Pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh lạng sơn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DƯƠNG MAI TÙNG

PHÁP LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DƯƠNG MAI TÙNG

PHÁP LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 8 38 01 07

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích
dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Dương Mai Tùng


MỤC LỤC

Trang
MỞ ĐẦU

1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI

PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

8

1.1. Lý luận về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.2. Lý luận về chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

8
19

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI
HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN

31

2.1. Nội dung của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai

31

2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực sử dụng đất tại tỉnh Lạng Sơn

53

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI
PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH

LẠNG SƠN

61

3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn

61

3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực sử dụng đất từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Lạng Sơn

63

KẾT LUẬN

71

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
QSDĐ

: Quyền sử dụng đất

SDĐ

: Sử dụng đất

TN&MT : Tài nguyên và môi trường
UBND

: Ủy ban nhân dân

VPHC

: Vi phạm hành chính

VPPL

: Vi phạm pháp luật

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực đất đai là một chế định
cơ bản của pháp luật đất đai. Việc xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai góp phần nâng
cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai; bởi lẽ, trong quản lý và sử dụng đất
(SDĐ) có một bộ phận đáng kể tổ chức, cá nhân bị cám dỗ bởi những lợi ích vật
chất thu được từ đất đai nên có hành vi vi phạm pháp luật (VPPL) đất đai. Những
hành vi này phá vỡ trật tự quản lý hành chính về đất đai, thể hiện sự coi thường kỷ
cương, phép nước gây lãng phí tài nguyên đất đai; xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của tổ chức, cá nhân và của Nhà nước. Vì vậy, việc xử lý VPHC trong lĩnh

vực đất đai là cần thiết nhằm lập lại kỷ cương, nề nếp trong quản lý và SDĐ. Tuy
nhiên, trong điều kiện "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật chứ không phải
bằng đạo lý"1 thì việc xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai được thực hiện trong
khuôn khổ pháp luật. Các quy định về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai thu hút sự
quan tâm nghiên cứu, tìm hiểu của giới khoa học pháp lý nước ta. Thời gian qua,
nhiều công trình khoa học về vấn đề này được công bố với một số giải pháp góp
phần hoàn thiện chế định pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai. Những
giải pháp này có giá trị tham khảo nhất định trong quá trình sửa đổi, bổ sung các
quy định về xử lý VPHC về đất đai. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành pháp luật đất đai
cho thấy hiệu quả của việc xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai chưa đáp ứng sự kỳ
vọng, mong muốn của xã hội. Nhiều vụ VPPL đất đai được phát hiện nhưng việc xử
lý thiếu dứt điểm, kiên quyết với những chế tài chưa đủ sức răn đe, giáo dục người
vi phạm. Điều này không chỉ khiến dư luận xã hội bức xúc mà còn gây ra ý thức
kinh nhờn, coi thường pháp luật và tạo ra sự rối ren trong lĩnh vực đất đai. Đây là lý
do cần phải tiếp tục nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống, toàn diện pháp luật về
xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai nhằm nhận diện những tồn tại, bất cập và nguyên
nhân của tồn tại, bất cập; trên cơ sở đó, đưa ra giải pháp hoàn thiện và nâng cao
hiệu quả thi hành chế định xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai. Mặt khác, Luật đất
đai năm 2013 ra đời với những sửa đổi, bổ sung về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất
đai. Để đảm bảo sự tương thích, đồng bộ với những sửa đổi, bổ sung này của Luật
đất đai năm 2013, Chính phủ giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) chủ
1. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội.


2
trì phối hợp với các bộ, ngành, địa phương nghiên cứu xây dựng, ban hành nghị
định thay thế Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử
phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai. Đặt trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu, đánh giá
pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai là cần thiết.
Lạng Sơn là một tỉnh miền núi phía Bắc tiếp giáp với Trung Quốc. Mặc dù

vẫn còn là tỉnh nghèo song thời gian qua, Đảng bộ, chính quyền, quân và dân tỉnh
Lạng Sơn đã nỗ lực vượt khó trong phát triển kinh tế - xã hội theo cơ chế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) và đạt được những kết quả tích cực. Trong 05
năm trở lại đây (từ năm 2013 - năm 2017), tốc độ phát triển kinh tế của tỉnh Lạng
Sơn năm sau cao hơn năm trước, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội
được đầu tư xây dựng đồng bộ không chỉ làm thay đổi căn bản bộ mặt đô thị mà còn
góp phần cải thiện đáng kể cuộc sống của người dân ở khu vực nông thôn, miền núi.
Kinh tế phát triển kéo theo giá đất ngày càng tăng. Đây là một nguyên nhân khách
quan dẫn đến việc VPPL đất đai. Dẫu cho tỉnh Lạng Sơn đã áp dụng đồng bộ các
biện pháp để phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời VPHC trong lĩnh vực đất đai
song tình hình vẫn chưa được cải thiện và đạt hiệu quả mong muốn. Muốn đi tìm
nguyên nhân và xác lập cơ chế phù hợp để giải quyết căn cơ, hiệu quả vấn đề này
thì không thể không nghiên cứu, đánh giá toàn diện, hệ thống, khách quan, khoa học
về pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai tham chiếu từ thực tiễn thi hành tại
tỉnh Lạng Sơn hiện nay.
Với những lý do cơ bản trên, học viên lựa chọn đề tài "Pháp luật xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh
Lạng Sơn" làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Xử lý VPHC nói chung và xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai nói riêng là
một vấn đề hết sức phức tạp và nhạy cảm. Vấn đề này nhận được sự quan tâm tìm
hiểu của giới luật học nước ta. Thời gian qua, nhiều công trình khoa học nghiên cứu
liên quan đến đề tài luận văn được công bố mà tiêu biểu phải kể đến các công trình
cụ thể sau đây: i) Hoàng Xuân Hoan - Nguyễn Trí Hòa (1993), Pháp luật về xử phạt
vi phạm hành chính, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh; ii) Đặng Thanh Sơn - Hà Thị
Nga (1996), Hỏi đáp về Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội; iii) Phạm Dũng - Hoàng Sao (1998), Tìm hiểu về xử phạt vi phạm hành
chính, Nxb Pháp lý, Hà Nội; iv) Vũ Thư (2000), Chế tài hành chính - Lý luận và

