Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện nga sơn, tỉnh thanh hóa

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

PHẠM THỊ THÙY LINH

QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN
NGA SƠN, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG

Hà Nội – 2017


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------------PHẠM THỊ THÙY LINH

QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN
NGA SƠN, TỈNH THANH HÓA
Chuyên ngành: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. HOÀNG TRIỀU HOA
XÁC NHẬN CỦA

XÁC NHẬN CỦA

CÁN BỘ HƢỚNG DẪN

CHỦ TỊCH HỘI ĐỒNG

TS. Hoàng Triều Hoa

PGS.TS. Phạm Văn Dũng

Hà Nội – 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi,
dƣới sự hƣớng dẫn khoa học của TS. Hoàng Triều Hoa. Các số liệu, kết quả
nêu trong luận văn là trung thực và chƣa đƣợc công bố ở các công trình khác.
Những số liệu trong bảng biểu phục vụ cho việc nghiên cứu đƣợc tác giả thu
thập từ các nguồn khác nhau có ghi rõ trong phần tài liệu tham khảo.
Nếu không đúng nhƣ đã nêu trên, tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về
đề tài của mình.
Ngƣời cam đoan

PHẠM THỊ THÙY LINH


LỜI CẢM ƠN
Luận văn thạc sĩ ứng dụng chuyên ngành quản lý kinh tế với đề tài
“Quản lý chi ngân sách nhà nƣớc tại huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa” là kết
quả của quá trình cố gắng không ngừng của bản thân và đƣợc sự giúp đỡ,
động viên khích lệ của các thầy, bạn bè đồng nghiệp và ngƣời thân. Qua trang
viết này, tác giả xin gửi lời cảm ơn tới những ngƣời đã giúp đỡ trong thời gian

học tập - nghiên cứu khoa học vừa qua.
Tôi xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đối với cô giáo TS. Hoàng
Triều Hoa đã trực tiếp tận tình hƣớng dẫn cũng nhƣ cung cấp tài liệu thông tin
khoa học cần thiết cho luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học
Quốc gia Hà Nội, khoa Kinh tế chính trị đã tạo điều kiện cho tôi hoàn thành
tốt công việc nghiên cứu khoa học của mình.
Xin chân thành cảm ơn Sở tài chính tỉnh Thanh Hóa, phòng Tài chính –
Kế hoạch tỉnh, UBND huyện Nga Sơn và các ban ngành trực thuộc huyện
Nga Sơn đã cung cấp số liệu và các thông tin cần thiết cho luận văn.
Cuối cùng tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, đồng nghiệp, đơn vị
công tác đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và thực hiện Luận văn.

TÁC GIẢ

PHẠM THỊ THÙY LINH


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................ i
DANH MỤC BẢNG .................................................................................................. ii
DANH MỤC BIỂU ĐỒ ............................................................................................ iii
DANH MỤC HÌNH .................................................................................................. iii
DANH MỤC SƠ ĐỒ ................................................................................................ iv
PHẦN MỞ ĐẦU .........................................................................................................1
Chƣơng 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi
ngân sách nhà nƣớc cấp huyện ....................................................................................4
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cấp huyện .4
1.1.1

Các nghiên cứu về quản lý Ngân sách Nhà nƣớc ...........................................4

1.1.2

Các nghiên cứu về quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện ....................8

1.1.3

Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu ...........................................................9

1.2. Cơ sở lý luận về quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện ...........................10
1.2.1

Chi Ngân sách Nhà nƣớc ..............................................................................10

1.2.2

Quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện ................................................18

1.2.3

Kinh nghiệm về quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc tại một số địa phƣơng ...33

Chƣơng 2 Phƣơng pháp nghiên cứu ..........................................................................39
2.1 Phƣơng pháp thu thập tài liệu, số liệu ................................................................39
2.2 Phƣơng pháp xử lý tài liệu, số liệu .....................................................................40
2.2.1

Phƣơng pháp phân tích .................................................................................40

2.2.2

Phƣơng pháp tổng hợp ..................................................................................41

2.2.3

Phƣơng pháp so sánh: ...................................................................................42

2.2.4

Phƣơng pháp thống kê ..................................................................................42

Chƣơng 3 Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nƣớc tại huyện Nga Sơn tỉnh
Thanh Hóa .................................................................................................................44
3.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội của huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa ...........44
3.2. Thực trạng quản lý chi NSNN tại huyện Nga Sơn tỉnh Thanh Hóa giai đoạn
2006 – 2016 ...............................................................................................................48
3.2.1

Tổ chức bộ máy quản lý: ..............................................................................48

3.2.2

Công tác lập dự toán và phân bổ chi NSNN.................................................52


3.2.3

Công tác quản lý việc thực hiện dự toán chi NSNN ....................................56

3.2.4

Công tác quyết toán chi NSNN ....................................................................66

3.2.5

Kiểm tra, giám sát chi NSNN .......................................................................67

