LVTS 2018 đánh giá chính sách giao đất giao rừng từ thực tiễn huyện hòa vang, thành phố đà nẵng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ TRUNG

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HÒA VANG,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

Hà Nội, năm 2018

1


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ TRUNG

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HÒA VANG,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Ngành : CHÍNH SÁCH CÔNG
Mã số : 834 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. BÙI ĐỨC HÙNG

Hà Nội, năm 2018

2


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, có ý nghĩa quyết định trong việc phát triển
sản xuất nông lâm nghiệp nói riêng và kinh tế nông thôn nói chung. Chính sách đất
đai của nhà nước ta trong những năm gần đây đã có tác dụng thúc đẩy các tổ chức,
cá nhân sử dụng có hiệu quả phát huy nội lực, đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế, góp
phần giải quyết việc làm cho người lao động ở nông thôn, bảo đảm ổn định KT-XH.
Với ý nghĩa quan trọng như vậy, đảng và nhà nước ta đã ban hành các chủ trương
chính sách nhằm phát huy tác dụng to lớn của tài nguyên đất đai trong quá trình
phát triển KT-XH.
Đối với đất lâm nghiệp, rừng có ý nghĩa vô cùng quan trọng, rừng và đất có
một mối quan hệ chặt chẽ và gắn liền với nhau, rừng suy tàn thì kéo theo đất bị suy
thoái bạc màu. Đồng thời, rừng là một loại tài nguyên đặc biệt có khả năng tự tái
tạo, có vai trò cân bằng môi trường sinh thái, nâng cao đời sống KT-XH. Nước ta có
một diện tích rừng nhiệt đới vô cùng phong phú và đa dạng. Đó là một kho tàng vô
cùng quý giá, nó không những cung cấp nhiều loại gỗ và lâm sản có giá trị cao, từ
lâu rừng gắn bó với cuộc sống của hàng chục triệu người dân đặc biệt là đồng bào
dân tộc sống trong rừng và gần rừng. Chính vì lẽ đó, trong những thập niên trở lại
đây, con người đã khai thác triệt để tài nguyên quý giá này làm cho rừng trở nên cạn
kiệt và nghèo chất dinh dưỡng. Mặt khác, qua hai cuộc chiến tranh cùng với bom
đạn dày xéo chất độc màu da cam đã làm cho dãy Trường Sơn bạt ngàn trở nên tiêu
điều và trơ trọi. Bước vào thời kỳ CNH-HĐH đất nước, vai trò của rừng đối với bảo
vệ môi trường, cung cấp lâm sản cho nền kinh tế quốc doanh, đáp ứng các nhu cầu
của con người ngày càng tăng lên. Do đó, diện tích rừng nhanh chóng giảm đi cả về
số lượng và chủng loại. Vì vậy, công tác bảo vệ phát triển rừng là vấn đề có tính

chiến lược gắn liền với sự nghiệp phát triển toàn diện KT-XH. Do đó, trong những
năm qua, đảng và nhà nước ta đã ban hành các chủ trương, chính sách nhằm bảo vệ
diện tích rừng tự nhiên hiện có và đẩy mạnh các hoạt động xây dựng, phát triển vốn
rừng, khuyến khích người dân sử dụng hợp lý và hiệu quả nguồn tài nguyên đất lâm
nghiệp, đề ra những chính sách sử dụng đất đai hợp lý, phù hợp với từng thời kỳ
phát triển của đất nước. Và một trong những chính sách đúng đắn đó là chính sách
giao đất giao rừng trong ngành lâm nghiệp. Chính sách giao đất giao rừng với việc

3


cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất làm cho mỗi mảnh đất đã có chủ quản lý,
nó thực sự trở thành đòn bẩy để phát huy mọi tiềm năng của các tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân và cộng đồng tích cực tham gia vào việc quản lý bảo vệ, xây dựng và
phát triển tài nguyên rừng. Thực tế, trong thời gian qua, chính sách giao đất giao
rừng đã đi vào cuộc sống, đáp ứng nguyện vọng của đông đảo nhân dân, các đồng
bào dân tộc, tạo việc làm nâng cao thu nhập của người dân. Tuy nhiên, trong quá
trình thực hiện do sự biến động về kinh tế xã hội và tình hình thực tế của mỗi địa
phương, chính sách giao đất giao rừng có nơi có lúc chưa phát huy tác dụng và còn
một số tồn tại. Vì vậy, quản lý đất đai nói chung và đất lâm nghiệp nói riêng nảy
sinh những thách thức mới đòi hỏi công tác giao đất giao rừng cần được sửa đổi bổ
sung và hoàn thiện.
Xuất phát từ thực tế trên và với mong muốn nghiên cứu, tìm hiểu việc thực
hiện chính sách giao đất, giao rừng, đặc biệt tìm hiểu tồn tại trong thực thi chính
sách để đề xuất một số giải pháp trong thực hiện chính sách giao đất giao rừng, tôi
chọn đề tài nghiên cứu “Đánh giá chính sách giao đất giao rừng từ thực tiễn huyện
Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng” để nghiên cứu làm luận văn tốt nghiệp cao học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề giao đất giao rừng tại Việt Nam nói chung hiện nay cũng như tại thành
phố Đà Nẵng nói riêng đang được triển khai từ nhiều năm trước, và đang được dư

luận xã hội, các cấp các ngành quan tâm, chú trọng, đã có rất nhiều bài viết trên các
báo, tạp chí, các đề tài khoa học, các kỷ yếu hội thảo, các luận văn và các công trình
nghiên cứu về chính sách giao đất giao rừng tại Việt Nam. Trong quá trình thực
hiện nghiên cứu đề tài của mình, tôi đã nghiên cứu, tham khảo một các công trình
khoa học, các đề tài của luận văn tiến sỹ, thạc sỹ và các báo cáo khoa học tại các hội
thảo quốc gia nghiên cứu về chính sách giao đất giao rừng có liên quan đến đề tài
dưới đây:
a. Báo cáo khoa học “Phân tích kết quả giao đất lâm nghiệp và phát triển sinh
kế cho các cộng đồng sống phụ thuộc vào tài nguyên rừng” năm 2012 của hai tác giả
Hoàng Liên Sơn và Lê Trọng Hùng, Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam. Trong
bài viết này, tác giả đã phân tích rõ một số kết quả nổi về giao đất lâm nghiệp cho các
cộng đồng sống gần vùng rừng. Đồng thời, báo cáo chỉ ra những bất cập, khó khăn
trong công tác giao đất giao rừng cho cộng đồng người dân sống phụ thuộc vào tài

4


nguyên rừng, từ đó làm cơ sở đề xuất nâng cao hiệu quả sử dụng đất sau khi giao,
đồng thời đề xuất những ưu tiên lựa chọn một số phương án sinh kế mới.
b. Báo cáo khoa học “Giao đất Giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm
nghiệp: Cơ hội và thách thức” năm 2014 do tổ chức Tropenbos International
Vietnam và Forest Trends thực hiện. Báo cáo mô tả một số chính sách lâm nghiệp
và tổng quan về thực trạng quản lý và sử dụng đất rừng và rừng hiện nay. Đồng
thời, báo cáo chú trọng tập trung vào chính sách giao đất giao rừng, cụ thể mô tả nội
dung của chính sách, tập trung vào phân biệt sự khác nhau giữa chính sách giao đất
và khoán rừng, về tiến trình thực hiện chính sách tại các địa phương, từ đó chỉ ra sự
khác nhau về lý thuyết và thực tiễn có liên quan đến tiến trình thực hiện. Báo cáo đi
sâu vào phân tích tác động, trong đó tập trung vào các khía cạnh chủ yếu như tác
động của chính sách tới sinh kế hộ gia đình, độ che phủ và chất lượng rừng, và đưa
ra một số kiến nghị về chính sách nhằm góp phần vào thực hiện thành công các mục

