Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh bà rịa vũng tàu
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.53 MB, 97 trang )
BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO
T
G ĐẠI
C KI
TẾ TP CM
LÊ VĂ DA
ĐÁ
GIÁ MI
BẠC
TỈ
GÂ SÁC
À
ỚC: T
BÀ ỊA – VŨ G TÀU
LUẬ VĂ T ẠC SỸ KI
TẾ
Bà Rịa - Vũng Tàu, tháng 07 – 2018
G
ỢP
BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO
T
G ĐẠI
C KI
TẾ TP CM
LÊ VĂ DA
ĐÁ
GIÁ MI
BẠC
TỈ
GÂ SÁC
À
ỚC: T
G
BÀ ỊA – VŨ G TÀU
Chuyên ngành: Quản lý Công
Mã số: 7340403
LUẬ VĂ T ẠC SỸ KI
G
I
Ớ G DẪ K OA
TẾ
C: PGS.TS BÙI T Ị MAI
Bà Rịa - Vũng Tàu, tháng 07 – 2018
OÀI
ỢP
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đề tài: "Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước: Trường
hợp tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu" là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả phân tích, đánh giá trong luận văn là hoàn toàn trung thực và chưa từng được ai
công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác.
Bà Rịa – Vũng Tàu, ngày 26 tháng 7 năm 2018
Tác giả luận văn
Lê Văn Danh
MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC BẢNG
DANH MỤC HÌNH VẼ
DANH MỤC PHỤ LỤC
CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU .......................................................................................................1
1.1 Đặt vấn đề ....................................................................................................................... 1
1.2 Mục tiêu nghiên cứu ...................................................................................................... 2
1.2.1 Mục tiêu chung ............................................................................................... 2
1.2.2 Mục tiêu cụ thể ............................................................................................... 3
1.3 Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................................ 3
1.4 Đối tượng khảo sát và phạm vi thu thập dữ liệu ......................................................... 3
1.4.1 Đối tượng khảo sát .......................................................................................... 3
1.4.2 Phạm vi thu thập dữ liệu ................................................................................. 3
1.5 Khung phân tích và phương pháp tiếp cận ................................................................. 4
1.6 Cấu trúc luận văn .......................................................................................................... 4
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH.....................................5
2.1 Một số khái niệm ............................................................................................................ 5
2.1.1 Ngân sách nhà nước ........................................................................................ 5
2.1.2 Công khai, minh bạch ngân sách: ................................................................... 5
2.2 Lý thuyết về đánh giá minh bạch ngân sách ............................................................... 6
2.2.1 Các tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách .................................................... 6
2.2.2 Các yêu cầu về minh bạch ngân sách ở cấp độ địa phương theo quy định của
Luật Việt Nam ........................................................................................................ 27
CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ MINH BẠCH NGÂN SÁCH TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU
.............................................................................................................................................37
3.1 Khái quát chung về tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ............................................................37
3.2 Đánh giá minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ......................................... 39
3.2.1 Đánh giá mức độ minh bạch ngân sách Bà Rịa – Vũng Tàu so với thông lệ của
quốc tế ................................................................................................................... 39
3.2.2 Đánh giá mức độ minh bạch ngân sách so với Luật của Việt Nam ................ 54
CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO MINH BẠCH
NGÂN SÁCH TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU ..................................................................65
4.1 Kết luận .........................................................................................................................65
4.2 Nguyên nhân của thực trạng minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu: ...... 66
4.3 Đề xuất giải pháp ......................................................................................................... 68
4.4 Hạn chế của luận văn................................................................................................... 73
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
TT
Chữ viết tắt
Chữ đầy đủ
1.
NSNN
Ngân sách nhà nước
2.
NSTW
Ngân sách Trung ương
3.
NSĐP
Ngân sách địa phương
4.
HĐND
Hội đồng nhân dân
5.
UBND
Ủy ban nhân dân
6.
KTNN
Kiểm toán nhà nước
7.
DNNN
Doanh nghiệp nhà nước
8.
IMF
Quỹ tiền tệ quốc tế
9.
IBP
Tổ chức Đối tác ngân sách Quốc tế
10.
OECD
Tổ chức các nước phát triển
11.
XDCB
Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1 - Tổng hợp kết quả đánh giá mức độ thực hiện các nguyên tắc minh bạch
ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu theo thông lệ của quốc tế.
Bảng 3.2 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai dự toán ngân sách năm 2018 trình
HĐND Tỉnh.
Bảng 3.3 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai dự toán ngân sách năm 2018 đã
được HĐND Tỉnh phê duyệt.
Bảng 3.4 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai tình hình thực hiện dự toán ngân
sách Quý I – 2018 tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
Bảng 3.5 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai quyết toán ngân sách tỉnh Bà Rịa –
Vũng Tàu năm 2016.
Bảng 3.6 - Kết quả khảo sát tình hình công khai ngân sách trên trang Thông tin điện
tử tại các huyện, thành phố trên địa bàn tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
Bảng 3.7 - Kết quả khảo sát tình hình công khai ngân sách trên trang Thông tin điện
tử tại các đơn vị dự toán cấp tỉnh.
DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 2.1 - Bốn trụ cột chính về Tiêu chí minh bạch ngân sách
Hình 3.1 - Bản đồ địa giới hành chính tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu
DANH MỤC PHỤ LỤC
Phụ lục 1 - Tổng hợp các nguyên tắc minh bạch ngân sách theo chuẩn Quốc tế
(IMF)
Phụ lục 2 - Tổng hợp các quy định về nội dung, hình thức và thời điểm công khai
ngân sách theo quy định của Luật NSNN
Phụ lục 3 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ Sở Tài chính tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu
Phụ lục 4 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND tỉnh Bà Rịa
– Vũng Tàu.
Phụ lục 5 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ Phòng Tài chính – Kế hoạc huyện Tân Thành.
Phụ lục 6 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ cơ quan Kiểm toán nhà nước khu vực XIII.
1
CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU
1.1 Đặt vấn đề
Ngân sách nhà nước (NSNN) là một thành phần chủ đạo trong lĩnh vực tài
chính nhà nước, bao gồm: NSNN, dự trữ nhà nước, ngân hàng nhà nước, tài chính
các cơ quan hành chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp nhà nước và các quỹ tài
chính nhà nước ngoài ngân sách. Ngoài chức năng huy động nguồn thu để đảm bảo
chi cho các hoạt động của bộ máy nhà nước thì NSNN còn có vai trò quan trọng
trong việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. NSNN được thể hiện dưới dạng chính là thu
ngân sách và chi ngân sách.
Thu NSNN được hình thành chủ yếu từ các khoản thuế của người dân, thu từ
tài nguyên quốc gia và các khoản huy động đóng góp từ người dân. Nhà nước sử
dụng nguồn thu đó để cung cấp hàng hóa – dịch vụ công cho người dân thụ hưởng,
do đó Nhà nước phải có trách nhiệm công khai, minh bạch ngân sách đến với người
dân.
Công khai, minh bạch ngân sách cũng là điều kiện tiên quyết để xác định trách
nhiệm giải trình của từng cá nhân, tổ chức trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực
tài chính công; giúp cho các tổ chức, công dân cùng tham gia kiểm tra, giám sát quá
trình quản lý và sử dụng vốn và tài sản Nhà nước theo đúng quy định của pháp luật;
bảo đảm sử dụng có hiệu quả ngân sách nhà nước và các nguồn lực tài chính công,
thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Vì vậy, việc công khai minh bạch ngân sách là
có lợi cho dân, cho quốc gia và phù hợp với xu thế hội nhập và phát triển của Việt
Nam trên các lĩnh vực chính trị - kinh tế - xã hội.
Bên cạnh đó, công khai minh bạch NSNN còn là một điều kiện quan trọng
trong chính sách tài khóa thận trọng và thường gắn liền với quản trị tốt (Koptis và
Craig, 1998), hiệu quả kinh tế (Alesina và Perotti, 1996). Chính vì vậy, ngoài việc
đòi hỏi trách nhiệm sử dụng tiền thuế hiệu quả thì công khai và minh bạch việc sử
dụng tiền thuế của dân là yêu cầu tất yếu mà Chính phủ có thể thực hiện. Một khi
Chính phủ né tránh trách nhiệm công khai, minh bạch hoặc có công khai, minh bạch
2
nhưng không đầy đủ, không kịp thời thì Chính phủ đã không đáp ứng thỏa đáng đòi
hỏi của người dân về tính công khai, minh bạch ngân sách.
Ở cấp độ quốc tế, các quốc gia phát triển và các tổ chức tài chính quốc tế đều
khuyến khích và đưa ra những quy tắc chuẩn hướng dẫn về công khai minh bạch
ngân sách. Một số bộ quy tắc minh bạch ngân sách đang được áp dụng phổ biến
hiện nay, bao gồm: (i) Bộ Quy tắc các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá (FTC)
của Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF; (ii) Chương trình đánh giá Trách nhiệm giải trình và
chi tiêu Công (PEFA) được khởi xướng bởi 7 đối tác phát triển quốc tế (Gồm: Ủy
ban châu Âu, Quỹ Tiền tệ quốc tế, Ngân hàng Thế giới, Pháp, Na Uy, Thụy Sỹ và
Anh quốc); (iii) Thông lệ Tốt nhất về Minh bạch Tài khóa (BPBT) của tổ chức các
nước phát triển OECD; (iv) Báo cáo khảo sát Ngân sách mở do Tổ chức Liên kết
Ngân sách Quốc tế (IBP) thực hiện.
Ở Việt Nam trong những năm gần đây, việc công khai, minh bạch ngân sách ở
Trung ương đã đạt được nhiều thành tựu nhưng khả năng tiếp cận và nhận biết các
vấn đề ngân sách ở cấp địa phương vẫn còn hạn chế (World Bank, 2013). Ngoài ra,
hiện có nhiều sai phạm trong quản lý đất đai, tài sản nhà nước tại một số địa phương
như: Thành phố Đà Năng, Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hà Nội v.v… bị
phát hiện vào thời gian gần đây mà báo chí và truyền thông đã đưa tin mà nguyên
nhân chủ yếu cũng từ sự thiếu công khai, minh bạch trong việc giao đất, bán đấu giá
đất công cho các doanh nghiệp dẫn đến thất thoát nguồn thu NSNN. Do đó, để làm
rõ hơn vấn đề này, tác giả lựa chọn đề tài “Đánh giá minh bạch ngân sách nhà
nước: Trường hợp tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” để thực hiện luận văn Chương trình
thạc sỹ Quản lý công.
