Pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai và thực tiễn áp dụng đối với các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh sơn la

y
o

c u -tr a c k

.c

B GIO DC V O TO

B T PHP

TRNG I HC LUT H NI

NGUYN MNH H

Pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai
và thực tiễn áp dụng đối với các doanh nghiệp
trên địa bàn tỉnh Sơn La

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2018

.d o

m

o

w

w

w

.d o

C

lic

k

to

bu

y
bu
to
k
lic
C

w

w

w

N

O
W

!

h a n g e Vi
e

N

PD

!

XC

er

O
W

F-

w

m

h a n g e Vi
e

w

PD

XC

er

F-

c u -tr a c k

.c


y
o

c u -tr a c k

.c

B GIO DC V O TO

B T PHP

TRNG I HC LUT H NI

NGUYN MNH H

Pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai
và thực tiễn áp dụng đối với các doanh nghiệp
trên địa bàn tỉnh Sơn La

LUN VN THC S LUT HC

Chuyờn ngnh : Lut kinh t
Mó s

: 8 38 01 07

Ngi hng dn khoa hc: PGS.TS Nguyn Th Nga

H NI - 2018

.d o

m

o

w

w

w

.d o

C

lic

k

to

bu

y
bu
to
k
lic
C

w

w

w

N

O
W

!

h a n g e Vi
e

N

PD

!

XC

er

O
W

F-

w

m

h a n g e Vi
e

w

PD

XC

er

F-

c u -tr a c k

.c


y
o

c u -tr a c k

.c

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích
dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Mạnh Hà

.d o

m

o

w

w

w

.d o

C

lic

k

to

bu

y
bu
to
k
lic
C

w

w

w

N

O
W

!

h a n g e Vi
e

N

PD

!

XC

er

O
W

F-

w

m

h a n g e Vi
e

w

PD

XC

er

F-

c u -tr a c k

.c


y
o

c u -tr a c k

.c

MỤC LỤC

Trang
MỞ ĐẦU

1

Chương 1: LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA VIỆC SỬ DỤNG
ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT

8

1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của hoạt động thanh tra và thanh tra
việc sử dụng đất đai đối với người sử dụng đất

8

1.2. Lý luận pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai của người sử
dụng đất

19

1.3. Các yếu tố tác động tới hoạt động thanh tra việc sử dụng đất của
người sử dụng đất

26

Chương 2: NỘI DUNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA VIỆC SỬ DỤNG
ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN
THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA VIỆC SỬ DỤNG
ĐẤT ĐỐI VỚI CÁC DOANH NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH SƠN LA

33

2.1. Nội dung cụ thể của pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai đối
với người sử dụng đất

33

2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai đối với
các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La

50

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP
LUẬT VỀ THANH TRA VIỆC SỬ DỤNG ĐẤT ĐỐI VỚI
NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT

63

3.1. Định hướng và yêu cầu đặt ra của việc hoàn thiện pháp luật và nâng
cao hiệu quả thực thi pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai đối
với người sử dụng đất
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp
luật về thanh tra việc sử dụng đất đai đối với người sử dụng đất

68

KẾT LUẬN

75

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHÀO

.d o

m

o

w

w

w

.d o

C

lic

k

to

bu

y
bu

to
k
lic
C

w

w

w

N

O
W

!

h a n g e Vi
e

N

PD

!

XC

er

O
W

F-

w

m

h a n g e Vi
e

w

PD

XC

er

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm gần đây, đất đai luôn là vấn đề nóng bỏng, bức xúc của
toàn xã hội, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều bất cập, bên cạnh những
địa phương, những đơn vị thực hiện quản lý và sử dụng đất đúng pháp luật vẫn còn
không ít các địa phương, đơn vị buông lỏng công tác quản lý đất đai. Việc chấp
hành pháp luật đất đai chưa tốt không chỉ đối với các chủ sử dụng đất mà ngay cả
với cơ quan nhà nước. Do vậy, vẫn xảy ra nhiều vi phạm như: sử dụng đất không
đúng mục đích được giao, lấn, chiếm đất đai, chuyển nhượng đất trái phép, giao đất
và cấp đất không đúng thẩm quyền… dẫn đến các tranh chấp, khiếu kiện, tố cáo các
hành vi vi phạm pháp luật đất đai ngày càng nhiều, đã trở thành điểm nóng tác động
xấu đến mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội của địa phương, làm giảm niềm tin của
nhân dân trong việc thực hiện pháp luật và vai trò quản lý nhà nước về đất đai của
chính quyền cơ sở giảm sút.
Với tình hình thực tế như vậy, trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý
nhà nước về đất đai nói riêng không thể thiếu nội dung thanh tra, kiểm tra. Thanh
tra, kiểm tra, giám sát là một khâu làm hoàn chỉnh quá trình quản lý của Nhà nước.
Thông qua việc thanh tra, kiểm tra để phát hiện các vi phạm, các bất hợp lý trong
quản lý đất đai để kịp thời xử lý và điều chỉnh. Thanh tra, kiểm tra đất đai là một
nội dung đã được đưa vào công tác quản lý nhà nước về đất đai từ khi thực hiện

Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về việc thống nhất
quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước. Luật Đất
đai 1987 và Luật Đất đai 1993 quy định nội dung này là "Thanh tra việc chấp hành
các chế độ thể lệ về quản lý, sử dụng đất đai"1. Đến Luật Đất đai 2003 và Luật đất
đai năm 2013, nội dung này được hoàn thiện thành "Thanh tra, kiểm tra việc chấp
hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai".
Với quy định như vậy Nhà nước không chỉ thanh tra mà còn kiểm tra việc chấp
1. Khoản 6 Điều 13 Luật đất đai năm 1993.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