tiêu mà ngành lâm nghiệp đã đề ra.
c. Luận văn thạc sỹ Nông nghiệp “Đánh giá hiệu quả chính sách giao đất
nông, lâm nghiệp tại huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang” năm 2011 của tác giả
Nguyễn Thị Hồng tại Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội. Luận văn đưa thực
trạng giao trạng giao đất giao rừng tại huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang. Từ đó, đề ra
các giải pháp để hoàn thiện chính sách giao đất giao rừng.
d. Luận văn Tiến sỹ “Chính sách quản lý rừng và sinh kế bền vững cho cộng
đồng các dân tộc thiểu số ở vùng núi tỉnh Thừa Thiên Huế” năm 2013 của tác giả
Nguyễn Thị Mỹ Vân, Đại học quốc gia Hà Nội. Tác giả đã nghiên cứu và phân tích
thực trạng của việc thực thi chính sách giao đất giao rừng trên địa bàn huyện A Lưới,
tỉnh Thừa Thiên Huế. Đồng thời, tác giả cũng phân tích hiệu quả của việc thực thi
chính sách GĐGR đối với sinh kế của cộng đồng các dân tộc ở huyện A Lưới. Trên
cơ sở phân tích thực trạng và hiệu quả của việc thực thi chính sách GĐGR đến sinh
kế của người dân, tác giả đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện đời sống cho người
dân huyện A Lưới
e. Báo cáo khoa học “Phân tích chủ trương, chính sách thực hiện giao khoán, cho
thuê rừng và đất lâm nghiệp ở Việt Nam; Tiến trình chung và bài học kinh nghiệm
trong giao đất, khoán rừng ở một số địa phương” năm 2012 của tác giả TS. Lê Bá
Toàn, Trường Đại học Nông lâm thành phố Hồ Chí Minh. Báo cáo chỉ ra các cơ sở
pháp lý để tiến hành tổ chức giao đất, khoán rừng, và đánh giá toàn diện kết quả, quy
5


trình, nguyên tắc, các nhân tố ảnh hưởng trong công tác giao đất giao rừng. Từ đó, tác
giả đưa ra các đề xuất về giải pháp hoàn thiện chính sách giao đất giao rừng.
f. Báo cáo của Đoàn giám sát về “kết quả giám sát việc thực hiện chính sách,
pháp luật về giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư và hộ gia đình vùng dân tộc
thiểu số, miền núi giai đoạn 2006- 2016 “ năm 2017 của Hội đồng dân tộc của Quốc
hội. Đây là báo cáo được Quốc hội thông qua tại kỳ họp, báo cáo nêu rõ việc giám
sát, đánh giá công tác giao đất giao rừng cho cộng đồng dân cư và hộ gia đình vùng

dân tộc thiểu số trong giai đoạn 2006 -2016, trong đó báo cáo đã tập trung xem xét,
đánh giá những kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập, khó khăn, vướng mắc; xác
định nguyên nhân, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong tổ chức thực
hiện giao đất giao rừng; từ đó kiến nghị, đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện
chính sách, pháp luật về giao đất giao rừng cho cộng đồng dân cư và hộ gia đình.
g. Kỷ yếu Hội thảo quốc gia “Quản Lý Rừng Cộng Đồng ở Việt Nam: Chính
Sách và Thực Tiễn” năm 2009 của Dự án do Viện Quốc tế về Môi trường và Phát
triển (IIED) và Trung tâm Đào tạo Lâm nghiệp Cộng đồng cho khu vực Châu Á –
Thái Bình Dương (RECOFTC) điều phối. Kỹ yếu bao gồm nhiều bài viết khoa học
liên quan đến chính sách lâm nghiệp, trong đó có công tác giao đất giao rừng cho
cộng đồng sống gần vùng rừng. Hội thảo hướng tới mục tiêu học hỏi và chia sẻ
những kinh nghiệm quản lý rừng cộng đồng để nâng cao nhận thức, tăng cường kỹ
năng quản lý rừng, góp phần phát triển thể chế, chính sách lâm nghiệp cộng đồng
của Việt Nam. Hội thảo tập trung vào các nội dung liên quan tới kinh nghiệm và
thực tiễn quản lý rừng cộng đồng của các chương trình dự án và ở một số địa
phương của Việt Nam, những kiến nghị và đề xuất hoàn thiện chính sách cho quản
lý rừng cộng đồng ở Việt Nam.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về chính sách công và thực tiễn tổ chức thực thi
chính sách giao đất giao rừng để đánh giá việc thực hiện chính sách giao đất giao
rừng và đề ra một số biện pháp nâng cao hiệu quả và hoàn thiện chính sách giao đất
giao rừng tại huyện Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giao đất giao rừng.
- Đánh giá việc thực hiện chính sách giao đất giao giao rừng huyện Hòa
6


Vang, thành phố Đà Nẵng.

- Đề xuất một số biện pháp nâng cao hiệu quả và hoàn thiện chính sách giao
đất giao rừng huyện Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Chính sách giao đất giao rừng ở Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nghiên cứu về nội dung: Đánh giá việc tổ chức thực hiện chính sách
giao đất giao rừng.
- Phạm vi nghiên cứu về không gian: Trên địa bàn huyện Hòa Vang, thành phố
Đà Nẵng.
- Thời gian nghiên cứu: từ năm 1990 đến 2015.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận, đường lối, quan điểm
về giao đất giao rừng của Đảng và Nhà nước ta. Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa
chiều và vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận
quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến tổ chức thực
hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách.
- Những vấn đề lý luận về đánh giá việc thực hiện chính sách giao đất giao
rừng ở nước ta hiện nay là gì?
- Đánh giá việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng từ thực tiễn huyện Hòa
Vang, thành phố Đà Nẵng như thế nào? Những kết quả đạt được đã đáp ứng được
mục tiêu chính sách đã đề ra hay chưa? Những bất cập trong việc thực thi chính sách
giao đất khoán rừng tại địa bàn huyện Hòa Vang là gì? Giải pháp nào nâng cao hiệu
quả và hoàn thiện chính sách giao đất khoán rừng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
a. Nhóm phương pháp nghiên cứu lý luận, thu thập số liệu
- Bản đồ hóa khu vực nghiên cứu và phân tích số liệu về điều kiện cơ bản của
khu vực nghiên cứu, điều kiện tự nhiên, KT-XH từ số liệu thống kê của các phòng
ban: TN &MT, NN&PTTN, Thống Kê, Văn Phòng UBND huyện Hòa Vang và các

tổ chức liên quan đến luận văn.

7


- Phân tích báo cáo đánh giá việc thực hiện chính sách giao đất lâm nghiệp từ
TW đến địa phương liên quan đến đề tài nghiên cứu.
b. Nhóm phương pháp bổ trợ
- Phương pháp thống kê toán học: Tiến hành xử lý số liệu đã thu thập bằng
phần mềm Microsoft Excell 2013, nhằm thu lấy các thông tin đã được chọn lọc, góp
phần xây dựng cơ sở thực tiễn của Luận văn.
- Phương pháp lưu trữ: Luận văn được lưu trữ bằng file mềm và văn bản.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
6.1. Ý nghĩa lý luận
Hệ thống hóa và làm rõ các cơ sở lý luận về chính sách công nói chung và
chính sách giao đất giao rừng ở Việt Nam.
Các kết quả nghiên cứu của luận văn là cơ sở để bổ sung và hoàn thiện các
chính sách liên quan đến thực hiện giao đất giao rừng tại Việt Nam.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn này có ý nghĩa thực tiễn, khẳng định tính đúng đắn và hiệu quả của
chính sách giao đất giao rừng, góp phần giúp nhà quản lý có cái nhìn khách quan
và sát thực để tổ chức thực hiện tốt chính sách nhà nước trong thời gian sắp tới.
Kết quả nghiên cứu của đề tài phản ánh tình hình thực hiện chính sách giao đất
giao rừng từ thực tiễn huyện Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng. Nó có ý nghĩa làm tài
liệu tham khảo lý luận, nghiên cứu, học tập. Những đề xuất, kiến nghị của luận văn
góp phần cung cấp những luận cứ khoa học, tạo thêm nguồn lực cho ngân sách nhà
nước, đảm bảo tính công bằng, dân chủ, hiệu quả, có phương pháo tổ chức và thực
hiện tốt chính sách giao đất giao rừng tại Việt Nam.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài mục lục, bảng chủ thích, phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục

tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 chương:
CHƯƠNG 1. Cơ sở lý luận về đánh giá chính sách giao đất giao rừng.
CHƯƠNG 2. Đánh giá việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng ở huyện
Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng.
CHƯƠNG 3. Giải pháp hoàn thiện chính sách giao đất giao rừng ở huyện Hòa
Vang, thành phố Đà Nẵng.

