Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ thực tiễn quận phú nhuận, thành phố hồ chí minh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN HỮU THIỆN

ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN,
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN HỮU THIỆN

ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN,
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Ngành: Luật Hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 8.38.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN MINH PHƯƠNG

HÀ NỘI, năm 2019

LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn này, tôi đã nhận được
sự hướng dẫn, giúp đỡ quý báu của các thầy cô, các anh chị, các em và các bạn.
Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc tôi xin được bày tỏ lời cảm ơn chân thành
tới các thầy cô Khoa Luật Hiến pháp và luật hành chính, Học viện khoa học xã
hội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn
thành luận văn. Đặc biệt là:
Phó giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn Minh Phương, trường đại học Nội vụ Hà
Nội, người thầy kính mến đã hết lòng giúp đỡ, dạy bảo, động viên và tạo mọi
điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn
tốt nghiệp.
Xin chân thành gửi lời cảm ơn tới bạn bè, và gia đình trong suốt thời gian
qua đã động viên và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, làm việc để tôi hoàn
thành luận văn như mong muốn.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2019
Học viên

Trần Hữu Thiện


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn “Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ
thực tiễn Quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh” là công trình nghiên cứu
của riêng tôi. Các tài liệu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố
trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào. Tất cả những tham khảo và kế thừa đều
được trích dẫn và tham chiếu đầy đủ.
Học viên

Trần Hữu Thiện

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN
CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ................................................................... 9
1.1. Khái niệm và mục đích và yêu cầu điều động, luân chuyển cán bộ, công
chức .................................................................................................................... 9
1.1.1. Các khái niệm liên quan ...................................................................... 9
1.1.2. Mục đích, yêu cầu và hình thức điều động, luân chuyển cán bộ, công
chức ..............................................................................................................14
1.2. Nguyên tắc và quy trình điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .......22
1.2.1. Nguyên tắc điều động, luân chuyển cán bộ, công chức.....................23
1.2.2. Quy trình điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .......................26
1.3. Các nhân tố tác động đến điều động, luân chuyển cán bộ, công chức .....29
1.3.1. Nhân tố chủ quan ...............................................................................29
1.3.2. Nhân tố khách quan ...........................................................................30
1.4. Kinh nghiệm một số nước về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức31
1.4.1. Kinh nghiệm luân chuyển, điều động cán bộ, công chức của Nhật
Bản ...............................................................................................................32
1.4.2. Kinh nghiệm điều động, luân chuyển cán bộ, công chức của Trung
Quốc .............................................................................................................38
Chương 2: THỰC TRẠNG ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ,
CÔNG CHỨC Ở QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ....42
2.1. Khái quát đặc điểm, điều kiện kinh tế - xã hội và đội ngũ cán bộ, công
chức của quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh .......................................42
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên và điều kiện kinh tế - xã hội quận Phú Nhuận,
thành phố Hồ Chí Minh tác động đến công tác điều động, luân chuyển cán
bộ công chức ................................................................................................42

2.1.2. Thực trạng số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức của
quận Phú Nhuận ..........................................................................................44
2.2. Kết quả, hạn chế và nguyên nhân trong công tác điều động, luân chuyển
cán bộ, công chức quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh ........................51
2.2.1. Thực trạng điều động, luân chuyển cán bộ, công chức của quận Phú
Nhuận ...........................................................................................................51
2.2.2. Những hạn chế trong điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ....54
2.2.3. Nguyên nhân của những kết quả và hạn chế .....................................56
Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP
LUẬT VỀ ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC Ở
NƯỚC TA ...........................................................................................................64
3.1. Quan điểm hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán
bộ, công chức ...................................................................................................64
3.1.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững
mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại ....................................................................64
3.1.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng đối với công tác cán bộ ....65
3.1.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ..66
3.1.4. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức đồng bộ với các quy định pháp luật về quản lý và sử dụng cán
bộ, công chức ...............................................................................................67
3.2. Các giải pháp hoàn thiện quy định điều động, luân chuyển cán bộ công
chức ..................................................................................................................69
3.2.1. Nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của điều động, luân chuyển
cán bộ, công chức ........................................................................................69

3.2.2. Sửa đổi, bổ sung các quy định về điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức .....................................................................................................70
3.2.3. Tăng cường công tác tổ chức thực hiện pháp luật về điều động, luân
chuyển cán bộ, công chức ............................................................................73
3.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, đánh giá, phân loại cán bộ, công chức
được điều động, luân chuyển .......................................................................75
3.2.5. Bảo đảm các điều kiện thực hiện pháp luật về điều động, luân chuyển
cán bộ, công chức ........................................................................................78
3.3. Một số kiến nghị về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức tại quận
Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh ...............................................................79
KẾT LUẬN .........................................................................................................83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CBCC

