Thực hiện chính sách bảo vệ môi trường từ thực tiễn quận Hải Châu, Thành Phố Đà Nẵng

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐẶNG THỊ LIỄU

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ
MÔI TRƢỜNG TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI CHÂU,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐẶNG THỊ LIỄU

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ
MÔI TRƢỜNG TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI CHÂU,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số

: 834.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. NGUYỄN DANH SƠN

HÀ NỘI, năm 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Bài luận văn này
là kết quả nghiên cứu của tôi trong thời gian qua, với sự hướng dẫn của thầy giáo
PGS.TS Nguyễn Danh Sơn. Kết quả nghiên cứu dựa trên quá trình thu thập thông
tin, tài liệu. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa
vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Học viện khoa học xã hội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Học viện xem xét để tôi bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Tác giả

Đặng Thị Liễu


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG ...................................................8
1.1. Một số khái niệm cơ bản ......................................................................................8
1.2. Các yếu tố ảnh hưởng tới thực hiện chính sách BVMT .....................................11
1.3. Các bước tổ chức thực hiện chính sách BVMT .................................................14
1.4. Chủ thể và các bên liên quan trong thực hiện chính sách BVMT .....................17
1.5. Chính sách BVMT của Việt Nam ......................................................................21
1.6. Kinh nghiệm thực hiện chính sách BVMT ở một số địa phương ......................26

CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI
TRƢỜNG Ở QUẬN HẢI CHÂU, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG .............................33
2.1. Chủ trương và chính sách BVMT của thành phố Đà Nẵng ...............................33
2.2. Tổ chức thực hiện chính sách BVMT ở quận Hải Châu trong thời gian qua ....35
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO
VỆ MÔI TRƢỜNG TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI CHÂU, THÀNH PHỐ ĐÀ
NẴNG .......................................................................................................................61
3.1. Quan điểm và mục tiêu BVMT quận Hải Châu .................................................61
3.2. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách BVMT từ thực tiễn quận Hải Châu
trong thời gian tới ......................................................................................................63
KẾT LUẬN ..............................................................................................................72


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BVMT : Bảo vệ môi trường
HĐND : Hội đồng Nhân dân
TNMT : Tài nguyên Môi trường
UBND : Ủy ban Nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
bảng
2.1.

2.2.

2.3.

Tên bảng

Tình hình thu gom chất thải rắn sinh hoạt tại quận Hải
Châu, thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2013-2016
Tình hình xử phạt hành chính các vi phạm về thực hiện
chính sách BVMT tại quận Hải Châu giai đoạn 2012-2017
Diễn biến lượng khách du lịch đến quận Hải Châu, thành
phố Đà Nẵng giai đoạn 2012-2016

Trang

55

56

56


DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu

Tên bảng

Trang

Hệ thống quản lý nhà nước về môi trường hiện nay ở nước ta

18

bảng
1.1.
2.1.

Hệ thống tổ chức thực hiện chính sách bảo vệ môi trường ở
quận

41


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Vấn đề môi trường đang là mối quan tâm mang tính toàn cầu. Quản lý và
BVMT là công việc cấp bách của mỗi quốc gia, đặc biết rất quan trọng với các nước
đang phát triển như Việt Nam. Tuy nhiên, cùng với đó chúng ta cũng đang đối mặt
với không ít các thách thức trong phát triển theo hướng bền vững, trong đó có các
vấn đề môi trường. Ô nhiễm môi trường đang trở thành vấn đề hết sức bức xúc, ảnh
hưởng xấu đến đời sống và sức khỏe của con người, cản trở quá trình phát triển kinh
tế - xã hội, đe dọa nghiêm trọng sự phát triển bền vững và sự tồn tại, phát triển của
các thế hệ trong hiện tại và tương lai.
Nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của môi trường và những tác hại
do ô nhiễm môi trường đem lại, những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành
nhiều chủ trương, chính sách về BVMT, điển hình là Nghị quyết số 41-NQ/TW
ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Luật BVMT năm 1993, năm 2005 và mới
đây nhất là Luật BVMT năm 2014; Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14 tháng
10 năm 2013 của Chính phủ qui định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực
BVMT …
Việc tổ chức thực hiện các chính sách về BVMT đã đem lại kết quả nhất định,
giúp cho môi trường đỡ bị ô nhiễm, chất lượng môi trường được cải thiện cũng như
ngăn chặn, phòng ngừa sự suy giảm chất lượng môi trường. Tuy vậy, ở nhiều nơi
môi trường vẫn tiếp tục bị xuống cấp nhanh, có nơi, có lúc đã đến mức báo động:
đất đai bị xói mòn, thoái hoá; chất lượng các nguồn nước suy giảm mạnh; không khí

ở nhiều đô thị, khu dân cư bị ô nhiễm nặng; khối lượng phát sinh và mức độ độc hại
của chất thải ngày càng tăng; tài nguyên thiên nhiên trong nhiều trường hợp bị khai
thác quá mức, đa dạng sinh học bị đe dọa nghiêm trọng; điều kiện vệ sinh môi
trường, cung cấp nước sạch ở nhiều nơi không bảo đảm. Trong đó, đặc biệt là vấn
đề ô nhiễm do chất thải thải ra môi trường ít qua xử lý ở hầu hết các địa phương

