Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh đất đai từ thực tiễn tỉnh ninh bình

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa của tôi dưới sự hướng dẫn
của TS Trần Quang Huy – Phó hiệu trưởng trường Đại học Luật Hà Nội.
Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn
đúng theo quy định.
Người thực hiện

Hà Huy Tuấn


LỜI CẢM ƠN

Em xin chân thành cảm ơn các Thầy, Cô giáo trong Viện Đại học Mở Hà Nội –
Khoa sau đại học, Khoa Luật kinh tế đã giúp đỡ em, cung cấp các kiến thức cần thiết,
hướng dẫn em học tập, nghiên cứu trong suốt quá trình tham gia chương trình học tập
tại nhà trường và thực hiện luận văn thạc sỹ này.
Em xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc đến Thầy giáo, Tiến sỹTrần
Quang Huy đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ em hoàn thành luận văn thạc sỹ này.

Ngày……tháng ……..năm 2017
Học viên

Hà Huy Tuấn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU..................................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH .............................................. 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai

của ủy ban nhân dân cấp tỉnh .............................................................................................. 7
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ...... 7
1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai............................................................................. 7
1.1.1.2. Khái niệm Pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai................................ 11
1.1.1.3. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai..................... 16
1.1.2. Vai trò Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. ......................... 20
1.1.2.1. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng
trong việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.............................. 20
1.1.2.2. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng
trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước............................................ 21
1.1.2.3. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng
trong việc bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, củng cố mối quan hệ, lòng
tin giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. ..................................................................... 21
1.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước ở địa phương
và các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ......................... 24
1.2.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương nói chung và uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng ...................... 24
1.2.2. Các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ............... 25
1.2.2.1. Giai đoạn tiếp nhận, thụ lý đơn, hồ sơ và đánh giá chứng cứ có liên quan đến
vụ việc.............................................................................................................................. 25
1.2.2.2. Giai đoạn lựa chọn quy phạm pháp luật để giải quyết vụ việc.......................... 27
1.2.2.3. Giai đoạn ký và ban hành quyết định ................................................................ 28


1.2.2.4. Giai đoạn tổ chức triển khai thực hiện quyết định............................................. 30
1.3. Điều kiện đảm bảo đối với áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai.... 31
1.3.1. Điều kiện chính trị ................................................................................................. 31
1.3.2. Điều kiện kinh tế- xã hội........................................................................................ 32
1.3.3. Điều kiện pháp luật ............................................................................................... 33
1.3.4. Các điều kiện khác ................................................................................................ 34

Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH
.................................................................................................................................. 35
2.1. Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Ninh Bình thời gian qua.................... 37
2.1.1. Khái quát tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Ninh Bình................ 37
2.1.2. Nội dung khiếu nại về đất đai chủ yếu tập trung vào các vấn đề sau .............. 40
2.1.3. Nguyên nhân chủ yếu phát sinh khiếu nại về đất đai. ........................................... 41
2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân tỉnh Ninh Bình thời gian qua......................................................................................... 44
2.2.1. Kết quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân tỉnh Ninh Bình .......................................................................................................... 44
2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của uỷ
ban nhân dân tỉnh Ninh Bình hiện nay ........................................................................... 47
2.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu
nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình....................................................... 52
2.2.3.1. Nguyên nhân khách quan................................................................................... 52
2.2.3.2. Nguyên nhân chủ quan....................................................................................... 56
Chương 3: YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH
BÌNH HIỆN NAY ..................................................................................................... 59
3.1. Những yêu cầu khách quan đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai .................................................................................................................................. 59


3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất,
bảo đảm ổn định và an sinh xã hội ................................................................................. 59
3.1.2. Xuất phát từ yêu cầu tăng cường pháp chế Xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực đất
đai.................................................................................................................................... 61
3.1.3. Xuất phát từ yêu cầu khắc phục những khiếm khuyết của áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình ........... 65

3.1.4. Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và
hội nhập kinh tế quốc tế .................................................................................................. 68
3.2. Giải pháp bảo đảm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Ninh
Bình hiện nay ....................................................................................................................... 70
3.2.1. Giải pháp chung .................................................................................................... 70
3.2.1.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai, khắc phục, chấn chỉnh những
mâu thuẫn, xung đột giữa pháp luật đất đai với pháp luật có liên quan ........................ 70
3.2.1.2. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại,....................... 73
3.2.1.3. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại nói chung, khiếu nại về đất đai
nói riêng .......................................................................................................................... 79
3.2.2. Giải pháp cụ thể .................................................................................................... 82
3.2.2.1. Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về pháp luật nói chung, pháp luật
đất đai, pháp luật khiếu nại, tố cáo nói riêng ................................................................. 82
3.2.2.2. Nâng cao năng lực quản lý đất đai và năng lực áp dụng pháp luật giải quyết
khiếu nại về đất đai cho cán bộ, công chức hành chính ................................................. 87
3.2.2.3. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải quyết khiếu nại, đề cao
trách nhiệm, phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị trong công tác giải
quyết khiếu nại về đất đai................................................................................................ 90
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 93
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................... 96