1.2 Mục tiêu nghiên cứu
1.2.1 Mục tiêu chung
Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, từ đó
khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách tại địa phương.
3
1.2.2 Mục tiêu cụ thể
Thứ nhất, đánh giá mức độ minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa –
Vũng Tàu.
Thứ hai, xác định nguyên nhân thực trạng minh bạch ngân sách tại tỉnh Bà Rịa
– Vũng Tàu.
Thứ ba, trên cơ sở xác định nguyên nhân dẫn đến thực trạng minh bạch ngân
sách, tác giả khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách
tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
1.3 Câu hỏi nghiên cứu
Mức độ minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu là cao hay
thấp?
Nguyên nhân nào ảnh hưởng đến tính minh bạch ngân sách tại tỉnh Bà Rịa –
Vũng Tàu?
Cần có những giải pháp gì nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách tỉnh Bà
Rịa – Vũng Tàu?
1.4 Đối tượng khảo sát và phạm vi thu thập dữ liệu
1.4.1 Đối tượng khảo sát
Các khía cạnh thể hiện tính minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa –
Vũng Tàu.
Một số cán bộ và chuyên viên hiện đang công tác tại cơ quan tài chính của
tỉnh, cơ quan giám sát ngân sách của địa phương; các chủ thể khác có sử dụng tài
liệu, báo cáo ngân sách của tỉnh, gồm: Cán bộ và chuyên viên Sở Tài chính, Phòng
Tài chính – Kế hoạch huyện, thành phố; cán bộ và chuyên viên Ban Kinh tế – Ngân
sách của HĐND Tỉnh; cán bộ Kiểm toán nhà nước khu vực 13 v.v…
1.4.2 Phạm vi thu thập dữ liệu
Phạm vi về không gian: Trong phạm vi ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
4
Phạm vi về thời gian: Trong phạm vi niên độ ngân sách từ năm 2016 - 2018.
1.5 Khung phân tích và phương pháp tiếp cận
Luận văn nghiên cứu sử dụng lý thuyết về tiêu chí đánh giá tính minh bạch
ngân sách ở cấp độ địa phương theo thông lệ của Quốc tế và những qui định pháp lý
về yêu cầu minh bạch ngân sách của Việt Nam để làm khung phân tích.
Luận văn tiến hành so sánh: (i) mức độ minh bạch ngân sách của Bà Rịa –
Vũng Tàu so với yêu cầu của Luật NSNN; (ii) mức độ minh bạch ngân sách của Bà
Rịa – Vũng Tàu so với thông lệ quốc tế (theo các tiêu chí) để trả lời câu hỏi thứ
nhất: “Mức độ minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu cao hay thấp?”.
Luận văn tiến hành phỏng vấn các đối tượng liên quan: Cán bộ và chuyên viên
Sở Tài chính tỉnh, Phòng Tài chính – Kế hoạch các huyện, thành phố; cán bộ và
chuyên viên Ban Kinh tế Ngân sách – HĐND Tỉnh; cán bộ Kiểm toán nhà nước khu
vực XIII nhằm tìm hiểu “Nguyên nhân dẫn đến thực trạng về minh bạch ngân sách
tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” để trả lời câu hỏi thứ 2.
Trên cơ sở câu trả lời cho câu hỏi 1 và 2, luận văn nghiên cứu sẽ trả lời được
câu hỏi thứ 3 – “Cần có những giải pháp gì nhằm nâng cao tính minh bạch ngân
sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu?”
1.6 Cấu trúc luận văn
Luận văn được trình bày bao gồm 4 chương. Trong đó, Chương 1 là phần mở
đầu giới thiệu về luận văn. Chương 2 trình bày một số khái niệm về minh bạch ngân
sách nhà nước và khung phân tích. Chương 3 đánh giá minh bạch ngân sách tỉnh Bà
Rịa – Vũng Tàu. Chương 4 nêu ra kết luận và đề xuất giải pháp khắc phục.
5
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
2.1 Một số khái niệm
2.1.1 Ngân sách nhà nước
Theo Luật NSNN năm 2015: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà
nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước.
Theo phạm trù kinh tế học: NSNN được hiểu là bản dự toán các khoản thu, chi
tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết định để
thực hiện trong một thời gian nhất định, thường là một năm.
Trong khoa học pháp lý: NSNN là một đạo luật đặc biệt do Quốc Hội ban
hành để cho phép Chính phủ thực hiện trong một thời gian nhất định, theo đó nó
được quyết định, phê chuẩn bởi cơ quan lập pháp theo một trình tự luật định và có
hiệu lực như một văn bản pháp luật.
2.1.2 Công khai, minh bạch ngân sách:
Theo từ điển tiếng Việt: Công khai là việc “không giữ kín mà để cho mọi
người đều có thể biết”. Minh bạch là “rõ ràng, rành mạch”.