3

thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; v) Bùi Minh Thanh (2003), Vi phạm
pháp luật và đấu tranh chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam
hiện nay, luận án tiến sĩ luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà
Nội; vi) Lê Nguyễn Nam Ninh (2004), Vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực
hải quan và giải pháp xử lý, luận văn thạc sĩ luật học, Học viện Hành chính Quốc
gia, Hà Nội; vii) Đỗ Thị Phương (2005), Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình Thực trạng và giải pháp khắc phục, luận văn thạc sĩ luật học, Học viện Chính trị
Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; viii) Tôn Gia Huyên (2002), Chính sách đất đai
của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Bình luận khoa học Hiến pháp
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; ix)
Phạm Hữu Nghị (2002), Về thực trạng chính sách đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Nhà
nước và Pháp luật, số 8; x) Nguyễn Đình Bồng (2001), Một số vấn đề quản lý nhà
nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 04; xi)
Nguyễn Mạnh Hùng (2003), Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai qua
thực tiễn tỉnh Thái Bình, luận văn thạc sĩ luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh; xii) Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật hành chính,
Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; xiii) Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo
trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; xiv) Vũ Thị Trang (2017), Pháp
luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn thi hành tại tỉnh
Lạng Sơn, luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; xv) Xuân Thống
(2017), Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai: Còn những khó khăn!, Báo
Công an Nghệ An online, thứ năm ngày 31/08/2017; xvi) Nguyễn Thùy Chi (2012),
Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm hành
chính về đất đai ở quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội, luận văn thạc sĩ ngành địa
chính, Trường Đại học Khoa học tự nhiên, Hà Nội; xvii) Bộ Tư pháp (2018), Báo
cáo số 09/BC-BTP: Báo cáo tổng kết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, ngày
08/01/2018, Hà Nội; xviii) Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố Đà Nẵng (2013),
Báo cáo kết quả kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong các lĩnh vực đất đai, môi trường, xây dựng trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

năm 2013, Đà Nẵng; xix) Bộ TN&MT (2012), Báo cáo số 193/BC-BTNMT ngày
06/09/2012, Báo cáo tổng kết tình hình thi hành Luật đất đai 2003 và định hướng
sửa đổi Luật đất đai, Hà Nội; xx) Bộ TN&MT (2015), Báo cáo công tác quản lý
nhà nước về đất đai năm 2014, 06 tháng đầu năm 2015 và tình hình triển khai thi


4
hành Luật đất đai và những vấn đề cần giải quyết tháo gỡ, Hà Nội; xxi) Nguyễn
Văn Tài (chủ nhiệm) (2012), Cơ sở khoa học cho việc sửa đổi Luật đất đai năm
2003 - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Viện Chính sách, Chiến lược TN&MT Bộ TN&MT, Hà Nội v.v...
Các công trình nghiên cứu trên đây đã giải quyết được một số vấn đề lý
luận và thực tiễn về VPPL nói chung và VPHC (trong đó có VPHC trong lĩnh vực
đất đai) nói riêng, bao gồm phân tích khái niệm, đặc điểm, hậu quả của VPPL và
VPHC; đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả phòng chống
VPPL. Hơn nữa, một phần kết quả của các công trình này đã giải quyết được một số
vấn đề lý luận và thực tiễn về VPHC và xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai… Tuy
nhiên, nghiên cứu pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai một cách có hệ
thống, đầy đủ và toàn diện trên phương diện lý luận, thực tiễn đặt trong mối quan hệ
tham chiếu với Luật đất đai năm 2013, Luật xử lý VPHC năm 2012 nói chung và
thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn hiện nay nói
riêng thì dường như vẫn còn thiếu một công trình như vậy. Trên cơ sở kế thừa
những kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học có liên quan đến đề tài đã
công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai và
thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận văn là đưa ra các giải pháp góp
phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh
vực đất đai trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên
cứu cụ thể sau đây:
- Tập hợp, phân tích hệ thống cơ sở lý luận pháp luật về xử lý VPHC trong
lĩnh vực đất đai ở Việt Nam thông qua việc luận giải một số nội dung: i) Phân tích,
khái niệm và đặc điểm của VPHC nói chung và VPHC trong lĩnh vực đất đai nói
riêng; ii) Tìm hiểu hậu quả của VPHC trong lĩnh vực đất đai; iii) Phân tích khái
niệm và đặc điểm của xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai; iv) Mục đích, ý nghĩa,
nguyên tắc và các hình thức xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai; v) Phân tích khái
niệm và đặc điểm của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai; vi) Cơ sở ra


5
đời pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai; vii) Lịch sử hình thành và phát
triển của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai và
thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
- Đưa ra định hướng, giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả
thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào các nội dung chủ yếu sau đây:
- Các quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng, hoàn thiện pháp luật đất
đai nói chung và pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai nói riêng trong nền
kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay;
- Các quy định của Luật xử phạt VPHC năm 2012 và các văn bản hướng
dẫn thi hành;
- Các quy định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi
hành về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai;
- Hệ thống lý thuyết, trường phái học thuật về xử lý VPHC nói chung và xử
lý VPHC trong lĩnh vực đất đai nói riêng;

- Thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai trên địa
bàn tỉnh Lạng Sơn …
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam là một đề tài có
phạm vi nghiên cứu rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Tuy
nhiên trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, tác giả giới hạn phạm vi
nghiên cứu của luận văn ở những nội dung cụ thể sau:
- Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai
của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành;
- Đánh giá thực tiễn thi hành các quy định về xử lý VPHC trong lĩnh vực
đất đai của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành trên địa bàn
tỉnh Lạng Sơn.
Mặt khác, trên thực tế, VPHC trong lĩnh vực đất đai có thể do người SDĐ
gây ra và cũng có thể do người quản lý đất đai và các đối tượng khác thực hiện. Tuy
nhiên, xem xét, tìm hiểu VPHC trong lĩnh vực đất đai cho thấy phần lớn các vi


6
phạm này do người SDĐ thực hiện. Vì vậy, trong khuôn khổ luận văn này, tác giả
nghiên cứu, tìm hiểu VPHC trong lĩnh vực đất đai và xử lý VPHC trong lĩnh vực
đất đai giới hạn ở phạm vi VPPL trong lĩnh vực đất đai do người SDĐ thực hiện.
Đồng thời, đối tượng mà luận văn này nghiên cứu khu trú vào VPPL trong lĩnh vực
đất đai đai bị xử lý bằng biện pháp hành chính mà chưa đến mức bị truy cứu trách
nhiệm hình sự giới hạn trong phạm vi không gian là địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khi thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ
bản sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin;
- Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:

i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu…
được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật về xử lý
VPHC trong lĩnh vực đất đai;
ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê,
phương pháp tổng hợp... được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp
luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh
Lạng Sơn;
iii) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải…
được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng
cao hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn
tỉnh Lạng Sơn.
6. Những kết quả nghiên cứu đạt được
Luận văn hoàn thành với những kết quả nghiên cứu đạt được cụ thể như sau:
- Hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về pháp luật
về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam;
- Giải mã nội hàm khái niệm về xử lý VPHC nói chung và xử lý VPHC
trong lĩnh vực đất đai nói riêng; đồng thời chỉ ra những đặc điểm của xử lý VPHC
trong lĩnh vực đất đai;
- Tìm hiểu lịch sử phát triển của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực
đất đai qua các thời kỳ nhằm nhận diện sự phát triển tư duy pháp lý của Nhà nước ta
trong xây dựng và hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này;


7
- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai và
thực tiễn thi hành chế định pháp luật này trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn;
- Đưa ra các kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi
hành pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của

luận văn gồm 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai.
Chương 2. Thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
Chương 3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.


8
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. Lý luận về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.1.1.1. Khái niệm vi phạm pháp luật
Vi phạm pháp luật là một khái niệm được sử dụng phổ biến trong các sách,
báo, tài liệu pháp lý ở nước ta. Khái niệm VPPL được nhiều công trình của giới
nghiên cứu khoa học pháp lý nước ta tìm hiểu, giải mã.
- Theo Giáo trình Lý luận chung Nhà nước và Pháp luật của Khoa Luật
thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2001 định nghĩa: "Vi phạm là một sự kiện
pháp lí đặc biệt, đó là hành vi do các chủ thể pháp luật thực hiện trái với các yêu
cầu của quy phạm pháp luật, xâm hại tới các quan hệ xã hội được pháp luật bảo
vệ". Có bốn loại VPPL: Vi phạm hình sự, vi phạm dân sự, VPHC, vi phạm kỷ luật,
tương ứng với mỗi loại vi phạm là một hình thức truy cứu trách nhiệm pháp lý cụ thể.
Vi phạm pháp luật là: Hành vi chủ thể thực hiện trái với các quy định của
quy phạm pháp luật, gây tổn hại cho xã hội.
Theo Từ điển Luật học: "Vi phạm pháp luật: 1. Nghĩa rộng: các việc sai,
trái pháp luật nói chung; 2. Nghĩa hẹp: các việc sai, trái pháp luật chưa cấu thành

tội phạm và thường được gọi là vi phạm hành chính"2.
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) biên soạn
năm 2006: "Vi phạm pháp luật: Hành vi trái pháp luật, có lỗi của chủ thể có năng
lực trách nhiệm pháp lí xâm hại tới quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ.
Vi phạm pháp luật có các dấu hiệu cơ bản: 1) Hành vi của con người gồm
hành vi hành động và hành vi không hành động; 2) Là hành vi trái quy định của
pháp luật. Tính trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ làm không đúng điều pháp
luật cho phép, không làm hoặc làm không đầy đủ điều pháp luật bắt buộc phải làm
hoặc làm điều mà pháp luật cấm; 3) Là hành vi có chứa đựng lỗi của chủ thể trạng thái tâm lí thể hiện thái độ tiêu cực của chủ thể đối với hành vi của mình ở
thời điểm chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật; 4) Là hành vi do chủ thể có năng
2. Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, tr. 568.