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt là
thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây
dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng và là thành quả cách
mạng của cả dân tộc Việt Nam. C.Mác đã chỉ rõ “Đất là không gian, yếu tố cần thiết
của tất thảy mọi quá trình sản xuất và mọi hoạt động của loài người”. Bất kỳ quốc gia
nào, nếu biết quản lý, sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và

mang lại hiệu quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng.
Đất đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành sự quan
tâm đặc biệt đến vấn đề đất đai. Chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật
của Nhà nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển kinh tế- xã hội
của đất nước, trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá của đất nước thì chính sách,
pháp luật đất đai trở thành cơ sở pháp lý hết sức quan trọng để huy động nguồn lực về
đất đai để phát triển nền kinh tế.
Vì vậy quản lý nhà nước bằng pháp luật về đất đai ngày càng được hoàn thiện,
đã đạt được những bước tiến rõ rệt, hệ thống quản lý nhà nước về đất đai được tăng
cường. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình hình quản lý và sử dụng đất đai
hiện nay còn có những yếu kém nhất định và nổi cộm ở một số địa phương. Vấn đề
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có tính chiến lược lâu dài và thiếu tính khả thi;
cơ chế quản lý về đất đai còn thiếu hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp còn nhiều
yếu kém, đặc biệt là cơ quan cấp xã, phường, thị trấn. Chính vì thế tình trạng tranh
chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai có xu hướng tăng và diễn biến có phần
phức tạp. Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn đùn đẩy, chưa kịp thời và
thiếu hiệu quả. Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói chung cũng
như những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai nói riêng
còn có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng từ sự hạn chế, bất

1


cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng, thực thi pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến
pháp: “Mọi người có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Điều 30
Hiến pháp sửa đổi năm 2013) Như vậy khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là biện
pháp pháp lý để công dân sử dụng bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm.

Thực hiện quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân
tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ
quan nhà nước, công chức nhà nước. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại không
những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ bình
đẳng giữa Nhà nước và công dân.
Thông qua giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự
phù hợp của chính sách và pháp luật. Qua khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công
dân cũng là cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu
quả quản lý Nhà nước, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực
trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị, bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Chính vì vậy, giải quyết khiếu
nại của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm.
Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại đã có nhiều chuyển biến tích cực,
việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, bảo
vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy các cơ quan nhà
nước dù có nhiều cố gắng trong giải quyết khiếu nại nhưng hiệu quả giải quyết chưa
cao, nhất là việc giải quyết các khiếu nại về đất đai. Tình hình đơn thư khiếu nại gửi
tràn lan, vượt cấp và việc giải quyết đơn thư khiếu nại còn chậm và không dứt điểm,
vì thế số vụ việc khiếu nại tồn đọng, phức tạp còn nhiều. Nguyên nhân của tình trạng
trên là do nể nang, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm. Thậm chí còn có hiện tượng không
ít cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành những quyết định giải quyết khiếu nại

2


không đúng hoặc vi phạm quyền lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đai. Hệ luỵ của
tình trạng trên là tình trạng khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng có
chiều hướng gia tăng cả về số lượng và mức độ. Điều đó trở thành vấn đề hết sức bức xúc
gây ảnh hưởng không tốt đến an ninh, chính trị, trật tự xã hội ở một số địa phương.

Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại
và giải quyết khiếu nại về đất đai; khắc phục những điểm bất hợp lý, những bất cập về
cơ chế, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại khiến cho việc áp dụng, thực
hiện các quy định pháp luật vào thực tế gặp không ít khó khăn, vướng mắc. Thực tiễn
cho thấy không ít trường hợp làm cho vụ việc trở nên phức tạp, kéo dài là do việc áp
dụng, thực hiện pháp luật chưa đúng, chưa phù hợp.Điều này không những chưa bảo
đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của pháp luật mà còn chưa bảo vệ được quyền và lợi
ích chính đáng của nhân dân. Áp dụng, thực hiện pháp luật trong giải quyết khiếu nại
về đất đai không chỉ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân mà còn giữ vững
lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước.
Ninh Bình là tỉnh thuộc đồng bằng sông Hồng. Những năm gần đây thực hiện
chủ trương của Đảng về mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, thu hút các nhà đầu tư trong
và ngoài nước. Vì thế đã kéo theo một phần không nhỏ diện tích đất nông nghiệp được
chuyển mục đích sử dụng thành đất công nghiệp, dịch vụ, du lịch và xây dựng cơ sở hạ
tầng giao thông, cùng với đó là tình hình bùng nổ dân số dẫn đến việc thiếu đất sản
xuất. Quá trình đó phát sinh những tranh chấp, lấn chiếm đất đai. Do vấn đề quản lý
nhà nước về đất đai ở địa phương có lúc, có nơi còn chưa chặt chẽ dẫn tới khiếu nại, tố
cáo của nhân dân trong tỉnh có chiều hướng gia tăng, thậm chí có những vụ việc Tỉnh
uỷ, Uỷ ban nhân dân tỉnh phải trực tiếp chỉ đạo giải quyết để làm dịu tình hình. Nhận
thức được những vướng mắc cần phải chấn chỉnh, tháo gỡ cũng như tầm quan trọng
của việc áp dụng, thực thi pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai nói chung và
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình nói riêng. Đồng thời đó cũng là những trăn trở
được đúc kết từ thực tiễn và quá trình học tập, vì thế tôi chọn đề tài “Pháp luật về giải
quyết khiếu nại trong lĩnh đất đai từ thực tiễn tỉnh Ninh Bình” làm luận văn thạc sỹ
luật học.