3.3. Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN tại huyện Nga Sơn tỉnh Thanh Hóa ....69
3.3.1. Những kết quả đạt đƣợc................................................................................69
3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân....................................................................72
Chƣơng 4 Giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cấp huyện tại huyện
Nga Sơn tỉnh Thanh Hóa ...........................................................................................76
4.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện quản lý chi NSNN tại huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh
Hóa ............................................................................................................................76
4.1.1. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của huyện Nga Sơn từ nay
đến năm 2020 ............................................................................................................76
4.1.2. Định hƣớng phân bổ chi Ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện của huyện Nga
Sơn
......................................................................................................................81
4.1.3. Mục tiêu và phƣơng hƣớng hoàn thiện công tác quản lý chi Ngân sách Nhà
nƣớc tại huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa .................................................................83
4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc tại huyện Nga Sơn, tỉnh
Thanh Hóa .................................................................................................................84
4.2.1. Hoàn thiện công tác lập và phân bổ dự toán chi ngân sách nhà nƣớc ..........84
4.2.2. Hoàn thiện công tác thực hiện dự toán chi ngân sách nhà nƣớc ..................84
4.2.3. Hoàn thiện công tác quyết toán ....................................................................85
4.2.4. Hoàn thiện công tác kiểm tra, giám sát hoạt động chi ngân sách nhà nƣớc .86
4.2.5. Giải pháp về nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ ...........................................86
4.2.6. Nâng cao vai trò giám sát của ngƣời dân .....................................................88

4.2.7. Các giải pháp khác ........................................................................................89
KẾT LUẬN ...............................................................................................................91
TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................................................93


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

FDI

Vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài

2

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

3

HĐND

Hội đồng nhân dân

4

NS

Ngân sách

5

NSNN

Ngân sách Nhà nƣớc

6

NSĐP

Ngân sách địa phƣơng

7

UBND

Ủy ban nhân dân

8

TC – KH

Tài chính – Kế hoạch

9

XDCB

Xây dựng cơ bản

i


DANH MỤC BẢNG

STT

Bảng

1

Bảng 1.1

2

Bảng 3.1

3

Bảng 3.2

4

Bảng 3.3

Nội dung
So sánhcác hệ thống ngân sách
Tổng hợp dự toán thu NSNN, chi ngân sách
huyện - giai đoạn 2006 - 2016
Tổng hợp dự toán chi ngân sách huyện Nga
Sơn giai đoạn 2006- 2016
Chi ngân sách huyện Nga Sơn giai đoạn 2006
– 2016

Trang
05
52
53
55

Tỷ lệ các hạng mục chi thƣờng xuyên so với
5

Bảng 3.4

tổng chi thƣờng xuyên NSNN huyện Nga Sơn

62

giai đoạn 2006 – 2016
6

Bảng 3.5

7

Bảng 4.1

8

Bảng 4.2

9

Bảng 4.3

Kết quả thanh tra việc thanh quyết toán đầu tƣ
XDCB giai đoạn 2006 – 2016
Dự báo tăng trƣởng kinh tế - xã hội Nga Sơn
đến năm 2020
Dự báo nhu cầu vốn đầu tƣ phát triển huyện
Nga Sơn đến năm 2020
Danh mục các công trình, dự án ƣu tiên đầu tƣ
trên địa bàn huyện Nga Sơn đến năm 2020

ii

66
77
79
80


DANH MỤC BIỂU ĐỒ

STT

Biểu đồ

01

Biểu đồ3.1

02

Biểu đồ3.2

03

Biểu đồ 3.3

Nội dung
Tổng sản phẩm bình quân đầu ngƣời của Huyện
Nga Sơn giai đoạn 2006 – 2016
Thu nhập bình quân đầu ngƣời của Huyện Nga
Sơn giai đoạn 2006 – 2016
Dự toán chi và thực hiện dự toán chi NSNN của
huyện Nga Sơn giai đoạn từ 2006 – 2016.

Trang
45
46
59

Tỷ lệ thực chi NSNN so với dự toán chi NSNN
05

Biểu đồ 3.4

cấp Huyện của huyện Nga Sơn giai đoạn 2006 –

59

2016
Tỷ lệ chi NSNN cho các hạng mục so với tổng
06

Biểu đồ 3.5

chi NSNN của huyệnNga Sơn giai đoạn 2006 –

61

2016

DANH MỤC HÌNH

STT

Hình

01

Hình 3.1

02

Hình 4.1

Nội dung
Cơ cấu chi NSNN trên địa bàn huyện Nga Sơn
giai đoạn 2006 – 2016
Cơ cấu giá trị sản xuất các ngành đến năm 2020
của huyện Nga Sơn

iii

Trang
60
78


DANH MỤC SƠ ĐỒ

STT

Sơ đồ

Nội dung

Trang

01

Sơ đồ 1.1

Các phƣơng pháp quản lý Ngân sách Nhà nƣớc

05

02

Sơ đồ 1.2

Cơ cấu hệ thống NSNN

11

03

Sơ đồ 1.3

Nội dung quản lý chi NSNN cấp huyện

23

04

Sơ đồ 3.1

Sơ đồ tổ chức của HĐND huyện Nga Sơn

48

05

Sơ đồ 3.2

06

Sơ đồ 3.3

Sơ đồ tổ chức của UBND huyện Nga Sơn năm
2016
Cơ cấu tổ chức phòng Tài chính – Kế hoạch
huyện Nga Sơn năm 2016

