Thi hành luật tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp huyện và thực tiễn tại thị xã mường lay, tỉnh điện biên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÒ THỊ MINH PHƯỢNG

THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN VÀ THỰC TIỀN
TẠI THỊ XÃ MƯỜNG LAY, TỈNH ĐIỆN BIÊN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÒ THỊ MINH PHƯỢNG

THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN VÀ THỰC TIỄN
TẠI THỊ XÃ MƯỜNG LAY, TỈNH ĐIỆN BIÊN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Hành chính

Mã số: 8380102

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn được thực hiện một cách độc lập dưới sự
hướng dẫn của Giáo sư - Tiến sĩ Luật học Thái Vĩnh Thắng.
Các số liệu sử dụng trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả
nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất cứ
công trình nào.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Lò Thị Minh Phượng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................

1

1. Tính cấp thiết của Đề tài ......................................................................

1

2. Tình hình nghiên cứu Đề tài ................................................................

4

3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu .......................................................

7

3.1. Mục tiêu ...................................................................................................

7

3.2. Nhiệm vụ ..................................................................................................

7

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................

7

4.1. Đối tượng .................................................................................................

7

4.2. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................

8

5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu ........................................

8

5.1. Cơ sở lý luận ............................................................................................

8

5.2. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................

8

6. Đóng góp mới của luận văn ................................................................

8

7. Kết cấu của luận văn ............................................................................

9

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CQĐP
Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN .............................................. 10
1. Khái niệm chính quyền địa phương ....................................................

10

2. Quy định của pháp luật về tổ chức CQĐP .......................................... 10
2.1. Về tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính ...........................................

10

2.2. Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của CQĐP ....................................

12

2.3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ....................................................... 13
2.4. Phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương, giữa các
cấp CQĐP ............................................................................................................ 19

3. Chính quyền địa phương ở thị xã ........................................................ 20
3.1. Khái niệm ................................................................................................. 21
3.2. Cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP thị xã ...................

21


3.2.1. Cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND thị xã ................. 21
3.2.2. Cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của UBND thị xã .................

24

Chương 2: THỰC TRẠNG THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CQĐP Ở

ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ
MƯỜNG LAY ........................................................................................... 29
1. Tình hình triển khai Luật Tổ chức CQĐP ở thị xã Mường Lay ....... 29
1.1. Đặc điểm tình hình ..................................................................................

29

1.2. Công tác triển khai Luật Tổ chức CQĐP ............................................... 29

2. Kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND theo
quy định của Luật Tổ chức CQĐP .......................................................... 30

2.1. Về cơ cấu tổ chức và kết quả hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn của HĐND thị xã ......................................................................................... 30
2.1.1. Về cơ cấu tổ chức của HĐND thị xã .................................................

31

2.1.2. Về kết quả hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND thị xã .....

32

2.1.3. Đánh giá chung .................................................................................

36

2.2. Về cơ cấu tổ chức và kết quả hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn của UBND thị xã .......................................................................................... 38
2.2.1. Về cơ cấu tổ chức của UBND thị xã .................................................. 38
2.2.2. Về kết quả hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND,
Chủ tịch UBND thị xã ........................................................................................... 39
2.2.3. Đánh giá chung .................................................................................

41

2.3. Đánh giá các quy định của Luật Tổ chức CQĐP với thực trạng
thực hiện .............................................................................................................. 43
2.4. Bài học kinh nghiệm ...............................................................................

47

Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, HOẠT

ĐỘNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN ....................... 48
1. Quan điểm đổi mới tổ chức, hoạt động CQĐP cấp huyện ................. 49
2. Giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động CQĐP cấp huyện ................... 50
2.1. Giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động HĐND cấp huyện ...................... 50


2.1.1. Đổi mới, nâng cao chất lượng kỳ họp HĐND ...................................

50

2.1.2. Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát giữa các kỳ họp ...............

54

2.1.3. Nâng cao chất lượng hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, xử
lý, đôn đốc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo .................................................. 56
2.1.4. Đổi mới phương thức làm việc, nâng cao vai trò, trách nhiệm của
Thường trực, các Ban HĐND huyện .................................................................... 58
2.1.5. Tăng cường công tác phối hợp, trao đổi kinh nghiệm với các cơ
quan dân cử .......................................................................................................... 58
2.1.6. Nâng cao hiệu quả công tác thông tin, tuyên truyền ......................... 59
2.1.7. Nâng cao chất lượng công tác tham mưu phục vụ của Văn phòng.... 60
2.1.8. Đảm bảo các điều kiện hoạt động của HĐND huyện .......................