8


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH
GIAO ĐẤT GIAO RỪNG
1.1. Khái niệm về chính sách giao đất giao rừng
Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn
là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi. Từ thực tế chính sách
của các ngành, các địa phương và các quốc gia, cũng như qua những cuộc thảo luận
trên các diễn đàn nghiên cứu chính sách, chúng ta có thể chọn ra một số cách tiếp
cận quan trọng nhất để phân tích trước khi đi đến một khái niệm chung nhất về
chính sách công.
Có thể đi đến khái niệm tổng quát về chính sách như sau: Chính sách là những
hành động ứng xử của chủ thể với các hiện tượng tồn tại trong quá trình vận động
phát triển nhằm đạt mục tiêu nhất định.[10]
Tóm lại từ các khái niệm trên, chúng ta có thể đi đến một khái niệm chung
nhất về chính sách công như sau: “Chính sách công là những hành động ứng xử của
Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng
nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng”. [10]
Như vậy, theo tôi, chính sách giao đất giao rừng là một chính sách công được
nhà nước ban hành nhằm thực hiện việc giao rừng và đất lâm nghiệp cho tổ chức,
hộ gia đình, cá nhân tham gia quản lý, bảo vệ, chăm sóc, nuôi trồng, khai thác và

tận dụng sản phẩm của rừng với mục đích ngăn chặn nạn phá rừng đồng thời thực
hiện trồng rừng, nâng cao độ che phủ, tăng lượng đa dạng sinh học, làm giàu nguồn
gen cây rừng và cải thiện môi trường sinh thái.
1.2. Khái niệm về đánh giá chính sách giao đất giao rừng
Đánh giá chính sách công là những hoạt động có tính hệ thống, nằm trong một
tiến trình, các hoạt động này nhằm kiểm tra toàn bộ các khía cạnh hay một khía
cạnh của một can thiệp chính sách (đầu vào,hoạt động thực hiện các đầu ra, kết quả
đầu ra và tác động) và làm thế nào để sử dụng hiệu quả các nguồn lực.[7]
Khi tiến hành đánh giá chính sách công, cần tiến hành đánh giá quá trình là
đánh giá hoạt động, đánh giá tác động, đánh giá chéo, đánh giá trước, đánh giá sau,
đánh giá đầu kỳ, đánh giá cuối kỳ. Các loại đánh giá nhằm mục đích cải thiện can

8


thiệp chính sách. Đánh giá chính sách công cũng liên quan đến quá trình xác định
giá trị hoặc ý nghĩa của một can thiệp chính sách. Một đánh giá càng khách quan và
càng hệ thống thì càng tốt.
Tóm lại, khi tiến hành đánh giá chính sách công, cần xem xét khách quan và
có hệ thống về một chính sách đang được thực hiện hoặc đã hoàn thành để xác định
tính thích hợp, hiệu lực, hiệu quả, tác động và tính bền vững của nó. Các đánh giá
bao gồm: thiết kế, cách thức thực hiện và các kết quả của nó. Một đánh giá cần cung
cấp thông tin tin cậy và hữu ích, cho phép hợp nhất các bài học kinh nghiệm vào
quá trình ra quyết định của nhà quản lý, những người thụ hưởng và nhà tài trợ.
Từ những lý luận, khái niệm về đánh giá chính sách công, theo tôi, đánh giá
chính sách giao đất giao rừng là đánh giá chính sách công, trong đó, chú trọng việc
xem xét, đánh giá, hệ thống lại, nhìn nhận, kiểm tra trên thực tế, có hệ thống những
tác động do việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng mang lại và so sánh nó với
mục tiêu ban đâu để xác định chính sách có đạt mục tiêu mong muốn hay không
đồng thời như chỉ ra những khó khăn, bất cập trong quá trình triển khai thực hiện

chính sách giao đất giao rừng.
1.3. Vai trò của đánh giá chính sách giao đất giao rừng
Đánh giá chính sách giao đất giao rừng nhằm cung cấp thông tin cho các cơ
quan nhà nước những thông tin hữu dụng và kịp thời để quản lý, hướng dẫn các
nguồn lực, đồng thời đưa ra những can thiệp chính sách của nhà nước. Kết quả đánh
giá chính sách giao đất giao rừng có những vai trò sau:
- Kết quả đánh giá chính sách giao đất giao rừng có thể cung cấp thông tin cho
các nhà hoạch định, các cơ quan quản lý về lâm nghiệp có những can thiệp chính
sách thành công nhiều hay ít theo các kết quả đầu ra, điều này có thể giúp các nhà
hoạch định, các cơ quan quản lý về lâm nghiệp phân tích những gì đang hoặc không
diễn ra một cách hiệu quả. Kết quả đánh giá chính sách giao đất giao rừng có thể hỗ
trợ cho quá trình phân bổ ngân sách, đặc biệt khi chính phủ đang thiết lập một hệ
thống ngân sách theo kết quả thực hiện.
- Khi can thiệp chính sách không có bất kỳ tác động quan trọng nào lên vấn đề
hiện tại, thì nguyên nhân có thể là thiết kế kém hoặc thực hiện kém, cũng có thể là
vấn đề khác so với vấn đề ban đầu. Do đó, kết quả đánh giá chính sách giao đất giao
rừng có thể làm phát sinh nhu cầu kiểm tra lại nguyên nhân của vấn đề và những

9


biện pháp đối phó có thể thay thế. Thông thường, kết quả thực hiện giữa kế hoạch
và thực tế giao đất giao rừng hầu như không đồng nhất, nhưng khi sự khác biệt đó là
lớn, kéo dài và có những hậu quả thực sự cho các can thiệp chính sách, thì cần phải
xem xét lại, xác định những lý do của sự khác biệt, và xác định các giải pháp mới,
hoặc áp dụng những bài học kinh nghiệm để đảm bảo kết quả thực hiện tăng nhanh
hơn và mở rộng.
- Cung cấp bằng chứng về sự mâu thuẫn của các kết quả đầu ra: Kết quả đánh
giá chính sách giao đất giao rừng có thể cho biết những can thiệp chính sách tương
tự nhưng báo cáo các kết quả đầu ra khác nhau. Việc so sánh các can thiệp chính

sách tương tự nhưng có kết quả đầu ra khác nhau làm nảy sinh những câu hỏi về
những gì đang diễn ra và ở đâu như: Có những thay đổi lớn trong thực hiện mà dẫn
đến sự khác nhau không? Hoặc cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện có hiểu mục
đích và lý do của can thiệp chính sách nên đưa ra sự hướng dẫn khác nhau dẫn đến
phương pháp tiếp cận khác nhau về bản chất không? Hoặc, các tiêu chuẩn báo cáo
có quá khác nhau dẫn đến sự so sánh là không hợp lý hay không?
- Hỗ trợ cải cách đổi mới khu vực công: Kết quả đánh giá chính sách giao đất
giao rừng có thể cung cấp bằng chứng cho nhân dân về các nỗ lực cải cách hành
chính thường mất đi động lực nếu không có bằng chứng về sự thay đổi tích cực.
- Xây dựng sự đồng thuận về những nguyên nhân của một vấn đề và cách thức
giải quyết: Kết quả đánh giá chính sách giao đất giao rừng có thể đóng góp cho
những thảo luận giữa các nhà hoạch định, các cơ quan quản lý về lâm nghiệp và
các bên liên quan về nguyên nhân của mọi vấn đề và cách thức đưa ra các giải pháp
thích hợp. Định nghĩa về một vấn đề sẽ cho biết trước việc triển khai các giải pháp
giải quyết hoặc ít nhất là giảm bớt vấn đề. Kết quả đánh giá chính sách có thế cung
cấp bằng chứng về quan hệ nhân quả, bằng chứng về tính tích hợp và tác động của
các giải pháp trước đó.[22]
1.4. Phương pháp đánh giá chính sách giao đất giao rừng
Phương pháp so sánh trước-sau: Là phương pháp so sánh sự khác biệt về các
kết quả ở đối tượng tham gia nhận đất nhận rừng trước và sau khi có sự can thiệp
của chính sách giao đất giao rừng. Số liệu điều tra ban đầu trước khi chính sách
được thực hiện là cần thiết. Trong đó, cần kết hợp giữa so sánh định lượng và định
tính.

