Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của pháp luật việt nam qua thực tiễn tại tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM THANH BÌNH

QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO PHÁP LUẬT
VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM THANH BÌNH

QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO PHÁP LUẬT
VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

Ngành: Luật Kinh tế
Mã số:

8.38.01.07

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS Phạm Hữu Nghị

HÀ NỘI, năm 2019

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám
đốc, các khoa, phòng và quý thầy, quý cô của Học viện Khoa học Xã hội, những
người đã tận tình và tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập. Đặc biệt,
tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành, sâu sắc đến thầy PGS.TS Phạm Hữu Nghị, người
đã trực tiếp hướng dẫn luận văn cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm.
Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, cán bộ, công chức, viên
chức các phòng của Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Nam, Sở Tài nguyên
và Môi trường Quảng Nam, các bạn bè, đồng nghiệp đã hỗ trợ, tạo điều kiện, giúp
đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn của mình.
Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình nghiên cứu nhưng luận văn không
thể tránh khỏi những thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của quý thầy,
cô và bạn bè.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Tác giả luận văn

Phạm Thanh Bình


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ
Luật Kinh tế về: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của pháp luật
Việt Nam qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam” là hoàn toàn trung thực và không
trùng lắp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này!
Tác giả luận văn

Phạm Thanh Bình

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH, KẾ
HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ
HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ............................................................................... 7
1.1. Những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất....................... 7
1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ..... 16
1.3. Các yếu tố chi phối pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............. 22
1.4. Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất tại Việt Nam ..................................................................................... 23
1.5. Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất và gợi mở cho Việt Nam .................................................................. 26
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ
HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI TỈNH
QUẢNG NAM ............................................................................................... 31
2.1. Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ...................... 31
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại tỉnh
Quảng Nam ..................................................................................................... 44
CHƯƠNG 3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VÀ BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM ......................... 63
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .. 63
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ...... 66
3.3. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
tại tỉnh Quảng Nam ......................................................................................... 74
KẾT LUẬN .................................................................................................... 79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KH

: Quy hoạch sử dụng đất

KHSDĐ

: Kế hoạch sử dụng đất

NSNN

: Ngân sách nhà nước

QH

: Quy hoạch

QHSDĐ

: Kế hoạch

QH, KHSDĐ : Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
SDĐ

: Sử dụng đất

UBND

: Ủy ban nhân dân


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, tài sản thiêng liêng
của mỗi quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, có vai trò quan trọng góp phần vào
công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Ngày nay, khi quá trình đô thị hóa diễn ra
với tốc độ nhanh chóng, ảnh hưởng của biến đổi khí hậu; đồng thời, với áp lực tạo
ra nguồn thu cho NSNN, nhu cầu SDĐ để ở, xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng tăng
làm cho đất đai dần suy thoái, khan hiếm, mất cân đối về cơ cấu các loại đất, ảnh
hưởng đến an ninh lương thực, bất ổn về chính trị, xã hội. Trước tình trạng đó, vấn
đề đặt ra là phải tạo sự hài hòa trong quan hệ đất đai, đây là giải pháp quan trọng
góp phần bình ổn các mối quan hệ xã hội, muốn làm được như vậy thì cần đề ra các
biện pháp quản lý, phân bổ, sử dụng tài nguyên đất một cách chặt chẽ, phù hợp với
tình hình thực tế, đảm bảo đất đai được sử dụng tiết kiệm, hợp lý, vừa phục vụ lợi
ích trước mắt, nhưng cũng đảm bảo hiệu quả sử dụng lâu dài; trong đó, biện pháp
quan trọng nhất là quản lý, SDĐ một cách có QH, KH.
Công tác QH, KHSDĐ được Nhà nước ta chính thức quy định trong Luật Đất
đai 1987, đến nay qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện nhằm tạo hành lang
pháp lý để điều chỉnh các mối quan hệ liên quan đến đất đai. Bên cạnh kết quả đạt
được, công tác QH, KHSDĐ vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định, như: QHSDĐ
chồng chéo, chưa phù hợp với QH tổng thể, QH của các ngành khác; chất lượng
chưa đáp ứng yêu cầu, mang tính hình thức và chưa theo kịp so với tình hình SDĐ;
dự báo thiếu tầm nhìn chiến lược dài hạn, phải điều chỉnh nhiều lần, QH thường đi

sau thực tiễn, tình trạng QH “treo” vẫn diễn ra phổ biến [22, tr.02]; tiến độ lập, phê
duyệt và thực hiện KHSDĐ hằng năm của cấp huyện còn chậm, tính khả thi không
cao. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng trên là do pháp luật QH, KHSDĐ
chưa quy định cụ thể, thiếu nhất quán, chưa khoa học; kỷ cương, kỷ luật trong khâu
lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện và quản lý QH, KHSDĐ chưa nghiêm; sự buông
lỏng quản lý, nôn nóng chạy theo lợi ích kinh tế ở một số địa phương làm rối loạn
tình hình SDĐ để lại nhiều hệ lụy về môi trường, bất ổn xã hội.
1