1

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c

h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

hành pháp luật về đất đai và xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, nội
dung này đã có từ lâu nhưng ngày càng được chỉnh sửa và quy định cho chặt chẽ và
hoàn thiện hơn.
Hoạt động thanh tra đất đai nhằm mục đích phòng ngừa, phát hiện và xử lý
các hành vi vi phạm pháp luật đất đai; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý,
chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện
pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả
của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và
lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng đất2. Để thực hiện được mục
đích và nhiệm vụ, thanh tra đất đai phải tiến hành thanh tra việc quản lý nhà nước
về đất đai của Ủy ban nhân dân các cấp; thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất
đai của người sử dụng đất và của tổ chức, cá nhân khác có liên quan và thanh tra
việc chấp hành các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực đất đai3.
Trong tình hình phát triển kinh tế hiện nay, với nhiệm vụ quản lý đất đai và
thực tế quản lý, sử dụng đất trong cả nước thì thanh tra đất đai là vấn đề tất yếu,
quan trọng và cần thiết. Xuất phát từ tình hình thực tế, những vấn đề tồn tại hiện nay
trong công tác quản lý nhà nước về đất đai và những vấn đề tồn tại đang gây bức xúc

cho người sử dụng đất, thì sự cần thiết của thanh tra đất đai ngày càng phải được tăng
cường. Đây cũng là hoạt động mà ở các tỉnh thành trong cả nước đều quan tâm, chú
trọng, thường xuyên được chính quyền đôn đốc và chỉ đạo sát sao. Tuy nhiên, hoạt
động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực này trên thực tế đã và đang gặp nhiều
khó khăn, vướng mắc, hiệu quả chưa thực sự như mục tiêu đặt ra. Hoạt động thanh tra
đất đai tại tỉnh Sơn La cũng không nằm ngoài tình trạng chung này, đặc biệt là hoạt
động thanh tra việc quản lý và sử dụng đất đối với các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh.
Đó cũng là lý do tôi chọn đề tài nghiên cứu: "Pháp luật về thanh tra việc
sử dụng đất đai và thực tiễn áp dụng đối với các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh
Sơn La" làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình.
2. Điều 2 Luật thanh tra năm 2010.
3. Điều 201 Luật đất đai năm 2013.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

2

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O

W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Theo nghiên cứu của tác giả, trong thời gian qua, nhiều công trình, nghiên
cứu ở các cấp bậc khác nhau đã đề cập tới hoạt động thanh tra việc sử dụng đất, tiêu
biểu có thể kể đến một số các công trình nghiên cứu sau:
Sách chuyên khảo "Pháp luật về thanh tra và giải quyết tranh chấp đất đai"
của Trần Thụy Quốc Thái, Đại học Cần Thơ, năm 2012. Cuốn sách là tài liệu hướng
dẫn học tập giúp cung cấp những văn bản và kiến thức pháp lý cơ bản về hoạt động
thanh tra và giải quyết tranh chấp đất đai tại Việt Nam. Thanh tra Chính phủ,
Trường Cán bộ thanh tra với tài liệu chuyên ngành: "Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ
thanh tra viên", phần 3, Nxb Lao động, Hà Nội, năm 2013. Hai tác giả Vi Văn Đài,
Mai Thị Nghị: "Giáo trình thanh tra - kiểm tra đất đai", Nxb Hà Nội, Hà Nội, năm
2006. Bên cạnh đó, một số các bài viết có liên quan đến đề tài luận văn phải được
kể đến như: Luận văn tốt nghiệp "Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực

đất đai" của Trần Bùi Quang Duy, Trường Đại học Cần Thơ, năm 2014. Một số bài
viết tiêu biểu như: "Nâng cao trách nhiệm của cán bộ thanh tra trong triển khai các
quy định có liên quan đến giải quyết khiếu nại về đất đai" của Nguyễn Minh Cảnh,
Tạp chí Thanh tra, số 10/2009, tr. 23-24; Lê Thị Thúy với bài viết: "Quy định của
pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành cần tiếp tục được nghiên cứu, điều
chỉnh", Tạp chí Thanh tra, số 1, năm 2013, tr. 30; tác giả Lê Quốc Trung có bài viết
với tiêu đề: "Đổi mới công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo", Tạp
chí Tài nguyên và Môi trường, số 2, năm 2013, tr. 24; tác giả Nguyễn Huy Hoàng
với chủ đề: "Vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra Nhà nước trong điều kiện xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân theo Hiến
pháp năm 2013", Tạp chí thanh tra, số 4, năm 2014, tr.4; Nguyễn Tú Anh với bài
viết: "Góp ý đối với dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bàn về chế định thanh tra đất đai
trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi", Đặc san Khoa học pháp lý, Trường Đại học
Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3, năm 2013, tr. 33; Tác giả Nguyễn Hữu Hòa với
bài viết: "Những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện công khai kết luận thanh
tra", Tạp chí Thanh tra, số 4, năm 2011, tr.19; bài viết của hai tác giả Nguyễn Văn

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

3

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

Kim, Nguyễn Văn Tuấn: "Bàn về nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động
thanh tra", Tạp chí Thanh tra, số 12, năm 2012, tr. 22-24; tác giả Văn Tiến Mai với
hai bài viết: "Tăng cường công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra", Tạp chí
thanh tra, tsố 1, năm 2013, tr. 21 và bài: "Những yếu tố tác động tới kết quả hoạt
động thanh tra", Tạp chí Thanh tra, số 3, năm 2014, tr. 9-10...
Có thể thấy, qua tìm hiểu của tác giả với các công trình nghiên cứu ở trên
cho thấy, phần lớn các công trình mới chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề chung
của hoạt động thanh tra, rất ít các công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu về
vấn đề thanh tra việc sử dụng đất của các chủ thể sử dụng đất. Các công trình

nghiên cứu chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu hoạt động thanh tra sử dụng đất trong tổng
thể hoạt động quản lý nhà nước về đất đai hoặc một phần trong quá trình giải quyết
khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai; bên cạnh đó, các công trình nghiên cứu
chuyên về thanh tra sử dụng đất cũng mới chỉ dừng lại ở các bài viết trên các tạp chí
hay một chương của một giáo trình. Do đó, việc lựa chọn nghiên cứu vấn đề thanh
tra sử dụng đất trong hoạt động sử dụng đất tại các doanh nghiệp tại tỉnh Sơn La
làm đề tài của luận văn thạc sĩ là đảm bảo tính mới, phù hợp, góp phần nâng cao
hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đánh giá đúng thực trạng công tác thanh tra việc sử dụng đất đai từ thực
tiễn thực hiện đối với các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La để từ đó đề xuất
một số kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác thanh
tra đất đai tại địa phương.
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về công tác thanh tra quản lý và sử dụng
đất đai.
- Phản ánh đúng thực trạng công tác thanh tra việc sử dụng đất đai đối với
các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La.
- Những kiến nghị, đề xuất đưa ra nhằm hoàn thiện công tác thanh tra quản
lý và sử dụng đất đai để phù hợp với tình hình thực tế của địa phương.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