iv

49
50


PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài:
Từ sau Đại hội Đảng lần thứ VI vào năm 1986, Việt Nam đã thực hiện
công cuộc đổi mới toàn diện đất nƣớc. Sau hơn 30 năm đổi mới, đất nƣớc ta
đã có những bƣớc chuyển mình mạnh mẽ, đã và đang tiến gần mục tiêu đến
năm 2020, Việt Nam cơ bản trở thành một nƣớc công nghiệp hoá hiện đại.
Trong công cuộc đổi mới đó, Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN) nói chung và
chi NSNN nói riêng đã góp phần không nhỏ vào việc thúc đẩy sự phát triển
của nền kinh tế cũng nhƣ ổn định chính trị, xã hội. Hoạt động NSNN là sự thể
hiện các mặt hoạt động nền kinh tế xã hội của Nhà nƣớc ở tầm vĩ mô, quản lý

các hoạt động kinh tế thông qua việc giải quyết các vấn đề tài chính vĩ mô và
cân đối vĩ mô nền kinh tế. NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính Nhà
nƣớc, đƣợc Nhà nƣớc sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực
của xã hội dƣới dạng tiền tệ về cho Nhà nƣớc, giữ vị trí trọng yếu trong việc
đảm bảo chocác hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc và thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nƣớc phải gánh vác.Quản lý NSNN bao
gồm thu NSNN, chi NSNN và cân đối NSNN. Chi NSNN bao gồm chi cho
đầu tƣ phát triển (tích lũy), chi tiêu dùng thƣờng xuyên và chi trả nợ gốc tiền
chính phủ vay. Chi NSNN chính là công cụ để Nhà nƣớc điều hành nền kinh
tế theo mục đích của mình, góp phần thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế,
giải quyết các vấn đề phát sinh nhƣ giảm bớt sự chênh lệch giàu nghèo, giải
quyết công bằng xã hội và khắc phục các khuyết tật của kinh tế thị trƣờng.
Tại huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa, công tác quản lý thu chiNSNNđƣợc
thực hiện tƣơng đối tốt,tạo chuyển biến lớn trong quá trình chuyển dịch cơ
cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn. Tuy nhiên, hiệu quả chi ngân sách (NS)
còn thấp, đầu tƣ dàn trải, thiếu tập trung dẫn tới hiệu quả đầu tƣ thấp, gây

1


lãng phí… Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ quản lý chi ngân sách còn hạn chế về
chuyên môn, chậm đổi mới dẫn tới nhiều sai sót trong quản lý. Chính vì vậy,
để chống lãng phí, thất thoát Ngân sách Nhà nƣớc, đảm bảo chi đúng, chi đủ
thì việc tăng cƣờng quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc là vấn đề cấp bách. Xuất
phát từ những yêu cầu thực tế trên, tác giả đã chọn vấn đề“Quản lý chi Ngân
sách Nhà nướctại huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa” làm đề tài nghiên cứu
cho luận văn thạc sĩ.
Câu hỏi nghiên cƣ́u : “Những hạn chế trong công tác quản lý chi Ngân
sách nhà nƣớc ở huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa là gì? UBND huyện cần
phải làm gì để hoàn thiệncông tác quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc trên địa

bàn huyện?”.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu:
Mục tiêu nghiên cứu: Hoàn thiện quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc trên
địa bàn huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa.
Để đạt đƣợc mục tiêu này, luận văn phải giải quyết các nhiệm vụ sau:
-

Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc

trênđịabànhuyện Nga Sơn – Thanh Hóa
-

Đề xuất các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện công tácquản

lýchi NSNN tại huyện Nga Sơn – Thanh Hóatrong thời gian tới.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:
Đối tƣợng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu quản lý chi NSNNcấp
huyện và cụ thể nghiên cứu trên địa bàn huyện Nga Sơn – Thanh Hóa.
Phạm vi nghiên cứu : Luận văn nghiên cứu quản lý chi NSNN trên địa
bàn huyện Nga Sơn tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2006– 2016.
4. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn gồm 4
chƣơng:

2


Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, Cơ sở lý luận và thực tiễn
về Quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện.
Chƣơng 2: Phƣơng pháp nghiên cứu.

Chƣơng 3: Thực trạng quản lý chi NSNN tại huyện Nga Sơn, tỉnh
Thanh Hóa
Chƣơng 4: Giải pháphoàn thiện quản lý chi NSNN huyện Nga Sơn, tỉnh
Thanh Hóa.