Để có được phương án QH, KHSDĐ phù hợp với tình hình thực tế, khả thi thì
quá trình lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện và quản lý QH, KHSDĐ phải được thực
hiện chặt chẽ, khoa học, công khai, minh bạch, có như vậy Nhà nước mới đảm bảo
vai trò quản lý thống nhất, lựa chọn được phương án SDĐ đạt hiệu quả tối ưu, tiếp
tục khẳng định quyền định đoạt về đất đai, giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà
nước, nhân dân và nhà đầu tư, đảm bảo các quan hệ đất đai vận động theo cơ chế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước.
Tỉnh Quảng Nam là địa phương nằm trong vùng trọng điểm về phát triển kinh
tế, văn hóa, du lịch của khu vực Miền Trung – Tây Nguyên, với vị trí địa lý, điều
kiện tự nhiên khá thuận lợi, chính sách ưu đãi, thu hút đầu tư thông thoáng nên
những năm gần đây tình hình kinh tế - xã hội của Quảng Nam có những chuyển
biến tích cực, đời sống của người dân ngày được nâng lên, cơ sở hạ tầng được đầu
tư đáng kể. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức,
như: nạn ô nhiễm môi trường, phá rừng, khai thác khoáng sản trái phép, đặc biệt nỗi
cộm là những vấn đề tiêu cực liên quan đến quản lý, SDĐ.
Việc nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống và toàn diện các quy định của
pháp luật về QH, KHSDĐ trên phương diện cả về lý luận lẫn thực tiễn tại tỉnh
Quảng Nam tham chiếu với Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật Quy hoạch
2017, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số
35/2018/QH14 (Luật Sửa đổi) và các quy định khác có liên quan là cần thiết, nhằm

nêu lên những kết quả đạt được, những tồn tại, bất cập và nguyên nhân; đồng thời,
đưa ra những giải pháp, kiến nghị để tháo gỡ, góp phần tiếp tục hoàn thiện hệ thống
pháp luật, nâng cao nhận thức pháp luật về lĩnh vực đất đai nói chung và công tác
QH, KHSDĐ nói riêng. Với những lý do cơ bản nêu trên, học viên lựa chọn đề tài:
“Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của pháp luật Việt Nam qua
thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam” làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
QH, KHSDĐ có tầm ảnh hưởng đến nhiều lĩnh vực, nhiều đối tượng, do vậy,
vấn đề này luôn được sự quan tâm của toàn xã hội, thu hút nhiều học giả, chuyên

2


gia nghiên cứu ở nhiều khía cạnh. Thời gian qua đã có nhiều công trình khoa học,
luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, bài báo... nghiên cứu về vấn đề này được công bố
mà tiêu biểu phải kể đến như là:
- PGS. TS. Phạm Hữu Nghị, “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật
Việt Nam: Thực trạng và kiến nghị”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2008.
- TS. Nguyễn Đình Bồng, “Công tác quy hoạch sử dụng đất, giao đất, cho
thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong quản lý nhà nước về đất đai”, tham
luận hội thảo, Hà Nội, 2012.
- Nguyễn Thảo, “Kinh nghiệm về quy hoạch sử dụng đất của một số nước trên
thế giới”, 2013.
- Lê Thị Phúc, “Pháp luật về quy hoạch kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam”,
Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008.
- ThS. Lê Thị Phúc, “Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại
Thừa Thiên Huế”, Luận án tiến sĩ luật học, Khoa luật, Đại học Quốc gia Hà Nội,
2014.
- Nguyễn Thị Phương Thảo, “Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
từ thực tiễn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An”, Luận văn thạc sĩ, Khoa luật, Học viện

khoa học xã hội, 2016.
Mỗi công trình nghiên cứu nêu trên đã có sự nhìn nhận pháp luật về QH,
KHSDĐ ở những góc độ khác nhau, nhưng nhìn chung chủ yếu tập trung đánh giá
khái quát về thực trạng, đề cập một số vấn đề khó khăn, bất cập dựa trên cơ sở Luật
Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013, từ đó đề ra giải pháp khắc phục. Trên cơ sở kế
thừa các nội dung nghiên cứu của các công trình khoa học nói trên; đồng thời, qua
kết quả giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND tỉnh Quảng Nam về chấp hành
pháp luật lập, tổ chức thực hiện và quản lý QH, KHSDĐ một số dự án quy mô lớn
trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2015 – 2017 và các báo cáo của các sở, ban, ngành,
UBND các huyện, thị xã, thành phố của tỉnh, luận văn sẽ đi sâu tìm hiểu thực trạng
chấp hành pháp luật lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện; công tác quản lý, giám sát
QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam một cách có hệ thống, toàn diện và đề xuất giải

3


quyết những vấn đề đang tồn tại dưới khía cạnh lý luận và thực tiễn đặt trong sự
tham chiếu với Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật Quy hoạch, Luật Sửa
đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14
và các văn bản hướng dẫn liên quan.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp
luật QH, KHSDĐ, từ đó, đề xuất một số định hướng, giải pháp nhằm góp phần hoàn
thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn được xác
định cụ thể như sau:
Một là, nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận về QH, KHSDĐ;
Hai là, nghiên cứu, phân tích các vấn đề lý luận pháp luật về QH, KHSDĐ;

Ba là, nghiên cứu, phân tích có hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về
QH, KHSDĐ.
Bốn là, nghiên cứu thực tiễn thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh
Quảng Nam. Qua đó, đánh giá ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân.
Năm là, đề xuất định hướng và giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật
về QH, KHSDĐ và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật vê QH, KHSDĐ từ thực
tiễn tỉnh Quảng Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu gồm các nội dung chủ yếu sau:
- Hệ thống lý thuyết, trường phái học thuật về QH, KHSDĐ.
- Các quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về
xây dựng, hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và công tác QH, KHSDĐ nói
riêng.

