiền thu được không công
khai gây ngờ vực cho nhân dân.
Việc giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, giao sai diện tích, vị
trí, sử dụng tiền thu từ đất sai quy định của pháp luật hoặc người sử dụng đất đã
làm đủ các nghĩa vụ theo quy định nhưng không được hợp thức quyền sử dụng đất,
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là những nguyên nhân tạo thành khiếu kiện
đông người, thành các đoàn khiếu kiện đến các cơ quan Trung ương.
Các vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện chưa tốt, thiếu
kiểm tra, đôn đốc kịp thời để khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những


17

quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn. Một số địa phương sau khi ban hành quyết
định giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng đã hết trách nhiệm, nhiều trường hợp
quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không được sửa đổi, bổ sung
do đó gây tâm lý ngờ vực về chính quyền địa phương giải quyết không đúng chính
sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại.
- Nguyên nhân về sự xuống cấp phẩm chất đạo đức cuả một bộ phận cán bộ
công chức.
Bên cạnh sự thiếu nhất quán, không đồng bộ về chính sách thì sự yếu kém
trong chỉ đạo, điều hành ở địa phương khi giải quyết công việc liên quan tới người
dân cũng là một lý do quan trọng khác dẫn đến tình trạng căng thẳng về khiếu nại.
Khi phát sinh khiếu kiện, cấp uỷ, chính quyền nhiều nơi chưa tập trung chỉ đạo giải

quyết kịp thời, còn né tránh, đùn đẩy hoặc cùng một cấp có nhiều quyết định nội
dung giải quyết khác nhau đối với một vụ việc, có những vụ việc tương tự như
nhau nhưng kết quả giải quyết lại trái ngược nhau, do đó người dân nghi ngờ không
tin tưởng vào cách giải quyết của chính quyền cấp đó gây khiếu kiện vượt cấp.
Một bộ phận nhỏ cán bộ, công chức thoái hóa, biến chất về phẩm chất đã lợi
dụng chức quyền có hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, để
lại những hậu quả nặng nề và gây ra những bức xúc trong dư luận xã hội, làm giảm
lòng tin của nhân dân vào các cơ quan nhà nước, là một trong những nguyên nhân
trực tiếp làm phát sinh khiếu nại và khó khăn cho hoạt động giải quyết khiếu nại.
- Nguyên nhân về trình độ hiểu biết pháp luật và ý thức chấp hành pháp
luật của người dân.
Việc tổ chức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục chính sách, pháp luật đất đai
nói chung, giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng cho những người làm công tác
giải quyết khiếu nại về đất đai và nhân dân còn bất cập, chưa hiệu quả, chưa đáp
ứng yêu cầu hiện nay, nên nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai
và pháp luật về khiếu nại nhìn chung còn nhiều hạn chế. Có một số trường hợp
người dân mặc dù hiểu rõ các quy định của pháp luật song cố tình không thực hiện
do không thoả mãn các yêu cầu cá nhân nên vẫn tiếp tục đi khiếu nại, có trường
hợp lợi dụng để kích động, trục lợi....v.v. Bên cạnh đó, công tác vận động, giải
thích, hướng dẫn công dân thực hiện khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật chưa được


18

làm tốt; chưa xử lý nghiêm khắc những hành vi kích động, xúi giục của bọn xấu và
trừng trị những kẻ cố tình gây rối, coi thường, chống đối pháp luật. Đó cũng là
nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại.
Việc xác định các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại về đất đai nêu trên có ý
nghĩa quan trọng để có thể tìm ra những đối sách hợp lý, góp phần giải quyết khiếu
nại đúng pháp luật, hiệu quả; đồng thời có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các

hành vi vi phạm pháp luật; thiết lập lại trật tự kỷ cương trong xã hội và tăng cường
hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai.
1.1.2. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
1.1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại về đất đai
Theo quy định tại khoản 11, Điều 2 Luật khiếu nại thì: “Giải quyết khiếu nại
là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”. 12
Từ hoạt động quản lý mang tính đặc thù của lĩnh vực đất đai, có thể hiểu,
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
xem xét nội dung của các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu
nại trên cơ sở tính hợp pháp của các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính
đó.
Quyết định hành chính được ban hành phải phải phù hợp với các văn bản
quy phạm pháp luật đất đai và hiện đang có hiệu lực thi hành. Ví dụ, một quyết định
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn
liền với đất sẽ được xác định là trái pháp luật khi chủ thể ban hành quyết định đó
không đúng thẩm quyền theo quy định tại Điều 105 của Luật Đất đai, cấp không
đúng đối tượng, không tuân theo những trình tự thủ tục mà pháp luật quy định.
Hành vi hành chính bị khiếu nại là những hành vi của cán bộ công chức Nhà
nước khi giải quyết những công việc liên quan đến việc thực hiện các hoạt động như
giao đất, cấp giấy chứng nhận, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người sử dụng
đất…
Như vậy, giải quyết khiếu nại về đất đai là hoạt động kiểm tra, xác minh để
đưa ra kết luận về tính hợp pháp, hợp lý của một quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại để có biện pháp giải quyết nhằm bảo
12

Quốc hội nước CHXHCNVN (2011), Luật khiếu nại năm 2011. (khoản 11, Điều 2)