60

2.2. Giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động UBND cấp huyện ......................

61

2.2.1. Về chế độ hoạt động của UBND ........................................................ 61
2.2.2. Nâng cao chất lượng phiên họp của UBND ...................................... 61
2.2.3. Nâng cao trách nhiệm hoạt động của Chủ tịch UBND .....................

62

2.3.4. Nâng cao chất lượng thực thi công vụ của đội ngũ, cán bộ, công chức ..... 63
2.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi Luật Tổ chức CQĐP ................. 64
2.3.1. Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức CQĐP ..............................................

64

2.3.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Thi đua, khen thưởng ..................................... 68
2.3.3. Ban hành Luật Đơn vị Hành chính – Kinh tế đặc biệt .....................

69

2.3.4. Sửa đổi, bổ sung một số Nghị quyết và Hướng dẫn của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội ............................................................................................. 69
2.3.5. Sửa đổi, bổ sung một số Nghị định của Chính phủ ...........................

70

KẾT LUẬN ................................................................................................ 71
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................. 73


1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của Đề tài
Ngày 19/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua
Luật Tổ chức chính quyền địa phương1 mới, thay thế Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Luật này đã cụ thể hóa các quy
định của Hiến pháp năm 2013 và các chủ trương, định hướng của Đảng về
chính quyền địa phương nhằm thể hiện rõ quyết tâm đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương với các nội dung cải cách là: Xác định rõ
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền
địa phương; đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân
(HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp; phân định rõ sự khác biệt
giữa chính quyền ở đô thị với chính quyền nông thôn để tổ chức chính quyền
thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý Nhà nước ở đô thị.
Chính quyền địa phương (CQĐP) ở Việt Nam là bộ máy thực thi
quyền lực Nhà nước ở các cấp chính quyền gồm cấp tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương, cấp huyện, quận thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc
thành phố trực thuộc Trung ương, thị xã và cấp xã, phường, thị trấn. Ngoài ra
còn có chính quyền của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội
thành lập.
Các cấp chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân được thành lập ở các địa phương theo các nguyên tắc hiến
định là tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, tập trung dân chủ,
đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng cộng sản, xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa và tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm các quyền con người
và công dân. Hội đồng nhân dân bao gồm các đại biểu do nhân dân địa
phương bầu ra, là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho
1

Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2016.

2

ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên2 Uỷ ban nhân dân do
Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng
nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm
trước nhân dân địa phương và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên3 Ủy
ban nhân dân các cấp tỉnh, cấp huyện có các cơ quan chuyên môn của mình
nhằm quản lý các ngành, lĩnh vực ở địa phương trên cơ sở tập trung, dân
chủ, kết hợp hài hòa giữa lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương với lợi
ích chung của cả nước.
Mặc dù Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có những
điểm mới, nhất là về chính quyền đô thị; tuy nhiên Hội đồng nhân dân hoạt
động vẫn còn mang tính hình thức, kém hiệu quả là do trong thực tiễn nghị
quyết của Hội đồng nhân dân vẫn thiếu tính độc lập, thường được thông qua
dựa trên nghị quyết của Đảng bộ cùng cấp. Vẫn còn những quy định thiếu
tính lôgic như Chủ tịch HĐND, chức vụ quan trọng hơn Phó Chủ tịch HĐND
thì có thể đại biểu kiêm nhiệm, còn Phó Chủ tịch thì đại biểu chuyên trách.
Người đứng đầu cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho
quyền lợi, ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương lại có thể là đại biểu
không chuyên trách thì đương nhiên chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt
động của HĐND sẽ còn mang tính hình thức. Chưa có văn bản riêng quy định
về hoạt động giám sát của HĐND, nhất là thiếu các chế tài để xử lý đối với
các cá nhân, tổ chức không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các kiến
nghị của các đoàn giám sát của HĐND, dẫn đến hiệu quả hoạt động giám sát
không cao. Chưa có hướng dẫn cụ thể đối với việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với
các chức danh do HĐND bầu ra. Nhận thức của các cấp ủy đảng ở một số đơn
vị chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động của HĐND, do đó dẫn đến bố trí
2
3

Khoản 1 Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.