3


CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬNVÀ THỰC TIỄN
VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nƣớc
cấp huyện
1.1.1 Các nghiên cứu về quản lý Ngân sách Nhà nƣớc
Trƣớc hết, nói đến những nghiên cứu về quản lý NSNN của các tác
giả nƣớc ngoài, có thể kể đến các công trình:
“Public Budgeting in America” của các tác giả Robert W. Smith và
Thomas D. Lynch. Trong công trình nghiên cứu này, các tác giả cho rằng
NSNN là một lĩnh vực hành chính công và là một bản kế hoạch và thông qua
các chƣơng trình cụ thể để đạt đƣợc mục tiêu trong một khoảng thời gian xác
định, bao gồm ƣớc lƣợng nguồn lực sẵn có và nguồn lực cần thiết. (Robert W.
Smith và Thomas D. Lynch, 2004)
Tác giả ngƣời Mỹ Mabel Walker đã quan tâm nhiều về tài chính
công mà cụ thể là vấn đề phân bổ chi ngân sách, trong “Municipal
Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu, đƣợc xuất bản năm 1930, bà Mabel
Waker đã tổng quan về lý thuyết chi NSNN và phát minh ra lý thuyết xác
định và khuynh hƣớng phân bổ chi NSNN.(Mabel Walker, 1930)
Trong bài báo “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt một
lý thuyết ngân sách trên tạp chí Khoa học Chính trị Mỹ,Key Jr., VO(1940) đã

phân tích tầm quan trọng và chỉ ra các vấn đề khi không có lý thuyết ngân
sách trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng nhƣ gia tăng hiệu quả phân bổ ngân
sách của chính phủ. Ông đã đặt câu hỏi về lập ngân sách cơ bản: “Trên cơ sở
nào thì quyết định phân bổ x đô la cho hoạt động A thay vì hoạt động B?”,trả
lời câu hỏi này, tác giả đã chỉ ra rằng việc quản lý NSNN nên quản lý theo kết

4


quả đầu ra để đạt đƣợc hiệu quả cao nhất. (Key Jr., VO, 1940)
Martin, L. L trong cuốn “Budget theory in the public sector” cũng đã
đƣa ra phƣơng pháp quản lý Ngân sách Nhà nƣớc theo kết quả đầu ra.
Sơ đồ 1.1: Các phƣơng pháp quản lý Ngân sách Nhà nƣớc
Hệ thống ngân sách theo chƣơng trình
INPUTS

PROGRAM

OUTPUTS

OUTCOMES

Hệ thống ngân sách theo khoản mục
Hệ thống ngân sách theo công việc thực hiện
Hệ thống ngân sách theo kết quả đầu ra

Nguồn: Martin, L. L, 2002
Phƣơng pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra đang đƣợc
nghiên cứu để ứng dụng rộng rãi trong quản lý chi tiêu công của các quốc gia
hiện nay.

Bảng 1.1: So sánh các hệ thống ngân sách
Hệ thống
ngân sách
1.Theo khoản mục
2. Theo công việc thực
hiện
3. Theo chƣơng
trình

4. Theo kết quả đầu ra

Mục đích

Các nhân tố trong
hệ thống

Mục tiêu
của tác giả

Điều khiển

Đầu vào/chƣơng
trình

Bên trong

Quản lý

Đầu ra/đầu vào

Bên trong

Lập kế hoạch

Đầu vào/chƣơng
trình/đầura

Bên trong/bên
ngoài

Đầu ra, công việc thực
hiện, minh bạch và
đƣợc thông tin rộng rãi

Kết quả/đầu vào

Bên ngoài/bên
trong

Nguồn: Martin, L. L, 2002

5


Michael Spackman trong bài viết“Multi-year perspective in Budgeting
and public investment planing” (quan điểm dài hạn trong lập kế hoạch ngân
sách và đầu tƣ công), OECD, Pari, April 2002 cho rằng trong một thời gian
nhất định thay vì thực hiện nhiều mục tiêu thì nên chú trọng tập trung vốn
NSNN cho số ít các mục tiêu quan trọng, điều này giúp cho việc xây dựng kế
hoạch chi đạt đƣợc hiệu quả tối ƣu. (Michael Spackman, 2002)

Ở trong nƣớc, những nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nƣớc đƣợc
thể hiện qua một số công trình nhƣ:
Luận án tiến sỹ kinh tế của Trịnh Thị Thúy Hồng (2012): “Quản lý chi
Ngân sách Nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình
Định”,tác giả đã hệ thống hóa các lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN trong
đầu tƣ xây dựng cơ bản (XDCB) của một địa phƣơng, đồng thời tác giả cũng
đã phân tích thực trạng quản lý chi NSNN trong đầu tƣ XDCB trên địa bản
tỉnh Bình Định, phân tích các nhân tố ảnh hƣớng và chỉ ra nhân tố nào có tính
chất đặc thù ảnh hƣởng nhiều nhất đến quá trình quản lý chi NSNN trong đầu
tƣ XDCB. (Trịnh Thị Thúy Hồng, 2012)
Luận án tiến sỹ của Lê Toàn Thắng (2013): “Phân cấp quản lý Ngân
sách Nhà nước ở Việt Nam hiện nay”đã hệ thống hoá và làm rõ các vấn đề
liên quan đến quản lý NSNN nhƣ:khái niệm NSNN, khái niệm thu chi NSNN,
nguyên tắc và nội dung quản lý NSNN.Tác giả đã dựa trên lý thuyết về quản
lý hành chính công và quản lý NSNN để đánh giá thực trạng phân cấp quản lý
NSNN đối với bốn nội dung cụ thể là: Phân cấp thẩm quyền ban hành luật
pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức Ngân sách Nhà nƣớc; Phân cấp
quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi Ngân sách Nhà nƣớc; Phân cấp quản lý thực
hiện chu trình Ngân sách Nhà nƣớc; Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm
toán Ngân sách Nhà nƣớc. Khi phân tích tình hình phân cấp quản lý trên từng
nội dung quản lý Ngân sách Nhà nƣớc, tác giả đã đƣa ra những đánh giá về

