Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ (Luận án tiến sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
-------------------------

VŨ THỊ THU HUYỀN

KIÓM TO¸N HO¹T §éNG §èI VíI CHI TI£U Tõ
NGUåN VèN NG¢N S¸CH NHµ N¦íC T¹I C¸C Bé

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Hà Nội, Năm 2018


Bộ GIáO DụC Và ĐàO TạO
TRƯờNG ĐạI HọC THƯƠNG MạI
-------------------------

Vũ THị THU HUYềN

KIểM TOáN HOạT ĐộNG ĐốI VớI CHI TIÊU Từ
NGUồN VốN NGÂN SáCH NHà NƯớC TạI CáC Bộ
Chuyên ngành: Kế toán
Mã số: 62.34.03.01

LUậN áN TIếN Sĩ KINH Tế

Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Viết Tiến
PGS, TS. Lê Huy Trọng

Hà Nội, Năm 2018

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu độc lập của tôi được thực
hiện dưới sự hướng dẫn của tập thể giáo viên hướng dẫn. Các tài liệu nghiên cứu, kết
quả, nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Những kết quả nghiên
cứu trong luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

VŨ THỊ THU HUYỀN


ii

LỜI CẢM ƠN
NCS xin chân thành cảm ơn sâu sắc tới Ban giám hiệu trường Đại học
Thương mại, Khoa Sau đại học, Khoa Kế toán- Kiểm toán và Bộ môn Kiểm toán đã
tạo điều kiện, động viên, góp ý chuyên môn giúp tôi có những kiến thức, kinh
nghiệm cần thiết để thực hiện luận án
Tôi xin bày tỏ sự kính trọng và biết ơn tới TS. Nguyễn Viết Tiến và PGS,
TS. Lê Huy Trọng, người hướng dẫn khoa học của tôi. Trong suốt thời gian quan
đã tận tình hỗ trợ, chỉ bảo và hướng dẫn tôi thực hiện luận án
Tôi cũng bày tỏ lời cảm ơn đến các Thầy Cô trong hội đồng đánh giá luận án
các cấp, các nhà khoa học phản biện độc lập đã có những góp ý chi tiết, cụ thể về
mặt chuyên môn cho tôi hoàn thiện luận án
Tôi xin bày tỏ lời cảm ơn tới tập thể lãnh đạo và các Kiểm toán viên thuộc

Vụ Tổng hợp, các kiểm toán Nhà nước chuyên ngành đã hỗ trợ và giúp đỡ tôi trong
quá trình thu thập dữ liệu phục vụ nghiên cứu
Cuối cùng, tôi xin được gửi lời tri ân sâu sắc đến gia đình, bạn bè, đồng
nghiệp đã tạo điều kiện, động viên và hỗ trợ tôi trong thời gian qua.
Xin trân trọng cảm ơn!
NCS. Vũ Thị Thu Huyền


iii

MỤC LỤC
Lời cam đoan............................................................................................................i
Lời cảm ơn ..............................................................................................................ii
Danh mục từ viết tắt ..............................................................................................vii
Danh mục bảng biểu .............................................................................................viii
Danh mục sơ đồ....................................................................................................... x
Danh mục biểu đồ................................................................................................... xi

MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CHI
TIÊU TỪ NGUỒN VỐN NSNN DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC
HIỆN. .......................................................................................................... 18
1.1.Tổng quan về chi tiêu từ nguồn vốn NSNN và kiểm toán hoạt động
do Kiểm toán Nhà nước thực hiện ......................................................... 18
1.1.1. Tổng quan về chi tiêu từ nguồn vốn NSNN ................................ 18
1.1.2. Khái quát chung về KTHĐ trong lĩnh vực công của Kiểm toán
Nhà nước .............................................................................................. 20
1.2. Các tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN do KTNN thực hiện..................................................................... 29
1.2.1. Khái niệm tiêu chí kiểm toán hoạt động ...................................... 29