9

lực trách nhiệm pháp lí thực hiện (nếu chủ thể hành vi trái pháp luật là cá nhân thì
người đó phải đến độ tuổi chịu trách nhiệm pháp lí theo luật định, không mắc các
bệnh tâm thần, có khả năng nhận thức được hậu quả nguy hiểm cho xã hội của
hành vi của mình và hậu quả pháp lí của nó). Tùy thuộc vào tính chất của vi phạm
pháp luật, vào hậu quả có hại và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi cũng
như tính chất của chế tài có thể được áp dụng đối với hành vi mà các vi phạm pháp
luật được chia thành hai loại là tội phạm và vi phạm, trong đó vi phạm có thể là vi
phạm hành chính, vi phạm dân sự, vi phạm kỉ luật nhà nước"3.
Từ những quan niệm trên đây, chúng ta có thể hiểu VPPL là hành vi của
con người xâm phạm những điều bị pháp luật cấm hoặc không cho phép thực hiện.
VPPL có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Một là, VPPL là hành vi do con người thực hiện. Hành vi này được thể hiện
ra bên ngoài thế giới khách quan mà chúng ta có thể nhận biết được thông qua hành
động, ví dụ: hành động trộm, cắp xe máy của người khác; hành động cắt trộm dây
điện để lấy đồng bán kiếm lời v.v; hoặc không hành động, ví dụ: Không tố giác kẻ

phạm tội; không cứu giúp người khác khi họ bị đe dọa nguy hiểm đến tính mạng v.v...
Hai là, VPPL là hành vi trái pháp luật. Điều này có nghĩa là người bị xác
định VPPL có hành vi không thực hiện những điều do pháp luật quy định, ví dụ:
Không đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông; điều khiển phương tiện giao thông
trong trạng thái say rượu v.v...; hoặc thực hiện hành vi bị pháp luật cấm, ví dụ: Vượt
đèn đỏ, nhận tiền tham nhũng v.v....
Ba là, VPPL là hành vi trái pháp luật được thực hiện do lỗi của người vi phạm.
Bốn là, người có hành vi VPPL có năng lực pháp lý thực hiện. Điều này có
nghĩa là người thực hiện hành vi VPPL có khả năng nhận thức được mức độ và hậu
quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra.
1.1.1.2. Khái niệm vi phạm pháp luật đất đai
Trong quản lý và SDĐ, con người có những hành vi ứng xử khác nhau. Điều
này phụ thuộc vào nhận thức và ý muốn chủ quan của các chủ thể SDĐ. Để tiếp cận,
khai thác, SDĐ đai mỗi người đều có quyền tự do lựa chọn cách thức ứng xử. Nếu việc
lựa chọn cách thức ứng xử của người SDĐ phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã
hội và không bị pháp luật cấm thì đó là biểu hiện của việc người SDĐ tuân thủ quyền
và nghĩa vụ do pháp luật đất đai quy định. Ngược lại, những ứng xử của người SDĐ
3. Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa & Nxb Tư pháp,
Hà Nội, tr. 852.


10
trong khai thác, SDĐ đai không phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và bị
pháp luật cấm thì bị coi là hành vi VPPL đất đai. Vậy VPPL đất đai là gì?
Theo Giáo trình Luật Đất đai năm 2006 của Trường Đại học Luật Hà Nội
thì: Vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được thực hiện một cách cố
ý hoặc vô ý xâm, phạm đến quyền lợi của Nhà nước với vai trò là đại diện cho chủ
sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của người đất đai đai cũng như các quy định về
chế độ sử dụng các loại đất 4.
Theo Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ về xử

phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai: "Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy
định trong Nghị định này là hành vi cố ý hoặc vô ý của người SDĐ, tổ chức, cá
nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của
pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy
định của pháp luật"5.
Như vậy, pháp luật nước ta sử dụng hai thuật ngữ để chỉ hành vi vi phạm
các quy định trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: i) VPPL đất đai, theo thuật ngữ này,
người có hành vi trái pháp luật đất đai được thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý xâm
phạm các khách thể mà pháp luật đất đai bảo vệ; ii) VPHC trong lĩnh vực đất đai là
hành vi cố ý hoặc vô ý của người SDĐ, tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các
quy định của pháp luật đất đai nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự
mà chỉ bị xử lý bằng biện pháp hành chính. Cho dù được sử dụng với hai thuật ngữ
khác nhau song giữa chúng có nội dung tương đồng đều biểu đạt hành vi trái pháp
luật đất đai của người SDĐ được thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý xâm phạm các
khách thể được pháp luật đất đai bảo vệ nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách
nhiệm hình sự mà chỉ bị xử lý bằng biện pháp hành chính. Vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai là một dạng cụ thể của VPPL đất đai; đó là hành vi trái pháp
luật đất đai xâm phạm trật tự quản lý hành chính về đất đai. Vì vậy, VPHC trong
lĩnh vực đất đai là một dạng của VPPL đất đai. Khái niệm VPPL đất đai hàm chứa
trong đó VPHC trong lĩnh vực đất đai.
Từ những quan niệm trên đây về VPPL đất đai hay VPHC trong lĩnh vực
đất đai (sau đây gọi chung là VPPL đất đai), theo tác giả, những dấu hiệu nhận biết
của một VPPL đất đai bao gồm:
4. Trường Đại học Luật Hà Nội (2010), Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 479.
5. Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ về xử phạt VPHC trong
lĩnh vực đất đai.