1


nước ta đã và đang ngày càng trở nên nghiêm trọng. Tuy nhiên, để đánh giá mức độ
ô nhiễm môi trường cũng như tác động của chính sách và luật pháp đối với công tác
BVMT thì cần phải có những nghiên cứu cụ thể, tại những địa phương cụ thể.
Quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng là trung tâm - thương mại - du lịch và
dịch vụ của thành phố Đà Nẵng. Sự phát triển và quá trình đô thị hóa của Quận tạo
ra sức ép đối với công tác BVMT. Song bên cạnh đó, chất lượng môi trường của
quận cũng chịu nhiều sức ép do nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội và đô thị hoá đã
và đang tác động mạnh đến môi trường và các hệ sinh thái.
Mặc dù các cấp chính quyền cũng như nhân dân trên địa bàn quận đã có
những cố gắng nhất định trong công tác BVMT, tuy nhiên hiện tại quận Hải Châu
cũng đang đối mặt với không ít thách thức, đó là việc triển khai nhiều dự án hạ tầng
kinh tế, kỹ thuật đã biến quận trở thành một đại công trường đầy bụi và tiếng ồn,
một số dự án triển khai nhưng tiến độ chậm dẫn đến tình trạng ngập úng cục bộ,
phát sinh gây ô nhiễm môi trường, ô nhiễm môi trường tại các cơ sở sản xuất xen
lẫn trong khu dân cư, tình trạng ô nhiễm tại các lô đất trống, nguồn rác thải trong
sinh hoạt ngày càng gia tăng,… ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội,
sức khỏe và đời sống nhân dân.
Để xây dựng quận Hải Châu trở thành quận môi trường, đô thị du lịch, dịch vụ
kiểu mẫu và là trung tâm dịch vụ, giáo dục - đào tạo, y tế chất lượng cao, phát triển
kinh tế tri thức công nghệ cao, có môi trường tự nhiên và môi trường xã hội lành
mạnh theo Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng bộ quận đã đề ra, góp phần cùng thành

phố Đà Nẵng xây dựng thương hiệu “Thành phố môi trường” cần phải rà soát, đánh
giá lại tình hình thực hiện các chính sách BVMT trong thời gian qua, những thành
tựu cũng như những tồn tại, hạn chế chưa khắc phục được, từ đó đề ra các giải pháp
nhằm thực hiện có hiệu quả các chính sách BVMT trên địa bàn quận Hải Châu.
Xuất phát từ yêu cầu đó, cùng với những kiến thức đã học, tôi chọn đề tài
“Thực hiện chính sách BVMT từ thực tiễn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng” làm
đề tài luận văn chuyên ngành Chính sách công.

2


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề ô nhiễm môi trường hiện nay đang là chủ đề nóng, được các cấp, các
ngành và người dân đặc biệt quan tâm. Đã có rất nhiều bài viết liên quan đến vấn đề
ô nhiễm môi trường và việc thực hiện các chính sách về BVMT trên các báo, tạp
chí, thậm chí đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu liên quan đến chủ đề môi trường và
BVMT, cụ thể như:
- Bài viết của Nguyễn Hữu Chí (2012), "Về việc thực hiện chính sách của
Đảng và Nhà nước Việt Nam trong vấn đề BVMT", trong đó đánh giá thực trạng ô
nhiễm môi trường ở Việt Nam, kết quả triển khai thực hiện Nghị quyết số 41NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị (khóa IX) “Về BVMT trong thời kỳ đẩy
mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước” và nêu ra các nhiệm vụ theo tinh
thần Chỉ thị số 29-CT/TW ngày 21/1/2009 của Ban Bí thư về tiếp tục đẩy mạnh
thực hiện Nghị quyết 41- NQ/TW của Bộ Chính trị (khóa IX);
- Luận án tiến sĩ Hà Văn Hòa (2015) "Quản lý Nhà nước về BVMT biển ven bờ
trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh" tại Học viện Hành chính Quốc gia. Luận án nghiên
cứu những vấn đề lý luận về môi trường biển, ô nhiễm môi trường biển; thực trạng
ô nhiễm môi trường biển ven bờ, nguyên nhân và công tác quản lý nhà nước để
khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường ở Quảng Ninh thời gian qua. Trên cơ sở
đó, đề xuất các giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về BVMT biển
ven bờ ở Quảng Ninh;

- Luận văn Thạc sĩ (2014), chuyên ngành Chính sách công, Học viện Khoa
học xã hội của tác giả Đặng Thị Hà “Chính sách thu gom, xử lý chất thải rắn sinh
hoạt từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng”, tập trung vào việc cụ thể hóa chính sách và
thực hiện chính sách thu gom, xử lý chất thải rắn sinh hoạt ở thành phố Đà Nẵng và
đề xuất, kiến nghị các giải pháp nhằm tăng cường thực hiện chính sách BVMT nói
chung và quản lý chất thài rắn sinh hoạt đô thị nói riêng ở thành phố Đà Nẵng;
- Luận văn Thạc sĩ (2017), chuyên ngành Chính sách công, Học viện Khoa
học xã hội của tác giả Nguyễn Thị Hồng Thủy “Thực hiện chính sách BVMT từ thực
tiễn quận Ngũ Hành Sơn”, đã đề xuất, kiến nghị các giải pháp nhằm tăng cường