1.2.2. Nguồn tài liệu để xây dựng tiêu chí KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN .................................................................................................. 33
1.2.3. Tiêu chí kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN ........ 33
1.3. Nội dung KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN
thực hiện ................................................................................................. 40
1.3.1. Kiểm toán tại các đơn vị dự toán cấp I và cấp II ......................... 40
1.3.2. Kiểm toán tại các đơn vị trực tiếp quản lý và sử dụng NSNN ..... 42
1.4. Phương pháp KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do
KTNN thực hiện ..................................................................................... 42
1.4.1. Phương pháp kiểm toán theo kết quả........................................... 43
1.4.2. Phương pháp kiểm toán theo hệ thống ....................................... 43
1.4.3. Phương pháp kiểm toán theo vấn đề........................................... 44


iv

1.5.Quy trình KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN
thực hiện ................................................................................................. 44
1.5.1. Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán hoạt động ..................................... 45
1.5.2. Giai đoạn thực hiện kiểm toán .................................................... 46
1.5.3. Lập và phát hành báo cáo kiểm toán ........................................... 47
1.5.4.Theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán ................. 48
1.6. Kinh nghiệm của KTNN các nước về KTHĐ và bài học kinh
nghiệm cho KTNN Việt Nam ................................................................. 48
1.6.1 Kinh nghiệm của một số nước về xây dựng tiêu chí KTHĐ trong
lĩnh vực công trong kiểm toán các đơn vị chi tiêu công của Canada và
Indonesia .............................................................................................. 52
1.6.2 Kinh nghiệm của KTNN các nước về xây dựng nội dung, quy trình
và phương pháp kiểm toán hoạt động ................................................... 56
1.6.3. Những vấn đề cần rút ra từ kinh nghiệm KTHĐ của các cơ quan

kiểm toán tối cao trên thế giới .............................................................. 60
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 .................................................................................... 63

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI
CHI TIÊU TỪ NSNN TẠI CÁC BỘ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
VIỆT NAM THỰC HIỆN .......................................................................... 64
2.1 Khái quát chung về KTHĐ của KTNN Việt Nam .......................... 64
2.1.1 Quá trình phát triển, đặc điểm hoạt động của KTNN Việt Nam .. 64
2.1.2 Khái quát về sự phát triển kiểm toán hoạt động do KTNN Việt
Nam thực hiện ...................................................................................... 65
2.1.3. Kết quả KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ 66
2.2. Thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN tại các bộ do KTNN Việt Nam thực hiện ................................... 70
2.2.1 Thực trạng tiêu chí KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại
các Bộ .................................................................................................. 70
2.2.2. Thực trạng nội dung KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN
tại các Bộ.............................................................................................. 80
2.2.3 Thực trạng phương pháp KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại


v

các Bộ .................................................................................................. 86
2.2.4.Thực trạng quy trình KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại
các Bộ ................................................................................................... 88
2.3. Đánh giá thực trạng KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ . 102
2.3.1. Một số kết quả đạt được trong việc xây dựng tiêu chí, nội dung,
phương pháp và quy trình KTHĐ ....................................................... 102
2.3.2. Một số hạn chế và nguyên nhân ................................................ 105
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ......................................................................... 117

CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
ĐỐI VỚI CHI TIÊU TỪ NSNN TẠI CÁC BỘ DO KTNN VIỆT NAM
THỰC HIỆN............................................................................................. 118
3.1.Định hướng phát triển KTHĐ và yêu cầu của việc hoàn thiện KTHĐ chi
tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ .............................................................. 118
3.1.1. Định hướng phát triển KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại
các Bộ ......................................................................................................... 118
3.1.2. Yêu cầu của việc hoàn thiện KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN tại các Bộ......................................................................................... 120
3.2. Giải pháp hoàn thiện KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ. 122
3.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện tiêu chí đánh giá trong KTHĐ chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN tại các Bộ ....................................................................... 122
3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung kiểm toán trong KTHĐ chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN tại các Bộ ....................................................................... 129