Cán bộ, công chức

CT-XH

Chính trị - xã hội

HĐND

Hội đồng nhân dân

LCBCC

Luật Cán bộ, công chức

LPCTN

Luật Phòng, chống tham nhũng

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Số biên chế được giao quận Phú Nhuận năm 2018 ........................44
Bảng 2.2. Số lượng, chất lượng cán bộ, công chức cấp quận và cấp phường .46
Bảng 2.3. Chi tiết điều động cán bộ, công chức giai đoạn 2013 – 2018 .........52
Bảng 2.4. Chi tiết luân chuyển cán bộ, công chức giai đoạn 2013 - 2018 ......53


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sự nghiệp đổi mới đất nước đã trải qua gần 30 năm, thực tiễn cách mạng
Việt Nam ta hơn 84 năm qua đã chứng minh sau khi có đường lối đúng, nhân sự
là nhân tố quyết định thắng lợi của cách mạng. Cán bộ là nhân tố quyết định sự
thành bại của cách mạng; công tác cán bộ là khâu "then chốt" của công tác xây
dựng Đảng và hệ thống chính trị. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 (khóa XII)
tiếp tục đặt ra vấn đề xây dựng đội ngũ nhân sự cụ thể là cán bộ, công chức các
cấp và vấn đề luân chuyển, điều động cán bộ, công chức cũng được chú trọng.
Đẩy mạnh công tác luân chuyển, điều động cán bộ, công chức hiện nay có ý
nghĩa rất quan trọng cho cả trước mắt và lâu dài.
Quán triệt quan điểm của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản

quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức, từng bước nâng cao vai trò quản lý
của nhà nước và đảm bảo thông thoáng cho cơ chế thực hiện các quy định về cán
bộ, công chức. Gần đây nhất là việc Nhà nước ta đã ban hành và đưa những quy
định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 93/2010/NĐ-CP
ngày 31/8/2010 sửa đổi một số điều của nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15
tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý
công chức vào áp dụng trong thực tiễn thay thế cho các quy định của Pháp lệnh
cán bộ, công chức trước đây cho thấy những điểm mới hơn trong các quy định
của pháp luật về cán bộ, công chức, đặc biệt là trong các quy định liên quan tới
điều động, luân chuyển cán bộ, công chức.
Việc quy định căn cứ, phạm vi, đối tượng, cách thực hiện điều động, luân
chuyển cán bộ, công chức đã cho thấy sự phù hợp, sự đúng đắn trong chính sách
của Đảng và Nhà nước ta trong cơ chế quản lý về cán bộ, công chức. Mặc dù có
những quy định, cơ chế rõ ràng, gợi mở hơn nhưng trên thực tế, hoạt động luân
chuyển, điều động cán bộ, công chức diễn ra còn phức tạp. Tuy Luật Cán bộ,
công chức 2008 ra đời, có những quy định cụ thể việc điều chỉnh nhưng luật và

1


các văn bản hướng dẫn vẫn không dự liệu hết được các vấn đề phát sinh. Nó gây
ra một số bất cập, khó khăn cho cả cán bộ, công chức, bên đi và đến của cán bộ,
công chức lẫn người có thẩm quyền quyết định việc điều động, luân chuyển dẫn
tới những hệ quả, hạn chế không lường trước được.
Với đặc thù của quận nội thành, dưới sự tác động mạnh mẽ của quá trình
phát triển kinh tế xã hội hiện nay đã đặt ra cho quận Phú Nhuận nhiều khó khăn
và thách thức từ áp lực khối lương công việc thực hiện, vấn đề nâng cao hiệu quả
phục vụ cho người dân cũng như quá trình sử dụng, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ,
công chức đòi hỏi việc điều động, luân chuyển cán bộ, công chức cần thực hiện
một cách chính xác từ cấp có thẩm quyền và chính bản thân cán bộ, công chức

được điều động, luân chuyển. Bên cạnh đó, việc áp dụng quy định về vấn đề này
thông qua thực tiễn áp dụng giai đoạn năm 2013 - 2018 nhưng vẫn chưa đáp ứng
được yêu cầu; việc áp dụng, thống kê, đánh giá áp dụng pháp luật còn phát hiện
những tồn tại và chỉ ra những nguyên nhân của những tồn tại đó nhằm mục đích
mở rộng góp phần hoàn thiện và xây dựng pháp luật về điều động, luân chuyển
cán bộ, công chức nói chung. Đó cũng là lý do tôi chọn đề tài: “Điều động, luân
chuyển cán bộ, công chức từ thực tiễn Quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí
Minh”.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Pháp luật hành chính và tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ cán bộ,
công chức nói chung và điều chỉnh điều động, luân chuyển cán bộ, công chức
nói riêng còn chưa nhiều vì Nhà nước chỉ quy định về điều động, luân chuyển
cán bộ, công chức từ khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998. Do đó, các
công trình nghiên cứu về vấn đề này không nhiều.
Ở nước ta trong những năm gần đây, có nhiều nhà khoa học, học giả, tác
giả đã có những bài viết đề cập, nghiên cứu về vấn đề luân chuyển, như:
Tác giả Ngô Thành Can với bài viết “Những yêu cầu cải cách công tác
đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức” đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước số