3

cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu của công việc. Đại biểu HĐND hầu hết đều hoạt
động kiêm nhiệm, nên không đầu tư thời gian thỏa đáng cho công tác dân cử,
dẫn đến hoạt động không đồng đều.
Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nông
thôn vẫn còn mang tính chất đại trà, chưa đặc thù theo từng địa phương,
gây khó khăn cho công tác quản lý, đặc biệt đối với khu vực biên giới, hải
đảo, vùng sâu, vùng xa, việc phân công, phân nhiệm và trách nhiệm trong
quản lý điều hành chưa rõ ràng, minh bạch giữa các thành viên của UBND,
quy chế hoạt động trên các lĩnh vực chưa được hoàn thiện, dẫn đến một số
hoạt động còn mang tính tùy nghi; hoạt động chỉ đạo, điều hành nhiều lúc
còn lúng túng, còn chậm, quản lý, tổ chức thực thi pháp luật vẫn còn để
cho tình trạng vi phạm pháp luật, đặc biệt là vấn nạn tham nhũng, lãng phí
vẫn chưa được đẩy lùi trong bộ máy Nhà nước nói chung và bộ máy hành
chính địa phương nói riêng. Trước khi ban hành Hiến pháp năm 2013,
Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về việc thí điểm không
tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương. Việc thí điểm đã không có kết quả khả quan nên Hiến
pháp năm 2013 đã giữ nguyên HĐND ở tất cả các cấp chính quyền. Tuy
nhiên, việc thí điểm đó cũng gây nên một tâm lý tiêu cực cho những người
làm việc chuyên trách ở HĐND huyện, quận, phường là công việc của họ
không có tính ổn định và nếu có điều kiện họ sẽ chuyển đến một cơ quan
khác, có tính ổn định cao hơn.
Tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng tổ chức và hoạt động của chính

quyền địa phương, nhất là chính quyền cấp huyện, nhằm đảm bảo quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm trong quyết định, tổ chức thực hiện pháp luật ở địa
phương là một nhiệm vụ cần thiết, quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện
Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam của nhân dân, do


4

nhân dân và vì nhân dân đang là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta
trong giai đoạn hiện nay và những năm tới.
Trước yêu cầu của lý luận và thực tiễn về việc nâng cao chất lượng,
hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, cấp huyện nói
riêng, với cương vị là Bí thư Thị ủy Mường Lay, chịu trách nhiệm cao nhất về
việc lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức triển khai thi hành Luật trên địa bàn, nên học
viên lựa chọn đề tài “Thi hành Luật Tổ chức Chính quyền địa phương ở đơn
vị hành chính cấp huyện và thực tiễn tại thị xã Mường Lay, tỉnh Điện Biên”
làm Luận văn Thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm gần đây, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của
CQĐP đã và đang được quan tâm nghiên cứu trên nhiều phương diện khác
nhau thông qua các đề tài khoa học cấp Nhà nước, cấp bộ, sách chuyên khảo,
bài viết trên các tạp chí nghiên cứu, tham luận tại các hội thảo khoa học của
các nhà nghiên cứu, nhà quản lý.
Các đề tài thuộc Chương trình khoa học cấp nhà nước KX.04: Xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân như:
Đề tài KX.04.02: "Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta trong
thời kỳ công nghiệp, hiện đại hóa" do GS.TS Đào Trí Úc chủ nhiệm; Đề tài
KX.04.03: "Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do
dân, vì dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam" do đồng chí

Tạ Xuân Đại chủ nhiệm; Đề tài KX.04.08: "Cải cách tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do PGS.TS Lê Minh
Thông chủ nhiệm.


5

Một số đề tài khoa học khác đề cập đến việc thi hành Luật Tổ chức
chính quyền địa phương: Bộ Tư pháp, “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc
đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương (Góp
phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992)”,
Chủ nhiệm đề tài PGS.TS Thái Vĩnh Thắng; GS. TSKH Đào Trí Úc “Hiến
pháp năm 2013 và việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương”;
Phạm Hồng Thái, Lưu Tiến Minh ( Đại học quốc gia Hà Nội) “Quy định
của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương và việc ban hành Luật
Tổ chức chính quyền địa phương”.
Về sách chuyên khảo, có các công trình đáng chú ý như: "Những
vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện
nay" do PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS. Nguyễn Như Phát chủ biên;
“Một số vấn đề triển khai thực hiện Luật Tổ chức CQĐP” của Tiến sĩ Trần
Diệu Ninh; "Tổ chức chính quyền Nhà nước ở địa phương - Lịch sử và hiện
tại" của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung; ; "Một số vấn đề về tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay ở nước ta" của
PGS.TS Bùi Tiến Quý và Dương Danh Mỵ; "Đổi mới nội dung và hoạt
động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập
kinh tế quốc tế" của các tác giả Nguyễn Ký, TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS.
Đinh Xuân Hà...
Thời gian gần đây, các tạp chí nghiên cứu như: Tạp chí Cộng sản
(Ban Chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam), Dân chủ và Pháp