3.2.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp KTHĐ đối với chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN tại các Bộ .............................................................. 133
3.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy trình KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN tại các Bộ ................................................................................ 135
3.3. Điều kiện thực hiện giải pháp ...................................................... 148
3.3.1 Đối với Chính phủ ..................................................................... 148
3.3.2. Đối với Kiểm toán Nhà nước .................................................... 148
3.3.3. Đối với các Bộ .................................................................................. 151


vi

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ......................................................................... 152
KẾT LUẬN ............................................................................................... 153
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ CỦA

TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


vii

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CHỮ
VIẾT
TẮT
ASOSAI

Viết đầy đủ

Viết đầy đủ

(tiếng việt)

(tiếng anh)

Cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á

Asia Organization of
supreme Audit Institutions

BQLDA

Ban quản lý dự án

CP

Chính phủ

QH

Quốc hội

ĐTPT

Đầu tư phát triển

GAO

Cơ quan kiểm toán chính phủ

Government Auditing
Organization

INCOSAI

Hội nghi quốc tế của tổ chức kiểm International Conference of
toán tối cao

INTOSAI

supreme Audit Institutions

Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm International Organization
toán tối cao

of supreme Audit
Institutions

KH& ĐT

Kế hoạch và đầu tư

KHKT

Kế hoạch kiểm toán

KTBCTC

Kiểm toán báo cáo tài chính

KTHĐ

Kiểm toán hoạt động

KTNN

Kiểm toán Nhà nước

KTNNLB

Kiểm toán Nhà nước liên bang

KTTT

Kiểm toán tuân thủ

KTV

Kiểm toán viên

KSNB

Kiểm soát nội bộ

NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn
NSNN

Ngân sách Nhà nước

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường


viii

DANH MỤC BẢNG BIỂU

STT

Ký
hiệu

Tên bảng

Trang

1

bảng
1.1
Khái niệm Kiểm toán hoạt động

22

2

1.2

Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế (tiết kiệm) trong chi tiêu
từ nguồn vốn NSNN

34

3

1.3

Hiệu lực quản trị nội bộ của đơn vị

39

4

1.4

Bảng tổng hợp kinh nghiệm xác định tiêu chí kiểm toán
trong kiểm toán các đơn vị chi tiêu công của Canada và
Indonesia

52

5

2.1

Kết quả Kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn NSNN 2016 tại

67

các Bộ
6

2.2

Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế của hoạt động chi TX
trong chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ

74

7

2.3

Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế của hoạt động chi đầu tư
XDCB trong chi tiêu từ nguồn vốn NSNN

75

8

2.4

Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả trong sử dụng, quản lý chi
tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ

78

9

2.5

Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả trong quy trình chi tiêu
ngân sách của Bộ

79

10

2.6

Đánh giá tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực trong chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN

80

11

2.7

Công việc giai đoạn chuẩn bị kiểm toán khi KTHĐ tại

89

KTNN
12

2.8

Công việc giai đoạn thực hiện khi KTHĐ tại KTNN

92

13

2.9

Các phát hiện qua công tác kiểm toán chi thường xuyên
tại bộ Y

93

14

2.10

Các phát hiện qua công tác kiểm toán chi đầu tư phát

96


ix

triển (XDCB)
15

2.11

Công việc giai đoạn lập và phát hành báo cáo KTHĐ tại
KTNN

97

16

2.12

Công việc giai đoạn theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến
nghị kiểm toán

100

17

3.1

Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế theo chức năng chi tiêu
ngân sách NN tại Bộ

124

18

3.2

Tiêu chí kiểm toán tính hiệu quả theo chức năng chi tiêu
ngân sách NN tại Bộ

125

19

3.3

Tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực theo chức năng chi tiêu
NN tại Bộ

127

20

3.4

Tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực ban hành chính sách liên

quan đến nguồn vốn NSNN tại Bộ

127

21

3.5

Tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực quản lý hoạt động để gia
tăng hiệu quả hoạt động