2


5/2007. Tác giả phân tích và nêu quan điểm về công tác đào tạo, bồi dưỡng cán
bộ công chức và đưa ra hướng hoàn thiện pháp luật cũng như áp dụng pháp luật
cho chế định đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức trong yêu cầu mới. Bài viết
có nhắc đến vấn đề điều động, luân chuyển cán bộ, công chức nhưng chỉ là một
nội dung nhỏ chưa đào sâu nghiên cứu nhưng cũng là cơ sở lý luận giúp tác giả
phát triển đề tài của mình.
Bài viết “Để luân chuyển cán bộ đạt hiệu quả” của tác giả Bùi Văn Tiếng
đăng trên Tạp chí Xây dựng Đảng số 5/2017. Trong bài viết này tác giả chỉ đề

cập đến vấn đề luân chuyển cán bộ là một chủ trương lớn về công tác cán bộ của
Đảng được triển khai từ khi Bộ Chính trị khóa 9 ban hành Nghị quyết 11NQ/TW ngày 25/1/2002. Bên cạnh kết quả đạt được của công tác luân chuyển
vẫn còn một số hiện tượng thao túng trong công tác cán bộ, chạy chức, chạy
quyền, chạy chỗ, chạy luân chuyển, chạy bằng cấp, chạy tội...vì vậy cần nghiên
cứu đổi mới cách nghĩ, cách làm để chủ trương trên đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ
mới của cách mạng. Tuy là bài viết mang tính lý luận, có nghĩa nghĩa học thuật
cao nhưng vẫn chưa là nổi bật lên được các giải pháp thực tiễn và chỉ dừng lại ở
khâu luân chuyển cán bộ nên tác giả đã kế thừa một số giải pháp và mở rộng hơn
trong đề tài phù hợp với yêu cầu của luận văn.
Tác giả Bùi Ngọc Thanh với bài viết “Mấy vấn đề trong công tác luân
chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý”, Tạp chí Cộng sản số chuyên đề cơ sở 3/2018.
Nội dung chủ yếu tác giải đề cập là luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý là chủ
trương quan trọng trong công tác cán bộ của Đảng, của cả hệ thống chính trị. Khi
tiến hành phải thận trọng trong cách làm, chuẩn bị kỹ kế hoạch, lộ trình thực
hiện từng bước, chuẩn bị tốt cả nơi đi và đến, không làm tràn lan, ồ ạt, chạy theo
số lượng. Bài viết đã đề cập đến các vấn đề chung, hạn chế trong luân chuyển
đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý nhưng chưa mang đến cách nhìn trực quan trong
toàn bộ cán bộ nói chung, đây là điểm mà tác giả cần nghiên cứu, mở rộng trong
đề tài trên cơ sở kế thừa những vấn đề mà học giả đã phân tích.

3


Nâng cao hiệu quả công tác quy hoạch, luân chuyển cán bộ hiện nay của
tác giả Nguyễn Thanh Bình được đăng trên Tạp chí Cộng sản số 3/2018. Bài viết
xoay quanh mục tiêu của công tác quy hoạch và luân chuyển cán bộ, những yêu
cầu đặt ra với công tác quy hoạch và luân chuyển cán bộ và đưa ra một số giải
pháp nâng cao hiệu quả công tác trên hiện nay. Đây cũng là bài viết hay, gợi mở
cho tác giả cách tiếp cận vấn đề liên quan đến xây dựng Chương 3 của đề tài để
công tác điều động, luân chuyển cán bộ mang lai hiệu quả trên thực tiễn.