3


thực hiện chính sách BVMT nói chung và cụ thể hóa chính sách BVMT.
- Bài viết của nhóm tác giả: Nguyễn Thế Tiến, Phùng Chí Sỹ (2006), Viện Kỹ
thuật nhiệt đới và BVMT và Huỳnh Thị Minh Hằng, Viện Môi trường và Tài
nguyên - Đại học Quốc gia Hồ Chí Minh "Các vấn đề môi trường trong quá trình
đô thị hóa - công nghiệp hóa ở thành phố Đà Nẵng", Tạp chí phát triển KH&CN,
tập 9, Môi trường và Tài nguyên - 2006, sau khi phân tích đặc điểm điều kiện tự
nhiên, đặc điểm kinh tế xã hội của quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa, cùng
với kết quả khảo sát diễn biến chất lượng môi trường ở thành phố Đà Nẵng, các tác
giả đưa ra một số các giải pháp khống chế và giảm thiểu tác động tiêu cực của quá
trình đô thị hóa và công nghiệp hóa ở thành phố Đà Nẵng;
Các nghiên cứu này là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích. Tuy nhiên, các nghiên
cứu trên chỉ mới đề cập tới các lĩnh vực riêng, chưa có sự nào đánh giá một cách toàn
diện về tình hình thực hiện các chính sách về BVMT trên cơ sở thực tiễn của một địa
phương cụ thể là quận Hải Châu. Do đó, tôi chọn đề tài “THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI CHÂU, THÀNH
PHỐ ĐÀ NẴNG” cho luận văn thạc sĩ của mình.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu
- Nghiên cứu làm rõ những cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách
BVMT áp dụng cho địa phương cấp quận;
- Đánh giá tình hình thực hiện chính sách BVMT tại quận Hải Châu, thành
phố Đà Nẵng.
- Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách BVMT
từ thực tiễn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn có nhiệm vụ:
Thứ nhất, hệ thống hóa một số cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính
sách BVMT áp dụng cho địa phương cấp quận.
Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách BVMT ở quận

4


Hải Châu, thành phố Đà Nẵng, từ đó xác định những mặt được, những hạn chế cùng
các nguyên nhân.
Thứ ba, đề xuất những giải pháp tăng cường thực hiện chính sách BVMT từ
thực tiễn quận Hải Châu.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là việc thực hiện chính sách BVMT.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng.
- Về thời gian: từ năm 2012 đến năm 2017
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công đa ngành, liên
ngành khoa học xã hội, trong đó chú ý nhiều đến tiếp cận thực hiện chính sách có sự

tham dự, tham gia của các chủ thể chính sách.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công kết hợp giữa nghiên
cứu lý thuyết và thực tế.
- Phương pháp thu thập thông tin: còn gọi là phân tích và tổng hợp, được sử
dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề
tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, nghị quyết, quyết định của Đảng, Nhà
nước, bộ, ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo,
tài liệu thống kê của chính quyền, ban, ngành, đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực
tiếp hoặc gián tiếp tới chính sách BVMT ở nước ta nói chung và quận Hải Châu nói
riêng. Đồng thời, thu thập thông tin từ các tài liệu của các tổ chức và học giả trong và
ngoài nước có liên quan đến đề tài.
- Phương pháp khảo sát thực địa: nhằm quan sát và thu thập thông tin ở các điểm
ô nhiễm môi trường, gồm quan sát tại chỗ kết hợp với gặp gỡ, trao đổi và phỏng vấn
nhanh, đánh giá nhanh thực tế. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng cho nội dung

5


về thực trạng (chương 2).
- Phương pháp phỏng vấn sâu: Phỏng vấn sâu là phương pháp được dùng
khá phổ biến trong nghiên cứu xã hội học, đó là phương pháp đối thoại trực tiếp
với đối tượng nhằm thu thập thông tin và kiểm tra các giả định, theo đó tác giả
tiếp xúc với một số cán bộ phụ trách quản lý môi trường, một số tổ chức, đoàn
thể và người dân địa phương để tìm hiểu, phỏng vấn sâu về một số vấn đề trọng
yếu của thực hiện chính sách BVMT với các câu hỏi đã được chuẩn bị trước.
Phương pháp này chủ yếu được sử dụng cho nội dung về thực trạng (chương 2).
- Phương pháp phân tích chính sách: Là đánh giá tính toàn vẹn, tính thống
nhất, tính khả thi và hiệu quả của chính sách nhằm điều chỉnh cho phù hợp với
mục tiêu và thực tế. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng cho nội dung về phân