10


Phương pháp khác biệt kép: là phương pháp thí nghiệm tự nhiên, vận dụng
tình huống đặc biệt để tạo tính ngẫu nhiên trong việc phân bổ đối tượng điều tra vào
nhóm tham gia và nhóm đối chứng. Đại diện đối chứng là nhóm đối tượng chính

sách nhưng không bị chính sách chi phối. Các bước áp dụng: tiến hành thu thập dữ
liệu ban đầu đối với mỗi nhóm trước khi chính sách có hiệu lực; Thu thập dữ liệu
theo dõi đối với mỗi nhóm sau khi chính sách có hiệu lực; Tính toán hiệu số trước sau đối với mỗi nhóm; Làm phép trừ hiệu số của nhóm tham gia với hiệu số của
nhóm được đối chứng.
Phương pháp thu thập dữ liệu, thông tin, ý kiến của đối tượng tham gia chính
sách giao đất giao rừng, của các tổ chức chính trị-xã hội, của xã hội. Xây dựng tiêu
chí đánh giá kết quả thực hiện chính sách cũng như tồn tại, khó khăn, bất cập trong
quá trình triển khai thực hiện chính sách giao đất giao rừng.
Phương pháp tham khảo ý kiến chuyên gia: Tiến hành tham vấn ý kiến của các
chuyên gia, nhà khoa học, những người hoạt động thực tiễn và lãnh đạo các cấp
chính quyền địa phương.
Phương pháp nghiên cứu, phân tích báo cáo: Trên cơ sở các báo cáo, văn bản,
bài viết, công trình khoa học của các tác giả, các nhà khoa học về lĩnh vực giao đất
giao rừng, tiến hành phân tích, lựa chọn, kế thừa, vận dụng vào việc đánh giá chính
sách giao đất giao rừng.[9]
1.5. Quy trình đánh giá chính sách giao đất giao rừng
1.5.1. Giai đoạn 1: Lập kế hoạch hoạt động đánh giá chính sách GĐGR
Bước 1: Xác định mục tiêu và các kết quả dự kiến của chính sách giao đất giao
rừng. Bước đầu tiên trong lập kế hoạch đánh giá chính sách giao đất giao rừng là
xác định các mục tiêu và các kết quả dự kiến của chính sách, qua đây sẽ xác định
được các vấn đề cần đánh giá. Đây là cơ sở để so sánh, xác định mức độ đạt được
mục tiêu của chính sách giao đất giao rừng đã đề ra.
Bước 2: Xác định mục tiêu và các câu hỏi đánh giá chính sách giao đất giao
rừng. Bước hai trong giai đoạn lập kế hoạch đánh giá là xác định các mục tiêu đánh
giá và các câu hỏi đánh giá. Các câu hỏi đánh giá cần phù hợp với mục tiêu đánh
giá của chính sách giao đất giao rừng, cần cân nhắc hiện trạng thông tin có thể thu
thập được. Câu hỏi mở có thể được hỏi trong cuộc phỏng vấn hoặc bằng bảng hỏi.
Bước 3: Lựa chọn phương pháp, công cụ đánh giá chính sách giao đất giao

11

rừng. Đánh giá thành công phụ thuộc vào thông tin tốt bởi vì thông tin có thể giúp
trả lời các câu hỏi đánh giá đã được đề ra. Phương pháp đánh giá là cách thức mà
các yêu cầu thông tin được xác định và các dữ liệu liên quan được thu thập, quản lý
và diễn giải. Dữ liệu có thể là định tính, định lượng hoặc kết hợp cả hai. Tác động
của chính sách giao đất giao rừng là sự thay đổi của kết quả trước khi giao đất giao
rừng và sau khi chính sách giao đất giao rừng được ban hành.Tất cả các phương
pháp đều sử dụng giả định để xây dựng nhóm đối chứng dùng để so sánh với nhóm
tham gia.
Bước 4: Lựa chọn tiêu chí, chỉ số đánh giá. Sử dụng các tiêu chí, chỉ số định
lượng và định tính để đo lường tác động của chính sách giao đất giao rừng sau khi
ban hành, đó là sự thay đổi của các yếu tố trước và sau khi có chính sách. Như vậy,
tiêu chí, chỉ số đánh giá chính sách giao đất giao rừng sẽ liên quan đến mức độ đạt
được các mục tiêu được đề ra và những ảnh hưởng của chính sách đến các hoạt
động giao đất giao rừng, đến nhận thức của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân là đối
tượng của chính sách.
Bước 5: Lập kế hoạch chi tiết. Cơ quan đánh giá chính sách giao đất giao rừng
cần lập kế hoạch chi tiết cho hoạt động đánh giá, bao gồm: mục tiêu, phạm vi đánh
giá; nội dung các nhiệm vụ cần triển khai thực hiện; tiêu chí, chỉ số đánh giá;
phương pháp đánh giá; thời điểm tiến hành đánh giá, yêu cầu về thời gian; tiến độ
triển khai thực hiện và phân bổ kinh phí; yêu cầu về định dạng báo cáo; sử dụng các
kết quả. Sau khi xây dựng dự thảo kế hoạch, đơn vị đánh giá chính sách giao đất
giao rừng cần tổ chức tham vấn các bên liên quan, các chuyên gia để có thể thu thập
các ý kiến góp ý về phương pháp, công cụ, tiêu chí, chỉ số đánh giá cũng như kế
hoạch đánh giá. Việc tham vấn cũng sẽ tạo ra sự đồng thuận giữa các bên liên quan,
thúc đẩy hoạt động đánh giá được thành công.
1.5.2. Giai đoạn 2: Thực hiện hoạt động đánh giá chính sách GĐGR
Bước 6: Thu thập số liệu, thông tin về tác động của chính sách giao đất giao
rừng. Việc thu thập số liệu, thông tin có thể thực hiện theo hai cách: thông qua bảng

hỏi, phiếu điều tra hoặc thông qua phỏng vấn sâu. Trong trường hợp thu thập thông
tin qua bảng hỏi, cần lưu ý và cân nhắc kỹ lưỡng các câu hỏi đặt ra, theo hướng bảo
đảm tính khách quan, không áp đặt, gợi ý mà phải để cho người được phỏng vấn tự
đưa ra đánh giá của mình. Người đánh giá cần tạo được sự ủng hộ, tham gia của các

12


bên liên quan trong quá trình thu thập số liệu, quá trình tham vấn.
Bước 7: Phân tích, đánh giá việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng.
Người đánh giá cần sàng lọc dữ liệu và thông tin đã thu thập được. Trong một số
trường hợp cần phải thực hiện tham vấn bổ sung, thu thập thêm thông tin, hoặc
khẳng định lại với bên cung cấp thông tin về những số liệu, thông tin còn chưa chắc
chắn. Dựa trên các số liệu, thông tin, người đánh giá đưa ra các nhận định về mức
độ đạt được mục tiêu của chính sách giao đất giao rừng, các tác động tích cực, tiêu
cực, mong muốn, không mong muốn của chính sách đối với kinh tế - xã hội, các
lĩnh vực khác, thái độ, nhận thức của các đối tượng hướng đến của chính sách giao
đất giao rừng.
Bước 8: Đưa ra các đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chính sách giao đất giao
rừng. Trước hết, người đánh giá cần xác định được các nguyên nhân gồm hai loại,
đó là những bất cập của bản thân chính sách giao đất giao rừng; do quá trình tổ chức
thực hiện chính sách giao đất giao rừng. Sau đó, từ các nhận định, đánh giá về các
tác động tích cực, tiêu cực và các nguyên nhân, người đánh giá cần đưa ra các
khuyến nghị, đề xuất. Các đề xuất kiến nghị có thể bao gồm kiến nghị về việc bổ
sung, điều chỉnh chính sách giao đất giao rừng, cụ thể là bổ sung những phần thiếu
hoặc chỉnh sửa những chồng chéo, bất cập đã được phát hiện; Kiến nghị đối với
việc tổ chức thực hiện chính sách giao đất giao rừng, giảm thiểu những tác động
tiêu cực của việc thực hiện.
Bước 9: Tham vấn các bên liên quan về kết quả đánh giá chính sách giao đất
giao rừng. Sau khi hoàn thành việc đánh giá, cần phải xây dựng dự thảo báo cáo