Vấn đề điều động, luân chuyển cán bộ, công chức được thể hiện trong
sách chuyên khảo Hành chính nhà nước và cải cách hành chính nhà nước của tác
giả Ngô Thành Can (chủ biên) và Đoàn Văn Dũng của Nhà xuất bản Tư pháp,
Hà Nội phát hành năm 2016. Vì đây là sách chuyên khảo giải quyết khá nhiều
vấn đề pháp lý trong lĩnh vực hành chính nhà nước như đề cập đến những vấn đề
cơ bản về công vụ, công chức tập trung vào nội dung cải cách hành chính và
triển khai thực hiện cải cách hành chính, giới thiệu về các giải pháp cải cách
hành chính ở Việt Nam và giới thiệu một số kinh nghiệm quốc tế về cải cách
hành chính nhà nước nên vấn đề công tác đội ngũ cán bộ, công chức nói chung
và cụ thể là điều động, luân chuyển cán bộ, công chức chưa được nghiên cứu
toàn diện trường hợp này nhưng bước đầu cũng đã được nhắc đến, khai thác chế
định này trong nền hành chính nhà nước.
Trong bài viết “Luân chuyển cán bộ ở Việt Nam” được đăng trên Tạp chí
Khoa học xã hội Việt Nam số 10/2017 của tác giả Nguyễn Thị Vân Hương; nội
dung bài viết tập trung phân tích thực trạng luân chuyển cán bộ ở Việt Nam, là
một chủ trương lớn của Đảng và nhà nước Việt Nam. Bài viết này nghiên cứu
khá chuyên sâu về một mảng cụ thể liên quan đến luân chuyển cán bộ và có rút
ra được giải pháp nâng cao hiệu quả công tác cán bộ. Do chỉ dừng lại ở phạm vi
là bài viết học thuật được giới thiệu trên tạp chí nên phạm vi nghiên cứu chưa
bao quát hết các vấn đề về điều động, luân chuyển cán bộ công chức nhưng cũng
hỗ trợ rất nhiều cho nội dung đề tài.

4


Bài viết “Quán triệt quan điểm đổi mới công tác cán bộ của Đảng, tiếp tục
hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức ở nước ta” của tác giả Nguyễn
Minh Phương đăng trên Tạp chí Cộng sản số tháng 3/2019, trong bài viết này tác
giả có đề cập đến nhiều biện pháp để hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công
chức trong đó có nội dung liên quan đến vấn đề điều động, luân chuyển đặc biệt

lưu ý đến biện pháp tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và phân loại đối với
các bộ công chức nói chung và cán bộ, công chức được điều động, luân chuyển
nói riêng để từ đó định hướng quá trình phát triển, nâng cao trình độ, năng lực
của đội ngũ cán bộ, công chức.
Qua các công trình đã được công bố nêu trên cho thấy các nghiên cứu về
điều động, luân chuyển cán bộ, công chức phong phú và đa dạng, kết quả của
những nghiên cứu nêu trên rất bổ ích, gợi ý nghiên cứu cho luận văn này, những
khoảng trống và kẻ hở chưa được làm rõ, tác giả sẽ nghiên cứu bổ sung làm rõ.
Như vậy, có thể nói cho đến thời điểm này chưa có nghiên cứu cụ thể nào, dưới
góc độ điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ thực tiễn tại quận Phú
Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Tên đề tài của luận văn không trùng lặp với bất
cứ công trình công bố nào đã có trước.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận - pháp luật và thực
tiễn áp dụng các quy định về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức, từ đó đề
xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành, góp phần
nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác điều động, luân chuyển cán bộ trong
thực tiễn.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Với mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu đối với đề tài bao
gồm:

5


- Nghiên cứu làm sáng tỏ cơ sở lý luận và pháp luật về điều động, luân
chuyển cán bộ, công chức.
- Phân tích, đánh giá thực trạng của quy định pháp luật hiện hành và thực
tiễn áp dụng điều động, luân chuyển cán bộ, công chức tại địa bàn quận Phú

Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh.
- Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về điều động,
luân chuyển cán bộ, công chức.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu các quy định hiện hành và việc tổ chức thực hiện điều
động, luân chuyển cán bộ, công chức tại quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí
Minh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Đề tài tập trung chủ yếu nghiên cứu pháp luật về cán bộ, công chức hiện
hành, pháp luật về phòng, chống tham nhũng và các văn bản khác có liên quan.
- Đề tài khảo sát, đánh giá thực trạng điều động, luân chuyển cán bộ, công
chức tại địa bàn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn từ năm
2013 - 2018 và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về điều động, luân chuyển
cán bộ, công chức giai đoạn 2019 - 2025.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn tiếp cận chủ đề nghiên cứu theo quan điểm của chủ nghĩa duy
vật biện chứng, duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, đường lối
của Đảng và pháp luật Nhà nước về điều động, luân chuyển cán bộ, công chức.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở áp dụng đan xen các phương pháp
phân tích, thu thập dữ liệu, đánh giá, tổng hợp, so sánh pháp luật, khảo sát thực
tiễn.