3


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên cứu
của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần đây đã có nhiều công
trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được nghiên cứu ở nhiều
góc độ khác nhau. Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của
nhiều nhà khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai đã góp phần làm sáng tỏ nhiều
vấn đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất đai, về hoàn
thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai. Các công trình
đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc độ lý luận chung về nhà
nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về thực trạng áp dụng pháp luật
trong giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan tư
pháp. Nhữngcông trình khoa học là những tư liệu sống động, có giá trị tham khảo tốt
trong quá trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn này. Những vấn đề
đã được nghiên cứu cũng cho thấy chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu để làm sáng tỏ
về Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn áp dụng, thực
thi pháp luật tại tỉnh Ninh Bình.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích luận văn: Góp phần làm rõ cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong
giải quyết khiếu nại về đất đai và đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình. Từ đó đề xuất các giải pháp
cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp, thực thi luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình hiện nay.
- Nhiệm vụ luận văn: Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
+ Làm rõ cơ sở lý luận áp dụng, thực thi pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai.
+ Đánh giá thực trạng, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế, yếu
kém, tồn tại và nguyên nhân trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai,
thực tiễn áp dụng tại tỉnh Ninh Bình 2014- 2017.
+ Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai và thực tiễn áp dụng tại tỉnh Ninh Bình hiện nay.

4

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh giữa Uỷ ban nhân dân tỉnh với các
chủ thể khiếu nại về đất đai, trong đó nghiên cứu chủ yếu về việc áp dụng pháp luật về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn áp dụng, thực thi tại tỉnh Ninh
Bình, tập trung vào khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại
về đất đai. Đồng thời luận chứng giải pháp nâng cao chất lượng hiệu quả áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai, thực tiễn áp dụng tại tỉnh Ninh Bình hiện nay
.

- Phạm vi nghiên cứu:
+ Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong phạm vi giải quyết khiếu nại về đất

đai tại tỉnh Ninh Bình.
+ Về không gian: đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Ninh Bình chủ yếu là việc áp dụng pháp luật của Uỷ
ban nhân dân tỉnh Ninh Bình, tuy nhiên có khái quát tình hình áp dụng pháp luật trong
giải quyết khiếu nại của cấp xã và cấp huyện thuộc tỉnh Ninh Bình.
+ Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở Ninh Bình với tư cách là
điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng thời gian từ
2014 đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa
MácLênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan điểm, đường lối
của Đảng cộng sản Việt Nam về pháp chế và xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan điểm chỉ đạo của Đảng về chính sách
quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận văn còn
dựa trên những vấn đề lý luận chung về áp dụng pháp luật xã hội chủ nghĩa.

- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp của triết học
duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, trong đó chú trọng các phương pháp phân tích,
tổng hợp, phương pháp lịch sử và các phương pháp của các bộ môn khoa học khác như
so sánh, thống kê…

5


6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Luận văn là công trình khoa học nghiên cứu về Pháp luật về giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Ninh Bình. Vì vậy có thể đóng góp khoa học mới ở
góc độ sau:
- Đưa ra khái niệm pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai; chỉ ra được
các đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai; các giai đoạn áp
dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Chỉ ra ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của thực trạng giải quyết khiếu nại về
đất đai tại tỉnh Ninh Bình.
- Đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình.
7. Ý nghĩa của luận văn
Luận văn có ý nghĩa góp phần làm phong phú thêm lý luận về áp dụng pháp
luật trong lĩnh vực cụ thể. Đồng thời luận văn cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo
cho hoạt động nghiên cứu hay phục vụ cho công tác giảng dạy ở các trường như:
Trung cấp chính trị; quản lý nhà nước của tỉnh tổ chức. Đây cũng là tài liệu có giá trị
nâng cao lý luận và nghiệp vụ đối với cán bộ làm công tác thực tiễn.
8. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn gồm 03 chương.