4


- Các quy định của Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật Quy hoạch,
Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số
35/2018/QH14 và các văn bản hướng dẫn về QH, KHSDĐ.
- Quy định của tỉnh Quảng Nam về tổ chức thực hiện pháp luật QH, KHSDĐ.
- Thực tiễn thi hành pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ đối với luận văn thạc sĩ luật, tác giả giới hạn phạm vi nghiên
cứu ở những nội dung cụ thể sau:
- Nghiên cứu, tìm hiểu về QH, KHSDĐ được quy định trong Luật Đất đai
2003; Luật Đất đai 2013; Luật Quy hoạch; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của
37 luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14, trong đó sửa đổi, bổ sung
một số điều phần QH, KHSDĐ trong Luật Đất đai năm 2013 (Luật Quy hoạch, Luật

Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số
35/2018/QH14 đều có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019) và các văn bản hướng
dẫn thi hành.
- Nghiên cứu các quy định của UBND tỉnh Quảng Nam về tổ chức thực hiện
QH, KHSDĐ.
- Tìm hiểu thực tiễn thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy
vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan điểm, chủ
trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về QH, KHSDĐ.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử tại Chương 1 khi
nghiên cứu những vấn đề lý luận về QH, KHSDĐ và pháp luật về QH, KHSDĐ.
- Phương pháp phân tích, thống kê, điều tra, tổng hợp, so sánh, đánh giá tại
Chương 2 khi nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng
Nam.

5


- Phương pháp tổng hợp, đối chiếu, bình luận, quy nạp, diễn giải tại Chương 3
khi nghiên cứu, đề xuất định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định
pháp luật; bảo đảm thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Trên cơ sở phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về QH,
KHSDĐ và nhận định về tình hình thực hiện pháp luật QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng
Nam, tác giả hy vọng luận văn sẽ góp phần tạo nên một cách nhìn toàn diện, sâu
rộng và khoa học về hệ thống lý luận của pháp luật và thực trạng thực hiện QH,

KHSDĐ hiện nay tại tỉnh Quảng Nam, qua đó tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật
và đảm bảo thực hiện có hiệu quả công tác QH, KHSDĐ trong thực tiễn thời gian
đến.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Nội dung nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu cho các tổ chức, cá nhân,
cán bộ, công chức và người dân tham khảo, nghiên cứu, giảng dạy, học tập những
vấn đề liên quan đến pháp luật QH, KHSDĐ; đặc biệt, làm cơ sở để các nhà lập
pháp, các vị đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp xem xét kiến nghị với cơ quan quản
lý nhà nước sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế trong công tác
QH, KHSDĐ.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, lời cam đoan, danh mục từ viết tắt, mục lục, kết luận,
danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn được kết cấu thành 3
chương như sau:
- Chương 1. Những vấn đề lý luận về QH, KHSDĐ và pháp luật về QH,
KHSDĐ.
- Chương 2. Thực trạng pháp luật về QH, KHSDĐ và thực tiễn thực hiện tại
tỉnh Quảng Nam.
- Chương 3. Định hướng, giải pháp hoàn thiện và bảo đảm thực hiện pháp luật
QH, KHSDĐ từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam.

6


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG
ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
1.1. Những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch sử dụng đất

Về thuật ngữ khoa học “Quy hoạch”, theo GS. Nguyễn Lan QH là “sự trù tính
một cách cụ thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [18, tr.77]. Theo
Nguyễn Đình Bồng (2006) QH là “việc xác định một trật tự nhất định bằng những
hoạt động như: phân bổ, bố trí, sắp xếp, tổ chức...”. Ngoài ra, QH còn được hiểu
“sự bố trí sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở
cho việc lập KH dài hạn” [25, tr.54].
Đất đai là “một phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh
đất, miếng đất...) có vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới
tạo thành (đặc tính thổ nhưỡng, địa hình, địa chất, thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ,
ánh sáng, thảm thực vật...) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo
các mục đích khác” [43].
Khi nghiên cứu về QHSDĐ có khá nhiều cách nhìn nhận khác nhau:
Theo cách hiểu của Dent (1988; 1993) QHSDĐ là “phương tiện giúp cho lãnh
đạo quyết định SDĐ đai như thế nào thông qua việc đánh giá có hệ thống cho việc
chọn mẫu hình trong SDĐ đai, mà trong sự chọn lựa này sẽ đáp ứng với những mục
tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho SDĐ đai”
[24, tr.37].
Định nghĩa của Fresco và ctv., (1992), QHSDĐ như là dạng hình của QH
vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận
những mục tiêu, và những cơ hội về môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế
khác [24, tr.39].

7


Trong phương pháp tổng hợp và người sử dụng đất đai là trung tâm (UNCED,
1992; trong FAO, 1993) định nghĩa: “QHSDĐ là một tiến trình xây dựng những
quyết định để đưa đến những hành động trong việc phân chia đất đai cho sử dụng
để cung cấp những cái có lợi bền vững nhất (FAO, 1995)” [24].
Từ các nghiên cứu của (FAO, 1976), (Van Diepen và ctv., 1988), QHSDĐ là

“sự đánh giá tiềm năng đất nước có hệ thống, tính thay đổi trong SDĐ đai và
những điều kiện kinh tế xã hội để chọn lọc và thực hiện các sự chọn lựa SDĐ đai tốt
nhất. Đồng thời QHSDĐ đai cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành những SDĐ
đai đó mà nó phải phù hợp với yêu cầu cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài
nguyên thiên nhiên trong tương lai” [44].
Luật Đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “QH là việc phân bổ và khoanh vùng đất
đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc
phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm
năng đất đai và nhu cầu SDĐ của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã
hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”.
QHSDĐ có thể hiểu dưới nhiều góc độ với quan điểm khác nhau, song gần
như đều thống nhất QHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng, liên quan hầu hết đến các
mặt đời sống, xã hội, là hệ thống các giải pháp vừa mang tính pháp lý - kinh tế - kỹ
thuật nhằm quản lý, sử dụng tài nguyên đất đai bền vững, hợp lý, tiết kiệm, mang
lại lợi ích cao nhất không chỉ cho hiện tại mà cả trong tương lai.
Qua các khái niệm nêu trên có thể rút ra một số đặc điểm về QHSDĐ như sau:
Thứ nhất, QHSDĐ là một hiện tượng kinh tế - xã hội. Mỗi hình thái kinh tế xã hội đều có một phương thức sản xuất thể hiện ở hai mặt là lực lượng sản xuất và
quan hệ sản xuất. Trong QHSDĐ luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai, giữa
người với người, các giai đoạn phát triển của QHSDĐ phù hợp với sự phát triển của
nền sản xuất xã hội, nội dung của các phương pháp QHSDĐ vì thế cũng luôn phát
triển, biến đổi và hoàn thiện để phù hợp với sự biến đổi của các nhiệm vụ kinh tế,
chính trị trong từng giai đoạn [26, tr.41].