Minh bạch ngân sách nhà nước: Theo (Lucie, 2015), minh bạch ngân sách nhà
nước tạo điều kiện cho công chúng tiếp cận được với các thông tin về nguyên tắc,
mục tiêu và định hướng của chính sách tài khoá; về vai trò, chức năng, trách nhiệm
của các tổ chức, cá nhân trong việc hoạch định, đưa ra các quyết định về chính sách
tài khoá; về số liệu cân đối thu, chi ngân sách và các nghĩa vụ nợ phát sinh; về hiệu
quả, tác động của việc triển khai hoạt động tài khoá trên thực tế.
Tùy theo vị trí, vai trò của các nhóm người sử dụng thông tin mà nội dung
minh bạch hóa tài khóa được nhấn mạnh ở điểm này hay điểm khác. Ở một số nước
phát triển, minh bạch tài khoá còn được hiểu bao gồm việc xem xét khả năng tham
6
gia của các tổ chức dân sự vào quá trình hoạch định chính sách tài khóa. Tại Việt
Nam, vấn đề minh bạch ngân sách đã được Luật hoá thành những nguyên tắc cơ bản
của việc thực thi ngân sách nhà nước. Hiến pháp năm 2013 (Khoản 1 Điều 55) quy
định: “Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn
tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả,
công bằng, công khai và đúng pháp luật”.
Theo định nghĩa của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF): Minh bạch ngân sách là việc
công bố một cách đầy đủ, rõ ràng, tin cậy, kịp thời và logic về tình hình hoạt động
tài chính công trong quá khứ, hiện tại và tương lai nhằm đảm bảo hiệu quả trong
công tác quản lý và trách nhiệm giải trình tài chính công. Việc này đòi hỏi Chính
phủ phải có một bức tranh thực chất về hoạt động tài chính khi thực hiện các quyết
định kinh tế, bao gồm các chi phí và lợi ích phát sinh khi thay đổi chính sách và rủi
ro tiềm năng trong tài chính công.
Minh bạch ngân sách cung cấp cho các nhà lập pháp, thị trường và công dân
thông tin cần thiết trong việc yêu cầu Chính phủ phải có trách nhiệm giải trình về
hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công. Từ khi IMF đưa ra Tiêu chí thực hành
tốt về minh bạch ngân sách năm 1998 và tiên phong đề ra các thực hành đánh giá
minh bạch ngân sách trong số các nước thành viên, nghiên cứu đã cho thấy tầm
quan trọng của minh bạch ngân sách đối với quản trị hiệu quả nền tài chính công,
cải cách chính phủ và chống suy giảm kinh tế. Đặc biệt, thiếu minh bạch ngân sách
có thể dẫn đến hạn chế về trách nhiệm giải trình và tạo cơ hội cho việc biển thủ các
quỹ công.
2.2 Lý thuyết về đánh giá minh bạch ngân sách
2.2.1 Các tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách
Trong hai thập kỷ trở lại đây, vấn đề công khai, minh bạch ngân sách đã
được cộng đồng các quốc gia đặc biệt quan tâm và thực tế đã có nhiều sáng kiến ở
cấp quốc gia, quốc tế và các tổ chức dân sự thực hiện tổng kết kinh nghiệm, hướng
7
tới xây dựng bộ Quy tắc chuẩn, tập hợp hệ thống thông lệ tốt và tuyên truyền, phổ
biến, khuyến khích các nước thực hiện công khai, minh bạch hoá ngân sách.
Nhiều tổ chức quốc tế và các quốc gia đã cố gắng đưa ra những quy định,
quy tắc, hướng dẫn nhằm đẩy mạnh minh bạch hoá tài khóa trên bình diện quốc tế.
Những quy tắc hướng dẫn này có thể mang tính toàn diện, bao quát chung, như Bộ
Quy tắc hướng dẫn về minh bạch hoá tài khoá của IMF, Bản Quy tắc về minh bạch
hoá tài khoá của OECD, Báo cáo khảo sát Ngân sách mở của Tổ chức Đối tác
Ngân sách Quốc tế v.v… hoặc là những công cụ đặc thù như Tuyên bố Lima về
Hướng dẫn các Quy tắc Kiểm toán (185 nước thành viên), Hướng dẫn về quản lý nợ
công (của Ngân hàng Thế giới-WB và IMF), Báo cáo tự đánh giá chất lượng hệ
thống quản lý tài chính công (PEFA). Trong đó:
- Bộ Quy tắc các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá của OECD: Các nước
phát triển OECD là những nước đi đầu trong việc thực hiện công khai, minh bạch
ngân sách. Bộ Quy tắc Các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá của OECD được xây
dựng năm 1999, gồm 3 phần: Phần I nêu ra các yêu cầu về phân loại và nội dung
các báo cáo ngân sách chính (Báo cáo khái toán, báo cáo dự toán, báo cáo hàng
tháng, báo cáo giữa năm, báo cáo quyết toán, báo cáo trước bầu cử, báo cáo ngân
sách dài hạn) mà Chính phủ cần cung cấp; Phần II nêu cụ thể các yêu cầu thông tin
cần có trong từng loại báo cáo; Phần III nêu các thông lệ nhằm đảm bảo chất lượng
và tính thống nhất của các báo cáo.