6


những ƣu điểm, những tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại trong phân
cấp quản lý Ngân sách Nhà nƣớc ở Việt Nam. Tuy nhiên, Luận án chƣa chỉ ra
đƣợc nguyên nhân sâu xa của sự bất cập trong việc phân cấp quản lý NSNN.
Do phạm vi nghiên cứu rộng nên giải pháp còn thiếu cụ thể, và chƣa rõ định
hƣớng. (Lê Toàn Thắng, 2013)

Luận án tiến sĩ của Tô Thiện Hiền (2012): “Nâng cao hiệu quả quản lý
Ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến
2020”. Luận án đã hệ thống hoá và làm rõ các vấn đề liên quan đến quản lý
NSNN, hiệu quả quản lý NSNN nhƣ: hiệu quả thu, chi NSNN; hiệu quả quản
lý NSNN, hiệu quả tổng hợp và đƣa ra các chỉ tiêu để đánh giá việc quản lý
NSNN nhƣ: Tăng thu NSNN hàng năm đạt 3-5%, thu NSNN đạt từ 2225%GDP; Nợ công không quá 6% GDP; Luận án đã đƣa ra 4 nhân tố ảnh
hƣởng đến quản lý NSNN và 3 yếu tố đảm bảo hiệu quả quản lý NSNN. Tuy
nhiên luận án chƣa chỉ ra đƣợc yếu tố quan trọng nhất, mang tính quyết định
đến hiệu quả quản lý NSNN.
Ngoài ra còn rất nhiều bài viết, bài báo về quản lý NSNN, quản lý chi
NSNN nhƣ: “Thu - chi ngân sách nhà nước năm 2015: Vượt khó thành công”
của PGS,TS. Vũ Sĩ Cƣờng đăng trên tạp chí tài chính (2016); “Kinh nghiệm
quốc tế trong quản lý, sử dụng ngân sách và bài học kinh nghiệm cho Việt
Nam” của Lƣu Đức Hải trên Tạp chí Nghiên cứu Khoa học Kiểm toán (2015);
“Chi ngân sách nhà nước góp phần phát triển bền vững nền kinh tế” của
Th.s Nguyễn Minh Tân – Phó vụ trƣởng vụ Ngân sách Nhà nƣớc, đăng trên
tạp chí tài chính (2017); “Đảm bảo bền vững tài khóa ở Việt Nam: Hướng đến
một chiến lược tổng thể và toàn diện” của Trƣơng Bá Tuấn – Phó vụ trƣởng
viện chiến lƣợc và chính sách tài chính, đăng trên tạp chí tài chính (2017)…
Các nghiên cứu trên đã góp phần tạo cơ sở lý luận cho các phƣơng
phápquản lý NSNN nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng, từ đó đƣa ra

7


định hƣớng và giải pháp giải quyết những vấn đề còn tồn đọng trong công tác
quản lý NSNN.
1.1.2

Các nghiên cứu về quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện

Luận văn thạc sỹ của Hà Việt Hoàng (2007): “Thực trạng và giải pháp
chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách cấp huyện ở tỉnh Thái
Nguyên”. Trong đề tài tác giả đã hệ thống lại toàn bộ những vấn đề lý luận
chung về quản lý NSNN, phần lý luận chung đã chỉ ra đƣợc những nhân tố có
ảnh hƣởng đến công tác quản lý NSNN và quản lý NSNN cấp huyện, đánh
giá thực trạng công tác này tại tỉnh Thái Nguyên, thông qua đánh giá thực
trạng tác giả đã đề xuất một số giải pháp để tăng cƣờng quản lý NSNN cấp
huyện trên địa bàn Tỉnh. Tuy nhiên, trong luận văn này tác giả chƣa đƣa ra
đƣợc các chỉ tiêu để đánh giá hoạt động quản lývì nếu đánh giá thực trạng
quản lý tài chính dự án qua các chỉ tiêu sẽ thấy đƣợc những hạn chế của hoạt
động này và các giải pháp đƣa ra sẽ thyết phục hơn. Phần giải pháp chƣa thể
hiện đó là những giải pháp đƣợc áp dụng riêng biệt để quản lý vốn NSNN cấp
huyện trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên.(Hà Việt Hoàng, 2007)
Luận văn thạc sỹ của Nguyễn Trƣờng Thi (2015): “Hoàn thiện quản lý
chi NSNN cấp huyện tại huyện Hưng Nguyên”. Trong đề tài tác giả đã khái
quát lại các vấn đề về quản lý chi NSNN cấp huyện, những thành tựu đã đạt
đƣợc, những vấn đề còn tồn đọng tại huyện Hƣng Nguyên – Nghệ An,từ đó
đƣa ra phƣơng hƣớng, giải pháp và các kiến nghị về quản lý chi NSNN cấp
huyện một cách hiệu quả hơn. Tuy nhiên trong luận văn này, tác giả chƣa đƣa
ra đƣợc phƣơng án cụ thể để khắc phục các hạn chế còn tồn tại ở địa phƣơng,
các giải pháp đƣa ra còn chung, chƣa mang tính ứng dụng cao. (Nguyễn
Trƣờng Thi, 2015)
Luận văn thạc sỹ của Lê Thị Kim Thƣ (2015): “Hoàn thiện công tác
quản lý chi Ngân sách Nhà nước tại thị xã Sơn Tây”,đã hệ thống hóa những