128


x

DANH MỤC SƠ ĐỒ

ST
T
1

Ký
hiệu

Tên sơ đồ

sơ đồ
1.1 Mối quan hệ giữa tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu

Trang
31

lực
2

1.2

Mô hình tiếp cận đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực

32

khi kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN
3

1.3

Quy trình xác định tiêu chí kiểm toán của cơ quan kiểm
toán Canada

54

4

1.4

Quy trình xác định tiêu chí kiểm toán của cơ quan kiểm
toán cộng hòa Indonesia

55

5

1.5

Trình tự của một cuộc kiểm toán tại KTNNLB Đức

58

6

2.1

Trình tự xét duyệt báo cáo kiểm toán

98

7

3.1

Quy trình xây dựng tiêu chí kiểm toán

123

8

3.2

Xây dựng nội dung KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN

129

9

3.3

Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm toán do KTNN thực
hiện

137

10

3.4

Lập mô hình hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN

139

11

3.5

Đánh giá hiệu lực kiểm soát nội bộ đối với chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN

143

xi

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

STT

Ký hiệu
biểu đồ

1

Tên biểu đồ

Trang

2.1

Mức độ chênh lệch số dự toán và số quyết toán chi
NSNN tại các Bộ

72

2

2.2

Mức độ chênh lệch số dự toán và số quyết toán chi
thường xuyên tại các Bộ

72

3

2.3

Mức độ chênh lệch số dự toán và số quyết toán chi đầu tư
phát triển tại các Bộ

73


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án
Đẩy mạnh kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là rất cần thiết đối với kiểm toán Nhà
nước (KTNN) trong thực tiễn và phù hợp với xu thế kiểm toán trên thế giới. Điều
này đã được khẳng định trong Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã được
Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn tại Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12
ngày 19/4/2010 “Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và
hiệu quả hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm
tra giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; xây dựng
KTNN có trình độ chuyên nghiệp cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm
tra tài chính công có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế”
[21, tr.25]. Hơn nữa, hoạt động kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của KTNN
còn phục vụ các cơ quan có thẩm quyền, các đơn vị và công chúng trong công tác
điều hành quản lý chi NSNN hợp lý, hiệu quả, chống thất thoát lãng phí, phát hiện
và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật. Do đó, việc thực hiện KTHĐ chi tiêu từ
nguồn vốn NSNN tại các Bộ có ý nghĩa quan trọng trong kiểm toán NSNN (NSNN)

phục vụ hoạt động đắc lực của Quốc hội, Chính phủ trong thực hiện chức năng giám
sát và quyết định phân bổ nguồn lực cho chi tiêu từ nguồn vốn NSNN.
Thực tế, tại KTNN kiểm toán hoạt động đã được nâng tầm như là một loại hình
kiểm toán độc lập trong hoạt động của KTNN. Tuy nhiên, vì ra đời muộn hơn các loại
hình kiểm toán khác nên tiêu chí, nội dung, quy trình KTHĐ còn mang tính tổng
quát, chưa có các hướng dẫn chi tiết cụ thể cho KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN. Chính vì vậy, việc áp dụng các chuẩn mực, quy trình kiểm toán vào thực
tiễn KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN chưa hiệu quả cao, mang tính tự phát và
chịu tác động từ năng lực thực tế của kiểm toán viên (KTV) được giao nhiệm vụ
kiểm toán. Bên cạnh đó, sự đòi hỏi của công chúng về công khai thông tin số liệu
kiểm toán về hiệu quả quản lý chi NSNN của các Bộ ngành. Dù đã công khai trong
nhiều nghiên cứu và báo cáo nhưng với mức độ đánh giá chi tiêu từ nguồn vốn
NSNN còn khác nhau, lượng thông tin cung cấp còn hạn chế, chưa đồng nhất do
dựa trên nhiều nguồn cung cấp tư liệu, số liệu khác nhau. Mặt khác, do sự thiếu


Luận án đầy đủ ở file: Luận án Full