8


Thứ hai, QHSDĐ mang tính tổng thể được thể hiện ở sự tổng hòa của nhiều
ngành, nhiều lĩnh vực, đối tượng thực hiện là việc khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ
tài nguyên, đồng thời còn đề cập đến nhiều lĩnh vực như khoa học tự nhiên, khoa
học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp... [23, tr.02].

Ngoài ra, QHSDĐ còn xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bổ
SDĐ phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân luôn
phát triển bền vững, ổn định. Như vậy, QHSDĐ phải hội tụ được cả ba yếu tố: xác
định triển vọng, mục tiêu và phương hướng phát triển cả trước mắt lẫn lâu dài; xác
định không gian SDĐ; cân đối quỹ đất giữa nhu cầu sử dụng với mục tiêu phục vụ
phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ quốc phòng – an ninh [27, tr.26].
Thứ ba, QHSDĐ được xây dựng gắn liền với các chính sách phát triển vĩ mô
trong một thời kỳ nhất định như chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước,
địa phương, vì vậy QHSDĐ phải hướng tới việc định hướng cho sự phát triển bền
vững, ổn định, lâu dài, đảm bảo phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp
luật của Nhà nước trên cơ sở khoa học, phù hợp thực tiễn nhằm đáp ứng quản lý đất
đai một cách có hệ thống, phục vụ nhu cầu SDĐ lâu dài.
Thứ tư, với đặc tính trung và dài hạn, QHSDĐ chỉ dự kiến trước được các xu
thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bổ nhu cầu SDĐ mang tính
tổng thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay
đổi [10, tr.21], vì vậy, QHSDĐ có tính chiến lược, chỉ đạo ở tầm vĩ mô. QHSDĐ
chỉ ra phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc SDĐ trong vùng,
cân đối tổng quát nhu cầu SDĐ của các ngành, điều chỉnh cơ cấu SDĐ và phân bổ
đất đai từng vùng, khu vực.
1.1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của kế hoạch sử dụng đất
Theo Từ điển Tiếng Việt năm 2009, Nxb Đà Nẵng thì KH là: “toàn bộ những
điều vạch ra một cách có hệ thống và cụ thể về cách thức, trình tự thời hạn tiến
hành những công việc dự định làm trong một thời gian nhất định, với mục tiêu nhất
định” [32].

9


Khái quát hơn, có thể hiểu KH là toàn bộ những hoạt động, công việc được thể
hiện cụ thể về nội dung, hình thức, cách thức, trình tự, nguồn lực, thời gian thực

hiện những công việc dự định làm nhằm đạt được một mục tiêu, chỉ tiêu đề ra.
Luật Đất đai 2013 định nghĩa như sau: “KHSDĐ là việc phân chia QHSDĐ
theo thời gian để thực hiện trong kỳ QHSDĐ”.
Như vậy, KHSDĐ là khâu thực hiện hóa chi tiết các nội dung của QHSDĐ,
căn cứ vào nội dung tổng quát của QHSDĐ, KHSDĐ sẽ xác định các biện pháp, lộ
trình, cách thức, thời gian tổ chức thực hiện SDĐ. Như vậy, QHSDĐ bao giờ cũng
gắn liền với KHSDĐ [33, tr.112].
Từ khái niệm này, KHSDĐ có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, KHSDĐ thể hiện rõ đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây
dựng phương án lập KHSDĐ phải quán triệt các chính sách và quy định có liên
quan đến đất đai theo quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của
Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển
nền kinh tế quốc dân, phát triển ốn định KH kinh tế - xã hội.
Thứ hai, KHSDĐ là quá trình tổ chức thực hiện các biện pháp kinh tế, kỹ thuật
và pháp chế của QHSDĐ một cách chi tiết, cụ thể, nghĩa là căn cứ nội dung tổng thể
của QHSDĐ, KHSDĐ sẽ triển khai, thực hiện trong từng vùng, ngành ở các cấp từ
trung ương đến địa phương, vì lẽ đó nên KHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng trong
thực tiễn, là cơ sở để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng
đất gắn với nhu cầu SDĐ của các ngành, lĩnh vực, của các cấp.
Thứ ba, việc lập KHSDĐ được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định
nhằm đảm bảo tính chi tiết, thể hiện sự định hướng sử dụng đất để thực hiện các
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và ổn định chính trị, đồng thời là công cụ quan
trọng để Nhà nước quản lý toàn bộ đất đai theo quy định của pháp luật.
1.1.2. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, QH, KHSDĐ là công cụ pháp lý khẳng định đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