- Báo cáo đánh giá hệ thống quản lý tài chính công (PEFA): Đây là sáng
kiến có sự phối hợp giữa Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và
một số quốc gia như Anh, Pháp, Thụy Sĩ v.v… Sáng kiến này khuyến khích các
nước tự đánh giá chất lượng hệ thống quản lý tài chính công của mình trên cơ sở bộ
tiêu chí chung. Nội dung báo cáo đánh giá nhiều khía cạnh của hệ thống quản lý tài
chính công, trong đó có độ tin cậy của ngân sách; tính toàn diện và minh bạch của
ngân sách; khả năng tiên liệu và kiểm soát; kế toán, ghi sổ và báo cáo; kiểm tra và
kiểm toán bên ngoài. Theo Ban Thư ký PEFA, tính đến tháng 5/2012, đã có 285 báo
8
cáo đánh giá PEFA được thực hiện, trong đó 133 báo cáo được công khai, 84 báo
cáo đã hoàn thành nhưng chưa công khai và 68 báo cáo đang dự thảo.
- Báo cáo khảo sát Ngân sách mở: Từ năm 2006, Tổ chức Đối tác Ngân sách
Quốc tế (International Budget Partnership - IBP) đã tiến hành các cuộc khảo sát
quốc tế tại các quốc gia, bao gồm cả các nước phát triển và các nước đang phát
triển, từ đó cho điểm để đánh giá mức độ minh bạch hoá của các nước, các nền kinh
tế khác nhau. Theo đó, IBP đánh giá mức độ sẵn có và mức độ thông tin của 8 tài
liệu ngân sách chính, gồm: Báo cáo khái toán ngân sách, báo cáo dự toán ngân sách,
báo cáo phổ biến ngân sách cho công dân, dự toán ngân sách, các báo cáo ngân sách
trong năm, đánh giá giữa năm, báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo kiểm toán.
Theo báo cáo đánh giá năm 2016 trên cơ sở khảo sát tại 94 quốc gia, chỉ có
20 nước được coi là cung cấp cho người dân đủ thông tin về ngân sách; khoảng 1/3
số nước (33 nước) cung cấp một phần thông tin nhưng không đủ để người dân hiểu
về ngân sách và phần lớn các nước (41 nước) cung cấp ít thông tin về ngân sách,
trong đó 19 nước cung cấp lượng thông tin tối thiểu, còn 22 nước hầu như không
cung cấp thông tin. Trong số 22 nước này bao gồm cả Trung Quốc và Việt Nam.
- Bộ Quy tắc minh bạch tài khoá của IMF: Bộ quy tắc này được ban hành lần
đầu vào năm 1998 và cập nhật bổ sung vào năm 2007 và năm 2014 trên cơ sở Bộ
Quy tắc Các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá trước đây của IMF. Bộ quy tắc cập
nhật năm 2007 cùng với sổ tay hướng dẫn đã cung cấp khung phân tích đánh giá
minh bạch ngân sách cho các quốc gia, xem như là một phần báo cáo của IMF trong
việc quan sát thực hành các tiêu chuẩn và tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách.
Theo đó, đã có 93 quốc gia áp dụng thực hành các quy tắc và đã công bố kết quả
minh bạch theo các Tiêu chuẩn và Tiêu chí minh bạch ngân sách trên website.
Tiêu chí minh bạch ngân sách năm 2014 cùng với sổ tay hướng dẫn thực
hành đã đánh dấu cột mốc quan trọng của IMF trong nỗ lực cải tiến sự minh bạch và
trách nhiệm giải trình của chính phủ trong việc sử dụng nguồn lực công và những
nỗ lực tăng cường phát triển kinh tế, làm chính sách và xây dựng thể chế kinh tế. Bộ
9
tiêu chí này là một trong số 12 chuẩn mực thuộc sáng kiến về chuẩn mực và tiêu chí
của IMF (được công bố vào những năm cuối thập niên 1990) nhằm tăng cường cấu
trúc lại nền tài chính quốc tế, đã dẫn đến nhận thức sâu rộng về chuẩn quốc tế đối
với công khai thông tin về tài chính công. Phương thức đánh giá minh bạch ngân
sách (FTE) là công cụ thực hành chính của IMF cho việc đánh giá toàn diện việc
thực hành của một quốc gia đối với các chuẩn mực minh bạch theo Bộ Tiêu chí
(Code).
Tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách của IMF là chuẩn quốc tế cho việc
công khai thông tin về tài chính công. Bộ Tiêu chí bao gồm các nguyên tắc được
xây dựng trên bốn nhóm trụ cột chính: (i) Báo cáo ngân sách - Fiscal reporting; (ii)
Dự báo và lập ngân sách - Fiscal forecasting and budgeting; (iii) Phân tích và quản
lý rủi ro ngân sách - Fiscal risk analysis and management; (iv) Quản lý nguồn thu từ
tài nguyên khoáng sản - Resource revenue management.
Hình 2.1: Bốn trụ cột chính về tiêu chí minh bạch ngân sách
(Nguồn: IMF - Fiscal Transparency Code)
Tương ứng với mỗi nguyên tắc minh bạch ngân sách, mức độ dùng để phân
biệt khả năng thực hành được xác định từ mức Cơ bản (Basic) đến Tốt (Good) và
Rất tốt (Advanced) sẽ cung cấp cho các quốc gia những mức độ rõ ràng và khả năng
áp dụng trong việc tuân thủ đầy đủ bộ quy tắc. Trụ cột I, II và III hiện đã được ban
10
hành và áp dụng trong khi trụ cột IV đang được thảo luận lấy ý kiến đóng góp hoàn
chỉnh.