luật (Bộ Tư pháp), Khoa học (Đại học Quốc gia), Nghiên cứu lập pháp
(Viện Nghiên cứu lập pháp), Nhà nước và Pháp luật (Viện Luật học, Ủy
ban khoa học xã hội Việt Nam), Luật học (Đại học luật Hà Nội)... đã đăng
nhiều bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý về quá trình hình thành,
phát triển và vấn đề đổi mới chính quyền địa phương; một số vấn đề triển
khai thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương; còn nhiều vướng


6

mắc trong đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương; nhiều bất
cập trong hoạt động Hội đồng nhân dân huyện, xã; đổi mới tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; đẩy mạnh phân
cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương...
Nhìn chung, các đề tài, công trình, bài viết nêu trên đã phân tích
khá toàn diện những ưu điểm và những hạn chế, khiếm khuyết, bất cập
cũng như đề xuất các quan điểm, giải pháp tiếp tục đổi mới mô hình tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp. Tuy nhiên, liên
quan đến vấn đề này, hiện vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau cả về
phương diện nhận thức cũng như tổ chức thực hiện; nhiều phương án cải
cách mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương được nêu
ra chưa hoàn toàn phù hợp. Vì qua thực tế triển khai thực hiện, mới thấy
được những khó khăn vướng mắc mà pháp luật chưa tính đến: Một số nội
dung chưa thật cụ thể4, thiếu văn bản hướng dẫn thi hành nên trong quá
trình thực hiện còn lúng túng; một số quy định không phù hợp5 với tình
hình, nhiệm vụ hiện nay. Nhằm tăng cường hiệu quả thi hành Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015, cần quan tâm đến việc giải quyết
các vấn đề khi triển khai trong thực tiễn vẫn còn khúc mắc, chưa rõ ràng
hoặc các hoạt động vẫn còn mang tính hình thức, chưa có hiệu quả cụ thể,
không chấm dứt được tình trạng tham nhũng và tiêu cực trong bộ máy

chính quyền địa phương, việc tranh chấp đất đai vẫn tiếp tục gia tăng ở
một số địa phương, nhất là những nơi có nhiều dự án đầu tư, quy hoạch
đất đai chưa hợp lý...

Thời gian tiến hành họp thống nhất nội dung, chương trình kỳ họp; thời gian tổ chức tiếp xúc cử tri; về thư
ký của kỳ họp.
5
Luật Tổ chức CQĐP quy định tăng số đại biểu hoạt động chuyên trách cho HĐND cấp tỉnh, huyện; tuy
nhiên, hiện nay đang thực hiện Nghị quyết 39-NQ/TW, ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị "về tinh giản biên
chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức". Các cấp, các ngành đang phải thực hiện lộ trình
tinh giản, việc bố trí biên chế cho HĐND thì giảm biên chế của các ngành khác, nên khó thực hiện và
không phù hợp.
4


7

3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục tiêu
Trên cơ sở hệ thống những vấn đề lý luận, phân tích đánh giá việc
thực hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp
huyện nhằm đề xuất một số quan điểm và giải pháp chủ yếu đổi mới tổ chức
và phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; đồng
thời kiến nghị tiếp tục sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015 và các văn bản thi hành luật có liên quan đến tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cấp chính quyền địa phương trong tình
hình mới.
3.2. Nhiệm vụ
- Phân tích, luận giải làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về tổ chức và

hoạt động của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp huyện theo
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
- Đánh giá thực trạng thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương ở
thị xã Mường Lay, Điện Biên, phân tích rõ những ưu điểm, hạn chế, nguyên
nhân và rút ra bài học kinh nghiệm.
- Đề xuất quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức hoạt động chính quyền
địa phương cấp huyện trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng
Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu mô hình tổ chức, hoạt động của
chính quyền địa phương cấp huyện (cấp có nhiều vướng mắc nhất trong quá
trình thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương), thông qua thực tiễn
của thị xã Mường Lay, bao gồm: Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân, Uỷ