6

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai
1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai
Ở Việt Nam, khiếu nại là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng rộng rãi
trong đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao trùm tất cả các
phạm vi chủ yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuỳ thuộc
mục đích và góc độ nghiên cứu mà khiếu nại được hiểu theo những nghĩa khác nhau.
- Khiếu nại là gì? Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: Complant, nghĩa là “sự phàn
nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan” [55, tr.205]. Theo
Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết
luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [63, tr.904]. Về phương
diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ca thán, phàn nàn, phản đối, không chấp nhận
một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một tổ chức làm ảnh hưởng tới quyền,
lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công dân trong cộng đồng, xã hội.
Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm khiếu nại là một
trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại được sử dụng khi quyền
chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do
quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ
quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước” [12, tr.477]. Về phương diện chính
trị- pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân trong mỗi nhà nước, được pháp
luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước.Khiếu
nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của công dân đối với những hoạt động của bộ
máy nhà nước trong quá trình quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động,
xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ.Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ
thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội

7


hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân
người khiếu nại hay người khác” [1, tr.206]. Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là
việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa
một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng
của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra.
- Theo nghĩa của từ khiếu nại nêu trên, tìm hiểu khái niệm khiếu nại hành chính.
Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính như sau: “khiếu
nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem
xét, sửa chữa một quyết định hay hành vi hành chính mà họ cho là quyết định hoặc hành
vi đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp
pháp của họ...” [56, tr.506- 507].Khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu
nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với khiếu nại khác. Đó là
khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Quan niệm này xuất phát từ
việc xem xét khái niệm khiếu nại hành chính dưới góc độ là quyền chủ quan của công
dân. Vì vậy, theo cách định nghĩa này, các qui định pháp luật về khiếu nại hành chính sẽ
hết sức thuận lợi, cởi mở để cá nhân, tổ chức có thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính.
Tuy nhiên, theo qui định của pháp luật hiện hành, người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính không chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước, người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy khái niệm trên vẫn chưa được
coi là khái niệm đầy đủ, phù hợp. Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức
quan trọng mà thông qua đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước
hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn
của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa
đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định.

Do vậy có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các
quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành
chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền,

8


lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Nội dung
khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến mà
phụ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
Điều 30 Hiến pháp 2013 qui định: "Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và
phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật…Luật Khiếu nại năm 2011 qui định:
Khiếu nại là: Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do
luật này qui định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết
định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến
đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [điều 2, tr.1]. Như vậy, khiếu nại là một trong
những quyền cơ bản của công dân. Vì vậy mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu
nại, ngay cả khi người đó phạm tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác
theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành chính cũng
có những điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân quả giữa
quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế- tức quyền, lợi ích của
người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính
bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo trình tự, thủ tục được pháp luật
quy định. Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 thì công dân, cơ quan, tổ chức

có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính
nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan, tổ
chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã
hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy
định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại vì trên thực tế các tổ chức xã hội cũng chịu
sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính

9


nhà nước. Ngoài ra, trong quá trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan hành chính
nhà nước cũng có các quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng tới các cơ
quan nhà nước khác. Như vậy, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức
theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính do pháp luật quy
định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái
pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo quy định của Luật Khiếu
nại thì “Quyết định hành chính” là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính
nhà nước hoặc của người có thẩm quyền được áp dụng một lần đối với một hoặc một
số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
Như vậy, một quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi quyết định đó có đủ
các yếu tố sau đây: Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản; Quyết định đó là
quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ
quan hành chính nhà nước; Quyết định đó chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc
một số đối tượng cụ thể. Chẳng hạn, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện quyết định phá dỡ
hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ gia đình làm ảnh hưởng đến giao thông trật
tự…v.v “Hành vi hành chính” có thể bi khiếu nại là hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Khác với quyết định hành
chính, hành vi hành chính không thể thực hiện bằng văn bản, đó có thể là hành vi của cơ

quan hành chính nhà nước, công chức của cơ quan hành chính nhà nước đã làm không
đúng hoặc làm trái quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách
nhiệm công vụ mà theo quy định của pháp luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn, pháp
luật quy định trong một thời hạn nhất định đối với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ
hợp lệ, sử dụng đất ổn định trước 15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy
hoạch và có đơn xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì họ
có quyền khiếu nại về việc chậm chễ đó. Khiếu nại về đất đai là một dạng của khiếu nại
hành chính, do vậy từ khái niệm khiếu nại hành chính ta đi đến khái niệm khiếu nại về
đất đai. Khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục

10


khiếu nại và giải quyết khiếu nại do Luật Đất đai và Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong lĩnh vực quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó
là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trong quan niệm khiếu
nại về đất đai có thể nhận thấy chủ thể, khách thể và đối tượng phát sinh trong quan hệ
khiếu nại:
- Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích
hợp pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực
quản lý và sử dụng đất đai trái pháp luật.
- Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với quyền
và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
- Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ quan
quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong quản lý đất đai
khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.
1.1.1.2. Khái niệm Pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Theo lý luận chung đã được giới khoa học pháp lý thừa nhận, thực hiện pháp
luật bao gồm các hình thức sau: Tuân thủ pháp luật; Chấp hành pháp luật; Sử dụng

pháp luật và Áp dụng pháp luật.
Áp dụng pháp luật là một trong những hình thức cơ bản của thực hiện pháp
luật, trong đó Nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức có
thẩm quyền tổ chức cho các chủ thể thực hiện những quy định của pháp luật hoặc tự
mình căn cứ vào các quy định của pháp luật ra các quyết định làm phát sinh, thay đổi
hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể.
Trong bốn hình thức thực hiện pháp luật, nếu như tuân thủ pháp luật, chấp hành
pháp luật và sử dụng pháp luật là những hình thức có tính phổ biến mà các chủ thể pháp
luật có thể thực hiện thì áp dụng pháp luật mang tính đặc thù riêng, nhất thiết phải có sự
tham gia trực tiếp của cơ quan nhà nước hay của cán bộ, công chức có thẩm quyền. Do
đó hoạt động áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực của cơ quan nhà nước
nói chung và của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng. Biểu hiện rõ nét nhất là các chủ

11


thể pháp luật khi thực hiện các quy định của pháp luật luôn có sự can thiệp của Nhà nước
hay của cán bộ, công chức có thẩm quyền, đảm bảo cho các quy phạm pháp luật được
thực hiện triệt để, hiệu lực và hiệu quả khi tác động vào cuộc sống, vào các quan hệ xã
hội. Hoạt động áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền từ
Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã được thực hiện trong các trường hợp sau:
Thứ nhất, khi cần truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những chủ thể vi phạm
pháp luật hoặc cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối với tổ chức hay cá
nhân nào đó;
Thứ hai, khi những quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc nhiên
phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước;
Thứ ba, khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý giữa các bên
tham gia quan hệ pháp luật mà giữa họ không thể tự điều hoà, giải quyết với nhau được;
Thứ tư, áp dụng pháp luật được thực hiện trong một số quan hệ pháp luật quan
trọng mà nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt động của

các bên tham gia vào quan hệ đó, hoặc nhà nước xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại
của một số sự việc, sự kiện thực tế nào đó.
Theo điều 4 Luật đất đai 2013, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại
diện chủ sở hữu”. Do đó, với tư cách đại diện chủ sở hữu, Nhà nước giao quyền sử
dụng đất cho người sử dụng đất và quy định cụ thể những quyền cũng như nghĩa vụ
pháp lý đối với người sử dụng đất. Khoản 7 Điều 166 Luật đất đai 2013 quy định
quyền chung của người sử dụng đất: “Khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi
phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật
về đất đai”; khoản 1 điều 204 Luật đất đai 2013: “Người sử dụng đất, người có quyền
lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”.
Theo pháp luật hiện hành, ở nước ta có các hai hệ thống cơ quan có chức năng giải
quyết các vụ việc khiếu nại về đất đai. Cụ thể tại Điều 204 Luật đất đai 2013 quy định:

12


1. Người sử dụng đất, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất
có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản
lý đất đai.
2. Trình tựu, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành
chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục
giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện
theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.
Khoản 1 và khoản 3 Điều 7 Luật khiếu nại quy định trình tự khiếu nại như sau:
1. Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái
pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu
nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có
hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật
tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc
quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai
đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu
hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại
lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền
khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
3. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) thì
người khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện vụ án
hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu
nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành,
lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng
hành chính.

13


Như vậy, người sử dụng đất trước hết phải bắt buộc gửi đơn khiếu nại đến Uỷ
ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính; Uỷ ban nhân
dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại có trách
nhiệm giải quyết lần đầu. Trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải
quyết lần đầu thì có quyền gửi đơn khiếu nại lên Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp
hoặc khởi kiện ra toà án nhân dân; quyết định giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân
dân cấp trên trực tiếp là quyết định giải quyết cuối cùng. Trường hợp Uỷ ban nhân dân
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cấp giải quyết khiếu nại lần đầu mà đương sự
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra toà án nhân
dân về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại. Việc giải quyết