đánh giá và lấy ý kiến rộng rãi các bên liên quan. Việc lấy ý kiến có thể thực hiện
thông qua hình thức tổ chức các hội thảo tham vấn rộng rãi với các bên liên quan,
gồm các cơ quan quản lý ở trung ương và địa phương, các doanh nghiệp, các tổ
chức chính trị - xã hội, các chuyên gia, cộng đồng... Đối với các chuyên gia có thể
xin ý kiến phản biện. Đối với cộng đồng có thể dùng hình thức công bố dự thảo báo
cáo rộng rãi trên trang thông tin điện tử để lấy ý kiến.
1.5.3. Giai đoạn 3: Báo cáo, sử dụng kết quả đánh giá chính sách GĐGR
Bước 10: Công bố và sử dụng kết quả đánh giá chính sách giao đất giao rừng.
Sau khi tham vấn các bên liên quan, người đánh giá cần chỉnh sửa, hoàn thiện báo
cáo đánh giá chính sách giao đất giao rừng và công bố, chia sẻ, thông tin đến các

13


nhà hoạch định chính sách để có những sửa đổi, bổ sung đối với chính sách giao đất
giao rừng. Đồng thời, kết quả đánh giá cũng nên được chia sẻ rộng rãi với các bên
liên quan, các cơ quan nghiên cứu... để nâng cao nhận thức, hiểu biết về các tác
động trong quá trình thực hiện chính sách. Các kết quả đánh giá giao đất giao rừng
có thể được tổng hợp ngắn gọn, dễ hiểu, dưới dạng các khuyến nghị, thảo luận
chính sách để cung cấp cho các nhà quản lý, các cấp ra quyết định.
1.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến đánh giá chính sách giao đất giao rừng
Thứ nhất, nhận thức về đánh giá chính sách giao đất giao rừng còn đơn giản.
mặc dù chính sách này được thể chế hóa trong văn bản pháp luật của nhà nước. Các
cơ quan thực hiện xem đánh giá chính sách giao đất giao rừng là việc của cơ quan
ban hành chính sách, nên chờ đợi khi cơ quan này có chủ trương hoặc yêu cầu cụ
thể mới tổ chức triển khai đánh giá. Đồng thời, việc nhận định phiến diện cho rằng
các chính sách ban hành là đúng đắn, thường chỉ sai phạm trong khâu thực thi;
nhưng có lúc lại che lấp các hạn chế trong thực thi chính sách bằng cách đổ lỗi cho
sự không phù hợp của các quy định pháp luật.
Thứ hai, sau khi triển khai thực hiện, các cơ quan chức năng thường không

quan tâm tổ chức đánh giá chính sách giao đất giao rừng. Trên thực tế, rất ít khi
chính sách giao đất giao rừng được tổ chức đánh giá một cách nghiêm túc, bài bản.
Nhiều cơ quan có thẩm quyền không đưa việc đánh giá chính sách giao đất giao
rừng vào chương trình hoạt động của mình. Nguyên nhân của tình trạng này do
không có đủ nhân lực, không có nguồn lực tài chính để đánh giá…Đương nhiên,
việc đánh giá chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước tiến hành. Các đánh
giá chính sách giao đất giao rừng có thể được phản ánh qua dư luận xã hội, qua ý
kiến của nhân dân, của các tổ chức chính trị-xã hội.
Thứ ba, việc xem xét lại chính sách giao đất giao rừng đôi khi chỉ được thực
hiện khi xuất hiện bất cập trong thực tiễn thực hiện chính sách. Tại một số địa
phương, chính sách giao đất giao rừng vẫn tốt trong một thời gian dài, chỉ đến khi
bộc lộ bất cập trong thực tiễn thực hiện, người ta mới nhận ra được những khuyết
điểm của chính sách giao đất giao rừng.
Thứ tư, thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách giao đất giao rừng một cách
khoa học. Khi đánh giá chính sách giao đất giao rừng , người ta thường so sánh các
kết quả đạt được với mục tiêu chính sách ban đầu. Việc đánh giá chính sách giao đất

14


giao rừng sẽ dễ dàng nếu các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định
lượng. Song trên thực tế, đa số các mục tiêu chính sách giao đất giao rừng được thể
hiện dưới dạng định tính, nhiều khi mục tiêu không rõ ràng, trong trường hợp đó việc
đánh giá chính sách theo mục tiêu đề ra có thể không phản ánh hết các giá trị của
chính sách. Để đánh giá chính sách giao đất giao rừng, về nguyên tắc, phải có các bộ
tiêu chí đánh giá được thiết kế đối với điều kiện cụ thể của từng địa phương. Việc
thiếu các tiêu chí đánh giá khiến cho việc đánh giá không toàn diện, đầy đủ, mang
tính phiến diện.
Thứ năm, đánh giá chính sách giao đất giao rừng đôi khi mang tính một chiều,
chỉ phản ánh nhận xét của các cơ quan nhà nước mà không quan tâm đủ mức đến sự

phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách giao đất giao rừng hướng vào.
Mặc dù đánh giá của các cơ quan nhà nước về chính sách giao đất giao rừng có
thuận lợi do họ nắm rất rõ về chính sách và quá trình thực hiện chính sách, nhưng
cách làm này có thể dẫn đến chỗ các kết quả đánh giá chịu sự chi phối của chính
những người làm ra và vận hành chính sách đó, việc chỉ ra các sai sót của bản thân
họ sẽ gặp phải rào cản tâm lý mạnh mẽ và nhiều khi bị bóp méo theo ý muốn chủ
quan. Vì vậy, khi đánh giá chính sách, ít cơ quan tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý
kiến phản hồi từ nhân dân hay các đối tượng hưởng lợi một cách rộng rãi, công
khai. Trong một số trường hợp các cơ quan chức năng đã tổ chức thu thập ý kiến
phản hồi từ các phương tiện truyền thông, hay tổ chức các buổi đóng góp ý kiến
thông qua các đoàn thể chính trị – xã hội. Tuy nhiên, không phải lúc nào các ý kiến
này cũng phản ánh đầy đủ và chính xác những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra liên
quan đến chính sách được đánh giá.
Thứ sáu, thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá chính sách giao đất giao rừng.
Các cơ quan thường dành nguồn kinh phí có hạn của mình để triển khai các công
việc mới để tạo ra những kết quả mới hơn là dùng kinh phí đó để xem xét lại những
gì đã làm.[9]
1.7. Tiêu chí đánh giá thực hiện chính sách giao đất giao rừng
Mục tiêu của chính sách là giao đất giao rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân quản lý sử dụng, kinh doanh lâu dài vào mục đích lâm nghiệp, người dân sẽ là
chủ thực sự trên diện tích đất lâm nghiệp và rừng được giao. Do đó, trong xây dựng,
thực thi và giám sát, đánh giá chính sách giao đất giao rừng, người dân phải là trung

15


tâm, phải xuất phát từ nhu cầu, năng lực, nguyện vọng của người dân. Đồng thời,
giao đất lâm nghiệp sẽ từng bước góp phần nâng cao năng lực của các cộng đồng
sống trong và gần rừng trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, thu hút được sự tham
gia có hiệu quả người dân để tiến hành xã hội hoá lâm nghiệp. ..