tích thực tế thực hiện chính sách (chương 2) và đề xuất giải pháp (chương 3).
- Phương pháp thống kê: Là phương pháp thu thập, tổng hợp, trình bày số
liệu, tính toán các đặc trưng của đối tượng nghiên cứu nhằm phục vụ cho quá trình
phân tích, dự đoán và đề ra các quyết định. Phương pháp này được sử dụng chủ
yếu phục vụ cho nội dung về thực trạng và đánh giá thực trạng thực hiện chính
sách ở quận Hải Châu (chương 2).
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Đề tài này có ý nghĩa về mặt lý luận, người học nghiên cứu và vận dụng các
lý thuyết về chính sách công và quy trình phân tích một chính sách công để làm rõ
vấn đề về khoa học và thực tiễn của một chính sách cụ thể.
- Kết quả đánh giá nghiên cứu làm sáng tỏ, minh chứng cho các thuyết liên
quan đến chính sách công, từ đó hình thành các tiến trình đề xuất các giải pháp
chính sách nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả chính sách đã ban hành.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Luận văn cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc vận dụng các
lý thuyết về chính sách công, quy trình phân tích chính sách công để xem xét giữa
lý thuyết và thực tiễn về chính sách BVMT ở quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng

6


để từ đó nâng cao hiệu quả của chính sách trong những năm tiếp theo.
- Góp phần cung cấp thêm những cơ sở khoa học cho ủy ban nhân dân quận,
các phòng, ban, ngành, đoàn thể có liên quan trong quá trình thực hiện chính sách
BVMT để chính sách có thể mang lại hiệu quả trong việc phát triển kinh tế, xã hội,
bảo vệ các nguồn TNMTcủa địa phương trong những năm đến.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung chính của luận văn được chia làm 3
chương:

- Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về thực hiện chính sách
BVMT.
- Chương 2: Thực hiện chính sách BVMT tại quận Hải Châu, thành phố Đà
Nẵng.
- Chương 3: Các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách BVMT từ thực
tiễn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng.

7


CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN
VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG
1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1. Môi trường
- Môi trường là khái niệm rộng với nhiều định nghĩa khác nhau. Quan niệm
chung nhất và rộng nhất là gồm chúng ta và tất cả những gì xung quanh chúng ta,
gồm môi trường tự nhiên và môi trường nhân tạo.
Theo khoản 1 Điều 3 Luật BVMT (BVMT) năm 2014 định nghĩa “Môi trường
là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại
và phát triển của con người và sinh vật” [14, tr.16]. “Môi trường” cũng có thể được
hiểu là toàn bộ những điều kiện tự nhiên, xã hội, trong đó con người hay một sinh
vật tồn tại, phát triển trong quan hệ với con người, sinh vật ấy. Như vậy, chúng ta
có thể hiểu các thành tố của môi trường bao gồm:
- Môi trường tự nhiên: là những gì vốn có trong tự nhiên, là tập hợp các yếu tố
vật lý, hóa học, sinh học có quan hệ mật thiết với nhau, tạo thành hệ thống tự nhiên
và vận động theo những quy luật của tự nhiên, ví dụ như: đất, nước, không khí,…
- Môi trường nhân tạo: là những gì con người tạo ra đưa vào môi trường như
chất thải (rắn, lỏng, khí) hoặc làm biến đổi, thay đổi các thành phần của môi trường
tự nhiên, làm cho môi trường tự nhiên (ở khu vực nhất định) trở thành một trạng

thái đặc biệt, như môi trường ở khu vực đô thị hay công trường xây dựng, khu công
nghiệp, …
Tóm lại, môi trường là tất cả những gì có xung quanh ta, cho ta cơ sở để sống
và phát triển. Môi trường có 5 chức năng sau:
- Là không gian sống: con người và các sinh vật khác chỉ có thể tồn tại và phát
triển trong môi trường tự nhiên nhất định. Đó là không gian sống, sinh tồn duy nhất.
nghĩa là môi trường tự nhiên cung cấp các điều kiện sống cơ bản cho mọi loài, trong
đó có con người.

8


- Là nơi cung cấp đầu vào (tài nguyên): là không gian sống, sinh tồn của con
người nên môi trường đồng thời cũng là nơi (nguồn) cung cấp các yếu tố vật chất
như là “đầu vào” cho các quá trình lao động, sản xuất ra của cải vật chất cho cuộc
sống của con người và xã hội, như khoáng sản, gỗ, nước, …
- Là nơi chứa (tiếp nhận) chất thải: chất thải là vật chất còn lại không được sử
dụng tiếp tục cho hoạt động lao động, sản xuất và sinh hoạt con người, được thải ra
và môi trường là nơi duy nhất tiếp nhận mọi chất thải. Trong phạm vi không gian
nhất định, môi trường chỉ có thể tiếp nhận có giới hạn một lượng chất thải nhất
định, được gọi là năng lực tải hay mức chịu tải của môi trường.
- Giảm nhẹ các tác động có hại của thiên nhiên tới con người và sinh vật: hạn
chế lũ lụt, điều hòa khí hậu, chắn bão cát…
- Là nơi lưu giữ thông tin sự sống (nguồn gen, đa dạng sinh học, ...): đây là
chức năng mới được các nhà khoa học môi trường bổ sung, xuất phát từ những
thông tin sự sống được lưu giữ trong tự nhiên được khoa học khám phá và khai
thác cho phát triển xã hội. Trong xã hội hiện đại, thông tin là một tài nguyên thì
cũng có thể coi môi trường tự nhiên cung cấp một loại tài nguyên đặc biệt thông tin về sự sống.
1.1.2. Bảo vệ môi trường
Hoạt động BVMT “là hoạt động giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu

đến môi trường; ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện,
phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ
môi trường trong lành” [17].
Nguyên tắc về BVMT được quy định tại Điều 4 Luật BVMT năm 2014, gồm:
- BVMT là trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và
cá nhân.
- BVMT gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền
trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi
khí hậu để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành.
- BVMT phải dựa trên cơ sở sử dụng hợp lý tài nguyên, giảm thiểu chất thải.