11
Thứ nhất, VPPL đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai của một cá nhân.

Theo lý luận chung về nhà nước và pháp luật, đối tượng điều chỉnh của ngành
luật là nhóm quan hệ xã hội cùng loại (cùng đặc điểm, cùng tính chất). Mà quan hệ
xã hội là quan hệ giữa con người với con người trong một lĩnh vực nhất định của đời
sống xã hội được thực hiện thông qua các hành vi ứng xử. Theo C.Mác thì: "Con
người chỉ tồn tại với pháp luật thông qua hành vi của mình"6. Như vậy, đối tượng
điều chỉnh của ngành luật đất đai là nhóm quan hệ giữa con người với con người trong
việc chiếm hữu, quản lý và SDĐ đai được thực hiện thông qua các hành vi ứng xử.
Nếu các hành vi ứng xử này vi phạm những điều pháp luật đất đai nghiêm cấm thì
bị coi là hành vi trái pháp luật đất đai. Vậy hành vi trái pháp luật đất đai là gì?
Hành vi trái pháp luật đất đai là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện
không đúng những quy định của pháp luật đất đai, xâm hại tới những khách thể
được pháp luật đất đai bảo vệ. Hành vi trái pháp luật đất đai được biểu hiện trên
thực tế bằng hành động (ví dụ: lấn, chiếm đất đai; SDĐ không đúng mục đích; hủy
hoại đất đai; giao đất không đúng thẩm quyền hoặc không đúng đối tượng v.v) hoặc
không hành động (ví dụ: không bồi bổ, cải tạo đất; nhận đất mà không sử dụng; bỏ
hoang hóa, lãng phí đất đai v.v...). Tuy nhiên, trên thực tế có trường hợp xử sự của
một người không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp luật đất
đai nhằm ngăn ngừa một thiệt hại lớn hơn có thể xảy ra cho xã hội thì không bị coi
là hành vi VPPL đất đai (thiệt hại lớn hơn này có căn cứ khẳng định chắc chắn rằng
sẽ xảy ra trên thực tế nếu không có các biện pháp ngăn ngừa).
Thứ hai, VPPL đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai của một cá nhân
được thực hiện do lỗi của họ gây ra.
Theo khoa học pháp lý, lỗi là trạng thái tâm lý, là ý chí chủ quan của chủ
thể thực hiện hành vi vi phạm. Lỗi có thể là lỗi cố ý hoặc vô ý thể hiện nhận thức
của bản thân người vi phạm đối với hành vi và hậu quả do họ gây ra.
- Lỗi cố ý: Được thể hiện ở chỗ người có hành vi vi phạm nhận thức được
tính chất hành vi của mình nhưng vẫn thực hiện. Lỗi cố ý có hai hình thức thể hiện
là lỗi cố ý trực tiếp và lỗi cố ý gián tiếp.
- Lỗi vô ý: Lỗi vô ý do cẩu thả là người có hành vi vi phạm không biết và
không nhận thức được rằng hành vi của mình là trái pháp luật mặc dù cần phải biết

và nhận thức được điều đó; vô ý do quá tự tin là người có hành vi vi phạm nhận
6. C.Mác và Ănghen (1980), Tuyển tập, tập 1, Nxb Sự thật, Hà Nội, tr. 19.


12
thức được điều này nhưng do quá tự tin cho rằng có thể ngăn ngừa được dễ dàng
hậu quả của hành vi trái pháp luật của mình.
Yếu tố lỗi là một dấu hiệu không thể thiếu được trong việc nhận biết một
hành vi VPPL nói chung và hành vi VPPL đất đai nói riêng. Bởi lẽ, mục đích cao cả
của chế tài pháp luật (hình phạt) không phải là trừng trị, xử lý hành vi VPPL của
một người mà là hướng tới việc giáo dục người vi phạm tự giác sửa chữa lỗi lầm để
trở thành công dân tốt, người có ích cho xã hội. Thông qua chế tài xử lý đối với
hành vi vi phạm của một người mà làm cho họ nhận biết được sai lầm của mình;
đồng thời, giúp người có hành vi vi phạm tự giác cải tạo để trở thành người công
dân có ích. Hơn nữa, thông qua việc xử lý hành vi VPPL của một người mà có tác
dụng giáo dục, răn đe người khác không nên có hành vi VPPL tương tự. Như vậy,
mục đích giáo dục của pháp luật sẽ không thể thực hiện được nếu không xác định
được ý thức chủ quan, tâm lý của người có hành vi VPPL thông qua việc nhận biết
được yếu tố lỗi của họ. Như vậy, lỗi là yếu tố không thể thiếu được khi xác định
một hành vi VPPL nói chung và VPPL đất đai nói riêng. Lỗi thể hiện về mặt nhận
thức chủ quan, thái độ của người vi phạm. Vì thế sẽ không bị coi là có lỗi nếu bản
thân người thực hiện hành vi VPPL không nhận thức được hành vi của mình xâm
phạm các quan hệ xã hội mà pháp luật bảo vệ. Xét yếu tố lỗi một cách chính xác sẽ
giúp lựa chọn hình thức xử lý phù hợp đối với một hành vi VPPL.
Ở đây chúng ta cũng cần lưu ý một vấn đề thuộc về khái niệm VPPL đất
đai; đó là, VPPL đất đai được nhận biết thông qua dấu hiệu hành vi trái pháp luật đất
đai và được thực hiện do lỗi của người vi phạm mà không xem xét đến thiệt hại thực tế
xảy ra và mối quan hệ "nhân - quả" giữa hành vi trái pháp luật đất đai với hậu quả thiệt
hại do hành vi này gây ra. Việc xem xét thiệt hại thực tế xảy ra và mối quan hệ giữa
hành vi trái pháp luật đất đai với hậu quả thiệt hại do hành vi này gây ra chỉ có ý nghĩa

trong việc xác định mức chế tài xử lý (khung hình phạt) chứ không mang ý nghĩa
trong nhận biết về mặt lý luận VPPL đất đai. Bởi lẽ, đất đai là tài nguyên thiên
nhiên hữu hạn và có tầm quan trọng đặc biệt trên nhiều phương diện. Nó thuộc
khách thể đặc biệt cần phải được pháp luật bảo vệ rất chặt chẽ. Hơn nữa, mỗi một
hành vi VPPL đất đai để lại hậu quả rất nghiêm trọng đối với đất đai mà việc khắc
phục hậu quả rất tốn kém về tiền bạc, công sức, chất xám và thậm chí có trường hợp
không thể khắc phục được. Do vậy, pháp luật đất đai lấy phương châm chủ động
phòng ngừa VPPL làm chính chứ không "ngồi chờ" VPPL đất đai xảy ra mới xử lý.