Căn cứ vào những mục tiêu đặt ra và kết quả thực hiện chính sách giao đất
giao rừng tại Việt Nam. Việc đánh giá chính sách giao đất giao rừng cần phải xem
xét các tiêu chí sau:
Thứ nhất, tính hiệu lực của chính sách giao đất giao rừng phản ánh mức độ tác
động, ảnh hưởng của chính sách này trên thực tế, làm biến đổi hoặc duy trì thực tế
theo mong muốn của Nhà nước. Tính hiệu lực của chính sách giao đất giao rừng thể
hiện ở mức độ đạt đã được các mục tiêu đề ra hay không. Trong đó, yếu tố nguồn lực
mới chỉ là điều kiện cần để chính sách giao đất giao rừng được triển khai. Tính hiệu
lực của chính sách đòi hỏi phải có sự tuân thủ, chấp hành đầy đủ các quy định thuộc
về chính sách. Do đó, điều kiện cần và đủ để đo lường tính hiệu lực của chính sách
giao đất giao rừng là những điều kiện kỹ thuật, nguồn lực, quy trình và đặc biệt là
đảm bảo sự chấp hành chính sách của các đối tượng tham gia nhận đất nhận rừng để
đạt được mục tiêu chính sách đề ra. Để đánh giá một chính sách có thực sự đi vào
cuộc sống hay không sau, đòi hỏi khi đánh giá phải dựa vào các yếu tố có giá trị phản
ánh tính hiệu lực của chính sách. Các yếu tố cần đánh giá là mức độ đảm bảo các
nguồn lực tài chính, nhân sự; Mức độ đáp ứng về phương tiện kỹ thuật, công nghệ
cần thiết cho việc thực hiện chính sách; Khả năng giải quyết những mâu thuẫn, chồng
chéo chính sách; Rào cản chính sách và khả năng vượt qua; Mức độ đạt được mục
tiêu chính sách giao đất giao rừng đã đề ra.
Thứ hai, tính hiệu quả của chính sách giao đất giao rừng thể hiện trong lợi ích
mà chính sách giao đất giao rừng đem lại cho đối tượng tham gia ở các mặt kinh tế,
xã hội, môi trường… nó phản ánh tương quan so sánh giữa kết quả do chính sách
này đưa lại với chi phí đã bỏ ra. Phương pháp phân tích chi phí - lợi ích thường
được sử dụng để xác định hiệu quả của chính sách. Nếu không quan tâm tính toán
hiệu quả sẽ dẫn đến lãng phí, thất thoát tiền của và kinh phí từ ngân sách nhà nước.
Thứ ba, tính công bằng của chính sách giao đất giao rừng thể hiện ở chỗ thông
qua chính sách, Nhà nước tổ chức thực hiện việc giao đất giao rừng phải tạo ra
những tác động công bằng, không thiên vị giữa các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân cả

16

về quyền lợi và nghĩa vụ khi tham gia nhận đất lâm nghiệp và rừng. Ngoài tính hiệu
lực, hiệu quả, chính sách giao đất giao rừng phải thỏa mãn lợi ích của đa số người
dân thuộc các tầng lớp, giai cấp khác nhau trong xã hội. Chính sách giao đất giao
rừng nếu đảm bảo sự công bằng sẽ nhận được sự ủng hộ, đồng thuận cao, tạo động
lực cho xã hội phát triển. Tính công bằng vì thế là một trong những tiêu chuẩn bắt
buộc khi xem xét khả năng tồn tại và giá trị của một chính sách công. Tính công
bằng của chính sách giao đất giao rừng còn thể hiện ở sự phân bổ hợp lý các chi phí
và lợi ích, các quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể tham gia hoạch định, thực thi
chính sách và các nhóm đối tượng liên quan đến chính sách giao đất giao rừng.
Thứ tư, chú trọng đánh giá tác động của chính sách giao đất giao rừng đến các
đối tượng hưởng lợi từ chính sách. Tác động của chính sách giao đất giao rừng phản
ánh kết quả đầu ra hay kết quả cuối cùng của chính sách. Đây là một tiêu chí rất
quan trọng trong đánh giá chính sách công. Song việc đánh giá tác động của chính
sách giao đất giao rừng cũng là khâu khó khăn nhất trong đánh giá chính sách, bởi
lẽ các tác động này đôi khi rất khó đo lường. Để đánh giá chính sách giao đất giao
rừng đã tác động đến đối tượng người nghèo, người dân tộc thiểu số sống gần vùng
rừng như thế nào, cần xem xét việc các đối tượng này được hưởng những lợi ích gì
từ chính sách giao đất giao rừng và các lợi ích đó đã giúp họ thoát nghèo và phát
triển kinh tế gia đình đến đâu. Việc đánh giá tác động này không thể căn cứ vào
những ý kiến chủ quan của các cấp chính quyền, mà phải được đo lường bằng mức
độ hài lòng của người dân về các lợi ích được hưởng từ chính sách giao đất giao
rừng. Vì vậy, khi đánh giá chính sách giao đất giao rừng, cần tổ chức các cuộc khảo
sát lấy ý kiến đánh giá của người dân, đối tượng hưởng lợi từ chính sách.
Thứ năm, mức độ giải quyết vấn đề chính sách. Chính sách giao đất giao rừng
được xây dựng khởi nguồn từ việc xác định vấn đề chính sách, đó là nhu cầu của
người dân gần vùng rừng muốn phát triển kinh tế gia đình, cải thiện đời sống. Đồng
thời cũng xuất phát từ mâu thuẫn trong xã hội như nạn phá rừng làm nương rẫy,
tranh chấp đất lâm nghiệp, việc mâu thuẫn trong hưởng lợi từ các sản phẩm

rừng…đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng quyền lực công để giải quyết nhằm đạt tới
mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng xã hội. Do đó, mức độ giải quyết vấn đề
chính sách giao đất giao rừng có thể đo lường được bằng một loạt tiêu chí liên quan
đến các khía cạnh kinh tế - xã hội này. Chẳng hạn, để đánh giá mức độ giải quyết

17


vấn đề đói, nghèo của người dân sau khi tham gia nhận đất nhận rừng sẽ không thể
chỉ đưa ra chỉ tiêu nghèo đã giảm xuống bao nhiêu phần trăm sau khi thực hiện
chính sách, mà còn phải xem xét các khía cạnh khác, như người nghèo được tiếp
cận như thế nào đến các dịch vụ công thiết yếu, như y tế, giáo dục, nước sạch; việc
tạo điều kiện cho người nghèo trong thực hiện các quyền lợi của công dân...
Thứ sáu, tính đáp ứng của đối tượng tham gia chính sách giao đất giao rừng:
đối tượng tham gia nhận đất nhận rừng phải đáp ứng được điều kiện đưa ra chính
sách giao đất giao rừng đó là nhu cầu nhận đất nhận rừng, điều kiện đầu tư, phương
thức sản xuất, nguồn lao động..tính đáp ứng của đối tượng tham gia quyết định đến
hiệu quả của chính sách giao đất giao rừng. Tính đáp ứng này sẽ trả lời câu hỏi đó là
việc triển khai, thực hiện chính sách giao đất giao rừng có đáp ứng được mong
muốn, nguyện vọng của các đối tượng tham gia chính sách. Trên thực tế, có nhiều
chính sách không thực hiện được mục tiêu đặt ra do không đáp ứng được nguyện
vọng của đối tượng tham gia chính sách.
Thứ bảy, tính đầy đủ của chính sách giao đất giao rừng: Đánh giá chính sách
giao đất giao rừng cần xem xét toàn diện, bao quát tác động của chính sách trên các
lĩnh vực; đánh giá xem các quy định, hướng dẫn của chính phủ và các bộ ngành đã
đầy đủ, có bất cập, chồng chéo các quy định liên quan trong công tác giao đất giao
rừng đảm bảo việc triển khai chính sách giao đất giao rừng được hiệu quả [9].
1.8 Chính sách giao đất giao rừng tại Việt Nam triển khai qua các thời kỳ
Giao đất giao rừng là một trong những chủ trương được Đảng, nhà nước ta hình
thành từ đầu những năm 1980 với mục đích ngăn chặn nạn phá rừng đồng thời thực

hiện trồng rừng, nâng cao độ che phủ, tăng lượng đa dạng sinh học, làm giàu nguồn
gen cây rừng và cải thiện môi trường sinh thái. Năm 1983, Ban Bí thư đã có Chỉ thị
29-CT/TW ban hành ngày 12 tháng 11 năm 1983 về việc đẩy mạnh giao đất, giao
rừng. Chỉ thị nhấn mạnh “làm cho mỗi khu đất, mỗi cánh rừng, mỗi quả đồi đều có
người làm chủ.”. Và đến năm 1988, Nghị quyết 10/NQ-BCT của Bộ chính trị khóa
VI ban hành ngày 5 tháng 4 năm 1988 đã chỉ rõ: “ thực hiện giao rừng và đất rừng
cho hợp tác xã, tập đoàn sản xuất và hộ nông dân bảo vệ, chăm sóc, nuôi trồng, khai
thác và tận dụng sản phẩm của rừng, tạo điều kiện cho dân cư ở vùng có rừng, đất
rừng sinh sống và làm giàu bằng kinh doanh tổng hợp các thế mạnh của rừng”. Kể từ
khi Chỉ thị và nghị quyết ra đời, Quốc hội và Chính phủ cũng đã thực hiện các cơ chế