Để có cơ sở đánh giá mức độ minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu
trong luận văn nghiên cứu, tác giả sử dụng Bộ Quy tắc minh bạch ngân sách do các
chuyên gia của Tổ chức Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) xây dựng nêu trên, dựa trên 03
trụ cột chính:
(I) Trụ cột về báo cáo ngân sách - Fiscal Reporting: Trụ cột này yêu cầu báo
cáo ngân sách phải cung cấp được bức tranh tổng quan, rõ ràng, kịp thời và đáng tin
cậy về tình hình và hiệu quả sử dụng ngân sách của chính phủ. Theo đó, báo cáo
ngân sách đề cập đến việc lập và ban hành thông tin tóm tắt về tình hình tài chính
công trong quá khứ và hiện tại của quốc gia. Đặc biệt, báo cáo ngân sách có thể
được xem như là báo cáo tái hiện lại diễn biến tình hình ngân sách, bao gồm báo
cáo kết quả trong năm và báo cáo cuối năm, báo cáo thống kê ngân sách và báo cáo
ngân sách hàng năm. Chất lượng báo cáo ngân sách rất cần thiết để chính phủ quyết
định về ngân sách trên cơ sở nhận thức đầy đủ, kịp thời và chuẩn xác tình hình ngân
sách. Báo cáo ngân sách là kênh thông tin chính mà thông qua đó các nhà lập pháp,
kiểm toán và công dân có thể yêu cầu chính phủ giải trình hiệu quả sử dụng ngân
sách; đồng thời là nguồn thông tin chính yếu để thị trường nắm rõ tình hình ngân
sách và tác động của nó đối với nền kinh tế và chính sách tài chính của chính phủ.
Trong bài nghiên cứu, nguồn thu thập thông tin sử dụng báo cáo quyết toán
ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu năm 2016 và báo cáo tình hình thực hiện ngân
sách quý I/2018 làm tài liệu phân tích, đánh giá minh bạch ngân sách theo Trụ cột
(I) - Báo cáo ngân sách. Trụ cột này theo Bộ quy tắc có 04 phân nhánh chính:
(1.1) Tính bao quát - Coverage: Báo cáo ngân sách nên đưa ra một bức tranh
tổng quan toàn diện các hoạt động tài chính và các phân ngành của khu vực công
theo các tiêu chuẩn quốc tế. Theo đó, có 04 nguyên tắc thực hành đối với phân
nhánh này:
11
(1.1.1) Nguyên tắc bao quát các tổ chức, đơn vị sử dụng ngân sách Coverage of Institutions: Yêu cầu báo cáo ngân sách phải thể hiện bao quát tất cả
các thực thể đơn vị liên quan theo tiêu chuẩn quốc tế. Cụ thể, các mức độ thực hành
nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách tổng hợp thông tin tất cả các cơ quan
chủ quản theo tiêu chuẩn quốc tế.
- Tốt (Good): Báo cáo ngân sách tổng hợp thông tin tất cả các cơ quan chủ
quản và báo cáo về từng phân ngành theo tiêu chuẩn quốc tế.
- Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách tổng hợp thông tin tất cả các tổ
chức khu vực công và báo cáo về từng phân ngành theo tiêu chuẩn quốc tế.
(1.1.2) Nguyên tắc bao quát thông tin tài chính - Coverage of Stocks: Báo
cáo ngân sách bao gồm bảng cân đối tài sản, các khoản nợ và giá trị tài sản ròng của
nhà nước. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách bao gồm tiền mặt và tiền gửi, và tất cả
các khoản nợ.
- Tốt (Good): Báo cáo ngân sách bao gồm tất cả các tài sản tài chính và nợ
phải trả.
- Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách bao gồm tất cả các tài sản tài chính
và phi tài chính, nợ phải trả và giá trị tài sản ròng.
(1.1.3) Nguyên tắc bao quát dòng tiền - Coverage of Flows: Báo cáo ngân
sách bao gồm tất cả các khoản thu, chi và hoạt động tài chính công. Cụ thể, các mức
độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách bao gồm các khoản thực thu, chi và tài
chính.
- Tốt (Good): Báo cáo ngân sách bao gồm các dòng tiền và các khoản thực
thu, chi và tài chính.
- Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách bao gồm các dòng tiền, các khoản
thu, chi và các dòng tiền khác.
12
(1.1.4) Nguyên tắc bao quát các khoản chi tiêu thuế - Coverage of Tax
Expenditures: Chính phủ thường xuyên công khai và quản lý các khoản thất thu
thuế từ các khoản chi tiêu thuế. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Khoản thất thu thuế được công bố ít nhất là theo hàng năm.
- Tốt (Good): Các khoản thất thu thuế được ước tính theo từng lĩnh vực,
mảng chính sách ưu đãi và được công bố ít nhất hàng năm.
- Rất tốt (Advanced): Các khoản thất thu thuế được ước tính theo lĩnh vực,
khu vực chính sách và được công bố ít nhất hàng năm. Có kiểm soát, hoặc đặt ra
mục tiêu ngân sách về thu thuế, mức chi tiêu thuế.