13
1.1.1.3. Đặc điểm của vi phạm pháp luật đất đai
Từ việc tìm hiểu khái niệm VPPL đất đai trên đây, tác giả cho rằng loại
VPPL này mang một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, chủ thể của VPPL đất đai là người SDĐ (người được Nhà nước
giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) ổn định; người
nhận chuyển QSDĐ hợp pháp), tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động
dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của pháp luật đất đai mà chưa đến mức bị
truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Điều này có nghĩa là chủ
thể VPPL đất đai bao gồm cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài (gọi chung là cá nhân); cơ quan, tổ chức kinh tế trong
nước, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư
nước ngoài và các tổ chức khác (gọi chung là tổ chức); hộ gia đình được Nhà nước
giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ ổn định lâu dài; cơ sở tôn giáo được Nhà
nước giao đất; cộng đồng dân cư được Nhà nước giao đất và tổ chức, cá nhân nhận
chuyển QSDĐ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có hành vi VPHC trong SDĐ đai
hoặc trong việc thực hiện các hoạt động dịch vụ về đất đai.
Cán bộ, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ (thực hiện nhiệm
vụ quản lý nhà nước về đất đai) có hành vi VPPL về quản lý đất đai không thuộc
nhóm chủ thể VPPL đất đai trong lĩnh vực SDĐ.

Thứ hai, khách thể của VPPL đất đai là các quyền và lợi ích hợp pháp của
Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; quyền và lợi ích hợp
pháp của người SDĐ và chế độ sử dụng các loại đất được pháp luật đất đai bảo vệ.
Thứ ba, do đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là địa bàn phân bố các khu
dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng v.v và là
thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống nên VPPL đất đai không chỉ
xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ mà còn xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của cộng đồng, của xã hội.
Hậu quả của VPPL đất đai để lại những tác động tiêu cực trên nhiều
phương diện về chính trị, kinh tế - xã hội và môi trường... Việc khắc phục hậu quả
của VPPL đất đai tiến hành rất khó khăn, phức tạp và rất tốn kém; thậm chí có
trường hợp VPPL đất đai để lại hậu quả không thể khắc phục được.
Thứ tư, việc SDĐ thường liên quan chặt chẽ đến việc sử dụng nhà ở, công trình
xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất. Do đó VPPL đất đai thường kéo theo


14
VPPL về nhà ở, về lĩnh vực xây dựng; về lĩnh vực dân sự hoặc VPPL đất đai ảnh hưởng
tiêu cực đến vấn đề môi trường, tiềm ẩn nguy cơ đe dọa sự phát triển bền vững v.v...
1.1.2. Khái niệm xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Như phần trên đã phân tích xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai được hiểu
đồng nhất với xử lý VPPL đất đai của người SDĐ (sau đây được gọi chung là xử lý
VPPL đất đai). Để đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, mọi VPPL đều bị phát
hiện và xử lý kịp thời; theo đó, người có hành vi VPPL sẽ bị xử lý bằng một chế tài
pháp lý. Vậy xử lý VPPL là gì?. Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý
(Bộ Tư pháp) xuất bản năm 2006: "Xử lý vi phạm pháp luật: Xem xét, quyết định áp
dụng các hình thức trách nhiệm pháp lí đối với các cá nhân, tổ chức phạm pháp
luật. Việc xử lý phạm pháp luật, phải dựa vào các yếu tố cấu thành hành vi phạm
pháp luật. Mỗi hành vi phạm pháp luật bao gồm bốn yếu tố cấu thành là chủ thể,
khách thể, mặt chủ quan và mặt khách quan.

Chủ thể phạm pháp luật có thể là cá nhân hoặc tổ chức có năng lực trách
nhiệm pháp lí. Nếu chủ thể là cá nhân thì phải đạt độ tuổi mà pháp luật quy định có năng
lực chịu trách nhiệm pháp lí và phải có trạng thái thần kinh bình thường, tức là không
mắc bệnh tâm thần và các căn bệnh khác mà không điều chỉnh được hành vi của mình.
Khách thể phạm pháp luật là những quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ
nhưng bị hành vi phạm pháp luật xâm hại tới.
Mặt chủ quan của hành vi vi phạm bao gồm lỗi, động cơ, mục đích của
hành vi vi phạm.
Mặt khách quan của hành vi phạm pháp luật là những biểu hiện bên ngoài
của phạm pháp luật. Mặt khách quan bao gồm hành vi trái pháp luật, sự thiệt hại
cho xã hội, mối quan hệ nhân quả. Việc xử lí phạm pháp luật phải được tiến hành
trong môi trường bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc cơ bản mà trước hết là nguyên
tắc pháp chế, bảo đảm xử lí đúng người, đúng pháp luật, công bằng, nhân đạo,
không làm nhục con người, tôn trọng các quyền con người của chính người bị xử lí,
nhất là trong xử lí trách nhiệm hình sự"7. Từ quan niệm chung về xử lí VPPL trên
đây, chúng ta có thể hiểu khái niệm xử lí VPPL đất đai như sau: Xử lý VPPL đất đai
là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc áp dụng pháp luật đất
đai để đưa ra chế tài pháp lý xử lý hành vi VPPL đất đai nhằm bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của Nhà nước và của người đất đai trong lĩnh vực đất đai.
7. Từ điển Luật học, Sdd, tr. 875.