8


lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN cấp huyện. Tác giả đã đi sâu phân tích

thực trạng quản lý chi NSNN tại thị xã Sơn Tây giai đoạn 2011-2014, tìm ra
những mặt hạn chế, nguyên nhân và giải pháp để khắc phục những mặt hạn
chế đó. Luận văn đã đƣa ra những giải pháp, kiến nghị để hoàn thiện quản lý
chi NSNN của thị xã Sơn Tây. Tuy nhiên, phần giải pháp vẫn còn nhiều khía
cạnh chƣa đƣợc chú trọng nhƣ công tác tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN và
trình độ của cán bộ quản lý NSNN của thị xã Sơn Tây. (Lê Thị Kim Thƣ,
2015)
Luận văn thạc sỹ của Huỳnh Thị Cẩm Liên (2011): “Hoàn thiện công
tác quản lý Ngân sách Nhà nước huyện Đức Phổ” đã khái quát hóa những lý
luận về quản lý NSNN và công tác quản lý NSNN cấp huyện. Bên cạnh đó,
luận văn cũng đã đi sâu phân tích tình hình thực tế về công tác quản lý NSNN
trên địa bàn huyện Đức Phổ, chỉ ra những ƣu nhƣợc điểm, từ đó đƣa ra giải
pháp khoa học nhằm hoàn thiện công tác quản lý NSNN cấp huyện ở huyện
Đức Phổ. Tuy nhiên, trong luận văn phần các nhân tố ảnh hƣởng đến công tác
quản lý NSNN cấp huyện, tác giả chƣa nêu đƣợc ảnh hƣởng của hệ thống văn
bản pháp luật và công tác thanh kiểm tra NSNN đến việc quản lý NSNN,
phần giải pháp chƣa đi vào cụ thể các hạn chế. (Huỳnh Thị Cẩm Liên, 2011)
1.1.3

Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học đã nêu trênđã đƣa ra
đƣợc những vấn đề cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc đánh giávề quản lý thu
chi NSNN và Ngân sách Địa phƣơng (NSĐP), nêu ra đƣợc các hạn chế và các
giải pháp nhằm quản lý thu chi NSNN, NSĐP hiệu quả hơn. Các nghiên cứu
đã đánh giá đƣợc thực trạng của từng địa phƣơng, nêu lên các khâu trong
công tác quản lý NSNN, NSĐP, chỉ ra các nhân tố ảnh hƣởng đến quán trình
quản lý NSNN, NSĐP. Tuy nhiên, chƣa có một nghiên cứu cụ thể nào về thực
trạng quản lý chi NSNN cấp huyện tại huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa.

9


 Những vấn đề trọng tâm Luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu:
-

Về lý thuyết: Tiếp tục hoàn thiện khung khổ lý thuyết về Quản lý chi

NSNN cấp huyện.
-

Về thực tiễn: Phân tích rõ thực trạng quản lý chi NSNN, các yếu tố ảnh

hƣởng đến công tác quản lý chi NSNN ở huyện Nga Sơn, tỉnh Thanh Hóa giai
đoạn 2006 - 2016,từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác này.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện
1.2.1 Chi Ngân sách Nhà nƣớc
1.2.1.1
-

Các khái niệm
Khái niệm NSNN:

Từ "ngân sách" đƣợc lấy từ thuật ngữ "bougette" một từ tiếng Pháp,
mang ý nghĩa là một chiếc túi chứa những khoản tiền cần thiết cho những
khoản chi tiêu, cũng có thể hiểu rộng hơn là nơi tập trung nguồn thu và xuất
phát điểm của các khoản chi.
Các nhà kinh tế học ngƣời Nga quan niệm: “Ngân sách Nhà nƣớc là
bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của
quốc gia”. Nhƣ vậy, Ngân sách Nhà nƣớc có thể hiểu là một bản kế hoạch chi

tiết thu, chi dƣợc lập theo phƣơng pháp cân đối để chi không vƣợt quá thu.
Sự hình thành và phát triển của Ngân sách Nhà nƣớc gắn liền với sự xuất
hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phƣơng thức sản
xuất của cộng đồng và nhà nƣớc của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời
của nhà nƣớc, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự
phát sinh, tồn tại và phát triển của Ngân sách Nhà nƣớc.
NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đƣợc cơ quan có thẩm
quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để thực hiện chức năng
nhiệm vụ của Nhà nƣớc (Phƣơng Thị Hồng Hà, 2006)