4

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên
cứu cụ thể sau:
Một là, phân tích, làm sáng tỏ cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra sử dụng
đất nói chung và việc sử dụng đất của các doanh nghiệp nói riêng. Phân tích về vai

trò của hoạt động thanh tra sử dụng đất trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai
và đời sống kinh tế, chính trị, xã hội và tính tất yếu khách quan của điều chỉnh pháp
luật về thanh tra sử dụng đất của các doanh nghiệp là chủ thể sử dụng đất.
Hai là, phân tích, đánh giá những quy định hiện hành của pháp luật về
thanh tra sử dụng đất đối với người sử dụng đất nói chung và đối với các doanh
nghiệp nói riêng. Nhận diện những bất cập, hạn chế của pháp luật hiện hành và
những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thực thi các quy định pháp luật
về thanh tra hoạt động sử dụng đất của các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La.
Ba là, trên cơ sở thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành về
thanh tra sử dụng đất của các doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn tỉnh Sơn La, từ
đó đưa ra các đánh giá về những tồn tại, bất cập và vướng mắc đã và đang hiển hiện
trên thực tế, đồng thời nhận diện rõ và thấu đáo nguyên nhân khách quan và chủ
quan dẫn đến những bất cập và vướng mắc trên, một trong những nhiệm vụ chính
của luận văn là nêu ra những định hướng, yêu cầu và giải pháp khả thi, phù hợp
giúp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này trong thời gian tới, góp phần nâng cao hiệu
quả quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn tỉnh Sơn La trong thời gian tới hiệu
quả hơn.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
4.1. Đối tượng nghiên cứu
- Nghiên cứu tình hình thực tế về công tác thanh tra việc sử dụng đất đai đối
với các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La.
- Nội dung nghiên cứu: Trong công tác thanh tra việc sử dụng đất đai đối
với các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La, theo đó, luận văn tập trung nghiên
cứu các quy định của pháp luật hiện hành về thanh tra chung và thanh tra trong lĩnh

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

5

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi

e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

vực đất đai và thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai đối với các doanh nghiệp

sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Sơn La.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung: Luận văn nghiên cứu chuyên sâu về thanh tra sử
dụng đất của các doanh nghiệp tại tỉnh Sơn La, trong đó tập trung phân tích làm rõ
sự tác động của hoạt động thanh tra trong giải quyết các khiếu nại, tố cáo về sử
dụng đất nói riêng và hoạt động quản lý nhà nước về đất đai nói chung. Theo đó,
luận văn không nghiên cứu pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai
nhưng vẫn phân tích về thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo ở tỉnh Sơn
La trong mối quan hệ với hoạt động thanh tra việc sử dụng đất.
- Về địa bàn nghiên cứu: Việc nghiên cứu hoạt động áp dụng, thực hiện
pháp luật về thanh tra sử dụng đất được thực hiện trên địa bàn tỉnh Sơn La. Các số
liệu, tài liệu được thu thập từ năm 2014-2017 trên địa bàn tỉnh Sơn La.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài
5.1. Phương pháp luận
Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử của chủ nghĩa Mác - Lênin được sử dụng xuyên suốt luận văn. Bên cạnh đó, luận
văn cũng sử dụng một số phương pháp luận trong tiếp cận nghiên cứu của khoa học
xã hội.
5.2. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Để giải quyết các yêu cầu và mục đích mà đề tài đã đặt ra, luận văn chủ yếu
sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:
- Phương pháp phân tích, tập hợp tài liệu, quan điểm lý luận… được sử
dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu một số vấn đề luận về thanh tra sử dụng đất.
- Phương pháp đánh giá, phân tích, thống kê số liệu… được sử dụng trong
Chương 2 khi đánh giá về nội dung pháp luật hiện hành về thanh tra sử dụng đất và
thực tiễn áp dụng pháp luật tại tỉnh Sơn La.
- Phương pháp tổng hợp, diễn giải và quy nạp… được sử dụng trong
chương 3 về hoàn thiện pháp luật về thanh tra sử dụng đất.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

6

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- Luận văn làm rõ hơn bản chất của hoạt động thanh tra nói chung và thanh
tra chuyên ngành về đất đai nói riêng; vai trò của hoạt động thanh tra trong dưới góc
độ chính trị, kinh tế và xã hội; nhận diện những yếu tố chi phối, tác động tới pháp
luật điều chỉnh hoạt động thanh tra việc sử dụng đất.
- Luận văn chú trọng đi sâu phân tích thực trạng quy định của pháp luật về
thanh tra sử dụng đất của các doanh nghiệp tại tỉnh Sơn La, từ đó giúp nhận diện rõ
hơn về những sự bất cập, chồng chéo và những khoảng trống của pháp luật hiện
hành về vấn đề này. Đồng thời, luận văn cũng phản ánh một cách trung thực, khách
quan hoạt động sử dụng đất trong các doanh nghiệp tại tỉnh Sơn La, những yếu tố
về mặt địa chính trị, kinh tế tác động đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai tại
tỉnh Sơn La.
- Luận văn cũng đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả thực thi pháp luật về thanh tra quyền sử dụng đất nhằm góp phần xây dựng
một cơ chế quản lý nhà nước về đất đai một cách hiệu quả, minh bạch trong tương lai.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai đối với người
sử dụng đất
Chương 2: Nội dung pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai đối với
người sử dụng đất và thực tiễn thi hành pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đối
với các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La.
Chương 3: Định hướng, yêu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả thực thi pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đối với người sử dụng đất.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

7

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

Chương 1
LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA VIỆC SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI
ĐỐI VỚI NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của hoạt động thanh tra và thanh
tra việc sử dụng đất đai đối với người sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm thanh tra
Theo Từ điển Tiếng Việt thì thanh tra được hiểu là "điều tra, xem xét làm rõ
sự việc", còn theo cuốn sách "Thuật ngữ pháp lý phổ thông" do Nhà xuất bản Pháp
lý in năm 1986, định nghĩa thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của
kiểm tra. Nhiệm vụ thanh tra được ủy quyền cho các cơ quan nhà nước có trách
nhiệm, trong tiếng Latinh thuật ngữ thanh tra có nghĩa là "nhìn vào bên trong" tức là
chỉ một sự kiểm tra, nhìn nhận, xem xét một chủ thể nhất định. Dù vậy, thuật ngữ
"thanh tra" được hiểu theo hai nghĩa khái quát sau: 4
- Nghĩa thứ nhất, "thanh tra" là một loại hoạt động của cơ quan nhà nước
("hoạt động thanh tra nhà nước": "hoạt động thanh tra hành chính", "hoạt động
thanh tra chuyên ngành"), hoặc hoạt động của tổ chức đại diện cho quần chúng nhân
dân ở cơ sở ("hoạt động thanh tra nhân dân" ở xã, phường, thị trấn, cơ quan, đơn vị,
hợp tác xã), cũng như hoạt động của một phòng, ban chức năng trực thuộc cơ quan,
đơn vị sự nghiệp ("hoạt động thanh tra nội bộ" của Phòng Thanh tra thuộc cơ sở
giáo dục đại học).
- Nghĩa thứ hai: "thanh tra" là một loại cơ quan, tổ chức, hoặc một người
được giao thực hiện "hoạt động thanh tra". Đó là các cơ quan, như: Thanh tra
Chính phủ, Thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra Sở, Thanh tra huyện; tổ chức:
Ban thanh tra nhân dân; Phòng hay Ban hoặc một cán bộ chuyên trách được giao
thực hiện hoạt động thanh tra nội bộ tại các cơ sở giáo dục đại học...
Hiện nay, theo Luật Thanh tra năm 2010 thì: "Thanh tra nhà nước là hoạt
động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ

4. Tổ chức và hoạt động thanh tra nội bộ tại các cơ sở giáo dục công lập - Từ thực tiễn một số trường đại
học tại Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 11, 12.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

8

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm
vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra
hành chính và thanh tra chuyên ngành"5. Theo đó, Luật Thanh tra năm 2010 và các
văn bản pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này có các quy định
về ba loại "thanh tra" khác nhau: 1. "Thanh tra nhà nước"; 2. "Thanh tra nhân
dân"; và 3. "Thanh tra nội bộ" của cơ quan nhà nước, tổ chức sự nghiệp công. Ngay
"Thanh tra nhà nước", theo Luật Thanh tra năm 2010, cũng bao gồm 2 loại: "Thanh
tra hành chính" và "Thanh tra chuyên ngành".
Có thể thấy, thanh tra là một hoạt động quan trọng trong chuỗi các hoạt
động quản lý nhà nước, góp phần hoàn thiện quy trình quản lý nhà nước cũng như
tăng cường tính pháp chế trong quản lý xã hội
Qua các khái niệm trên, có thể hiểu hoạt động thanh tra là: Hoạt động mang
tính chuyên trách, được tiến hành bởi cơ quan thanh tra, cơ quan được giao nhiệm
vụ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc hệ thống cơ quan hành chính
nhà nước thực hiện theo trình tự thủ tục pháp luật quy định6.
Qua khái niệm về hoạt động thanh tra, có thể nhận diện thanh tra tại Việt
Nam có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, hoạt động thanh tra mang tính quyền lực nhà nước: Tính quyền
lực nhà nước trong hoạt động thanh tra được thể hiện ngay từ trong chủ thể thực
hiện. Theo đó, hoạt động thanh tra là hoạt động do các chủ thể là các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thanh tra thực hiện. Hay nói cách khác, những chủ thể thanh
tra là những chủ thể bản thân đã có quyền lực nhà nước và là hoạt động thể hiện
quyền lực nhà nước. Pháp luật có những quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ và

quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền thanh tra, phương thức tiến hành thanh
tra… Ngoài ra, trong hoạt động thanh tra, chủ thể thanh tra có quyền yêu cầu đối
tượng thanh tra phải thực hiện những vấn đề thuộc nội dung thanh tra và những kiến
nghị thanh tra. Việc tiếp nhận và xử lý những yêu cầu thanh tra là bắt buộc phải
5. Khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010.
6. Đề cương môn học pháp luật thanh tra, khiếu nại và tố cáo, chương 2.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

9

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi

e

w

N
y
bu
k

to

thực hiện và đảm bảo bằng quyền lực nhà nước. Bên cạnh đó, kết quả thanh tra
được sử dụng làm cơ sở để các cơ quan nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý
nhà nước và thực hiện truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những hành vi vi phạm
pháp luật. Đồng thời, người tiến hành thanh tra có quyền áp dụng các biện pháp
cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước trong những trường hợp cần thiết và được pháp
luật quy định.
Thứ hai, hoạt động thanh tra mang tính khách quan. Tính khách quan của
hoạt động thanh tra là một đặc điểm quan trọng giúp bảo đảm hoạt động thanh tra
đáp ứng đúng mục đích và vai trò của mình là xem xét, đánh giá sự vật, sự việc, con
người một cách chính xác để có thể đưa ra các kiến nghị và biện pháp xử lý phù hợp.
Thứ ba, hoạt động thanh tra mang tính độc lập tương đối. Đây là đặc điểm
phái sinh từ tính khách quan. Chỉ khi hoạt động thanh tra được thực hiện một cách
độc lập thì tính khách quan mới được bảo đảm. Tính độc lập ở thanh tra đất đai thể
hiện trong hoạt động của mình chỉ tuân theo pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, còn
tuân theo các đường lối, chủ trương, chính sách của cơ quan quản lý. Trong công
tác, tự bản thân các cơ quan thanh tra đất đai thực hiện kế hoạch thanh tra đã đề ra
và tự chịu trách nhiệm trong công tác của mình, từ khâu ra quyết định thanh tra tới
khâu thực hiện các quyết định đó, trong quá trình đó có quyền ra kiến nghị hay
quyết định xử lý theo thẩm quyền và tự chịu trách nhiệm trong việc ra các quyết

định. Tuy nhiên, tính độc lập này chỉ mang tính tương đối vì trong quá trình thanh
tra không chỉ dựa vào các quy định của pháp luật mà còn phải xem xét tình hình
thực tế, xem xét các vấn đề thanh tra trong các tình huống cụ thể. Bên cạnh đó, tính
độc lập tương đối của công tác thanh tra một phần là do ảnh hưởng của sự phụ
thuộc vào các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, hay chịu ảnh hưởng
từ quyền lực của cơ quan thanh tra cấp trên.
Thứ tư, hoạt động thanh tra gắn liền hoạt động quản lý nhà nước. Nội dung
cơ bản của quản lý nhà nước bao gồm ba mặt thống nhất chặt chẽ với nhau: Ban
hành quyết định quản lý; tổ chức, phân công, chỉ đạo việc thực hiện các quyết định
quản lý; và kiểm tra việc thực hiện các quyết định quản lý.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

10

lic

C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

Như vậy, thanh tra là một trong ba mặt thống nhất của quản lý (hiểu theo
nghĩa rộng), là một khâu không thể thiếu của hoạt động quản lý nhà nước. Theo
quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ở đâu có Nhà nước thì ở đó có thanh tra,
kiểm tra, giám sát. V.I. Lênin đã từng nói: "Quản lý đồng thời phải có thanh tra;
quản lý thanh tra là một chứ không phải là hai". Người đã nhiều lần khẳng định vai
trò của công tác thanh tra, kiểm tra đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước.
Người nói: "Mấu chốt của vấn đề chính là sự kiểm tra trên phạm vị toàn quốc, toàn
diện các hoạt động của Nhà nước Xô-viết" khi phê phán các Xô viết "chưa học
được cách quản lý" và đề cập đến việc kiểm tra, thanh tra các mệnh lệnh, chỉ thị
được thực hiện trên thực tế. Như vậy, trong toàn bộ các hoạt động liên quan đến
việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về đối nội, đối ngoại, an ninh, quốc
phòng thì thanh tra, kiểm tra là một khâu không thể thiếu. “V.I Lênin, toàn tập,
NXB Tiến bộ Matxcova 1976, Tiếng Việt”.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra việc sử dụng đất đai đối với
người sử dụng đất