18


chính sách nhằm hiện thực hóa các mục tiêu của Chỉ thị. Nhìn chung, chính sách giao
đất giao rừng ở Việt Nam bao gồm một số chính sách cơ bản sau:
Nghị định 01/NĐ-CP ngày 1 tháng 1 năm 1995 của Chính phủ ban hành bản
quy định về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm
nghiệp, nuôi trồng thủy sản trong các doanh nghiệp nhà nước. Cụ thể, các LTQD,
BQL RPH, RĐD được Nhà nước giao đất sử dụng vào mục đích sản xuất lâm
nghiệp (bên giao khoán) thực hiện việc giao khoán đất lâm nghiệp (RPH, RĐD,
RSX, đất trống được quy hoạch trồng cây lâm nghiệp) cho bên nhận khoán, bao
gồm các hộ gia đình, cá nhân là công nhân, viên chức đang hoặc đã làm việc cho
bên giao khoán, các hộ cư trú hợp pháp tại địa phương và các hộ, tổ chức ở các địa
phương khác có vốn đầu tư vào sản xuất. Nghị định cũng quy định rõ các quyền lợi
và trách nhiệm của bên giao khoán và bên nhận khoán, với thời hạn giao khoán của
đất rừng phòng hộ và đặc dụng là 50 năm, và đất rừng sản xuất là theo chu kỳ kinh
doanh của cây.
Nghị định 02/NĐ-CP ngày 15 tháng 1 năm 1994 của Chính phủ ban hành bản
quy định về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn

định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Nghị định quy định Nhà nước giao đất lâm
nghiệp có rừng tự nhiên, có rừng trồng bằng vốn của Nhà nước cho tổ chức, có hộ
gia đình cá nhân để bảo vệ, phát triển và ổn định nguồn tài nguyên rừng lâu dài.
Nghị định cũng quy định việc giao đất lâm nghiệp chưa có rừng, đi kèm với các
chính sách đầu tư, hỗ trợ hợp lý để các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn
định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Thời gian giao đất đối với các nhóm đối
tượng nhận đất là 50 năm. Nghị định cũng khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân nhận đất để trồng rừng, sản xuất nông lâm ở những nơi đất trống, đồi núi trọc.
Nhà nước cũng đảm bảo các chính sách hỗ trợ trồng rừng, tổ chức sản xuất, chế
biến và tiêu thụ sản phẩm.
Nghị định 163/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 1999 của Chính phủ quy định về
việc Nhà nước giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn
định, lâu dài dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất lâm
nghiệp, bao gồm đất có rừng tự nhiên và đất đang có rừng trồng, và đất chưa có
rừng được quy hoạch để sử dụng vào mục đích lâm nghiệp như trồng rừng, khoanh
nuôi, bảo vệ để phục hồi tự nhiên. Nhà nước giao đất lâm nghiệp không thu tiền sử

19


dụng đất đối với các hộ gia đình nhận đất mà nguồn sống chủ yếu là thu nhập có
được từ các hoạt động sản xuất trên đất. Tuy nhiên, nếu hộ gia đình sử dụng đất lâm
nghiệp vượt hạn mức quy định (30 ha) thì phải thực hiện việc thuê đất, với thời hạn
thuê không vượt quá 50 năm. Nhà nước tiến hành cho thuê đất đối với các tổ chức
trong nước thuộc mọi thành phần kinh tếvà các tổ chức cá nhân nước ngoài.
Quyết định 178/QĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2001 của Chính phủ về quyền
hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán
rừng và đất lâm nghiệp. Quyết định này áp dụng đối với các hộ và cá nhân được
Nhà nước giao đất theo tinh thần của Nghị định 02 và Nghị định 01 của Chính phủ,
trong đó quy định chi tiết nghĩa vụ và quyền lợi của hộ được giao đất và khoán rừng

với các chức năng và mục đích khác nhau (đặc dụng, phòng hộ, sản xuất, rừng tự
nhiên, rừng trồng, đất chưa có rừng, v.v.).
Nghị định 135/NĐ-CP ngày 8 tháng 11 năm 2005 của Chính phủ về việc giao
khoán đất nông nghiệp, đất RSX... trong các LTQD. Nghị định quy định các LTQD
(bên giao khoán) được quyền giao khoán rừng tự nhiên và rừng trồng, và đất trồng
RSX cho bên nhận khoán, bao gồm các hộ gia đình có nhu cầu nhận đất, trong đó
ưu tiên các hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ có đời sống khó khăn. Tùy vào
trình độ tổ chức sản xuất của bên giao và nhận khoán, hợp đồng khoán có thể được
tiến hành theo hình thức khoán ổn định theo chu kỳ cây trồng hoặc chu kỳ kinh
doanh, hoặc khoán theo công đoạn, nhưng thời gian khoán tối đa không quá 50
năm. Bên giao khoán cũng có thể đầu tư cho bên nhận khoán theo các hình thức
khác nhau nhằm phát triển vốn rừng với lợi ích được chia cho các bên theo tỉ lệ
tương ứng với đóng góp của mỗi bên.
Ngoài những chính sách nêu trên còn có những chính sách đặc thù của cả
Trung ương và địa phương có liên quan đến giao đất giao rừng. Bên cạnh đó cũng
phải kể đến một số dự án có mục tiêu tăng cường sự tiếp cận của các hộ và cộng
đồng đối với đất lâm nghiệp. Một số chính sách đặc thù cơ bản bao gồm:
Quyết định 304/QĐ-CP ngày 23 tháng 11 năm 2005 của Chính phủ về việc thí
điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho các hộ gia đình và cộng đồng trong buôn,
làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên. Quyết định này
quy định việc giao rừng tự nhiên là RSX, hoặc khoán rừng tự nhiên là RPH hoặc
RĐD cho các hộ gia đình có đủ tiêu chuẩn (chủ yếu là các hộ nghèo) tiếp cận được

20


với các nguồn lực nhằm thực hiện việc bảo vệ rừng, cải thiện sinh kế. Theo Quyết
định, trong điều kiện quỹ đất cho phép, các hộ có đủ tiêu chuẩn và có nguyện vọng
có thể được giao dưới 30 ha rừng sản xuất và nhận khoán 15-20 ha đối với RPH và
RĐD. Ngoài ra, các hộ nhận đất và rừng cũng được nhận các hỗ trợ khác nhằm phát

triển và bảo vệ vốn rừng được giao một cách hiệu quả.
Nghị quyết số 30a ngày 27 tháng 12 năm 2008 của Chính phủ về Chương
trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo. Nghị quyết quy
định các chính sách hỗ trợ các hộ gia đình thuộc các huyện nghèo thông qua khoán,
chăm sóc, bảo vệ rừng, giao rừng vào giao đất để trồng rừng sản xuất. Cụ thể, các
hộ gia đình nhận khoán, chăm sóc, bảo vệ rừng (RĐD, rừng tự nhiên là RSX có trữ
lượng giàu, trung bình nhưng đóng của rừng) được hưởng tiền khoán chăm sóc, bảo
vệ. Đối với các hộ được giao RSX, không thuộc loại rừng được khoán bảo vệ sẽ
nhận được hỗ trợ để phát triển vốn RSX trên diện tích đất được giao, bao gồm cây
giống và tín dụng ưu đãi.
Luật Đất đai 2003, 2013, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 đến Nghị định
của Chính phủ đều quy định về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của HGĐ, cá nhân được
giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. Trong thời gian qua, các địa
phương đã chỉ đạo các cấp, các ngành tổ chức thực hiện công tác GĐGR, bước đầu
cho thấy những diện tích rừng và đất lâm nghiệp giao đã có chủ được quản lý, bảo
vệ tốt hơn, người dân bước đầu đã ý thức được trách nhiệm và quyền lợi của mình
trong công tác quản lý bảo vệ rừng.
Đây là những cơ sở pháp lý để tiến hành tổ chức giao đất, giao rừng cho cho các
chủ thể tham gia quản lý và sử dụng rừng. Như vậy, nghĩa vụ đối với quản lý, bảo vệ,
phát triển rừng và quyền hưởng lợi từ rừng đã được Nhà nước quy định, thể chế hóa
trong các văn bản pháp luật. Việc quy định đó ở mức độ sâu rộng khác nhau, trực tiếp
hay gián tiếp, ở nhiều hay ở một số văn bản pháp luật cụ thể trong mỗi thời kỳ hay
giai đoạn đều nhằm đáp ứng yêu cầu và mục tiêu chung về quản lý rừng của đất
nước, đáp ứng nhu cầu của các chủ thể tham gia quản lý và sử dụng rừng.
Tiểu kết chương 1
Chính sách giao đất giao rừng là một trong những chính sách trọng tâm của
ngành lâm nghiệp nước ta trong những thập niên gần đây. Việc ban hành và thực