6


Phương pháp phân tích, đánh giá, tổng hợp được sử dụng nhiều ở những
phần của luận văn đề cập đến các vấn đề cơ bản mang tính lý luận về điều động,

luân chuyển cán bộ, công chức trong Luật Cán bộ, công chức và các văn bản
khác có liên quan (chương 1 luận văn). Cụ thể luận văn sẽ phân tích các quy
định của Luật Cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành, Quy định
của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, tổng hợp các bài viết
và ý kiến của các tác giả trong và ngoài nước xoay quanh vấn đề điều động, luân
chuyển cán bộ, công chức.
Bên cạnh đó, luận văn không quên một phương pháp rất quan trọng đưa
pháp luật Việt Nam gần gũi với hệ thống pháp luật các nước được đánh giá là
tiến bộ, hiện đại cũng như mở rộng nghiên cứu đề tài này vì còn chưa được khai
thác sâu, toàn diện đó là phương pháp so sánh pháp luật. So sánh quy định pháp
luật hiện hành và thực tiễn áp dụng pháp luật tại một số nước về vấn đề này cũng
như so sánh với quy định của các quy định trước đây. Phương pháp này được áp
dụng xuyên suốt hầu hết như tất cả các mục của luận văn.
Ở chương 2, khi viết luận văn tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp khảo
sát, đánh giá thực tiễn dựa trên các số liệu, kế hoạch, kết quả đối chiếu với
những gì đã phân tích, tổng hợp tại Chương 1, từ đó tổng hợp cuối cùng để đưa
ra một số kiến nghị hoàn thiện đề tài đang nghiên cứu tại Chương 3.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Việc nghiên cứu đề tài nhằm làm rõ cơ sở lý luận mà trên cơ sở đó các
nhà làm luật Việt Nam quy định về việc điều động, luân chuyển cán bộ, công
chức cũng như thực tiễn áp dụng quy định này trong thực tiễn nhìn từ quận Phú
Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó phân tích các điểm tiến bộ cùng các vấn
đề còn bỏ ngỏ, những điểm hạn chế bất cập của quy định pháp luật Việt Nam
hiện nay.
Trên cơ sở kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, tác giả đề xuất một số kiến
nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ, công
chức trong Luật Hành chính, Luật Cán bộ, công chức và các văn bản khác có

7

liên quan, từ đó góp phần tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong hoạt động áp dụng
tại các cơ quan, đồng thời bảo vệ tốt nhất quyền của các bên trong việc điều
động, luân chuyển cũng như đưa chế định này tiến bộ, mang lại hiệu quả cao
nhất và gần gũi hơn với các hệ thống pháp luật trên thế giới.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 03 chương có nội dung:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp luật về điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức.
Chương 2: Thực trạng điều động, luân chuyển cán bộ, công chức ở quận
Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về điều
động, luân chuyển cán bộ, công chức ở nước ta.

8


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐIỀU ĐỘNG, LUÂN CHUYỂN
CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
1.1. Khái niệm và mục đích và yêu cầu điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức
1.1.1. Các khái niệm liên quan
1.1.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức
Là một lực lượng có vai trò rất quan trọng, đội ngũ cán bộ, công chức là
nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng và xây dựng đất nước gắn liền
với vận mệnh của Đảng, của đất nước, của chế độ. Hiện nay, toàn dân ta đang
bước vào thời kỳ hội nhập với nhiệm vụ trọng trách nặng nề, khó khăn đòi hỏi
phải có một đội ngũ cán bộ, công chức vững mạnh, có đủ bản lĩnh chính trị,

phẩm chất cách mạng, năng lực chuyên môn mới đáp ứng được nhu cầu. Là lực
lượng then chốt như vậy nhưng chúng ta đã hiểu gì về những vấn đề liên quan
đến đội ngũ này? Để trả lời câu hỏi đó, hãy cùng nghiên cứu một số vấn đề dưới
đây:
Cán bộ là người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức
[12, tr.107, 209]. “Từ cán bộ được du nhập vào nước ta từ Trung Quốc, và được
dùng phổ biến trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp. Ban đầu từ này được dùng
nhiều trong quân đội để phân biệt chiến sĩ với cán bộ, từ cán bộ dùng để chỉ
những người làm nhiệm vụ chỉ huy từ tiểu đội phó trở lên. Dần dần từ cán bộ
được dùng để chỉ tất cả những người hoạt động kháng chiến thoát li để phân biệt
với nhân dân” [17, tr.17]
Cán bộ là công dân Việt Nam được bầu cử, bổ nhiệm, phê chuẩn làm việc
trong các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương [14, tr.18]
và giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành

9


phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương
từ ngân sách nhà nước [3, Khoản 1 Điều 4].
Do đặc điểm hình thành đội ngũ cán bộ từ cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm nên phải chịu trách nhiệm với Đảng, Nhà nước, nhân dân cũng như với cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Điều này thể hiện trách nhiệm, nghĩa vụ cũng như đánh giá được hiệu quả thực
thi công vụ của cán bộ. Với ý nghĩa là quản lý, chỉ huy, người cán bộ phải có
trình độ học vấn, trình độ chính trị nhất định, tinh thông nghiệp vụ nhằm đáp ứng
vai trò điều hành quản lý bộ máy nhà nước ở cấp cở sở đến Trung ương.
Công chức và công vụ có lịch sử khá lâu dài, đội ngũ công chức manh nha

hình thành từ thời kỳ phong kiến tại Trung Quốc [23, tr.2667]. Đến thế kỷ thứ
XVI thì hệ thống công chức bắt đầu hình thành và phát triển ở châu Âu phong
kiến [24, tr.1]. Tuy nhiên thuật ngữ công chức chính thức được ra đời tại nước
Anh trong thế kỷ XIX (năm 1847) [24, tr.142], đo đó có thể nói khái niệm công
chức ra đời gắn liền với sự ra đời của các nước tư bản phương Tây.
Văn bản đầu tiên đề cập đến công chức là Sắc lệnh số 76/SL ngày
20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về quy chế công chức
Việt Nam, theo đó tại Điều 1 nêu khái niệm công chức là “những công dân Việt
Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong
cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế
này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên do
điều kiện lịch sử thời điểm đó đất nước ta vẫn còn chiến tranh nên quy định công
chức này không được triển khai đầy đủ trong suốt một thời gian dài (đến cuối
những năm 1980), thời điểm đó khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước
được sử dụng rộng rãi hơn. Chính vì dùng một thuật ngữ cho tất cả những người
làm việc cho Nhà nước không có sự phân biệt theo chức năng, nhiệm vụ, nguồn
gốc hình thành...vì vậy đội ngũ này rất đông đảo do hình thành từ rất nhiều con
đường, có thể do bầu, tuyển dụng, bổ nhiệm… Phạm vi làm việc của họ trên tất

10


cả các lĩnh vực, vì vậy đội ngũ cán bộ công nhân viên chức không mang tính
chuyên môn hóa và lâu dài ổn định. Thực trạng trên đã dẫn tới không ít khó khăn
cho công tác cán bộ trong việc sử dụng và quản lý lâu dài, ổn định, chất lượng
cao đối với đội ngũ cán bộ, công chức.
Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần
cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức
nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT
ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng đã chỉ rõ:“Công dân Việt Nam được

tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của
nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được
xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức
nhà nước”. Khái niệm công chức này cũng giống như khái niệm công chức theo
sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950.
Luật Cán bộ, công chức năm 2008 ra đời là văn bản pháp lý cao nhất của
Nhà nước ta về công chức, đánh dấu quá trình chuyển biến rõ nét về đội ngũ này
trong bộ máy Nhà nước hiện hành. Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển
dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng
sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp
huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan,
quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc
Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong
bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp
công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công
chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương
được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của
pháp luật [16, Khoản 2 Điều 4].

11


Theo quy định trên thì công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước, Bộ,
cơ quan ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
thành lập, cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện, hệ thống Tòa án nhân dân,
hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân, cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội, cơ
quan, đơn vị của Quân đội nhân dân và Công an nhân dân [3, Điều 1 – 12].
Như vậy, công chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm để

giữ chức vụ, chức danh trong cơ quan hành chính nhà nước [14, tr.18]. Hình
thức tuyển dụng: thi tuyển, bổ nhiệm, có quyết định của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thuộc biên chế. Lương: hưởng lương từ ngân sách nhà nước, theo
ngạch bậc. Nơi làm việc: cơ quan nhà nước, tổ chức CT-XH (Thành Đoàn,
Thành ủy).
Việc xác định ai là công chức thường do các yếu tố sau quyết định:
- Hệ thống thể chế chính trị;
- Tổ chức bộ máy nhà nước;
- Sự phát triển kinh tế - xã hội;
- Tính truyền thống và các yếu tố văn hoá, lịch sử.
Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, đặc điểm chung của công chức ở các quốc
gia thường là:
- Là công dân của nước đó;
- Được tuyển dụng qua thi tuyển hoặc xét tuyển;
- Được bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một vị trí
việc làm;
- Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì phạm vi cán bộ, công chức
rộng bao gồm nhiều đối tượng khác nhau, có chức năng và nhiệm vụ công tác đa
dạng.

12


1.1.1.2. Khái niệm điều động cán bộ, công chức
Điều động là việc (người, cấp có thẩm quyền) cử, đưa người hoặc phương
tiện đến nơi nào đó nhằm đáp ứng yêu cầu của công việc [13, tr.512]. Theo Quy
định số 98-QĐ/TW ngày 07/10/2017 của Bộ Chính trị về luân chuyển cán bộ:
“Điều động cán bộ là việc phân công, bố trí, chuyển đổi vị trí công tác có thời
hạn hoặc không xác định thời hạn đối với cán bộ ở các địa phương, cơ quan, đơn