1.1.2.1. Thanh tra chuyên ngành đất đai
Trong quản lý nhà nước không thể thiếu hoạt động thanh tra, trong lĩnh vực
đất đai công tác thanh tra lại càng đóng vai trò quan trọng hơn đặc biệt là trong công
tác quản lý và sử dụng đất đối với chủ thể sử dụng đất, nó là công cụ hữu hiệu để
thực hiện chế độ sở hữu đất đai toàn dân và quyền quản lý thống nhất của nhà nước
từ trung ương xuống địa phương, kiện toàn công tác quản lý và sử dụng đất của các
đối tượng, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất của các chủ thể sử dụng đất và
đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực đất đai.
Có nhiều cách hiểu và định nghĩa khác nhau về hoạt động thanh tra trong
lĩnh vực đất đai. Tác giả Tú Anh, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh với
quan điểm: "Thanh tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai là hoạt động của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền nhằm xem xét một cách khách quan từ đó đánh giá, xử lý
các sai phạm theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

11

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

chính sách pháp luật đất đai, việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai"7. Giáo trình Luật Đất đai định nghĩa: "Thanh
tra việc quản lý và sử dụng đất đai được hiểu là việc xem xét tại chỗ của cơ quan có
thẩm quyền đối với công tác quản lý nhà nước về đất đai của các cơ quan có chức
năng quản lý nhà nước về đất đai và việc quản lý, sử dụng đất của người sử dụng
đất. Qua đó nhằm rút ra những nhận xét, kết luận và xử lý theo thẩm quyền, hoặc
kiến nghị và cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý, khắc phục những nhược điểm,
thiếu sót, phát huy những ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về
đất đai và hiệu quả sử dụng đất"8. Luật Đất đai năm 2013 dành một mục để quy
định về hoạt động thanh tra với quy định cụ thể là "thanh tra, giải quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai", theo đó, khoản 1 Điều 201
Luật Đất đai 2013 quy định: "Thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra

của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc
chấp hành pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc
lĩnh vực đất đai".
Với khái niệm nêu trên cho thấy, thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất
đai là chỉ hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong
lĩnh vực đất đai với mục đích thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật và
nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai và thanh tra cả việc
chấp hành pháp luật về đất đai quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý
thuộc ngành, lĩnh vực đất đai. Theo đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai
được thực hiện bởi: Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên
và Môi trường (Điều 3 Nghị định số 36/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2017 quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường) là
cơ quan giúp Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước về công tác thanh tra,
trong đó thanh tra chuyên ngành về đất đai là một nhiệm vụ quan trọng bên cạnh
7. Nguyễn Tú Anh: Góp ý dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bàn về chế định thanh tra đất đai trong dự thảo
Luật Đất đai sửa đổi, Đặc san Khoa học Pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3, năm
2013, tr. 33.
8. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 278.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

12

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

c u -tr a c k

w

N
y
bu
lic

các nhiệm vụ thanh tra trong các lĩnh vực liên quan đến tài nguyên và môi trường;
Phòng thanh tra thuộc các Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương; bên
cạnh đó theo Luật Thanh tra năm 2010 việc thanh tra chuyên ngành còn được thực
hiện bởi cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Cụ thể
trong lĩnh vực thanh tra chuyên ngành về đất đai thì chức năng thanh tra còn được
giao cho Tổng cục Quản lý Đất đai (Khoản 9 Điều 6 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP
quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt

động thanh tra chuyên ngành) và nhiệm vụ này được thực hiện bởi Phòng Thanh tra
Hành chính và Tổng hợp trực thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai đảm nhiệm, trong
phạm vi quản lý nhà nước của Tổng cục Quản lý Đất đai và nhiệm vụ được giao.
Các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai được tổ chức và hoạt động bởi thanh tra
Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể tại Nghị định 35/2009/NĐ-CP quy định
về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài nguyên và Môi trường. Về hoạt động
thanh tra không những được thực hiện bởi Đoàn thanh tra mà còn có thể được giao cho
thanh tra viên hoặc người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành độc
lập, đồng thời trong quá trình hoạt động thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt vi
phạm hành chính các vi phạm về đất đai trong khi thanh tra hành chính chủ yếu chỉ
áp dụng các hình thức xử phạt kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan.
Trong lĩnh vực đất đai, thanh tra chuyên ngành với mục đích xem xét đánh giá
việc thực hiện pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý trong lĩnh
vực đất đai qua đó đưa ra kết luận, báo cáo nhằm xử lý các sai phạm trong quản lý và sử
dụng đất, đảm bảo cho các quy định pháp luật về đất đai được thực hiện đúng quy định
của pháp luật. Chẳng hạn như Tổng cục Quản lý Đất đai thực hiện thanh tra việc chấp
hành pháp luật đất đai đối với các dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới tại các tổ chức
kinh tế theo kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường
giao cho thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai thực hiện.
1.1.2.2. Thanh tra việc sử dụng đất đai đối với người sử dụng đất
Các hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai hướng tới hai chủ thể chính
trong hoạt động thanh tra của mình đó là: Thanh tra các cán bộ quản lý nhà nước về

.d o

m

w

o

13

k

to
.c

C

m

o

.d o

w

w

w

w

w

C

lic

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

đất đai trong việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý nhà nước về đất đai và thanh
tra cả việc chấp hành pháp luật về đất đai quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc

quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đất đai. Mặt khác, hoạt động thanh tra hướng tới chủ
thể thứ hai là người sử dụng đất. Đây là chủ thể có độ phủ rộng lớn, bao gồm các tổ
chức, cá nhân, hộ gia đình trong nước; các tổ chức nước ngoài, doanh nghiệp có
vốn đầu tư nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài đã và đang sử dụng
đất tại Việt Nam (gọi chung là người sử dụng đất). Trong phạm vi luận văn này, tác
giả tập trung nghiên cứu hoạt động thanh tra hướng tới chủ thể là người sử dụng đất
mà cụ thể là các doanh nghiệp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và nhận quyền
sử dụng đất hợp pháp, đang sử dụng đất cho các mục đích khác nhau của đời sống
kinh tế, xã hội.
Hoạt động thanh tra việc sử dụng đất đối với các chủ thể sử dụng đất hướng
tới mục đích là thanh tra việc thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai và pháp luật
khác có liên quan của tất cả các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình đang sử dụng đất. Với
phương thức trao quyền cho các chủ thể sử dụng đất sử dụng cho các mục đích và
nhu cầu khác nhau của đời sống kinh tế, xã hội và nhu cầu cụ thể của mỗi chủ thể
sử dụng đất, Nhà nước cho phép các chủ thể sử dụng đất được quyền khai thác công
dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức và các giá trị đầu tư trên đất. Đồng thời, người sử dụng
đất cũng phải thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước, xã hội và các chủ thể sử
dụng đất xung quanh. Việc thực hiện các nghĩa vụ đó nhằm đảm bảo trước tiên là
nâng cao ý thức, trách nhiệm trong việc sử dụng đất đai, đảm bảo đất đai được khai
thác và sử dụng có hiệu quả, tránh lãng phí. Thông qua đó, lợi ích không chỉ phúc
đáp đối với người sử dụng đất mà góp phần đóng góp cho lợi ích của quốc gia, lợi
ích chung của xã hội. Ở một khía cạnh khác, việc thực hiện đúng, đầy đủ các nghĩa
vụ của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất cũng là nhằm tăng cường
trách nhiệm trong việc tôn trọng và tuân thủ nghiêm minh pháp luật đất đai nói
riêng và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa nói chung. Với mục đích ấy, hoạt
động thanh tra đối với người sử dụng đất chính là thanh tra việc thực hiện các nghĩa

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

14

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

c u -tr a c k

w

N
y
bu
lic

vụ đối với người sử dụng đất quy định tại Điều 170 Luật Đất đai 20139. Ngoài ra,
với mỗi chủ thể sử dụng đất khác nhau, sử dụng đất với mục đích khác nhau và hình
thức sử dụng đất cụ thể khác nhau thì còn phải thực hiện các nghĩa vụ riêng khi Nhà
nước xác lập quyền sử dụng đất trong từng trường hợp cụ thể.
Trong các chủ thể sử dụng đất, chủ thể thường xuyên mà các cơ quan có
thẩm quyền tiến hành thanh tra nhất là các doanh nghiệp sử dụng đất để sử dụng
cho các mục đích kinh doanh. Khẳng định như vậy bởi lẽ, đây là chủ thể chiếm số
lượng lớn trong các chủ thể sử dụng đất; quy mô sử dụng đất của chủ thể này cũng
lớn hơn rất nhiều so với các hộ gia đình, cá nhân; đất mà các chủ thể sử dụng chủ
yếu là đất phi nông nghiệp hoặc đất nông nghiệp được chuyển mục đích sử dụng
hoặc sử dụng với chức năng hỗn hợp nên giá trị là rất lớn. Trong thực tế, đất mà các
doanh nghiệp sử dụng cũng hay xảy ra các sai phạm như: sử dụng đất sai mục đích,
tự ý chuyển mục đích sử dụng đất, không thực hiện các nghĩa vụ tài chính, không
tuân thủ các quy định về thời hạn sử dụng đất, vi phạm các quy định về bảo vệ môi
trường trong quá trình sử dụng đất, không đưa đất vào sử dụng trong thời hạn để đất
bị hoang hóa, gây lãng phí nguồn tài nguyên của đất nước. Xuất phát từ thực tế này
mà nội dung của hoạt động thanh tra đất đai đối với các chủ thể sử dụng đất nói
chung và đối với các doanh nghiệp sử dụng đất nói riêng cũng thường tập trung vào
vấn đề này. Kết quả của hoạt động thanh tra nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý các
sai phạm trong quá trình sử dụng đất, đảm bảo pháp luật đất đai được thực hiện
nghiêm minh, nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
9. Điều 170 Luật Đất đai quy định, nghĩa vụ của chung của người sử dụng đất bao gồm:
1. Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và
chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của
pháp luật có liên quan.
2. Thực hiện kê khai đăng ký đất đai; làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê
lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
3. Thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật.
4. Thực hiện các biện pháp bảo vệ đất.

5. Tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng
đất có liên quan.
6. Tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất.
7. Giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất, khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng.

.d o

m

w

o

15

k

to
.c

C

m

o

.d o

w

w

w

w

w

C

lic

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi

e

w

N
y
bu
k

to

Với các phân tích trên có thể hiểu: Thanh tra việc sử dụng đất đai đối với
người sử dụng đất là hoạt động của cơ quan chuyên ngành về đất đai thanh tra việc
chấp hành pháp luật đất đai, chấp hành các nghĩa vụ của người sử dụng đất trong
quá trình sử dụng đất nhằm ngăn ngừa và phát hiện các vi phạm pháp luật đất đai
của người sử dụng đất; thông qua đó, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị với cơ
quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các vi phạm pháp luật do hành vi của mình gây
ra trong quá trình sử dụng đất.
Có thể khẳng định rằng, thanh tra chuyên ngành về đất đai hay thanh tra
việc sử dụng đất đai của người sử dụng đất nói chung, của doanh nghiệp sử dụng
đất nói riêng được thực hiện thường xuyên, liên tục hay định kỳ, với phạm vi thanh
tra khác nhau thì đích cuối cùng của hoạt động này cũng biểu hiện những đặc điểm
cơ bản sau đây:
Thứ nhất, hoạt động thanh tra đất đai gắn với quản lý nhà nước về đất đai.
Đặc điểm này xuất phát từ việc thanh tra và quản lý là hai hoạt động không thể tách
rời nhau, quản lý phải có thanh tra và ngược lại. Mọi hoạt động của thanh tra đất đai
phụ thuộc vào cơ chế, chính sách, nội dung, quyền hạn của cơ quan quản lý đất đai.
Nói cách khác, hoạt động thanh tra là công cụ, phương tiện nhằm phục vụ cho hoạt
động quản lý nhà nước về đất đai đạt hiệu quả cao. Các cơ quan quản lý đất đai đề
ra chương trình, đường lối, chủ trương cho công tác thanh tra đồng thời quy định

thẩm quyền của thanh tra đất đai. Ngược lại cơ quan quản lý đất đai sử dụng thông
tin, kết quả thu thập được trong công tác thanh tra để có sự điều chỉnh, xử lý các
yếu tố tiêu cực, hạn chế, sai phạm trong quản lý do thanh tra phát hiện.
Thứ hai, hoạt động thanh tra sử dụng đất thường khó khăn, phức tạp và kéo
dài. Do đối tượng của hoạt động thanh tra là quá trình sử dụng đất của các chủ thể
sử dụng đất nên quá trình thanh tra thường rất phức tạp, được điều chỉnh bởi nhiều
văn bản luật khác nhau như nhà ở, xây dựng, kinh doanh bất động sản…, đồng thời
các vi phạm thường diễn ra ở nhiều thời điểm khác nhau trong quá trình sử dụng
đất; hậu quả vi phạm thường khó khắc phục; phản ứng của đối tượng thanh tra
thường gay gắt và kịch liệt…