19

vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của
nhà nước và xã hội.
1.1.2.2. Ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại về đất đai
Giải quyết khiếu nại về đất đai thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong việc
tôn trọng và bảo hộ theo đúng tuyên chỉ trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, việc không ngừng tăng cường các biện pháp bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm
bảo cho pháp luật đất đai được triệt để thi hành, góp phần nâng cao hiệu quả của
hoạt động quản lý và sử dụng đất.
Thông qua việc kịp thời phát hiện những sai sót của quan cơ quan nhà nước,
cán bộ công chức nhà nước, đảm bảo hiệu lực pháp lý của một quyết định hành
chính hợp pháp. Cũng từ những hoạt động này mà nắm bắt được những điểm bất
hợp lý trong nội dung các quy định của pháp luật, cách thức thực thi pháp luật và sử
dụng làm nó căn cứ cho quá trình hoàn thiện pháp luật.
Việc giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật các khiếu nại về đất đai, gắn
với việc khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; xử lý
nghiêm minh, những hành vi sai phạm sẽ càng củng cố thêm niềm tin của nhân dân
vào chính quyền, vào các đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước; làm cho
mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước ngày càng gắn bó bền chặt hơn.
Đồng thời góp phần duy trì trật tự hành chính trong quan hệ đất đai giữa cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền với công dân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất.
Từ quá trình giải quyết khiếu nại mà nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn
của những người thi hành công vụ; loại trừ những hành vi vi phạm pháp luật xâm
phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, làm trong sạch đội ngũ
cán bộ, công chức có nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Mặt khác, việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền loại trừ các quyết định
hành chính được ban hành trái pháp luật còn có tác dụng phê phán, ngăn chặn
những hành vi vi phạm tác động xấu đến hoạt động của bộ máy Nhà nước, các cơ
quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

1.2. PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI.


20

1.2.1. Khái niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
Pháp luật về giải quyết khiếu nại là một thuật ngữ được sử dụng tương đối
phổ biến trong các công trình nghiên cứu. Tuy nhiên, chưa có định nghĩa cụ thể nào
về pháp luật giải quyết khiếu nại. Bởi vậy, để định nghĩa pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cần xác định phạm vi của nó gắn liền với khái niệm
giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói
riêng như đã trình bày ở trên.
Bên cạnh đó, cần xác định được vấn đề mà nó điều chỉnh, bao gồm:
Thứ nhất, khiếu nại về đất đai là các quan hệ khiếu nại hành chính trong một
lĩnh vực cụ thể. Loại khiếu nại này được giới hạn trong phạm vi có sự bất đồng giữa
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định hành chính, người có thẩm quyền
thực hiện những hành vi hành chính liên quan đến các hoạt động quản lý đất đai
như: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất hoặc hành vi
hành chính của cán bộ công chức Nhà nước khi thi hành công vụ …với các cá nhân
tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính
nói trên.
Thứ hai, khiếu nại hành chính về đất đai là những khiếu nại phát sinh trong
lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính khi có căn cứ cho rằng, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu
nại là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Từ những phân tích nói trên, có thể đưa ra định nghĩa như sau: Pháp luật về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hệ thống các quy phạm điều chỉnh các
quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện các hoạt động giải

quyết khiếu nại có liên quan đến lĩnh vưc đất đai nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của các công dân, cơ quan, tổ chức khi bị xâm hại.
Như vậy, việc xác định các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của
pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cần gắn với mục tiêu tăng
cường hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của các chủ thể do pháp luật quy định, đồng thời đảm bảo các quyết định hành


21

chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai được thực hiện một cách minh bạch,
khách quan và đúng pháp luật.
Những quan hệ này đều chứa đựng các yếu tố hành chính phát sinh từ các
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính giữa cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền với các tổ chức, cá nhân chịu sự tác động trực tiếp từ các quyết định đó và
có thể phân loại thành các nhóm sau:
- Nhóm các quan hệ phát sinh từ các quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong việc xác lập quyền sử dụng đất. Ví dụ
+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
+ Quyêt định công nhận quyền sử dụng đất…
- Nhóm các quan hệ phát sinh từ các quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong quá trình thực hiện quyền. Ví dụ:
+ Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận sử dụng đất.
+ Quyết định thực hiện các nghĩa vụ tài chính về đất đai.
+ Quyết định xử phạt hành chính đối với hànhvi phạm pháp luật đất đai…
- Nhóm các quan hệ phát sinh từ các quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong quá trình thực hiện việc chấm dứt quyền sử dụng đất. Ví dụ:
+ Quyết định thu hồi đất.
+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất…
Việc phân loại các nhóm quan hệ nói trên, nhằm xác định đúng đối tượng

cho quan hệ giải quyết khiếu nại, qua đó mà đảm bảo cho các quyết định hành
chính, hành vi hành chính được thực hiện một cách minh bạch, đúng pháp luật; bảo
vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức phát sinh trong quá trình thực hiện
chức năng quản lý Nhà nước về đất đai.
1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động giải quyết khiếu nại:
Thứ nhất, nhóm quy phạm quy định về nguyên tắc giải quyết khiếu nại
Giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân tổ
chức bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính cuả các
cơ quan Nhà nước, ngưởi có trách nhiêm trong cơ quan Nhà nước. Bởi vậy, cần
phải dựa trên những cơ sở nền tảng mang tính nguyên tắc được pháp luật quy định.
Những nguyên tắc này đảm bảo cho quá trình giải quyết khiếu nại được công bằng,