(1.2) Về tần suất và tiến độ báo cáo ngân sách - Frequency and Timeliness:
Báo cáo ngân sách phải được công bố thường xuyên, đều đặn và kịp thời. Việc công
bố định kỳ và kịp thời báo cáo ngân sách cho phép so sánh kịp thời giữa dự toán và
thực hiện ngân sách, giúp đảm bảo dự báo ngân sách được quyết định dựa trên cơ sở
đánh giá kịp thời hoạt động tài khóa của chính phủ. Theo đó, có 02 nguyên tắc thực
hành cho phân nhánh này bao gồm:
(1.2.1) Nguyên tắc tần suất báo cáo trong năm - Frequency of In-Year
Reporting: Báo cáo ngân sách trong năm được công bố thường xuyên và đều đặn.
Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách trong năm được công bố trên cơ sở hàng
quý, theo từng quý.
- Tốt (Good): Báo cáo ngân sách trong năm được công bố trên cơ sở hàng
quý, theo từng tháng.
- Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách trong năm được công bố trên cơ sở
hàng tháng, theo từng tháng.
(1.2.2) Nguyên tắc tiến độ của báo cáo ngân sách năm - Timeliness of
Annual Financial Statements: Yêu cầu báo cáo ngân sách hàng năm đã kiểm toán
hoặc báo cáo chính thức được công bố một cách kịp thời theo quy định. Cụ thể, các
mức độ thực hành nguyên tắc:
13
- Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách hàng năm đã kiểm toán hoặc báo cáo
chính thức được công bố trong vòng 12 tháng kể từ ngày kết thúc năm tài chính.
- Tốt (Good): Báo cáo ngân sách hàng năm đã kiểm toán hoặc báo cáo chính
thức được công bố trong vòng 9 tháng kể từ ngày kết thúc năm tài chính.
- Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách hàng năm đã kiểm toán hoặc báo
cáo chính thức được công bố trong vòng 6 tháng kể từ ngày kết thúc năm tài chính.
(1.3) Về chất lượng báo cáo - Quality: Thông tin trong các báo cáo ngân sách
phải có liên quan, phù hợp với chuẩn quốc tế và thống nhất về mặt lịch sử và nội tại.
Theo đó, chất lượng của báo cáo ngân sách là hữu dụng cho những người làm chính
sách, công dân và các đối tượng khác. Thông tin trong báo cáo nên được trình bày
một cách dễ hiểu cho người dùng. Sự đồng bộ trong toàn quốc còn là tầm quan
trọng để tiếp cận thông tin được trình bày. Theo đó, có 03 nguyên tắc thực hành cho
phân nhánh này:
(1.3.1) Nguyên tắc về phân loại - Classification: Báo cáo ngân sách phân loại
thông tin theo hướng làm rõ việc sử dụng nguồn lực công và phù hợp với thông lệ
quốc tế. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách bao gồm phân loại hành chính và kinh
tế phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế, nếu có.
- Tốt (Good): Báo cáo ngân sách bao gồm phân loại hành chính, kinh tế và
chức năng phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế, nếu có.
- Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách bao gồm phân loại hành chính, kinh
tế, chức năng và chương trình phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế, nếu có.
(1.3.2) Nguyên tắc thống nhất nội bộ - Internal Consistency: Các nội dung
bên trong báo cáo ngân sách phải thống nhất và có sự dung hòa giữa các phương
pháp đo lường khác nhau của các chỉ tiêu tài chính tổng hợp. Cụ thể, các mức độ
thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách bao gồm ít nhất một trong các kết hợp
sau đây: (i) số dư các khoản mục, (ii) nợ mới và nợ hiện tại, hoặc (iii) thay đổi trong
số nợ.
14
- Tốt (Good): Báo cáo ngân sách bao gồm ít nhất hai trong các các kết hợp
sau đây: (i) số dư các khoản mục, (ii) nợ mới và nợ hiện tại, hoặc (iii) thay đổi trong
số nợ.
- Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách bao gồm tất cả kết hợp sau đây: (i)
số dư các khoản mục, (ii) nợ mới và nợ hiện tại, hoặc (iii) thay đổi trong số nợ.
(1.3.3) Nguyên tắc thay đổi lịch sử dữ liệu - Historical Revisions: Những
thay đổi lớn lịch sử dữ liệu thống kê tài chính phải được công bố và giải thích. Cụ
thể, các mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Các bản sửa đổi lớn số liệu thống kê tài chính trong lịch sử
được báo cáo.
- Tốt (Good): Các sửa đổi lớn số liệu thống kê tài chính trong lịch sử được
báo cáo kèm giải thích cho mỗi điều chỉnh chính.
- Rất tốt (Advanced): Các sửa đổi lớn số liệu thống kê tài chính trong lịch sử
được báo cáo kèm giải thích cho mỗi điều chỉnh chính kèm một bảng hiệu chỉnh
giữa chuỗi thời gian cũ và mới.
(1.4) Tính chính trực - Integrity: Thống kê tài chính và báo cáo ngân sách
phải đáng tin cậy, chịu sự giám sát bên ngoài và giải trình được. Theo đó, có 03
nguyên tắc đối với báo cáo ngân sách:
(1.4.1) Nguyên tắc chính trực về thống kê - Statistical Integrity: Số liệu thống
kê tài chính được biên soạn và công bố theo các tiêu chuẩn quốc tế. Cụ thể, các mức
độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Thống kê tài chính được công bố theo các tiêu chuẩn quốc
tế.