10

Sau khi QH, KHSDĐ được cấp có thẩm quyền xét duyệt, quyết định và có
hiệu lực thi hành thì mọi hoạt động của cơ quan thực hiện thủ tục đất đai và người
SDĐ đều phải tuân thủ và không trái với QH, KHSDĐ được duyệt, đây là giải pháp
để đất đai được quản lý thống nhất, tránh tình trạng mỗi nơi làm mỗi kiểu, đi ngược
lợi ích chung, phá vỡ QH chung của mỗi địa phương, quốc gia. Quá trình xây dựng,
tổ chức thực hiện QH, KHSDĐ là quá trình huy động lực lượng xã hội vào sự
nghiệp công cộng theo phương thức dân chủ nên đó cũng là quá trình xây dựng và
củng cố chính quyền dân chủ nhân dân, vì vậy nó vừa là phương thức để phát triển,
vừa là công cụ để xây dựng và củng cố bộ máy Nhà nước.
Thứ hai, Nhà nước cơ cấu lại quỹ đất thông qua QH, KHSDĐ
Thông qua quyền định đoạt đối với đất đai, Nhà nước sử dụng công cụ QH,
KHSDĐ để cơ cấu, điều phối lại quỹ đất sao cho phù hợp với tình hình thực tế, phát
huy tối đa các tiềm năng của đất đai, tạo nguồn lực về vốn phục vụ cho các mục tiêu
phát triển, bảo đảm quốc phòng – an ninh và cải thiện môi trường; đồng thời, bảo vệ
hợp lý quỹ đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nhất là diện tích đất trồng lúa nước có
năng suất cao, chủ động nguồn nước tưới, diện tích đất có rừng xung yếu.
Thứ ba, QH, KHSDĐ giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế
với ổn định xã hội, bảo vệ môi trường
Phát triển bền vững là sự kết hợp hài hòa giữa ba yếu tố đó là phát triển kinh
tế, ổn định xã hội đi liền với bảo vệ môi trường sinh thái, nghĩa là phải đạt được sự
đầy đủ về mọi mặt, đáp ứng nhu cầu về vật chất, sự giàu có về tinh thần, bình đẳng
và sự đồng thuận của xã hội, môi trường sống được trong lành. Để gắn kết ba nền
tảng này thì QH, KHSDĐ là giải pháp hữu hiệu, bởi nó sẽ lựa chọn phương án tối
ưu và ưu tiên những hoạt động phát triển kinh tế chất lượng cao, góp phần nâng cao
chất lượng xã hội nhưng không làm ảnh hưởng đến môi trường.
Thứ tư, QH, KHSDĐ thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững
Xét về góc độ kinh tế, QH, KHSDĐ sau khi được phê duyệt sẽ làm tăng thêm
giá trị của đất bởi việc chuyển mục đích sự dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi
nông nghiệp, kích thích thị trường bất động sản phát triển mạnh mẽ [22, tr.12];

11


thông qua sự tác động này sẽ kích thích nền kinh tế tăng trưởng, thu hút đầu tư vào
bất động sản như dự án phát triển khu đô thị, khu phố chợ, trung tâm thương mại,
du lịch và dịch vụ...
Thứ năm, QH, KHSDĐ góp phần nâng cao giá trị cuộc sống cho cộng đồng
Thực tế cho thấy, những nơi xây dựng và thực hiện QH, KHSDĐ bài bản,
khoa học, hợp lý thì giá trị cuộc sống của người dân sẽ được nâng lên, bộ mặt cảnh
quan tại các khu dân cư không còn cảnh nhếch nhác, xóa bỏ khu “ổ chuột” tạm bợ;
hệ thống cơ sở hạ tầng, đường giao thông thông thoáng, hiện đại; đi kèm với đó là
sự phát triển của các tổ hợp khu vui chơi, giải trí, mua sắm và cơ sở chăm sóc, điều
trị sức khỏe đáp ứng nhu cầu an sinh xã hội cho nhân dân.
Tóm lại, làm tốt công tác QH, KHSDĐ sẽ phát huy tiềm năng vốn có của đất
đai, phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh, chuyển
đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu SDĐ, tạo việc làm mới, tăng thu
nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân [5, tr.14].
1.1.3. Yêu cầu đặt ra đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Một là, QH, KHSDĐ phải là công cụ gắn kết giữa lợi ích kinh tế, lợi ích bảo
vệ môi trường với đảm bảo an sinh xã hội. Khi khoanh định các diện tích đất cho
phát triển công nghiệp, du lịch, thương mại, nông nghiệp phải cân đối các nhu cầu
và lồng ghép các yếu tố bảo vệ môi trường, hạn chế lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm
đảm bảo sự công bằng trong quan hệ đất đai. QH, KHSDĐ là kiểm soát việc SDĐ,
là ý đồ SDĐ dựa trên các tính toán, cơ sở khoa học, vì vậy, trong quá trình xây
dựng và tổ chức thực hiện phải luôn luôn đảm bảo nguyên tắt phát triển bền vững
[27, tr.36].
Hai là, QH, KHSDĐ phải được xây dựng và thực hiện dựa trên QH tổng thể
phát triển kinh tế - xã hội, bởi vì QH tổng thể được quan niệm là QH chung cho mọi
ngành kinh tế, mọi lĩnh vực xã hội [34, tr.03]. QHSDĐ phải được xây dựng thống
nhất không được chồng chéo mâu thuẫn với các QH khác và phải được xây dựng,