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

16

lic

C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

Thứ ba, hoạt động thanh tra sử dụng đất cần có sự vận dụng khéo léo, kết
hợp giữa các quy định pháp luật và tình hình sử dụng đất trên thực tế. Bản thân đất
đai là một loại tài sản đặc biệt, có vị trí và vai trò rất quan trọng trọng đời sống kinh
tế, chính trị và xã hội. Những biến động về đất đai, do đó, thường có những tác
động lớn tới hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra. Hoạt động thanh tra sử
dụng đất không chỉ bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, mà còn phải bảo đảm
duy trì, bảo vệ tính ổn định và sự phát triển, khai thác bền vững các giá trị sử dụng
từ đất đai của các đối tượng sử dụng đất.
1.1.3. Mục đích và ý nghĩa của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai
Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: "Mục đích thanh tra nhằm phát
hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi
vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng các quy định pháp
luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động
quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan,

tổ chức, cá nhân".
Qua mục đích của hoạt động thanh tra ta có thể thấy mục đích hoạt động
của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai cũng không nằm ngoài các mục
đích nêu trên. Có thể nhận thấy, thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói chung và thanh
tra việc sử dụng đất của người sử dụng đất nói riêng hướng tới các mục đích sau đây:
Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai giúp biết được kết quả tác động
của Nhà nước về đất đai đến chủ thể quản lý tốt hay chưa, các yếu tố tích cực và
hạn chế của hoạt động quản lý. Điều đó khẳng định hoạt động thanh tra nói chung
và thanh tra đất đai nói riêng không có mục đích tự thân của nó mà nhằm phục vụ
cho hoạt động quản lý10, giúp công tác quản lý ngày càng hiệu quả hơn. Chính vì
vậy, thanh tra tập trung vào đánh giá việc thực hiện cơ chế, chính sách và việc hiện
thực hóa các cơ chế chính sách đó là một điều cực kỳ quan trọng và cần thiết, từ đó
10. Thanh tra Bộ Tư pháp: Thanh tra và pháp luật về Thanh tra, Đặc san tuyên truyền pháp luật, Hà Nội, số
06/2012, năm 2012, trang 11.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

17

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

phát hiện ra những yếu kém của công tác quản lý đất đai. Thông qua đó giúp biết
được các chủ trương, chính sách, nghị quyết của Đảng được thực hiện đến đâu, thực
hiện như thế nào.
Thứ hai: Công tác thanh tra đất đai giúp đảm bảo cho tư liệu sản xuất quan
trọng là đất đai được sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả
(không bỏ hoang, bỏ hóa, lãng phí hoặc sử dụng không đúng mục đích) và quan
trọng là đúng chủ trương, chính sách của Nhà nước trong quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất. Đây là mục đích có ý nghĩa quan trọng trong tình hình hiện nay của nước
ta. Chỉ đáng tiếc là các sai phạm về đất đai thường thấy và phổ biến lại là việc sử
dụng đất không đúng mục đích, không hiệu quả, sử dụng không đúng với quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất được duyệt là tình trạng thường thấy của các tỉnh,

thành phố trong cả nước, gây thất thoát lớn về tài sản của quốc gia, ảnh hưởng
không nhỏ đến sự phát triển kinh tế.
Thứ ba: Thanh tra xem xét về việc chấp hành các quy định pháp luật về đất
đai trong quản lý và sử dụng đối với đất đai của các cơ quan quản lý nhà nước về
đất đai và xem xét việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất.
Đảm bảo pháp luật về đất đai được chấp hành nghiêm chỉnh, tăng cường kỷ cương
trong công tác quản lý đất đai và đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thông qua
thanh tra giúp cho người quản lý phát hiện ra các sai phạm, sơ hở trong cơ chế,
chính sách quản lý để kịp thời sửa đổi, hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền
sửa đổi bổ sung cho hoàn thiện, bên cạnh đó kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những
thiếu sót của cơ quan quản lý về đất đai.
Thứ tư: Thanh tra có mục đích phát hiện, ngăn ngừa và xử lý kịp thời
những sai phạm, hành vi vi phạm pháp luật đất đai qua đó tăng cường trách nhiệm
của cơ quan quản lý đối với các đối tượng sử dụng đất, bảo vệ được lợi ích nhà
nước và quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất thông
qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo phát hiện ra các quyết định hành chính hay
hành vi hành chính có vi phạm pháp luật để chỉnh sửa, thay thế, bổ sung từ đó giúp
ổn định, củng cố niềm tin trong nhân dân, đoàn kết trong nội bộ nhân dân.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

18

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

Thứ năm: hoạt động thanh tra không những chỉ dừng lại ở mức phát hiện
các yếu kém trong hoạt động quản lý hay phát hiện, ngăn ngừa vi phạm mà công tác
thanh tra còn giúp phát hiện ra các cơ chế, chính sách chưa phù hợp. Các nhà lãnh
đạo, quản lý có được thông tin phản hồi từ thực tế cuộc sống thông qua thanh tra, từ
đó làm cơ sở kiến nghị chủ trương, chính sách đúng với thực tế cuộc sống. Nhằm
sửa đổi bổ sung, để hoàn chỉnh văn bản pháp luật về đất đai cho phù hợp với tình
hình kinh tế, xã hội, hoàn thiện cơ chế, chế độ… trong quản lý và sử dụng đất đai.

1.2. Lý luận pháp luật về thanh tra việc sử dụng đất đai của người sử
dụng đất
1.2.1. Tính tất yếu khách quan của điều chỉnh pháp luật đối với hoạt
động thanh tra việc sử dụng đất của người sử dụng đất
Ngay từ những ngày đầu lập nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã rất chú ý tới
việc sử dụng, phát huy vai trò công tác thanh tra. Vai trò của các cơ quan thanh tra
được thể hiện ngay từ Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 thành lập Ban
Thanh tra đặc biệt. Tại Sắc lệnh này quy định Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền
"nhận các đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy
tờ của Ủy ban hành chính hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc
giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Ủy ban hành chính hay
của Chính phủ đã phạm lỗi". Tại Hội nghị tổng kết thanh tra toàn miền Bắc tháng 4
năm 1957, Hồ Chủ tịch căn dặn: "Cán bộ thanh tra giúp trên hiểu biết tình hình địa
phương và cấp dưới, đồng thời cũng giúp cho các cấp địa phương kịp thời sửa chữa,
uốn nắn nếu làm sai, hoặc làm chậm. Cho nên trách nhiệm của công tác thanh tra là
quan trọng".
Công tác thanh tra cũng là một biện pháp quan trọng trong việc ngăn ngừa,
phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Chủ tịch Hồ Chí Minh cho
rằng công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý mà thiếu sự kiểm tra, thanh tra
thì sẽ dẫn đến bệnh quan liêu, tham ô, lãng phí và chỉ có tăng cường kiểm tra, kiểm
soát thì mới chống được các tệ nạn này. Người nói: "Muốn chống bệnh quan liêu,
bệnh bàn giấy; muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