8

ban nhân dân thị xã; hoạt động và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân
dân, UBND và Chủ tịch UBND thị xã.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nội dung nghiên cứu là tổ chức và hoạt động của HĐND,
UBND cấp huyện theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (có
so sánh với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003);
- Phạm vi không gian là lãnh thổ Việt Nam, trong đó tập trung chủ yếu
vào thị xã Mường Lay, tỉnh Điện Biên;
- Phạm vi thời gian là thời kỳ đổi mới nhưng chủ yếu tập trung vào thời
kỳ ban hành Hiến pháp năm 2013 đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Cơ sở lý luận của luận văn là các quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm, chủ trương, đường lối của

Đảng và Nhà nước ta về mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương cấp huyện và nhu cầu đổi mới, nâng cao chất lượng tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể phổ biến
của khoa học xã hội như phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, hệ thống
hóa; phương pháp lịch sử, phỏng vấn chuyên sâu các nhà khoa học, cán bộ
quản lý có uy tín.
6. Đóng góp mới của luận văn
Trên cơ sở hệ thống hóa những kết quả nghiên cứu về vấn đề đổi mới
tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện, luận văn đã


9

luận giải làm sáng tỏ cơ sở lý luận - thực tiễn tổ chức, hoạt động của chính
quyền địa phương cấp huyện ở nước ta hiện nay. Đồng thời qua thực tiễn tại
thị xã Mường Lay, Điện Biên tác giả đã đề xuất sửa đổi một số điều của
Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật
và các giải pháp chủ yếu tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền
địa phương cấp huyện trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa
phương ở đơn vị hành chính cấp huyện.
Chương 2: Thực trạng thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương ở
đơn vị hành chính cấp huyện từ thực tiễn thị xã Mường Lay.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức hoạt động chính
quyền địa phương cấp huyện.

10

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƯƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN
1. Khái niệm chính quyền địa phương
Khái niệm CQĐP là khái niệm thường bị nhầm lẫn với hệ thống các cơ
quan Nhà nước ở địa phương. Các cơ quan Viện kiểm sát, Tòa án tuy đặt tại
địa phương nhưng không phải là cơ quan của chính quyền địa phương vì khi
buộc tội và xét xử Viện kiểm sát, Tòa án nhân danh nước Cộng hòa Xã hội
chủ nghĩa Việt Nam để buộc tội và xét xử. Đó là các cơ quan Nhà nước ở địa
phương chứ không phải cơ quan chính quyền địa phương. Ở nước ngoài khái
niệm chính quyền địa phương (Local government) chỉ bao gồm Hội đồng địa
phương (Local Council ) và Thị trưởng ( Mayor) hoặc Ủy ban hành chính
(Administra tive Commeetee). Hiến pháp Việt Nam năm 2013 tại Khoản 2
Điều 111 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 tại Điều 4 đều
xác định cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam gồm có HĐND và UBND
được tổ chức ở các đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực
thuộc trung ương và xã, phường, thị trấn. Ngoài ra chính quyền địa phương
còn được tổ chức ở các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
2. Quy định của pháp luật về tổ chức CQĐP
2.1. Về tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính
Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 nước ta có các cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ sau:
- Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh);
- Huyện, thành phố thuộc tỉnh,thành phố thuộc thành phố trực thuộc
trung ương, quận, thị xã (cấp huyện);

11

- Xã, phường, thị trấn (cấp xã).
- Đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
Bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống nhất gồm
HĐND và UBND, được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính. Các cấp
chính quyền địa phương phổ biến là cấp tỉnh, huyện, xã là các đơn vị hành
chính nông thôn và các cấp thành phố trực thuộc trung ương, quận, thành phố
thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thị xã và
phường, thị trấn là các đơn vị hành chính đô thị. Ứng với mỗi cấp hành chính
- lãnh thổ địa phương là một cấp chính quyền địa phương.
Hiến pháp năm 2013 không quy định cứng CQĐP chỉ có ba cấp gồm
cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã như Hiến pháp 1992 mà còn có các đơn vị
hành chính-kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập6. Trên cơ sở đó, Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định mang tính nguyên tắc
về tổ chức CQĐP ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, còn cơ cấu tổ
chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập các đơn vị đó7.
Hiến pháp năm 2013 quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều
chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương theo
thủ tục nhất định. Việc lấy ý kiến nhân dân tuy chỉ có tính chất tham khảo
nhưng đây là bước tiến lớn trong việc tổ chức CQĐP ở nước ta và là cơ sở
để cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định hợp lý, góp phần khắc phục
tình trạng nhập, tách có phần dễ dãi, thiếu căn cứ thực tế thời gian qua đã
xảy ra. Việc phân loại này phải dựa trên các tiêu chí về quy mô dân số,
diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh
tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng loại đơn vị hành chính ở nông
thôn, đô thị, hải đảo. Việc phân loại là cơ sở để hoạch định chính sách phát

6
7

Quy định tại Khoản 2 Điều 111.
Quy định tại Khoản 1 Điều 15.