9


- BVMT quốc gia gắn liền với BVMT khu vực và toàn cầu; BVMT bảo đảm
không phương hại chủ quyền, an ninh quốc gia.
- BVMT phải phù hợp với quy luật, đặc điểm tự nhiên, văn hóa, lịch sử, trình
độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
- Hoạt động BVMT phải được tiến hành thường xuyên và ưu tiên phòng ngừa
ô nhiễm, sự cố, suy thoái môi trường.
- Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng thành phần môi trường, được hưởng
lợi từ môi trường có nghĩa vụ đóng góp tài chính cho BVMT.
- Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường phải
khắc phục, bồi thường thiệt hại và trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật.
1.1.3. Chính sách BVMT
Chính sách là một thành tố, công cụ của quản lý. Chính sách công là thành tố
của quản lý nhà nước, có thể được hiểu “là một tập hợp biện pháp được thể chế hoá,
mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một
hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng
hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát

triển của một hệ thống xã hội” [2].
Chính sách công cũng có thể được hiểu “là một tập hợp các quyết định chính trị
có liên quan của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể và giải pháp
thực hiện giải quyết các vấn đề xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định” [5].
Từ quan niệm trên, chính sách công được hiểu theo nghĩa rộng: là kết quả của
việc cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng cầm quyền thành các quyết định,
tập hợp các quyết định chính trị với mục tiêu, giải pháp, công cụ nhằm giải quyết
các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển
của nhà nước, phát triển kinh tế, xã hội và phục vụ người dân.
Chính sách BVMT (hay chính sách môi trường) là chính sách công. Như vậy,
có thể định nghĩa Chính sách BVMT là tập hợp các quyết định của Nhà nước nhằm
đưa ra các giải pháp, công cụ chính sách để giải quyết các vấn đề về BVMT nhằm
thực hiện các mục tiêu BVMT cho phát triển bền vững của đất nước.

10


1.1.4. Thực hiện chính sách BVMT
Thực hiện chính sách là một khâu hợp thành của chu trình chính sách, là toàn
bộ quá trình chuyển hoá ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực. Tổ chức thực
hiện chính sách có vị trí đặc biệt quan trọng, là bước thực hiện hoá chính sách vào
đời sống xã hội.
Như vậy thực hiện chính sách BVMT là quá trình hoạt động có mục đích làm
cho những quy định của chính sách và pháp luật về bảo vệ môi trường đi vào cuộc
sống, trở thành những hành vi thực tế, hợp pháp của các chủ thể nhằm phát huy tính
tích cực, chủ động trong thực hiện pháp luật về BVMT; bảo vệ, phòng ngừa và xử
lý nghiêm minh các vi phạm pháp luật về BVMT đảm bảo quyền con người được
sống trong môi trường trong lành và bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững.
Chính sách môi trường được tổ chức thực hiện thông qua hệ thống tổ chức
quản lý môi trường cùng với sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức

xã hội, tổ chức nghề nghiệp và các cộng đồng trong xã hội.
Các hình thức tổ chức thực hiện chính sách môi trường rất đa dạng, phong
phú, bao gồm từ các hình thức mang tính hành chính của quản lý nhà nước cho đến
tuyên truyền, vận động, giáo dục, nâng cao nhận thức về BVMT cũng như các
phong trào BVMT mang tính chất định kỳ và không định kỳ. Hệ thống tổ chức quản
lý môi trường của nhà nước và hệ thống các tổ chức, các cộng đồng được phối kết
hợp với nhau trong tổ chức thực hiện chính sách môi trường dưới nhiều hình thức
khác nhau.
1.2. Các yếu tố ảnh hƣởng tới thực hiện chính sách BVMT
Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách công nói chung và chính sách BVMT
nói riêng có nhiều và được phân chia thành các nhóm khác nhau. Ở đây sử dụng
cách phân chia thành: nhóm yếu tố chủ quan và nhóm yếu tố khách quan.
1.2.1. Các yếu tố chủ quan
1.2.1.1. Hệ thống chính trị
Hệ thống chính trị của mỗi quốc gia sẽ chi phối cả nội dung lẫn hình thức của
việc xây dựng và triển khai chính sách công, nó phản ánh bản chất của chế độ chính