thực hiện đồng bộ trong hệ thống các cấp QH từ QH tổng thể mang tính vĩ mô đến

12


QH chi tiết cấp cơ sở; QH cấp dưới phải thống nhất với QH cấp trên, QH cấp trên
được xây dựng từ nhu cầu SDĐ của cấp dưới.
Ba là, khi lựa chọn phương án QH, KHSDĐ nhất thiết phải quan tâm đến các
yếu tố mang tính đặc thù của mỗi địa phương, vùng miền, nghiên cứu đến tính chất
đất đai như không gian, tính chất thảm thực vật tự nhiên, điều kiện thủy văn, tính
thỗ nhưỡng, tính chất phân dị lãnh thổ [31, tr.41]; đồng thời, phải dựa vào điều kiện
về văn hóa – xã hội mang tính đặc thù như phong tục, tập quán, truyền thống đạo
đức, tâm linh. Các yếu tố này thể hiện các nhu cầu SDĐ khác nhau, nếu bỏ qua
chúng trong hoạch định phương án SDĐ sẽ không đạt được mục tiêu, không phát
huy được vai trò của đất đai, gây lãng phí trong công tác QH [27, tr.38].
Bốn là, Đặc điểm của QHSDĐ là mang tính chiến lược, dự báo, chỉ đạo vĩ mô
và ổn định lâu dài, trong quá trình triển khai, thực hiện QH chúng ta cần phải tiên
liệu được những thay đổi trong các quan hệ kinh tế - xã hội để lựa chọn chiến lược
SDĐ phù hợp, tôn trọng tính ổn định, hạn chế việc điều chỉnh một cách tùy tiện
chạy theo lợi ích hiện tại, trước mắt mà ảnh hưởng đến cục diện chung.
1.1.4. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy
hoạch, kế hoạch khác
Hiện nay, hệ thống QH ở Việt Nam có thể phân thành các nhóm lớn đó là QH
tổng thể phát triển kinh tế – xã hội; QH phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm; QH
thuộc lĩnh vực xây dựng; QH thuộc lĩnh vực tài nguyên môi trường.
1.1.4.1. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với kế hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, QHSDĐ và KHSDĐ tạo thành một thể thống nhất không thể tách
rời trong quản lý Nhà nước về đất đai, giữa chúng có mối liên hệ gắn bó mật thiết,
hỗ trợ lẫn nhau để trở thành công cụ hữu hiệu giúp Nhà nước quản lý, giám sát việc
SDĐ hiệu quả, tiết kiệm.

Thứ hai, nội dung QHSDĐ được tính toán, xây dựng trước rồi đến KHSDĐ.
Việc xây dựng KH phải căn cứ vào QH, phải coi QH là cơ sở quan trọng trong toàn
bộ các khâu thực hiện của KH. Nội dung QH được xây dựng có cơ sở khoa học,

13


định hướng bao quát, khoanh định rõ ràng bao nhiêu thì KH càng có điều kiện để
thực hiện hiệu quả bấy nhiêu.
Thứ ba, giữa QHSDĐ với KHSDĐ có mối liên hệ nhân quả với nhau, nếu
không có QHSDĐ thì KHSDĐ không có căn cứ để thực hiện, việc xây dựng QH
phải dự tính được việc thực hiện của KH, ngược lại kết quả thực hiện KHSDĐ là cơ
sở để nhìn nhận, đánh giá quá trình xây dựng QHSDĐ như thế nào.
Như vậy, QHSDĐ và KHSDĐ là các công cụ quan trọng không thể thiếu trong
quá trình quản lý đất đai của Nhà nước, QHSDĐ phải mang tầm chiến lược, bao
quát, dự báo được tình hình SDĐ trong tương lai và KHSDĐ phải bám sát QH, thiết
kế nội dung cụ thể, chi tiết, phù hợp với điều kiện thực tế của từng vùng, lãnh thỗ,
địa phương.
1.1.4.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch
tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
QH tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là một trong những tiền đề cung cấp
căn cứ khoa học để xây dựng KH phát triển kinh tế - xã hội, bao gồm những thành
phần QH chủ yếu: QH phát triển xã hội; SDĐ; phát triển đô thị; phát triển công
nghiệp, nông nghiệp; sử dụng tài nguyên nước; giao thông, vận tải; thương mại,
dịch vụ... [35, tr.51]. Như vậy, QHSDĐ là một bộ phận trong QH phát triển kinh tế
- xã hội, trong đó đề cập đến dự kiến SDĐ ở mức độ phương hướng và một số
nhiệm vụ chủ yếu. Ngoài ra, giữa QHSDĐ và QH phát triển kinh tế - xã hội cũng có
những điểm khác nhau cơ bản đó là:
Thứ nhất, đối tượng điều chỉnh của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội
rộng hơn nhiều so với đối tượng của QHSDĐ. Nhiệm vụ chủ yếu của QHSDĐ là

xác định cơ cấu và phương hướng SDĐ, xây dựng phương án QH phân phối SDĐ
đai thống nhất và hợp lý. Còn đối tượng của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội
là các vấn đề về kinh tế - xã hội, định hướng phát triển kinh tế - xã hội trên tất cả
các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, quốc phòng, an ninh..., trong đó tài nguyên
đất chỉ là một đối tượng được QH này tác động.

14


Thứ hai, nội dung của QHSDĐ chi tiết, cụ thể hơn và hẹp hơn so với nội dung
của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội. QHSDĐ đưa ra các giải pháp, các
KHSDĐ một cách cụ thể, hiệu quả; phân bổ và sử dụng các tài nguyên đất theo
chính sách của đất nước, vùng hoặc địa phương. Trong khi đó, nội dung của QH
tổng thể phát triển kinh tế – xã hội chỉ mang tính định hướng cho sự phát triển kinh
tế - xã hội, đưa ra các chính sách, đường lối trên mọi mặt của xã hội để phát triển
toàn diện đất nước, vùng hoặc địa phương nào đó.
Thứ ba, về thời gian của kỳ QH. QH tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lập
cho thời kì 10 năm, có tầm nhìn từ 15 đến 20 năm và thể hiện cho từng thời kỳ 5
năm. Nó được rà soát, điều chỉnh, bổ sung phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở
từng giai đoạn khác nhau. Còn kỳ QHSDĐ là 10 năm, điều chỉnh, bổ sung rất hạn
chế chỉ trong trường hợp thật cần thiết, cấp bách.
Tuy nhiên, giữa chúng còn có sự phụ thuộc, liên quan lẫn nhau: Không chỉ có
QHSDĐ mới hướng tới đối tượng là tài nguyên đất mà QH tổng thể phát triển kinh
tế – xã hội cũng hướng đến nguồn tài nguyên đặc biệt này, nó nghiên cứu, phân
tích, đánh giá, dự báo về các yếu tố, điều kiện phát triển, khả năng khai thác, sử
dụng hợp lý, có hiệu quả lợi thế về điều kiện tự nhiên để phát triển kinh tế – xã hội,
trong đó có tài nguyên đất.
1.1.4.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch, kế
hoạch của các ngành khác
- Mối quan hệ giữa QH, KHSDĐ với QH, KH phát triển các ngành phi nông