12

triển kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với
cán bộ, công chức của CQĐP phù hợp với từng đơn vị hành chính. Theo
đó, đơn vị hành chính được phân loại như sau: Thành phố Hà Nội, thành
phố Hồ Chí Minh là đơn vị hành chính cấp tỉnh loại đặc biệt. Các đơn vị
hành chính còn lại (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) được phân thành ba loại:
loại I, loại II và loại III8.
Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính
Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ
chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Như vậy, chế định CQĐP theo
Hiến pháp năm 2013 đã có sự phát triển mới khi quy định linh hoạt về đơn vị
hành chính. Hiến pháp không quy định áp dụng thống nhất một loại mô hình
cho toàn quốc mà được tổ chức dựa trên cơ sở đặc điểm nông thôn, đô thị, hải
đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và nguyên tắc phân định thẩm quyền
giữa trung ương với địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với
nhau. Với cách quy định này, chính quyền được tổ chức ở mọi đơn vị hành
chính nhưng không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa
phương được tổ chức giống nhau. Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015 vẫn xác định mỗi đơn vị hành chính đều thiết lập hai loại

cơ quan là HĐND và UBND9.
2.2. Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương10
- Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật; thực
hiện nguyên tắc tập trung dân chủ.
Quy định tại Điều 3 Luật Tổ chức CQĐP.
Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức CQĐP.
10
Điều 5 Luật Tổ chức CQĐP.
8
9


13

- Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân.
- HĐND làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số.
- UBND hoạt động theo chế độ tập thể Uỷ ban nhân dân kết hợp với
trách nhiệm của Chủ tịch UBND.
2.3.Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định rõ CQĐP có hai loại nhiệm vụ,
quyền hạn11 đó là: Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp
luật tại địa phương và Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định.
Điều này thể hiện quan điểm xuyên suốt là các chính sách, pháp luật sẽ do
các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành, còn CQĐP các cấp có
trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của các
cơ quan Nhà nước cấp trên. Đồng thời nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP
được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan Nhà nước
ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP. Thế nên, Luật Tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015 quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn
của CQĐP các cấp cũng như nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và

UBND ở các đơn vị hành chính nhằm thể hiện rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống
nhất giữa hai thiết chế này hợp thành CQĐP. Nhiệm vụ, quyền hạn của
CQĐP ở các đơn vị hành chính theo hướng chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh,
giảm dần xuống cấp huyện đến cấp xã để tránh tình trạng dồn việc về cấp
cơ sở mà không tính đến khả năng đáp ứng của từng cấp chính quyền.
2.3.1. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
Điều 113 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân
11

Điều 112 Hiếp pháp 2013.


14

dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ
quan Nhà nước cấp trên.
2. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát
việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị
quyết của HĐND”.
Điều 6 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định: “HĐND gồm các đại
biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực Nhà nước ở
địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân,
chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp
trên”. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015 đã khẳng định vị trí quan trọng của HĐND trong bộ máy
Nhà nước ở địa phương. Theo đó, HĐND vừa là cơ quan quyền lực Nhà
nước, vừa là cơ quan có tính chất đại diện của nhân dân địa phương. Hai tính
chất này gắn bó hữu cơ với nhau, làm nên bản chất, vị trí và vai trò quan

trọng của HĐND. Tính đại diện của HĐND thể hiện ở chỗ nó là cơ quan duy
nhất ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra để đại diện cho
tiếng nói, tâm tư, nguyện vọng của họ. Hiến pháp và Luật Tổ chức chính
quyền địa phương đã quy định trực tiếp HĐND là cơ quan đại diện cho ba
yếu tố quan trọng nhất của nhân dân là ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ. Cả ba yếu tố quan trọng này là nguồn gốc tạo quyền lực cho HĐND, là
điều kiện bảo đảm cho HĐND hoạt động hiệu quả. Tính quyền lực Nhà nước
của HĐND thể hiện qua việc nhân dân trực tiếp trao quyền thay mặt mình
bằng bầu ra HĐND để thực hiện quyền lực Nhà nước và quyết định các vấn
đề quan trọng ở địa phương.
Kế thừa những nội dung hợp lý của Luật Tổ chức HĐND và UBND
năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 bổ sung những
điểm mới nhằm quy định chi tiết hơn về tổ chức, hoạt động của Hội đồng