vị trong hệ thống chính trị (không phân biệt giữ chức vụ hoặc không giữ chức
vụ) theo quy định của Đảng và Nhà nước, theo kế hoạch hoặc theo yêu cầu công
tác của cơ quan có thẩm quyền.”
- Theo quy định của Khoản 10 Điều 7 Luật cán bộ, công chức 2008 thì
điều động là việc cán bộ, công chức được cơ quan có thẩm quyền quyết định
chuyển từ cơ quan, tổ chức, đơn vị này đến làm việc ở cơ quan, tổ chức, đơn vị
khác.
Từ các phân tích trên có thể hiểu: điều động là việc cán bộ, công chức
được cơ quan tổ chức có thẩm quyền quyết định chuyển từ cơ quan, tổ chức đơn
vị này đến làm việc ở cơ quan, tổ chức, đơn vị khác trong hệ thống hành chính
nhà nước [14, tr.18, 124].
1.1.1.3. Khái niệm luân chuyển cán bộ, công chức
Theo Đại từ điển Tiếng Việt năm 1999 thì: “Luân chuyển là chuyển đổi
lần lượt theo vòng” [21, tr.1058]. Tuy nhiên Từ điển tiếng Việt năm 1992 thì lại
cho rằng: “Luân chuyển là lần lượt tiếp nối hay chuyển cho nhau để cuối cùng
quay trở lại, thành một hay nhiều vòng” [13, tr.586]. Theo đó, có thể hiểu luân
chuyển là sự xoay vòng theo một trật tự nhất định, tiếp bước nhau cùng thực
hiện việc gì đó và theo chu trình lặp đi lặp lại.
Theo Quy định số 98-QĐ/TW ngày 07/10/2017 của Bộ Chính trị về luân
chuyển cán bộ: “Luân chuyển cán bộ là việc cử có thời hạn cán bộ trẻ, có năng
lực, triển vọng, trong quy hoạch từ Trung ương về địa phương, từ cấp trên xuống
cấp dưới và giữa các địa phương, cơ quan, đơn vị trong hệ thống chính trị nhằm

13


đào tạo, bồi dưỡng, rèn luyện, thử thách cán bộ và làm cơ sở lựa chọn, bố trí, sử
dụng cán bộ.”
Luân chuyển cán bộ là việc cử có thời hạn cán bộ trẻ, có năng lực, triển
vọng, trong quy hoạch từ Trung ương về địa phương, từ cấp trên xuống cấp dưới

và giữa các địa phương, cơ quan, đơn vị trong hệ thống chính trị nhằm đào tạo,
bồi dưỡng, rèn luyện, thử thách cán bộ và làm cơ sở lựa chọn, bố trí, sử dụng cán
bộ [9, Khoản 1 Điều 3]. Theo Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 của
Chính phủ Quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức: “Việc luân
chuyển công chức chỉ thực hiện đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý
và trong quy hoạch vào các chức vụ lãnh đạo, quản lý cao hơn”
Như vậy, luân chuyển là việc người lãnh đạo, quản lý trong cơ quan hành
chính nhà nước được cử hoặc bổ nhiệm giữ một chức danh lãnh đạo, quản lý
khác trong một thời hạn nhất định để tiếp tục được đào tạo, bồi dưỡng và rèn
luyện theo yêu cầu nhiệm vụ [14, tr 123].
1.1.2. Mục đích, yêu cầu và hình thức điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức
1.1.2.1. Mục đích điều động, luân chuyển cán bộ, công chức
i. Tăng cường vai trò lãnh đạo, hiệu quả hoạt động của cả bộ máy nhà
nước
Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức là biện pháp tăng cường cán
bộ, công chức cho lĩnh vực và địa bàn cần thiết, góp phần sử dụng cán bộ, công
chức có hiệu quả. Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức cũng là một hình
thức bố trí lại nhân sự giữa các ngành, các cấp cho phù hợp. Mặc dù đội ngũ
nhân sự không thay đổi nhưng nếu biết sử dụng một cách cân đối, hợp lý giữa
các bộ phận, đơn vị thì vẫn nâng cao hiệu quả sử dụng, vẫn tăng sức mạnh của
cán bộ, công chức trong thực tiễn. Thực tế cũng cho thấy, tình trạng nơi thừa,
nơi thiếu cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước vẫn diễn
ra. Vì vậy, điều động và luân chuyển cán bộ, công chức cũng là một hình thức để