khiếu nại về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định hành chính
giải quyết tranh chấp đất đai. Quy định như trên sẽ làm rõ thẩm quyền giải quyết khiếu
nại về đất đai, khắc phục được tình trạng đang từ giải quyết tranh chấp đất đai lại
chuyển sang khiếu nại về quyết định hành chính như hiện nay, tách bạch giữa giải
quyết khiếu nại về đất đai với giải quyết tranh chấp về đất đai.
Tuy nhiên, từ trước đến nay chúng ta duy trì cách giải quyết là “người khiếu nại
lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ,
công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định,
hành vi đó là trái pháp luật….”; có nghĩa người bị khiếu nại chính lại là người giải
quyết khiếu nại và “cơ quan hành chính cấp trên xem xét khiếu nại đối với quyết định
giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới” (giải quyết khiếu nại
lần hai) sẽ dẫn đến thiếu dân chủ và khó tránh khỏi yếu tố không khách quan. Trong
xu thế hội nhập mở cửa chúng ta cần hoàn thiện pháp luật theo hướng mọi quyết định
hành chính (trong đó có quyết định giải quyết khiếu nại) có thể bị kiện ra toà bất cứ
lúc nào theo yêu cầu của người khiếu nại để bảo đảm dân chủ, khách quan và người
dân có nhiều cơ hội lựa chọn cách giải quyết, cơ quan giải quyết.
Giải quyết khiếu nại về đất đai là một dạng hoạt động của quản lý nhà nước, do
cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà chức trách tiến hành theo phạm vi, chức
năng, thẩm quyền. Tuy nhiên tuỳ thuộc vào sự lựa chọn của người khiếu nại mà vụ

14


việc sẽ được giải quyết theo thủ tục tố tụng của hệ thống cơ quan Toà án hoặc theo thủ
tục hành chính, kết quả giải quyết có thể là một bản án, quyết định của Toà án hoặc
bằng một quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.
Đồng thời giải quyết khiếu nại về đất đai còn là một dạng của hoạt động áp dụng pháp
luật. Thông qua các hồ sơ, tài liệu lưu trữ mà các cơ quan cung cấp, chứng cứ, dấu
hiệu, hành vi, tình tiết thực tế của từng vụ việc, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc
nhà chức trách có thẩm quyền căn cứ vào các quy định của pháp luật để xác định được

đúng, sai, tích chất, của nội dung khiếu nại, yêu cầu sửa đổi, huỷ bỏ hoặc chấm dứt
hiệu lực của quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị khiếu nại, buộc bồi
thường thiệt hại (nếu có), khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của người khiếu nại. Nhưng dạng áp dụng pháp luật này không phải xuất
phát từ ý chí đơn phương ban đầu của nhà nước như trong xử lý vi phạm hành chính
hay các dạng áp dụng pháp luật khác mà nó chỉ xảy ra khi có yêu cầu của chủ thể bị áp
dụng pháp luật, hay nói cách khác là phát sinh trên cơ sở ý chí của chủ thể khiếu nại về
đất đai. Song, để có đủ tư cách pháp lý tham gia khiếu nại về đất đai, thì chủ thể khiếu
nại về đất đai chỉ có thể thuộc trong bảy nhóm đối tượng đã được pháp luật xác định.
Về cơ sở pháp lý, để giải quyết một quan hệ pháp luật về đất đai như giải quyết khiếu
nại về đất đai thì trước khi ban hành một văn bản áp dụng pháp luật (quyết định hành
chính) yêu cầu có tính bắt buộc đầu tiên là xem xét tất cả quá trình diễn biến, các yếu
tố, tình tiết sự việc một cách khách quan, toàn diện, sau đó người có thẩm quyền phải
dựa vào các quy phạm pháp luật trực tiếp hoặc gián tiếp điều chỉnh quan hệ pháp luật
đó để ban hành quyết định bác bỏ hay công nhận nội dung khiếu nại của đương sự là
đúng hay sai, cũng như công nhận quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của người khiếu nại
nếu có, đảm bảo cho người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp hay không.
Theo pháp luật Việt Nam, người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết
khiếu nại về đất đai phải là những người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà
nước ở cấp huyện và cấp tỉnh. Cụ thể là đối với cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
là người có thẩm quyền “giải quyết lần đầu” đối với các quyết định hành chính, hành
vi hành chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì

15


người khiếu nại có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương giải quyết. Riêng đối với cấp tỉnh, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là
người có thẩm quyền “giải quyết lần đầu” đối với các quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì người

khiếu nại có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc khiếu nại tiếp đến Bộ trưởng
quản lý ngành, lĩnh vực. Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai
của Bộ trưởng thì người khiếu nại có thể khởi kiện ra tòa hành chính. Tóm lại, áp dụng
pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt
động mang tính tổ chức và tính quyền lực nhà nước. Đó là việc nhà chức trách có thẩm
quyền căn cứ vào quy định của pháp luật để ra một quyết định hành chính (quyết định
cá biệt) mà hậu quả pháp lý và giá trị hiệu lực của quyết định đó sẽ làm phát sinh, thay
đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật về đất đai. Hay nói cụ thể hơn áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là việc người
có chức trách thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bằng quyền hạn của mình, căn
cứ vào quy định của pháp luật ban hành một quyết định hành chính giải quyết các
khiếu nại về đất đai nhằm để xác định tính chất đúng, sai của nội dung khiếu nại, yêu
cầu giữ nguyên, sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính,
chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; buộc bồi thường thiệt hại (nếu có); khẳng
định người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại
Toà án hay không; khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của người khiếu nại.
1.1.1.3. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Trên cơ sở khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, ngoài những đặc điểm chung của áp dụng pháp luật, áp
dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh còn
có những đặc thù riêng.
Thứ nhất, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban
nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, thể hiện: Hoạt động áp
dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, chủ