21

hiện các chính sách giao đất giao rừng thể hiện quyết tâm và cam kết của Nhà nước
trong thực hiện phân quyền trong sử dụng và quản lý tài nguyên rừng và đất lâm
nghiệp. Tác động của chính sách giao đất giao rừng đối với tài nguyên rừng và sinh
kế hộ và những khía cạnh tích cực của Chính sách bao gồm việc gia tăng nhanh
chóng diện tích rừng trồng, trực tiếp góp phần vào tăng độ che phủ rừng, việc tạo ra
thị trường đất đai theo hướng tạo ra những vùng sản xuất nguyên liệu tập trung,
giảm những chi phí giao dịch do tính chất phân tán tạo ra do giao đất giao rừng.
Chính sách giao đất giao rừng với các mục tiêu, tiêu chí, nhiệm vụ và công cụ
tác động và giải pháp thực hiện cụ thể. Thông qua nội dung chương 1, bài viết muốn
hệ thống hóa các khái niệm, thuật ngữ, các vấn đề lý luận cơ bản, các yếu tố phục vụ
đánh giá chính sách giao đất giao rừng. Từ lý luận và thực tiễn của đánh giá chính
sách giao đất giao rừng sẽ là căn cứ để luận văn đưa ra các giải pháp góp phần hoàn
thiện chính sách công nói chung và chính sách giao đất giao rừng tại Việt Nam.
Đến nay, chính sách giao đất giao rừng Việt Nam đã được triển khai thực hiện
hơn 30 năm. Tuy nhiên, việc tổ chức đánh giá chính sách giao đất giao rừng từ thực
tiễn để đề xuất sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chính sách là cần thiết và là việc thường
xuyên cần làm. Trong khuôn khổ nội dung luận văn, việc đánh giá chính sách giao
đất giao rừng từ thực tiễn huyện Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng thông qua các
phương pháp đánh giá và trên cơ sở kế thừa, tiếp nhận có chọn lọc các kết quả
nghiên cứu, kết quả thực hiện và bài học kinh nghiệm để nhìn nhận lại, đánh giá
chính sách giao đất giao rừng một cách bao quát, khách quan và toàn diện hơn.

22


CHƯƠNG 2
ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG
Ở HUYỆN HÒA VANG, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG
2.1. Đặc điểm tự nhiên, tài nguyên và môi trường

2.1.1. Vị trí địa lý và phạm vi lãnh thổ
Hòa Vang là huyện ngoại thành của thành phố Đà Nẵng, nằm cách trung tâm
thành phố 7km, bao bọc thành một vòng cung rộng lớn về phía Tây nội thị, có tọa
độ từ 15055' đến 16031' vĩ độ Bắc và từ 1080 49' đến 108014' kinh độ Đông:
- Phía Đông giáp: quận Cẩm Lệ và quận Ngũ Hành Sơn;
- Phía Tây giáp: huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam;
- Phía Nam giáp: huyện Điện Bàn và Đại Lộc tỉnh Quảng Nam;
- Phía Bắc giáp: quận Liên Chiểu và tỉnh Thừa Thiên Huế.
2.1.2. Địa hình, địa mạo
Huyện Hòa Vang có địa hình đa dạng, phức tạp, trải rộng trên cả 3 vùng: miền
núi, trung du và đồng bằng, bị chia cắt theo hướng dốc chính từ Tây Bắc xuống
Đông Nam và chia ra các dạng địa hình sau:
* Vùng núi: Hình thành từ các quá trình kiến tạo địa chất, tạo thành các dãy
núi cao từ 200 đến 1478m (dãy Bà Nà), tập trung ở các xã hướng Tây của huyện
gồm các xã Hòa Bắc, Hòa Ninh, Hòa Phú, ở những khu vực này cũng có những bãi
bằng trước núi và những đồng bằng ven sông tương đối nhỏ do quá trình bào mòn
các dãy núi tạo hiện tượng sườn tích hình thành.
* Vùng trung du: Một mặt được hình thành các quá trình tạo núi ảnh hưởng
của các dãy núi phía Tây, đồng thời do tác động của quá trình sườn tích và quá trình
bồi tích đã hình thành khu vực này đặc trung cho vùng trung du bán sơn địa có cao
độ đến 100m, bao gồm những đồi núi tương đối thấp và các đồng bằng trước núi
với diện tích nhỏ. Đặc trưng vùng này thuộc các xã Hòa Sơn, Hòa Liên, Hòa
Khương, Hòa Nhơn, Hòa Phong.
* Vùng đồng bằng: Do tác động của các quá trình bồi tích, trầm tích từ các
sông bắt nguồn từ các dãy núi phía tây của huyện và phía tây của khu vực tỉnh
Quảng Nam, cao độ trung bình của khu vực này từ 2 đến 10m, tập trung ở các xã
Hòa Tiến, Hòa Châu, Hòa Phước. [15]

23

Biểu đồ 2.1: Cơ cấu diện tích tự nhiên của huyện Hòa Vang
Hòa Bắc 47.9%
Hòa Ninh 14.4%
12.10%

Hòa Liên 5.4%

1.40%1% 2%

Hòa Sơn 3.1%

6%
47.90%

2.60%

Hòa Nhơn 4.1%
Hòa Phong 2.6%
Hòa Khương 6%

4.10%

Hòa Phú 12.1%

3.10%
5.40%

Hòa Châu 1.4%

14.40%

Hòa Phước 1%
Hòa Tiến 2%

[Nguồn: Văn phòng UBND huyện Hòa Vang]
2.1.3. Khí hậu
Hoà Vang nằm trong vùng khí hậu nhiệt đới gió mùa điển hình, nhiệt độ cao
và ít biến động. Mỗi năm có hai mùa rõ rệt: mùa mưa kéo dài từ tháng 9 đến tháng
01 và mùa khô từ tháng 02 đến tháng 8, thỉnh thoảng có những đợt rét mùa đông
nhưng không đậm và không kéo dài.
Nhiệt độ trung bình hàng năm là 26,70C, độ ẩm không khí trung bình hàng
năm là 80,8%, lượng mưa trung bình hàng năm khoảng 1.873 mm, số giờ nắng bình
quân hàng năm là 2.438 giờ. [21]
2.1.4. Địa chất và thổ nhưỡng
Nền địa chất của huyện Hòa Vang được hình thành từ kỷ tiền CamBi cách đây
trên 2 tỷ năm. Đá mẹ gồm nhiều loại đá Orthogneiss, Paragneiss, Ampibolit, philit,
phiến thạch Micar và các hệ tầng Granit đứt gãy. Các nhóm đất chính gồm có:
Đất đồi đỏ vàng phát triển trên đất sét và biến chất: Đất có đặc điểm là các quá
trình Feralit xói mòn, rửa trôi bạc màu, đều làm cho đất chua, tổng số Cation trao
đổi thấp, độ no kiềm nghèo. Phẩu diện 3 tầng ABC rõ, độ dày tầng đất rất mỏng,
nghèo chất dinh dưỡng. Thành phần cơ giới từ thịt trung bình đến nặng, có kết cấu
viên trên sản phẩm của đá mẹ Philit, Micaxit. Khả năng thấm và giữ nước khá lớn.
Tỷ lệ sét khá nên lực liên kết các hạt đất lớn. Nhóm đất này thích hợp cho trồng cây
dài ngày và trồng rừng phòng hộ. Phân bố ở các xã vùng đồi và núi thấp nơi có lớp

24