- Tốt (Good): Thống kê tài chính được biên soạn bởi các cơ quan chính phủ
chuyên biệt và được công bố theo các tiêu chuẩn quốc tế.
- Rất tốt (Advanced): Thống kê tài chính được biên soạn bởi một cơ quan
chuyên nghiệp độc lập và được công bố phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế.
15
(1.4.2) Nguyên tắc Kiểm toán độc lập - External Audit: Báo cáo ngân sách
hàng năm phải được kiểm toán công khai bởi một tổ chức kiểm toán độc lập đáng
tin cậy. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Một tổ chức kiểm toán độc lập công bố báo cáo kiểm toán
về sự đáng tin cậy của báo cáo ngân sách hàng năm của chính phủ.
- Tốt (Good): Một tổ chức kiểm toán độc lập công bố báo cáo kiểm toán rằng
báo cáo ngân sách hàng năm của chính phủ thực chất là đúng với thực tại tình hình
tài chính và không có ý kiến khác ngược với ý kiến trên.
- Rất tốt (Advanced): Một tổ chức kiểm toán độc lập công bố báo cáo kiểm
toán phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế rằng báo cáo tài chính hàng năm của Chính phủ
thể hiện tính đúng đắn và thực chất tình hình tài chính mà không cần phải chứng
minh.
(1.4.3) Nguyên tắc đồng bộ dữ liệu tài chính -Comparability of Fiscal Data:
Dự toán ngân sách, thực hiện ngân sách và báo cáo ngân sách được trình bày một
cách đồng bộ về các khoản mục, trừ một số khác biệt có thuyết minh. Cụ thể, các
mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Ít nhất một báo cáo tài chính được lập với các khoản mục
đồng bộ với các khoản mục trong báo cáo tài chính/ngân sách.
- Tốt (Good): Dự toán ngân sách/thực hiện ngân sách và các dự báo xa hơn là
tương đồng nhau khi kết hợp với nhau phải đồng bộ với báo cáo thống kê tài chính
hoặc báo cáo số dư tài khoản.
- Rất tốt (Advanced): Dự toán ngân sách/thực hiện ngân sách và các dự báo
xa hơn là tương đồng nhau khi kết hợp với nhau phải đồng bộ với cả báo cáo thống
kê tài chính và báo cáo số dư tài khoản.
(II) Trụ cột về dự báo và lập ngân sách - Fiscal Forecasting and Budgeting:
Ngân sách và dự báo tài chính cơ bản cần đưa ra tuyên bố rõ ràng về các mục
tiêu ngân sách, định hướng chính sách của chính phủ và những dự báo toàn diện,
kịp thời và đáng tin cậy về triển vọng tài chính công. Có 04 phân nhánh thuộc Trụ
cột Dự báo và lập ngân sách:
16
(2.1) Tính toàn diện - Comprehensiveness: Dự báo tài chính và ngân sách
nên đưa ra một bức tranh tổng quan toàn diện về triển vọng tài chính. Theo đó, có
04 nguyên tắc thực hành đối với phân nhánh này:
(2.1.1) Nguyên tắc tổng hợp ngân sách - Budget Unity: Các khoản thu, chi
của tất cả các tổ chức chính phủ được trình bày bằng các chỉ tiêu ngân sách thuần
trong các tài liệu ngân sách và được quy định trong luật. Cụ thể, các mức độ thực
hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Tài liệu ngân sách tổng hợp tất cả các khoản thu, chi ngân
sách thuần và các hoạt động tài chính khác thuộc các bộ, ngành của chính phủ.
- Tốt (Good): Tài liệu ngân sách tổng hợp tất cả các khoản thu, chi ngân sách
thuần và các hoạt động tài chính khác thuộc các bộ, ngành của chính phủ và các quỹ
tài chính ngoài ngân sách.
- Rất tốt (Advanced): Tài liệu ngân sách tổng hợp tất cả các khoản thu, chi
ngân sách thuần và các hoạt động tài chính khác thuộc các bộ, ngành của chính phủ,
các quỹ ngoài ngân sách và quỹ bảo hiểm XH.
(2.1.2) Nguyên tắc dự báo kinh tế vĩ mô - Macroeconomic Forecasts: Tài
liệu ngân sách bao gồm các ước tính và dự báo về thu, chi ngân sách và các hoạt
động tài chính trong trung hạn với các khoản mục tương tự như dự toán ngân sách
hàng năm. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc:
- Cơ bản (Basic): Tài liệu ngân sách bao gồm các dự báo về các biến kinh tế
vĩ mô quan trọng.
- Tốt (Good): Tài liệu ngân sách bao gồm các dự báo về các biến kinh tế vĩ
mô quan trọng và các giả định cơ bản.
- Rất tốt (Advanced): Tài liệu ngân sách bao gồm các dự báo và giải thích về
các biến kinh tế vĩ mô quan trọng và các thành phần của chúng, cũng như các giả
định cơ bản.
(2.1.3) Nguyên tắc khung ngân sách trung hạn - Medium-term Budget
Framework: Tài liệu ngân sách bao gồm các ước tính và dự báo về thu, chi ngân