11


trị xã hội của quốc gia đó. Trong hệ thống chính trị thì có thể chia các yếu tố nhỏ
hơn nữa. Bao gồm các yếu tố về văn hóa chính trị, hiến pháp, thế chế chính trị.
- Văn hóa chính trị
Theo “Văn hóa chính trị là chất lượng tổng hòa của tri thức, tình cảm, niềm tin
chính trị, tạo thành ý thức chính trị của công dân, thúc đẩy họ hướng tới những hành
động tích cực phù hợp với lý tưởng chính trị, xã hội…” [Hoàng Chí Bảo, 2016].
Văn hóa chính trị tác động mạnh mẽ đến chính sách công nói chung và chính
sách BVMT nói riêng vì nó tạo nên niềm tin chính trị, ý thức chính trị của những
nhà hoạch định chính sách đặc biệt là chính sách BVMT được xem là vấn đề văn
hóa và đạo đức. BVMT còn liên quan cả đến phát triển bền vững bao hàm cả 3 yếu

tố phát triển kinh tế, BVMT và công bằng xã hội.
- Hiến pháp
Hiến pháp là yếu tố quan trọng thứ hai ảnh hưởng đến quá trình xây dựng
chính sách công. Hiến pháp năm 2013 là cơ sở pháp lý cao nhất buộc mọi chính
sách công phải tuân theo. Do đó, chính sách BVMT cũng được xây dựng và tổ chức
thực hiện trong khuôn khổ của Hiến pháp. Những quy định của chính sách BVMT
cũng phải tuân theo Hiến pháp và không được vượt qua khỏi những quy định của
pháp luật.
- Thể chế chính trị
Thế chế chính trị của nước ta hiện nay là chế độ xã hội chủ nghĩa vì mục tiêu
“dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh”, trong đó đảm bảo cho
người dân một môi trường sống tốt.
1.2.1.2. Hệ thống các giá trị xã hội
Hệ thống các giá trị xã hội bao gồm sự đa dạng về văn hóa, truyền thống, thói
quen, phong tục, tập quán, dân tộc, tôn giáo, nghề nghiệp, tầng lớp xã hội, các nhóm
lợi ích, nhóm xã hội. Chính sách BVMT phải thể hiện sự tồn tại trong sự đa dạng và
thỏa hiệp của hệ thống các giá trị xã hội. Trong điều kiện đất nước đang đẩy mạnh
quá trình CNH - HĐH đòi hỏi phát triển kinh tế - xã hội nhằm nâng cao điều kiện
sống về vật chất và tinh thần của con người nhưng đồng thời cũng bảo vệ được môi

12


trường tự nhiên. Giữa BVMT và phát triển có mối quan hệ chặt chẽ và các giá trị xã
hội, đặc biệt là nhận thức, ý thức xã hội, quy định các hành vi của xã hội đối với
môi trường theo hướng bảo vệ hay làm tổn hại tới môi trường.Nhận thức xã hội, đặc
biệt là của mỗi người dân, về BVMT được coi là nhân tố quan trọng hàng đầu, là cơ
sở cho các hành động, hành vi cũng như tuân thủ các quy định pháp luật, chính sách
về BVMT.
1.2.1.3. Năng lực của bộ máy quản lý, trong đó năng lực, trình độ nghiệp vụ

của cán bộ quản lý có vai trò quyết định.
Nếu các cấp chính quyền chưa hoặc chưa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng
mức đối với công tác BVMT thì thường dẫn đến buông lỏng quản lí, thiếu trách
nhiệm trong việc kiểm tra, giám sát về môi trường. Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ
của đội ngũ cán bộ chuyên trách công tác BVMT hạn chế thường dẫn đến không chỉ
làm cho các chính sách về BVMT bất cập so với thực tiễn đòi hỏi mà còn làm cho
chính sách chậm hoặc khó đi vào cuộc sống, thậm chí cản trở thực hiện các mục
tiêu BVMT.
1.2.2. Các yếu tố khách quan
- Điều kiện tự nhiên
Điều kiện tự nhiên thường rất đa dạng và được coi là một yếu tố cơ bản của
môi trường và do vậy, BVMT cũng đồng thời có nghĩa là bảo vệ các điều kiện tự
nhiên (đất, nước, không khí, đa dạng sinh học, ...). Ở các địa bàn đặc thù như miền
núi hay ven biển, đảo thì điều kiện tự nhiên lại càng đa dạng, phong phú, đòi hỏi
phải có chính sách đặc thù để bảo vệ. Điều kiện tự nhiên càng bị tổn hại (suy thoái,
suy giảm, ô nhiễm, ...) càng cần có chính sách và thực thi chính sách BVMT
nghiêm ngặt, thậm chí nghiêm cấm sử dụng các thành phần môi trường, thí dụ như
thực thi chính sách tạm thời đóng cửa rừng, dừng sản xuất, canh tác để phục hồi
môi trường.
- Hoạt động phát triển kinh tế - xã hội
Hoạt động phát triển kinh tế - xã hội có tác động rất lớn đến việc xây dựng và
thực hiện chính sách BVMT, bởi các hoạt động này vừa sử dụng môi trường làm