16


thể giải quyết phải do người đứng đầu của cơ quan quản lý hành chính nhà nước tiến

hành mà cụ thể ở đây là Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh hay những người trực tiếp do
Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh uỷ quyền (phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, Chánh
thanh tra tỉnh, Giám đốc sở Tài Nguyên và Môi trường). Trong quá trình áp dụng pháp
luật mọi khía cạnh, mọi tình tiết đều phải được xem xét cẩn trọng và dựa trên cơ sở các
quy định, yêu cầu của quy phạm pháp luật đã được xác định để ra quyết định cụ thể.
Hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh không xuất phát từ ý chí đơn phương của Nhà nước như những trường
hợp xử lý vi phạm hành chính hay những trường hợp áp dụng pháp luật khác mà chỉ
được áp dụng khi có sự yêu cầu của người khiếu nại, tức khi họ cho rằng quyết định
hoặc hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hoạt động áp dụng pháp luật ở đây không chỉ thể
hiện quyền hạn mà còn là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước đối với người
sử dụng đất trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trong
quá trình thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai. Áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có tính bắt buộc đối với mọi chủ thể
bị áp dụng pháp luật và các chủ thể khác có liên quan. Điều này thể hiện ở chỗ dù việc
áp dụng pháp luật được thể hiện dưới hình thức nào thì quyết định hành chính (văn bản
áp dụng pháp luật) cũng chỉ do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, nên về nguyên
tắc là buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh thực hiện khi quyết định đó phát sinh hiệu
lực pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết nó được đảm bảo thực hiện thông qua
việc cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước. Trong hoạt động quản lý nhà nước, áp dụng
pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hết sức đa dạng và phức tạp nhằm điều
chỉnh rất nhiều quan hệ xã hội với những phạm vi, lĩnh vực và với nhiều chủ thể khác
nhau. Vì vậy pháp luật đòi hỏi là trong quá trình áp dụng pháp luật, Uỷ ban nhân dân
tỉnh, người có chức năng, thẩm quyền phải hết sức cẩn trọng trước khi ban hành quyết
định. Nếu vi phạm tuỳ theo mức độ có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc bị
truy cứu trách nhiệm hình sự. Điều này cho thấy, nếu pháp luật là hiện thân của ý chí
nhà nước thì áp dụng pháp luật là sự nối tiếp, là “cánh tay nối dài” của ý chí nhà nước

17

trên hiện thực đời sống xã hội, nên có thể nói áp dụng pháp luật còn mang ý nghĩa chính
trị, phục vụ cho những mục đích chính trị nhất định. Vì vậy, việc áp dụng pháp luật
không những phải phù hợp với pháp luật thực định mà còn phải phù hợp với chủ trương,
chính sách của nhà nước trong từng giai đoạn cách mạng khác nhau với những điều kiện
lịch sử, kinh tế, xã hội khác nhau.
Thứ hai, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban
nhân dân cấp tỉnh là hoạt động phải tuân theo những hình thức và thủ tục chặt chẽ do
pháp luật quy định. Luật khiếu nại quy định: Điều 28: Thời hạn giải quyết khiếu nại
lần đầu “Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày kể từ ngày thụ lý;
đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45
ngày, kể từ ngày thụ lý đơn. Ở vùng sâu, vùng xã đi lại khó khăn thì thời hạn giải
quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời
hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý”. Điều
37: Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai “Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không
quá 45 ngày kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể
kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý đơn. Ở vùng sâu, vùng xã đi
lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý;
đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 70
ngày, kể từ ngày thụ lý”
Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh là hoạt động mang tính chất đặc thù do người đứng đầu cơ quan quản lý hành
chính Nhà nước thực hiện và phải tuân theo những hình thức, thủ tục chặt chẽ theo quy
định của pháp luật. Bởi vì, xuất phát từ tầm quan trọng của đất đai cũng như công tác
giải quyết khiếu nại về đất đai, chủ thể bị áp dụng pháp luật có thể được hưởng những
lợi ích rất lớn hoặc chịu những hậu quả nghiêm trọng do hành vi áp dụng pháp luật gây
ra. Mặt khác việc quy định một cách chặt chẽ hình thức, trình tự, thủ tục và thẩm
quyền sẽ tạo ra cơ sở pháp lý, công cụ quan trọng để Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực
hiện chức năng quản lý của mình. Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền hiện

nay, quản lý xã hội bằng pháp luật thì việc quy định và công khai hoá những vấn đề