19

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

w

N
y
bu
k

to

không; muốn biết ai ra sức làm, ai làm cho qua chuyện, chỉ có một cách là khéo là
thanh tra và kiểm soát"11.
Cùng với việc phát hiện và xử lý các vi phạm pháp luật, thanh tra còn đóng

vai trò như một biện pháp phòng ngừa hữu hiệu các vi phạm pháp luật. Thanh tra
cùng với các phương thức kiểm tra, giám sát luôn là hiện thân của kỷ cương pháp
luật; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát dù được thực hiện dưới bất cứ hình thức
nào, cũng luôn có tác dụng hạn chế, răn đe những hành vi vi phạm pháp luật của các
đối tượng quản lý. Mặt khác, các giải pháp được đưa ra từ hoạt động thanh tra, kiểm
tra, giám sát không chỉ hướng vào việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, mà còn
có tác dụng khắc phục các kẽ hở của chính sách, pháp luật, ngăn ngừa tận gốc mầm
mống phát sinh những vi phạm pháp luật.
Tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc lần thứ nhất ngày 19/4/1957,
Chủ tịch Hồ Chí Minh nói: "Nếu Trung ương Đảng, Chính phủ có nghị quyết, chỉ
thị đưa về các ngành, các địa phương, kết quả thế nào không có thanh tra khó mà
biết được địa phương nào làm tốt, làm vừa, làm xấu; có làm hay không làm trên
không biết; địa phương nhiều khi tự mình cũng không biết; trên không thấu dưới;
dưới không thấu trên. Thanh tra là để theo dõi xem các kế hoạch, chỉ thị, chính sách
đó, các địa phương đã chấp hành thế nào"12.
Hồ Chủ tịch khẳng định, tăng cường công tác tổ chức, cán bộ thanh tra cả
về số lượng và chất lượng, đặc biệt là chất lượng, là một yêu cầu cần thiết để công
tác thanh tra phát huy được vai trò của mình. Tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn
miền Bắc năm 1960, Hồ Chủ tịch huấn thị: "Một số ban thanh tra chưa được củng
cố, cán bộ còn thiếu vì các cấp lãnh đạo địa phương chưa nhận rõ công tác thanh tra
là quan trọng, nên chưa chú ý tăng cường cán bộ đúng mức, chưa giúp đỡ, lãnh đạo
nó một cách chặt chẽ". Người tiếp tục khẳng định: "Thanh tra là tai mắt của trên, là
người bạn của dưới"13. Đây là quan điểm có ý nghĩa chỉ đạo thực tiễn rất sâu sắc,
11. Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1995, tập 5, tr. 287.
12. Ủy ban Thanh tra của Chính phủ, Một số văn kiện chủ yếu của Đảng và Chính phủ về công tác thanh tra,
1977, tr. 7.
13. Hồ Chí Minh, Sđd, tr. 16.

.d o

m

w

o

m

o

.c

lic

20

lic
C
c u -tr a c k

w

w

.d o

w

w

w

C

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O
W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c


h a n g e Vi
e

c u -tr a c k

w

N
y
bu

lic

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ vị trí và vai trò đặc biệt của thanh tra trong hoạt
động của nhà nước và đời sống xã hội. Người đã ví thanh tra quan trọng như tai mắt
của con người - như bộ phận cấu thành cơ thể con người, là phương tiện cực kỳ
trọng yếu giúp cho con người nhận thức và phát triển trí tuệ.
Thanh tra chỉ có thể đảm đương được vai trò là "là tai mắt của trên, là người
bạn của dưới" khi "cán bộ thanh tra như cái gương cho người ta soi mặt, gương mờ
thì soi không được". Để trở thành "cái gương soi", Bác đã căn dặn: "Cán bộ thanh
tra cố gắng học tập, học cái hay, tránh cái dở, trau dồi đạo đức cách mạng, nâng cao
trình độ lý luận, trình độ nghiệp vụ và trình độ chuyên môn để làm việc cho tốt thì
đó mới là tiền đồ vẻ vang, là xứng đáng với sự tín nhiệm của Đảng và Chính phủ"14.
Tiếp nối tư tưởng của Hồ Chủ tịch, Vị trí vai trò của công tác thanh tra
được thể hiện cụ thể trong các văn bản pháp luật về thanh tra, nhất là từ Pháp lệnh
Thanh tra năm 1990 đến Luật Thanh tra năm 2004, Luật Thanh tra năm 2010. Hoạt
động thanh tra được xem như một khâu quan trọng của quản lý nhà nước.
Trong lĩnh vực đất đai, Thanh tra đất đai được đưa vào công tác quản lý đất
đai từ khi ban hành Quyết định 201/CP năm 198015, công tác thanh ra đất đai lúc
này được xây dựng theo Hiến pháp năm 1980 và theo cơ chế tập trung bao cấp.
Thanh tra lúc này được quy định với tên gọi "thanh tra việc chấp hành chế độ về
quản lý và sử dụng ruộng đất". Công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong thời
kỳ này chưa được chú trọng, chưa thấy được tầm quan trọng của công tác thanh tra.
Nhưng đây cũng là mốc đánh dấu sự ra đời của lĩnh vực thanh tra đất đai và điều
chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai, trong đó có
hoạt động thanh tra việc sử dụng đất đai của người sử dụng đất. Đến Luật Đất đai
năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời, hoạt động thanh tra đất đai được hoàn
thiện hơn về nội dung nhưng bản chất vẫn như thời kỳ trước đó, khái niệm thanh tra
đất đai được quy định là thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý, sử
dụng đất đai. Mọi hoạt động với quy trình, thủ tục, thẩm quyền, nội dung ra sao đều
14. Huấn thị của Chủ tịch Hồ Chí Minh tại Hội nghị thanh tra miền Bắc ngày 05/3/1960.

15. Theo Quyết định 201/CP: Quy định Cơ quan quản lý ruộng đất có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra tình
hình sử dụng ruộng đất trong phạm vi quản lý của mình.

.d o

m

w

o

21

k

to
.c

C

m

o

.d o

w

w

w

w

w

C

lic

k

to

bu

y

N

O
W

!

XC

er

O

W

F-

w

PD

h a n g e Vi
e

!

XC

er

PD

F-

c u -tr a c k

.c