13


đầu vào cho mình vừa xả chất thải ra môi trường và nếu không được xử lý phù hợp
sẽ làm tổn hại tới môi trường (ô nhiễm, suy thoái, suy giảm chất lượng môi trường).
Công nghiệp hóa, đô thị hóa là 2 quá trình phát triển tất yếu của mỗi quốc gia, mỗi
địa phương luôn đi kèm với những vấn đề môi trường, nhất là vấn đề chất thải thải

ra môi trường. Chính vì vậy mà chính sách công nghiệp hóa, đô thị hóa luôn được
yêu cầu phải đi kèm, gắn với BVMT mà hiện nay được yêu cầu tích hợp với nhau
trỏ thành chính sách công nghiệp hóa xanh, đô thị hóa xanh.
- Trình độ phát triển kinh tế - xã hội
Trình độ phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia hay địa phương quy
định các nguồn lực cần thiết cho đảm bảo thực thi chính sách BVMT. Một quốc
gia hay địa phương có trình độ phát triển kinh tế - xã hội càng cao thì càng có
nhiều nguồn lực cần thiết cho BVMT. Các nguồn lực này đến từ 2 phía: ngân sách
nhà nước và xã hội, đặc biệt là từ phía các doanh nghiệp là các chủ thể chủ yếu
khai thác, sử dụng các thành phần môi trường và đồng thời cũng xả thải nhiều nhất
ra môi trường.
1.3. Các bƣớc tổ chức thực hiện chính sách BVMT
Việc tổ chức thực hiện chính sách BVMT thông qua 7 bước cơ bản sau (Bài
giảng Thực hiện chính sách công, Học viện KHXH, 2016):
1.3.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách BVMT
Tổ chức thực hiện chính sách BVMT là quá trình phức tạp lại diễn ra trong
thời gian dài do đó cần phải xây dựng kế hoạch. Các cơ quan từ trung ương đến địa
phương đều phải xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách BVMT, gồm các kế
hoạch sau:
+ Kế hoạch tổ chức điều hành, quy định cụ thể đối với các cơ quan tham gia,
cơ chế hoạt động, đội ngũ nhân sự,...
+ Kế hoạch cung cấp các nguồn vật lực như tài chính, trang thiết bị
+ Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện;
+ Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách;
+ Dự kiến nội quy, quy chế về tổ chức điều hành; về trách nhiệm, nhiệm vụ.

14


Nội dung của kế hoạch triển khai thực hiện chính sách BVMT phải phù hợp,

xác với tình hình thực tế của địa phương trên cơ sở Luật BVMT và các văn bản
hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Quy định quyền hành của cá nhân, tổ chức tham gia; tổ chức điều hành chính
sách; các biện pháp khen thưởng, kỷ luật...
Kế hoạch và điều chỉnh kế hoạch thực thi chính sách BVMT phải được lãnh
đạo có thẩm quyền các cấp thông qua.
1.3.2. Phổ biến, tuyên truyền chính sách BVMT
Đây là bước quan trọng, giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người dân
tham gia hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách BVMT, về tính đúng đắn của
chính sách BVMT để họ tự giác thực hiện. Đồng thời, giúp cho cán bộ công chức có
trách nhiệm tổ chức thực thi chính sách BVMT nhận thức đầy đủ tính chất, quy mô,
tầm quan trọng của chính sách để họ tích cực tìm kiếm các giải pháp thực hiện.
Để thực hiện tốt công tác phổ biến, tuyên truyền chính sách BVMT, cần phải
đào tạo đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên có trình độ chuyên môn, có phẩm
chất tốt và có năng lực truyền thông; đầu tư trang thiết bị,...
Việc phổ biến, tuyên truyền chính sách BVMT phải được tiến hành thường
xuyên, liên tục và bằng nhiều hình thức đa dạng, phong phú như hội thảo, tập huấn,
huấn luyện, họp nhóm, tham quan, khảo sát…hay tiếp cận truyền thông qua những
buổi biểu diễn lưu động, tham gia hội diễn, các chiến dịch, tham gia các lễ hội, các
ngày kỷ niệm... Nội dung tuyên truyền, phổ biến giáo dục phù hợp với các thành
phần, đối tượng tham gia; gắn nghĩa vụ và trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân
trong công tác BVMT nhằm nâng cao nhận thức và giáo dục cộng đồng về sức
khỏe, vệ sinh môi trường và thực hiện nếp sống vệ sinh.Tạo cơ hội cho mọi thành
phần trong xã hội tham gia vào việc BVMT, xã hội hoá công tác BVMT.
1.3.3. Phân công, phối hợp thực hiện chính sách BVMT
Đa số các chính sách BVMT được triển khai thực hiện trong phạm vi cả nước
và có nhiều đơn vị tham gia, do đó cần phải có sự phân công, phối hợp chặt chẽ
giữa các cơ quan, các ngành, các cấp để đem lại hiệu quả cao hơn và duy trì sự ổn