nghiệp
QH, KHSDĐ và QH, KH các ngành phi nông nghiệp, bao gồm ngành xây
dựng, giao thông, y tế, văn hóa, giáo dục... đều căn cứ vào QH tổng thể và KH phát
triển kinh tế - xã hội nhằm đạt mục tiêu chung của sự phát triển, cùng có đối tượng
chính là đất đai và bố trí SDĐ.
Về thời hạn QH: giữa hai loại QH này có thời hạn QH không thống nhất. Thời
điểm lập QH khác nhau cũng là nguyên nhân dẫn đến mâu thuẫn về nội dung giữa
hai loại QH trên cùng một địa bàn cụ thể, vì QHSDĐ là định hướng trước cho QH

15


xây dựng, do đó nếu hai loại QH không cùng thời điểm sẽ mang tính tự phát của
QH xây dựng không theo QHSDĐ. Về không gian và các loại hình các cấp QH
cũng khác nhau, QHSDĐ được lập theo phạm vi lãnh thổ của các đơn vị hành
chính. Trong khi đó QH ngành phi nông nghiệp như ngành xây dựng có thể theo
hoặc không theo phạm vi lãnh thổ của các đơn vị hành chính.
Như vậy, giữa QH, KHSDĐ với QH, KH phát triển các ngành phi nông
nghiệp luôn biểu hiện cả những mặt phù hợp có tác động tích cực, hỗ trợ lẫn nhau,
đồng thời biểu hiện cả những mâu thuẫn, bất cập trong quá trình lập, điều chỉnh
QH, thẩm định và phê duyệt QH, nội dung lập QH, tổ chức thực hiện QH nên việc
phối hợp giữa hai loại QH này gặp nhiều khó khăn [45].
- Mối quan hệ giữa QH, KHSDĐ với QH, KH phát triển nông nghiệp
QH, KH phát triển nông nghiệp là một trong những căn cứ chủ yếu của QH,
KHSDĐ, vì QH nông nghiệp (bao gồm nông, lâm, thủy lợi) chiếm tỷ lệ diện tích đất
cao nhất và mang tính đặc thù cao trên lãnh thổ. QH, KHSDĐ dự báo yêu cầu SDĐ
của các ngành trong nông nghiệp, nhưng chỉ có tác dụng chỉ đạo vĩ mô, khống chế
và điều hòa QH phát triển nông nghiệp. Hai loại QH này có mối điều hòa qua lại vô
cùng mật thiết và không thể thay thế lẫn nhau. QH, KH phát triển nông nghiệp phải
phù hợp, thống nhất với QH, KHSDĐ; đặc biệt là việc xác định cơ cấu SDĐ phải

đảm bảo chống suy thoái, ô nhiễm đất và bảo vệ môi trường.
1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do nhà nước ban hành và bảo đảm
thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh
các quan hệ xã hội [13].
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Nhà nước đề ra QH, KHSDĐ như là công cụ hữu hiệu để hiện thực hóa nhiệm
vụ quản lý đất đai theo Hiến định, đó là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý
về đất đai. Pháp luật về QH, KHSDĐ thể hiện ý chí của Nhà nước về việc quản lý,
phân bố đất đai, can thiệp sâu và trực tiếp vào quá trình SDĐ để định hướng theo
đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, phù hợp với điều kiện

16


thực tế ở từng giai đoạn; là quy tắc xử sự bắt buộc điều chỉnh những hành vi trong
các quan hệ xã hội liên quan đến quá trình SDĐ của mọi tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân và quá trình quản lý đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Pháp luật điều chỉnh hoạt động QH, KHSDĐ ở chỗ: Quy định nội dung, quy
trình tổ chức thực hiện; quy định chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của các cơ
quan, đơn vị, cấp chính quyền, ngành chuyên môn liên quan trong xây dựng QH,
KHSDĐ; đồng thời, đề ra các biện pháp đảm bảo cho các QH và KH đó được thực
thi trong thực tế [33, tr.113].
Như vậy, “Pháp luật QH, KHSDĐ là hệ thống các quy tắc xử sự bắt buộc
chung do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ
xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng, quản lý và tổ chức thực hiện QH,
KHSDĐ” [27,tr.48].
Từ phân tích trên, pháp luật QH, KHSDĐ có phạm vi điều chỉnh khá rộng, tác
động đến nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội, quy định các vấn đề về lập, phê duyệt, tổ
chức thực hiện đến quản lý QH, KHSDĐ trên thực tế.