10


Luật Ngân sách Nhà nƣớc đƣợc Quốc hội khoá XI nƣớc Cộng hoà
XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 ghi rõ: "Ngân sách
Nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc" (Luật Ngân sách Nhà
nƣớc, 2002).
NSNN bao gồm NS Trung ƣơng (NSTW) và NS địa phƣơng
(NSĐP). NSTW là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ƣơng. NSĐP bao gồm NS của các đơn
vị hành chính các cấp vói Hội đồng nhân dân và UBND. Theo quy định của
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND hiện hành thì NSĐP bao gồm: NS
tỉnh, NS huyện và NS xã. Ta có sơ đồ hệ thống NSNN ở Việt Nam nhƣ sau:
Sơ đồ 1.2. Cơ cấu hệ thống NSNN

Nguồn: Luật NSNN 2015(Luật Ngân sách Nhà nƣớc, 2015)
Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nƣớc 2015 quy định: “Ngân sách địa
phƣơng là các khoản thu Ngân sách Nhà nƣớc phân cấp cho cấp địa phƣơng

hƣởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng và các

11


khoản chi Ngân sách Nhà nƣớc thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa
phƣơng.”(Luật Ngân sách Nhà nƣớc, 2015)
Ngân sách địa phƣơng đƣợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động
trong thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao, tăng cƣờng nguồn lực cho ngân
sách xã. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (gọi chung
là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách
các cấp chính quyền địa phƣơng phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã
hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Ngày 15/05/1978 Hội đồng Chính phủ đã ra nghị quyết 108/CP xác
định quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng cấp quận, huyện
về quản lý tài chính, NS nhằm xây dựng quận, huyện thành một cấp có cơ cấu
kinh tế hoàn chỉnh (Hội đồng Chính phủ, 1978). Vào ngày 27/11/1989 Hội
đồng Bộ trƣởng đã ra nghị quyết số 186/HĐBT về phân cấp quản lý NS địa
phƣơng trong đó có NS Huyện. (Hội đồng Bộ trƣởng, 1989)
Tại kỳ họp lần thứ 8 Quốc hội khóa IX khẳng định: NS Quận –
Huyện là một cấp NS thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên
phạm vi địa bàn Quận – Huyện.
-

Khái niệm chi NSNN:
Chi Ngân sách Nhà nƣớc là việc phân phối và sử dụng quỹ Ngân sách

Nhà nƣớc nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nƣớc theo những
nguyên tắc nhất định.(Phƣơng Thị Hồng Hà, 2006)
Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã đƣợc tập

trung vào Ngân sách Nhà nƣớc và đƣa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó,
chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hƣớng mà
phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức
năng của nhà nƣớc.
Quá trình chi Ngân sách Nhà nƣớc bao gồm:

12


•

Quá trình phân phối: là quá trình cấp phát kinh phí từ Ngân sách Nhà

nƣớc để hình thành các loại quỹ trƣớc khi đƣa vào sử dụng;
•

Quá trình sử dụng: là trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ Ngân

sách Nhà nƣớc mà không phải trải qua việc hình thành các loại quỹ trƣớc khi
đƣa vào sử dụng
1.2.1.2

Đặc điểm chi Ngân sách Nhà nƣớc

Mỗi một chế độ xã hội, mỗi một giai đoạn lịch sử chi NSNN có nội
dung khác nhau nhƣng đều có chung đặc điểm sau:
Thứ nhất, Chi Ngân sách Nhà nƣớc gắn với bộ máy nhà nƣớc và những
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nƣớc đảm đƣơng trong từng thời
kỳ. Bản chất của chi NSNN là cung cấp phƣơng tiện tài chính cho các nhiệm
vụ của Nhà nƣớc, Nhà nƣớc với bộ máy lớn, đảm đƣơng nhiều nhiệm vụ thì

mức độ, phạm vi chi NSNN càng lớn.Cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà
nƣớc là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi
NSNN để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị của quốc gia theo từng
giai đoạn cụ thể.
Thứ hai, Chi NSNN gắn với quyền lực nhà nƣớc, mang tích chất pháp
lý cao. Chi NSNN là quá trình phân phối sử dụng quỹ NSNN theo những
nguyên tắc nhất định để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc. Việc chi
NSNN phải đảm bảo chi theo đúng nội dung mà Nhà nƣớc cho phép, theo
đúng quy định của Luật NSNN và các quy định khác của Bộ tài chính và các
cơ quan ban ngành có liên quan.
Thứ ba, Các khoản chi của Ngân sách Nhà nƣớc đƣợc xem xét hiệu quả
trên tầm vĩ mô. Nhà nƣớc sử dụng công cụ tài chính là NSNN để phân phối
các nguồn tài chính cho sự phát triển của các lĩnh vực sản xuất và các ngành
kinh tế quốc dân. Các khoản chi NSNN thƣờng chú trọng đầu tƣ cho các mục