15

định của chính sách.
1.3.4. Duy trì chính sách BVMT
Là hoạt động đảm bảo cho chính sách BVMT tồn tại và phát huy được tác
dụng trong môi trường thực tế. Để duy trì được chính sách BVMT đòi hỏi các cơ
quan quản lý nhà nước về môi trường và cán bộ phụ trách môi trường ở các cấp, đặc
biệt là cấp cơ sở phải hiểu rõ chính sách, tạo điều kiện và môi trường thuận lợi để
chính sách được thực thi tốt. Các tổ chức, cá nhân (chủ thể chấp hành chính sách)
phải có trách nhiệm tham gia thực thi chính sách một cách tích cực để duy trì chính
sách. Trường hợp gặp phải khó khăn do môi trường biến động, các cơ quan nhà
nước cần sử dụng các công cụ quản lý tác động tạo môi trường thuận lợi cho việc
thực thi chính sách BVMT.
1.3.5. Điều chỉnh chính sách BVMT
Cơ quan nào ban hành chính sách BVMT thì cơ quan đó có thẩm quyền điều
chỉnh, bổ sung chính sách cho phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế.
Việc điều chỉnh không được làm thay đổi mục tiêu ban đầu của chính sách BVMT.
Bước này thường chỉ liên quan tới cấp trung ương (Quốc Hội, Chính phủ, bộ
ngành), còn ở cấp quản lý địa phương, nhất là cấp quận/huyện và phường/xã thì
việc điều chỉnh chính sách được hiểu là điều chỉnh biện pháp, cơ chế thực hiện phù
hợp với bối cảnh địa phương.
1.3.6. Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách BVMT
Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách BVMT phải được tiến
hành thường xuyên, qua đó, giúp cho các cơ quan quản lý về môi trường nắm rõ
được tình hình thực thi chính sách, nội dung nào thực hiện thuận lợi, nội dung nào
còn vướng mắc để kịp thời bổ sung hoàn thiện chính sách BVMT. Đồng thời, chấn
chỉnh công tác tổ chức thực hiện nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện mục tiêu
chính sách BVMT.
Kiểm tra còn giúp phát hiện và kịp thời xử lý theo thẩm quyền hoặc báo cáo cấp
trên các vi phạm pháp luật về BVMT để các đối tượng vi phạm điều chỉnh hành vi và

tạo tính răng đe cho các đối tượng khác nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách.

16


1.3.7. Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm việc thực hiện chính sách BVMT
Sau thời gian triển khai thực hiện các chính sách BVMT, các cơ quan quản lý
nhà nước về môi trường từ trung ương đến cơ sở tiến hành được xem xét đánh giá,
tổng kết về chỉ đạo điều hành và chấp hành chính sách BVMT của các đối tượng
thực thi chính sách. Xem xét đánh giá việc thực thi của các đối tượng tham gia thực
thi chính sách BVMT (đối tượng được thụ hưởng lợi ích trực tiếp và gián tiếp).
Thước đo để đánh giá kết quả thực thi chính sách BVMT là: tinh thần hưởng
ứng với mục tiêu chính sách; ý thức chấp hành các quy định về cơ chế, biện pháp
thực hiện mục tiêu chính sách trong từng điều kiện về không gian và thời gian.
1.4. Chủ thể và các bên liên quan trong thực hiện chính sách BVMT
Chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước thông qua các cơ quan quyền
lực như: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Ngành thực hiện chức năng quản lý Nhà
nước. Chính sách BVMT cũng là một trong những chính sách công của Nhà nước.
Do đó, chủ thể ban hành chính sách BVMT gồm các cơ quan Nhà nuớc có thẩm
quyền như: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài chính.
Ngoài ra, các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương, các đơn vị sự nghiệp công lập cũng ban hành các
văn bản phục vụ cho hoạt động quản lý đơn vị mình và tổ chức triển khai thực hiện.
1.4.1. Chủ thể thực hiện chính sách BVMT
Hệ thống tổ chức quản lý nhà nước chuyên trách về môi trường ở nước ta
được hình thành từ năm 2002 cùng với việc thành lập mới Bộ TNMTtrên cơ sở tách
chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về môi trường ở Bộ Khoa học Công nghệ và
môi trường và một số bộ ngành khác trước đó.
Hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về BVMT hiện nay ở nước ta gồm các
cấp: Chính phủ, bộ ngành, địa phương và được khái quát qua sơ đồ sau:

17


Hình 1.1: Hệ thống quản lý nhà nước về môi trường hiện nay ở nước ta

Chính phủ

Bộ ngành khác

Bộ TN&MT

UBND
Tỉnh/Thành phố

Đơn vị chuyên môn
về BVMT thuộc Bộ
ngành (Vụ/Cục)

Tổng cục
Môi Trường

Sở TN&MT
(Chi cục BVMT)

Phòng TN&MT
cấp quận/huyện

Công chức Địa
chính - Môi

trường cấp
phường/xã

Cấp Trung ương

Cấp địa phương

Hình 1.1. Hệ thống quản lý nhà nước về môi trường hiện nay ở nước ta
Chủ thể thực hiện chính sách về BVMT trước hết là các cơ quan Nhà nước
[17] được quy định cụ thể tại chương XIV Luật BVMT năm 2014, cụ thể:
- Chính phủ thống nhất quản lý, chỉ đạo điều hành thực hiện Chương trình, Kế
hoạch BVMT trong cả nước.
- Bộ TNMTchịu trách nhiệm trước Chính phủ trong thực hiện chức năng quản
lý nhà nước về các lĩnh vực: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản, địa
chất; môi trường… và có nhiệm vụ Trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết
của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc

18