18


trên là hết sức cần thiết. Những quy định này sẽ góp phần tạo sự minh bạch trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, đây cũng là cơ sở để
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình trong quản lý nhà
nước về đất đai; đồng thời, nó cũng là căn cứ để xã hội thực hiện sự giám sát quá trình
thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước.
Thứ ba, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban
nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính cá biệt, cụ thể. Tính cụ thể và cá biệt thể
hiện ở chỗ việc áp dụng này được thực hiện và có hiệu lực với từng chủ thể, từng tình
huống cụ thể và chỉ có giá trị pháp lý đối với chủ thể xác định được nêu trong văn bản
áp dụng, với các chủ thể khác nó không làm nảy sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý.
Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
có đối tượng là những quan hệ pháp luật cụ thể phát sinh trong lĩnh vực khiếu nại về
đất đai cần đến sự điều chỉnh cá biệt, cụ thể trên cơ sở những mệnh lệnh chung là các
quy phạm pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại. Trên cơ sở các quy định chung của các
quy phạm pháp luật về khiếu nại, Uỷ ban nhân dân tỉnh sẽ phân tích, đánh giá và lựa
chọn các quy phạm pháp luật phù hợp để áp dụng đối với những tình huống cụ thể
trong lĩnh vực đất đai để ban hành văn bản áp dụng pháp luật và tổ chức thực hiện văn
bản áp dụng pháp luật đã ban hành. Bốn là, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đòi hỏi tính sáng tạo. Bởi vì đó là quá
trình vận dụng cái chung (các quy phạm pháp luật) để giải quyết các việc riêng lẻ, cụ
thể. Điều này đòi hỏi người có thẩm quyền áp dụng pháp luật phải vận dụng cái chung
phù hợp với cái riêng rất phong phú, đa dạng và phức tạp. Tuy nhiên, xã hội luôn vận
động, biến đổi và phát triển nên không phải lúc nào pháp luật cũng dự liệu hết được
mọi tình huống trong thực tế nảy sinh. Trong trường hợp pháp luật chưa quy định hoặc
quy định còn chồng chéo, chưa đồng bộ, chưa rõ ràng thì yêu cầu chủ thể áp dụng

pháp luật phải biết vận dụng một cách sáng tạo linh hoạt, không dập khuôn máy móc
bằng cách áp dụng tương tự pháp luật. Để đạt tới điều đó đòi hỏi người áp dụng pháp
luật phải có ý thức pháp luật cao, có tri thức tổng hợp, có kinh nghiệm phong phú, có
đạo đức trong sáng và có trình độ chuyên môn cao. Song, việc vận dụng pháp luật phải

19


tuân thủ nguyên tắc là việc vận dụng pháp luật đó phải đảm bảo được lợi ích của Nhà
nước, của xã hội; bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân nhưng
không trái pháp luật và đạo đức xã hội. Thực tiễn cho thấy, quản lý hành chính nhà
nước về đất đai vốn đã phức tạp nhưng càng khó khăn phức tạp hơn khi tham gia giải
quyết khiếu nại về đất đai. Do đó đòi hỏi cơ quan có chức năng, thẩm quyền; người có
chức năng, thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất
đai phải am hiểu sâu, rộng không chỉ pháp luật hiện hành mà còn phải nắm vững các
chủ trương, quan điểm, những chính sách, quy định của pháp luật về đất đai qua các
giai đoạn, thời kỳ của Đảng và Nhà nước ta. Trong quá trình giải quyết phải có óc
phán đoán, khả năng tư duy để phân tích, đánh giá, tìm đúng bản chất và hiện tượng vụ
việc nhằm giúp cho chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn đường lối xử lý phù hợp cũng
như lựa chọn quy phạm pháp luật làm căn cứ ban hành để giải quyết vụ việc.
1.1.2. Vai trò Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai.
1.1.2.1. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò
quan trọng trong việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất
Trong quá trình quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước về
đất đai nói riêng, các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan
đó không tránh khỏi việc ban hành các quyết định hay có hành vi xâm phạm quyền và
lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân. Để tránh hậu quả đó, pháp luật quy
định cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
xem xét lại quyết định, hành vi hành chính nhằm bảo vệ lợi ích của mình. Giải quyết
khiếu nại là thực hiện sự bảo đảm của nhà nước đối với quyền khiếu nại của công dân,

cơ quan, tổ chức được Hiến pháp ghi nhận, là một hình thức biểu hiện của dân chủ trực
tiếp, dân chủ xã hội chủ nghĩa, đấu tranh chống lại các việc làm trái pháp luật, xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Về phía các cơ quan
nhà nước, thông qua việc khiếu nại của người sử dụng đất các cơ quan nhà nước biết
được một hành vi sai phạm có thể xảy ra trên thực tế hoặc một quyết định không đúng
đã được ban hành để trên cơ sở đó và các quy định của pháp luật, các cơ quan nhà
nước sẽ tiến hành xem xét lại hành vi hoặc quyết định bị khiếu nại. Áp dụng pháp luật

20