Pháp luật QH, KHSDĐ ngoài các đặc điểm mang tính chất quy phạm pháp
luật chung thì còn có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, thể hiện tính đa chiều, chứa đựng nhiều yếu tố, trong đó mang đậm
yếu tố kinh tế - xã hội
Nội hàm của QH, KHSDĐ là quy định nội dung, trình tự, thủ tục, thẩm quyền
xây dựng và tổ chức thực hiện việc SDĐ; ngoài ra, pháp luật QH, KHSDĐ còn quy
định về yếu tố tác động môi trường, xã hội và kinh tế. Khi xây dựng một công trình,
dự án có liên quan đến đất đai, ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường thì đều phải lập
phương án SDĐ, đánh giá tác động môi trường. Pháp luật QH, KHSDĐ cũng luôn
tính đến các yếu tố mang tĩnh xã hội như phong tục tập quán, giá trị văn hóa, những
hoạt động cộng đồng, đặc biệt còn mang yếu tố kinh tế, bởi vì suy cho cùng tất cả
đều nhằm mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo cho các hoạt động
kinh tế phát triển đúng hướng.
Thứ hai, vừa thể hiện yếu tố pháp lý vừa mang tính kỹ thuật

17


Pháp luật QH, KHSDĐ ngoài mang đặc điểm về tính bắt buộc, tính cưỡng chế,
tính bảo đảm thi hành, tính thống nhất, tính giáo dục... thì nó còn chứa đựng nhiều
yếu tố mang tính kỹ thuật như phải xác định rõ loại đất, thành phần trong đất, thổ
nhưỡng, các yếu tố này phải sử dụng đến các thiết bị, thông số kỹ thuật mới có thể
ghi nhận, thực hiện được. Yếu tố kỹ thuật tạo nên sự khác biệt của pháp luật QH,
KHSDĐ so với các chế định khác của pháp luật đất đai như các quy định về giao
đất, cho thuê đất, thu hồi đất, giải quyết tranh chấp đất đai, thu tiền SDĐ, đấu giá
quyền SDĐ, tài chính về đất đai [27, tr.48].
1.2.2. Nguyên tắc của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Đặc trưng của pháp luật QH, KHSDĐ thể hiện qua những nguyên tắc cơ bản
sau:
Một là, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

Nguyên tắc này là kim chỉ nam của mọi hoạt động và biện pháp liên quan đến
quản lý và SDĐ, có vai trò quan trọng trong thiết lập QH, KHSDĐ. Ngoài mang ý
nghĩa về kinh tế, xã hội còn là một vấn đề chính trị quan trọng, vì đất đai đã được xã
hội hóa thành sở hữu toàn dân. Nhà nước là chủ thể đóng vai trò đại diện toàn dân
thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu.
Hai là, phân bổ quỹ đất hợp lý giữa các ngành, lĩnh vực
Khi thực hiện phân bổ quỹ đất cho các ngành, lĩnh vực cần đảm bảo nguyên
tắc vì lợi ích chung của nền kinh tế quốc dân rồi đến từng ngành, lĩnh vực cụ thể,
trong đó ưu tiên cho ngành nông nghiệp, vì nước ta vẫn còn dựa vào sản xuất nông
nghiệp là chính. Trong mọi trường hợp, việc chuyển mục đích SDĐ phải phù hợp
với QH, KHSDĐ, đối với những diện tích có năng suất nông nghiệp cao, nhất là
diện tích đất trồng lúa phải khoanh vùng bảo vệ nghiêm ngặt, bảo đảm tính ổn định
lâu dài, việc đầu tư xây dựng để phát triển kinh tế - xã hội với bất kỳ lý do nào cũng
không được xâm phạm đến diện tích này; ngoài ra, cần chú trọng bảo vệ những diện
tích đất có những di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh.
Ba là, SDĐ tiết kiệm, bảo vệ môi trường sinh thái, tài nguyên

18


Đất đai là loại tài nguyên vô cùng quý giá, bởi vì có hạn, không tăng thêm
nhưng có khả năng tái tạo và phục hồi nếu được sử dụng đúng cách và hợp lý. Khi
tác động đến đất đai phải có KH cụ thể để vừa thỏa mãn các nhu cầu vật chất, tinh
thần; đồng thời vẫn đảm bảo sử dụng trong tương lai. Một trong những vấn đề bảo
vệ đất là SDĐ hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, hạn chế việc chuyển đổi mục đích SDĐ
khi không thật sự cần thiết. Pháp luật QH, KHSDĐ ngoài nhiệm vụ lựa chọn
phương án SDĐ hiệu quả thì còn thực hiện chức năng bảo vệ quỹ đất, tránh việc
SDĐ không đúng mục đích, ảnh hưởng đến chất lượng đất.
Thứ tư, phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của từng vùng, địa
phương

Mỗi vùng miền, địa phương, đơn vị SDĐ đều có những điểm khác biệt về điều
kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, chức năng và nhiệm vụ. Điều kiện tự nhiên như chất
lượng, thỗ nhưỡng đất sẽ được tính toán để phân bổ, quyết định mục đích SDĐ.
Ngoài ra, khi lựa chọn phương án SDĐ thì phải tính đến hiệu quả về kinh tế, các
điều kiện xã hội để đảm bảo tính khả thi. Trong phân bổ nguồn tài nguyên đất cần
thiết phải xét đến những đặc thù của ngành và của từng vùng lãnh thổ để phù hợp
với thực tiễn.
1.2.3. Cơ cấu về nội dung của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Hiện nay, pháp luật QH, KHSDĐ được điều chỉnh bởi Luật Quy hoạch, Khoản
1, Điều 6, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch
số 35/2018/QH14 và các văn bản hướng dẫn về QH, KHSDĐ. Theo đó, pháp luật
QH, KHSDĐ bao gồm những nội dung chủ yếu sau:
Thứ nhất, nguyên tắc lập QH, KHSDĐ
Nguyên tắc là hệ thống các quan điểm, tư tưởng xuyên suốt toàn bộ hoặc một
giai đoạn nhất định đòi hỏi các tổ chức, cá nhân phải tuân theo. Nội dung điều chỉnh
sẽ giúp cho quá trình xây dựng QH, KHSDĐ theo sự định hướng cụ thể, thống nhất
mà không loại trừ bất cứ QH, KHSDĐ của địa phương, ngành, lĩnh vực nào.
Thứ hai, hệ thống QH, KHSDĐ

19