13


tiêu chiến lƣợc kinh tế nhƣ các ngành kinh tế mũi nhọn, cơ sở hạ tầng... với
chức năng điều tiết nền kinh tế.
Thứ tư, Các khoản chi của Ngân sách Nhà nƣớc mang tính chất không
hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Vốn đầu tƣ từ NSNN mang tính cấp phát, có hai
hình thức là cấp phát theo dự toán là chuyển giao kinh phí từ NSNN theo khả
năng tối đa mà đơn vị đƣợc thụ hƣởng và cấp phát theo lệnh chi tiền là việc
chuyển giao kinh phí từ ngân sách cho đối tƣợng thụ hƣởng theo nhu cầu thực
tế phát sinh.
Thứ năm, Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các
phạm trù giá trị khác nhƣ giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lƣơng, tín dụng,
v.v... (các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ). Chi NSNN là chi trực tiếp tiền tệ,
do đó giá trị của tiền tệ thay đổi ảnh hƣởng trực tiếp đến giá trị các khoản chi

NSNN.
Chi NSNN có quy mô lớn, phức tạp đòi hỏi những hàng hóa, dịch vụ đa
dạng. Do vậy, nó tác động mạnh mẽ đến môi trƣờng tài chính vĩ mô, đến tổng
cung, tổng cầu về vốn tiền tệ. Những đặc điểm của chi NSNN cần đƣợc nhận
thức đầy đủ trong quản lý và tổ chức thực hiện các khoản chi NSNN. (Phƣơng
Thị Hồng Hà, 2006)
1.2.1.3

Vai trò của chi Ngân sách Nhà nƣớc
Chi NSNN có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực tài

chính cho bộ máy nhà nƣớc và cai trị, điều hành xã hội. Là một công cụ hữu
hiệu để điều tiết thị trƣờng, xóa đói giảm nghèo, góp phần đảm bảo công bằng
xã hội, phát triển cân đối giữa các vùng, ngành kinh tế, cung cấp hàng hóa
dịch vụ công cho xã hội một cách tốt nhất.
Có thể chia vai trò của NSNN theo các chức năng, cụ thể nhƣ sau:
-

Vai trò chi NSNN đối với hoạt động của bộ máy nhà nƣớc:
Chi NSNN trƣớc tiên cung cấp nguồn tài chính để đảm bảo cho bộ

14


máy nhà nƣớc tồn tại, hoạt động, từ đó, thực hiện đƣợc chức năng quản lý xã
hội của mình. Trong nền kinh tế thị trƣờng với sự phân công lao động xã hội
rõ rệt, nhu cầu hƣởng thụ xã hội trên mọi lĩnh vực đều ở mức cao, bộ máy nhà
nƣớc cần tăng cƣờng cả về chất lƣợng cũng nhƣ số lƣợng để tƣơng đồng với
nhu cầu đòi hỏi đó. Vì vậy, chi NSNN dành tỷ trọng thỏa đáng trả lƣơng cho
đội ngũ công chức và duy trì hoạt động của bộ máy nhà nƣớc là cần thiết.

Từng có quan điểm cho rằng với quỹ NSNN hạn hẹp thì nên hạn chế tối đa
việc chi NSNN cho việc vận hành bộ máy nhà nƣớc, từ đó việc chi hành
chính thƣờng chiếm tỷ trọng nhỏ, dẫn tới việc cán bộ công chức đƣợc hƣởng
quá thấp các lợi ích vật chất, không đảm bảo nhu cầu cơ bản của bản thân,
dẫn tới tệ nạn quan liêu, phiều hà, sách nhiễu, tham nhũng…trong bộ máy nhà
nƣớc ở mức độ cao.
Việc sử dụng NSNN để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nƣớc,
đảm bảo ổn định và ràng buộc với cán bộ công chức bộ máy nhà nƣớc sẽ
cung cấp cho xã hội hàng hóa công cộng thuần túy với chất lƣợng cao nhất.
-

Vai trò của chi NSNN đối với thực hiện chức năng quản lý xã hội, y tế

văn hóa, giáo dục
Chính phủ đóng vai trò quản lý, điều tiết, đảm bảo sự phát triển ăn
khớp, đồng đều, thúc đẩy tƣơng tác lẫn nhau cùng phát triển của các lĩnh vực;
quản lý toàn diện từ văn hóa, kinh tế, giáo dục…
Theo xu hƣớng chung thì các nƣớc càng phát triển thì tỷ trọng đầu
tƣ cho giáo dục, y tế, văn hóa, trợ cấp xã hội càng cao. Chính phủ các nƣớc
này chủ trƣơng thỏa mản ở mức cao các nhu cầu phúc lợi xã hội cho mọi công
dân, chủ yếu dựa vào NSNN. Ngoài NSNN thì nguồn tiền để đầu tƣ cho các
lĩnh vực trên còn dựa vào việc các nhà cung cấp cung cấp hàng hóa công cộng
và thu phí một phần từ ngƣời đƣợc hƣởng dịch vụ, tức là tồn tại song song hai
phƣơng thức, dịch vụ do Nhà nƣớc trả tiền và dịch vụ do ngƣời hƣởng trả

15