15
Xét về mặt lý luận, VPPL đất đai có 02 hình thức xử lý: i) Xử lý trách
nhiệm hình sự đối với VPPL đất đai nếu tính chất, mức độ và hậu quả gây ra
nghiêm trọng được quy định trong Bộ luật hình sự năm 2015 (Điều 228: Tội vi
phạm các quy định về đất đai đai; Điều 229: Tội vi phạm các quy định về quản lý
đất đai; Điều 230: Tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất); ii) Xử lý hành chính đối với VPPL đất đai mà chưa đến mức phải
truy cứu trách nhiệm hình sự. Luận văn này giới hạn phạm vi vào việc tập trung

nghiên cứu, tìm hiểu về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là xử lý
VPPL đất đai). Xử lí VPPL đất đai có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, đây là hoạt động áp dụng pháp luật đất đai của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền nhằm xử lý người có hành vi VPPL đất đai. Điều này có nghĩa là
không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng được xử lý người có hành vi VPPL
đất đai mà chỉ những cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật
mới được áp dụng pháp luật đất đai để xử lý hành vi vi phạm. Theo quy định của
pháp luật đất đai hiện hành, các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền
xử lý VPPL đất đai; bởi lẽ, VPPL đất đai xâm phạm khách thể của hoạt động quản
lý nhà nước về đất đai; xâm phạm trật tự quản lý nhà nước về đất đai đã được xác
lập. Để khôi phục lại trật tự quản lý nhà nước về đất đai thì các cơ quan quản lý nhà
nước về đất đai áp dụng chế tài xử lý đối với hành vi VPPL đất đai. Tuy nhiên, để
tránh việc tùy tiện, lợi dụng việc xử lý VPPL đất đai vì lợi ích nhóm, tham nhũng,
tiêu cực v.v thì việc xử lý VPPL đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
phải tuân thủ đúng các quy định của pháp luật.
Thứ hai, xử lý VPPL đất đai được thực hiện tuân theo các quy định về thẩm
quyền, trình tự, thủ tục và nội dung của Luật xử lý VPHC năm 2012, Luật đất đai
năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Thứ ba, đối tượng bị xử lý VPPL đất đai phải chịu một hậu quả pháp lý bất
lợi về vật chất tương xứng với tính chất, mức độ và hậu quả do hành vi VPPL đất
đai của mình gây ra. Ngoài ra, chủ thể vi phạm còn bị buộc thực hiện khôi phục lại
tình trạng ban đầu của đất đai như trước khi vi phạm; đồng thời, các phương tiện,
công cụ được sử dụng để VPPL đất đai và số tiền có được từ việc VPPL đất đai sẽ
bị Nhà nước tịch thu sung vào ngân sách nhà nước.
Thứ tư, xử lý VPPL đất đai có mục đích là khôi phục lại tình trạng ban đầu
của đất đai như trước khi bị vi phạm; khôi phục lại trật tự quản lý và SDĐ do hành


16
vi vi phạm xâm hại; đồng thời, đảm bảo tính pháp chế trong thực thi pháp luật đất

đai trong lĩnh vực đất đai.
1.1.3. Hình thức xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai
Cơ sở áp dụng trách nhiệm hành chính đối với hành vi VPPL đất đai được
quy định tại Điều 206, Điều 207, Điều 208 và Điều 209 Luật đất đai năm 2013 và
Nghị định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai do Chính
phủ ban hành ngày 10/11/2012 (sau đây gọi là Nghị định số 102/2014/NĐ-CP).
1.1.3.1. Đối tượng bị xử lý vi phạm pháp luật đất đai
Theo Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, người có hành vi VPPL trong lĩnh
vực đất đai bị xử phạt VPHC bao gồm các đối tượng dưới đây có hành vi VPHC
trong SDĐ hoặc trong việc thực hiện các hoạt động dịch vụ về đất đai: Một là, hộ
gia đình, cộng đồng dân cư; cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài (sau đây gọi chung là cá nhân); Hai là, tổ chức trong
nước, tổ chức nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (sau đây gọi
chung là tổ chức); Ba là, cơ sở tôn giáo.
Tổ chức, cá nhân được áp dụng quyền ưu đãi, miễn trừ dành cho cơ quan
đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự nước ngoài và cơ quan đại diện của tổ chức
quốc tế tại Việt Nam theo quy định của pháp luật không thuộc đối tượng bị xử phạt
VPHC trong lĩnh vực đất đai8. Như vậy, người SDĐ và những người khác nếu có
hành vi trái pháp luật trong SDĐ, xâm hại trực tiếp đến quyền đại diện chủ sở hữu
đất đai của Nhà nước, quyền và lợi ích của người sử dụng như: lấn chiếm đất đai,
không SDĐ hoặc SDĐ không đúng mục đích, chuyển mục đích SDĐ trái phép, hủy
hoại đất đai… Những hành vi vi phạm này thực hiện lần đầu hoặc thiệt hại do hành
vi vi phạm gây ra không lớn, khả năng phục hồi thiệt hại dễ dàng và người gây thiệt
hại đã kịp thời khắc phục, tự nguyện bồi thường thiệt hại… nên chưa cần thiết phải
truy cứu trách nhiệm hình sự thì sẽ bị áp dụng hình thức xử phạt VPHC.
Đối với cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh
nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài nếu có hành vi VPHC trong SDĐ đai trên lãnh thổ
Việt Nam thì cũng bị xử phạt theo Nghị định số 102/2014/NĐ-CP (trừ trường hợp
Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác).
Mục đích của xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai là nhằm xử lý kịp thời

những hành vi VPPL đất đai song chưa tới mức độ nguy hiểm phải bị truy cứu trách
8. Điều 2 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai do Chính phủ ban hành
ngày 10/11/2014.