14


khắc phục nhược điểm này. Điều động, luân chuyển còn phải gắn với nhu cầu
của địa phương, đơn vị của cán bộ, công chức đi và đến. Cơ sở thường là nơi

phải giải quyết rất nhiều công việc nhưng có biên chế ít nên điều động, luân
chuyển cán bộ, công chức với hình thức từ trên xuống cũng là một cách để tăng
cường cán bộ cho cơ sở. Cán bộ, công chức từ trên xuống thường nắm rõ chủ
trương, chính sách của Đảng và Nhà nước sẽ góp phần tháo gỡ những vướng
mắc, nâng cao hiệu quả công việc, qua đó củng cố hệ thống bộ máy nhà nước ở
cấp cơ sở.
Cán bộ, công chức nếu chỉ làm ở một vị trí, chức danh với những công
việc và tình huống xử lý tương tự nhau dễ sinh tâm lý chủ quan, bệnh kinh
nghiệm chủ nghĩa, làm theo thói quen, ít chú ý đến đổi mới, nâng cao chất lượng
công việc, từ đó tạo ra sức ỳ, sự trì trệ, thỏa mãn trong đội ngũ cán bộ, công
chức. Chính vì vậy, điều động, luân chuyển cán bộ, công chức, đưa nhân sự vào
một công việc mới với những tình huống mới buộc cán bộ, công chức phải tích
cực học tập, tìm tòi hướng giải quyết, từ đó phát huy được tính năng động, sáng
tạo của đội ngũ cán bộ, công chức. Việc điều động, luân chuyển cán bộ đặc biệt
là từ địa phương này sang địa phương khác, giữa các quận, huyện hoặc giữa các
tỉnh với nhau còn giúp dỡ bỏ khuynh hướng cục bộ, khép kín trong từng địa
phương, tạo ra những nhân tố mới thúc đẩy sự phát triển.
Như vậy, công tác điều động, luân chuyển cán bộ, công chức chính là
khâu quan trọng trong công tác nhân sự vì nếu làm tốt công tác luân chuyển sẽ
thúc đẩy việc đánh giá cán bộ, công chức, quy hoạch và đào tạo, bồi dưỡng cán
bộ, công chức. Mặt khác việc điều động, luân chuyển cán bộ, công chức chỉ có
thể mang lại kết quả cao trên mọi mặt khi nó được kết hợp chặt chẽ, đồng bộ với
việc tuyển dụng, sử dụng, bồi dưỡng... của công tác nhân sự nói chung.
ii. Rèn luyện, bồi dưỡng cán bộ, công chức
Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức là một quá trình toàn diện không
chỉ là kiến thức lý luận mà cả những kinh nghiệm thực tiễn. Không phải chỉ

15

trong trường học, sách vở mới có thể đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức mà
người cán bộ, công chức cần phải học tập liên tục trong và thông qua quá trình
công tác thực tế. Chính vì vậy, điều động, luân chuyển cán bộ, công chức đưa
nhân sự tới môi trường làm việc mới với những công việc mới cũng là một hình
thức đào tạo, bồi dưỡng để cán bộ, công chức có thêm kinh nghiệm thực tiễn.
Điển hình như việc điều động, luân chuyển cán bộ, công chức từ trên xuống
thường là cán bộ, công chức đang công tác ở một lĩnh vực có tính chuyên môn,
chuyên ngành, khi luân chuyển về địa phương, cơ sở được phân công bố trí là
cán bộ, công chức lãnh đạo chủ chốt, là người đứng đầu cấp ủy, chính quyền. Do
vậy, cán bộ, công chức được điều động, luân chuyển có điều kiện học tập, rèn
luyện trong môi trường thực tiễn với nhiều lĩnh vực công tác. Hoặc việc điều
động, luân chuyển ngang giữa các ngành trong cùng một cấp, giữa các ban của
Đảng với cơ quan nhà nước hay tổ chức chính trị - xã hội cũng sẽ giúp cán bộ,
công chức có thêm những kinh nghiệm mới của những ngành khác, cơ quan
khác.
Tuy nhiên, để việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức thông qua hình
thức điều động, luân chuyển phát huy hiệu quả thì phải căn cứ vào quy hoạch
cán bộ, công chức. Điều đó không chỉ thể hiện ở chỗ chỉ điều động luân chuyển
những cán bộ, công chức trong quy hoạch, có triển vọng phát triển mà còn phải
dựa vào vị trí, chức danh quy hoạch cán bộ, công chức yêu cầu những kiến thức,
kỹ năng, kinh nghiệm gì để lựa chọn công việc luân chuyển phù hợp. Khi ấy,
công tác điều động, luân chuyển cán bộ, công chức còn có tác dụng trở lại với
công tác quy hoạch, giúp cho công tác quy hoạch trở nên sát hợp, tạo được
nguồn cán bộ, công chức có chất lượng, đáp ứng được yêu cầu trong tương lai.
iii. Quá trình sử dụng cán bộ, công chức lâu dài
Điều động, luân chuyển cán bộ, công chức là hình thức thử thách, khảo
nghiệm cán bộ, tạo điều kiện cho công tác đánh giá cán bộ, công chức, là cơ sở
để đề bạt, bổ nhiệm cán bộ, tạo nguồn cán bộ, công chức. Đây chính là cơ hội,

16