15

nhân dân, kỳ họp HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại
biểu HĐND. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thành lập Tổ đại biểu
HĐND (Hội đồng nhân dân cấp xã không thành lập), HĐND có quyền căn cứ
vào pháp luật bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ trong tổ chức của
mình; bầu, miễn nhiệm các chức danh của Ủy ban nhân dân; bầu, miễn
nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân cùng cấp.
Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân
địa phương, chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương và trước HĐND về việc
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình. Đại biểu HĐND bình đẳng
trong thảo luận và quyết định trong các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của
HĐND. Để là đại biểu HĐND phải đảm bảo các tiêu chuẩn theo quy định12.
Bên cạnh đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã điều
chỉnh lại số lượng đại biểu HĐND để bảo đảm tính đại diện nhân dân 13. Quy

định về đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Theo đó, Chủ tịch HĐND,
Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có thể là đại biểu HĐND hoạt
động chuyên trách; Phó Chủ tịch HĐND, Phó Trưởng ban của HĐND cấp
tỉnh, cấp huyện là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; ở cấp xã, quy định
Phó Chủ tịch HĐND cấp xã là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách;
Trưởng ban, Phó Trưởng ban và Ủy viên của các Ban của HĐND xã hoạt
động kiêm nhiệm.
Thường trực HĐND là cơ quan thường trực của HĐND, thực hiện
những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, chịu trách nhiệm và
báo cáo công tác trước HĐND. Thành viên của Thường trực HĐND không thể
đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp. Quy định hiện hành đã tăng
cường vai trò của Thường trực HĐND, bảo đảm hoạt động thường xuyên giữa
2 kỳ họp HĐND; quy định rõ Thường trực HĐND họp thường kỳ mỗi tháng 1
12
13

Điều 7 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Tăng thêm số lượng đại biểu HĐND ở TP. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh từ 95 lên 105 đại biểu.


16

lần. Thay chức danh Ủy viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện bằng
chức danh Phó Chủ tịch HĐND; mở rộng thành viên Thường trực HĐND cấp
tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng Ban
của HĐND; Thường trực HĐND cấp xã vẫn gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch
HĐND.
Ban của HĐND là cơ quan của HĐND, có nhiệm vụ thẩm tra dự thảo
nghị quyết, báo cáo, đề án trước khi trình HĐND, giám sát, kiến nghị về
những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; chịu trách nhiệm và báo cáo

công tác trước HĐND. HĐND thành phố trực thuộc Trung ương được thành
lập thêm Ban đô thị; ở HĐND cấp xã thành lập thêm 2 ban là Ban Pháp chế
và Ban Kinh tế - Xã hội. Trưởng các Ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có
thể hoạt động chuyên trách; riêng Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách;
thành viên các Ban HĐND cấp xã hoạt động kiêm nhiệm.
2.3.2. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. UBND ở cấp CQĐP do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành
của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên.
2. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương;
tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ
quan Nhà nước cấp trên giao”.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp và kế thừa các nội dung hợp lý
của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015 đã quy định về cơ cấu tổ chức, hoạt động của Ủy ban
nhân dân, trong đó có bổ sung một số điểm mới nhằm quy định chi tiết hơn
về số lượng, cơ cấu thành viên UBND, nguyên tắc hoạt động của Ủy ban
nhân dân; phiên họp Uỷ ban nhân dân; phạm vi, trách nhiệm giải quyết


17

công việc của các thành viên UBND; mối quan hệ phối hợp công tác của
UBND; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND.
Uỷ ban nhân dân do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính
Nhà nước cấp trên. UBND gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên.
Thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ

tịch và các Ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND,
Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an để bảo đảm nguyên
tắc làm việc tập thể của Ủy ban nhân dân bao quát đầy đủ các lĩnh vực
chuyên môn, tạo điều kiện thực hiện việc giám sát của HĐND và lấy phiếu
tín nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND và cơ
quan quân sự, công an ở địa phương. Thành viên UBND cấp xã gồm Chủ
tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công
an. Số lượng cụ thể Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp do Chính phủ
quy định căn cứ theo phân loại đơn vị hành chính 14.
Ngày 25/01/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 08/2016/NĐ-CP quy
định số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm,
điều động, cách chức thành viên UBND, theo đó, số lượng Phó Chủ tịch UBND
các cấp được xác định theo phân loại đơn vị hành chính, cụ thể đối với cấp
tỉnh: Thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh có không quá 05 Phó Chủ tịch
UBND; các thành phố trực thuộc Trung ương còn lại và các tỉnh loại I có không
quá 04 Phó Chủ tịch UBND; tỉnh loại II và loại III có không quá 03 Phó Chủ tịch
UBND; đối với cấp huyện: Loại I có không quá 03 Phó Chủ tịch UBND; loại II và
loại III có không quá 02 Phó Chủ tịch UBND; đối với cấp xã: Loại I có không quá
02 Phó Chủ tịch UBND, loại II và loại III có 01 Phó Chủ tịch UBND.
14

Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.


18

Uỷ ban nhân dân được xác định là cơ quan hoạt động theo chế độ tập
thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND. Với tư cách là người đứng
đầu Ủy ban nhân dân, Chủ tịch UBND có nhiệm vụ lãnh đạo và điều hành
công việc của Uỷ ban nhân dân, lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện các nhiệm

vụ thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp
trên, của HĐND và UBND, lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của
hệ thống hành chính Nhà nước trên địa bàn, bảo đảm tính thống nhất, thông
suốt của nền hành chính ở địa phương. Luật cũng quy định chi tiết về số
lượng, cơ cấu thành viên UBND, trong đó những người đứng đầu cơ quan
chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân đều phải là thành viên UBND; đồng
thời phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể Ủy ban nhân dân và
Chủ tịch UBND theo hướng đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND.
Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được tổ chức ở cấp tỉnh,
cấp huyện, là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý
Nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ quyền
hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan Nhà nước cấp trên. Cơ quan
chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và
công tác của Ủy ban nhân dân, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp
vụ của cơ quan quản lý Nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên. Cơ quan
chuyên môn thuộc UBND do Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thành
lập hoặc bãi bỏ15.
Việc tổ chức cơ quan chuyên môn của UBND phải đảm bảo sự phù hợp
với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và điều kiện, tình hình phát triển kinh tế,
xã hội của từng địa phương; đảm bảo tinh gọn, hợp lý, thông suốt, hiệu lực, hiệu
quả trong quản lý Nhà nước về ngành, lĩnh vực từ Trung ương đến cơ sở, không
trùng lặp với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn.

15

Điểm d khoản 2 Điều 19 và Điểm g Khoản1 Điều 26 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015.


19

2.4. Phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương và giữa
các cấp chính quyền địa phương
Việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương là chủ trương xuyên
suốt của Đảng nhưng đến Hiến pháp năm 2013, việc phân định thẩm quyền
giữa Trung ương và CQĐP mới được chính thức ghi nhận, tạo tiền đề pháp lý
quan trọng, làm cơ sở cho pháp luật về CQĐP quy định cụ thể về thẩm quyền,
nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp CQĐP. Hiến pháp năm 2013 quy định vấn
đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa Trung ương và địa
phương, giữa các cấp CQĐP, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương,
đồng thời phát huy tính sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.
Nhiê ̣m vu ̣, quyề n ha ̣n của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định
thẩ m quyề n giữa các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương và của
mỗi cấp CQĐP16. Đây là một định hướng quan trọng trong việc thực hiện
quyền lực có tính nền tảng, có ảnh hưởng quyết định đến tổ chức bộ máy Nhà
nước ta; đồng thời, đòi hỏi phải phân cấp thật rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn
giữa Trung ương, địa phương và giữa mỗi cấp chính quyền địa phương.
Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện
một số nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực
hiện nhiệm vụ đó17. Đã khắc phục tình trạng nhiều nhiệm vụ của Trung ương
được giao cho địa phương thực hiện nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các
bảo đảm, điều kiện vật chất, nhân lực để thực hiện công việc. Đây là quy định
mới của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đó.
Việc phân cấp, phân quyền được xác định trong Hiến pháp là căn cứ
pháp lý quan trọng, làm cơ sở cho pháp luật về chính quyền địa phương quy
định cụ thể, thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp CQĐP. Việc xác

16
17

Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013.

Khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013.