17
nhiệm hình sự, góp phần bảo vệ tài nguyên đất đai; đồng thời, giáo dục người SDĐ
nâng cao ý thức chấp hành pháp luật đất đai.
1.1.3.2. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Theo Điều 208 Luật đất đai năm 2013 và Điều 31, 32, 33 Nghị định số
102/2014/NĐ-CP thì Chủ tịch UBND các cấp; thanh tra viên, người được giao thực
hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đang thi hành công vụ, Chánh Thanh tra Sở,
Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành do Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai,
Giám đốc Sở, Chánh Thanh tra Sở TN&MT ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn
thanh tra; Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp Bộ; Chánh Thanh tra Bộ TN&MT,
Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai; những người có thẩm quyền xử phạt
VPHC của các cơ quan khác theo quy định tại Khoản 3 Điều 52 của Luật Xử lý VPHC,
trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao mà phát hiện các hành vi VPHC về đất
đai thuộc lĩnh vực hoặc địa bàn quản lý của mình thì cũng có quyền xử phạt. Mức xử
phạm VPHC trong lĩnh vực đất đai được pháp luật hiện hành quy định cụ thể như sau:
i) Chủ tịch UBND cấp xã được quyền xử phạt tiền đến 05 triệu đồng.
ii) Chủ tịch UBND cấp huyện, Chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra
chuyên ngành do Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai, Giám đốc Sở, Chánh
Thanh tra Sở TN&MT ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra có quyền
xử phạt tiền đến 50 triệu đồng.
iii) Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp Bộ có quyền phạt tiền đến
250.000.000 đồng;
iv) Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ TN&MT; Tổng cục
trưởng Tổng cục Quản lý đất đai được quyền xử phạt tiền đến 500 triệu đồng.
v) Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên

ngành đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền đến 500 nghìn đồng.
1.1.3.3. Hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Hình thức xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: Một là, hình thức
xử phạt chính gồm: i) Cảnh cáo; ii) Phạt tiền; Hai là, hình thức xử phạt bổ sung
gồm: i) Tước quyền sử dụng giấy phép từ 06 tháng đến 09 tháng hoặc đình chỉ hoạt
động từ 09 tháng đến 12 tháng, kể từ ngày quyết định xử phạt VPHC có hiệu lực
theo quy định tại Khoản 3 Điều 25 của Luật Xử lý VPHC; ii) Tịch thu tang vật
VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi
chung là tang vật, phương tiện VPHC). Để "định lượng" một cách chính xác mức


18
độ, hậu quả của hành vi VPPL đất đai và trên cơ sở đó áp dụng hình thức xử phạt
thích hợp, pháp luật đất đai đã xác lập nguyên tắc:
- Tính chất, mức độ của hành vi VPHC quy định tại các điều 6, 7, 8, 15,
Khoản 1 Điều 16 và Điều 17 của Nghị định số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo
quy mô diện tích đất bị vi phạm.
- Tính chất, mức độ của hành vi VPHC quy định tại Điều 26 của Nghị định
số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo số lượng hộ gia đình bị ảnh hưởng.
- Tính chất, mức độ của hành vi VPHC quy định tại Điều 9 và Điều 24 của
Nghị định số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo nguyên tắc quy đổi giá trị quyền
đất đai đối với diện tích đất bị vi phạm thành tiền theo giá đất trong bảng giá do
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có đất ban hành tại thời điểm lập
biên bản VPHC và chia thành 04 mức sau đây:
a) Mức 1: Giá trị quyền đất đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành
tiền dưới 60.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, dưới 300.000.000 đồng đối với
đất phi nông nghiệp;
b) Mức 2: Giá trị quyền đất đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành
tiền từ 60.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, từ
300.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;

c) Mức 3: Giá trị quyền đất đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành
tiền từ 200.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, từ
1.000.000.000 đồng đến dưới 3.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;
d) Mức 4: Giá trị quyền đất đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành
tiền từ 1.000.000.000 đồng trở lên đối với đất nông nghiệp, từ 3.000.000.000 đồng
trở lên đối với đất phi nông nghiệp.
- Diện tích đất VPHC và chi phí để xác định diện tích đất vi phạm được quy
định như sau:
a) Trường hợp vi phạm toàn bộ diện tích thửa đất thì xác định theo diện tích
ghi trên giấy tờ về quyền đất đai theo quy định tại các Khoản 1, 2 và 3 Điều 11 của
Luật đất đai năm 2013;
b) Trường hợp vi phạm một phần diện tích thửa đất có giấy tờ về QSDĐ
hoặc thửa đất vi phạm không có giấy tờ về QSDĐ theo quy định thì người thi hành
công vụ lập biên bản VPHC, trong đó ghi rõ diện tích đất vi phạm thực tế. Trường
hợp người có hành vi vi phạm không nhất trí với diện tích đất vi phạm đã xác định


19
thì người thi hành công vụ báo cáo người có thẩm quyền xử phạt trưng cầu tổ chức
có chức năng đo đạc tiến hành đo đạc xác định diện tích đất vi phạm;
c) Chi phí đo đạc xác định diện tích đất vi phạm đối với trường hợp trưng
cầu tổ chức có chức năng đo đạc được tạm ứng từ ngân sách nhà nước. Người có
hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai chịu trách nhiệm chi trả chi phí đo đạc, xác
định diện tích đất vi phạm.
Bộ TN&MT chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính quy định cụ thể việc quản
lý, cấp phát, tạm ứng và hoàn trả chi phí đo đạc xác định diện tích đất vi phạm.
- Đối với trường hợp không xác định được loại đất do không có giấy tờ về
QSDĐ thì căn cứ quy định tại Điều 3 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày
15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai
(sau đây gọi là Nghị định số 43/2014/NĐ-CP) để xác định loại đất và áp dụng giá

đất tương ứng trong bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành để xác định và quy
đổi giá trị quyền đất đai đối với diện tích đất vi phạm.
1.2. Lý luận về chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.2.1. Cơ sở xây dựng chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai
Dưới sự lãnh đạo của Đảng, nước ta đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị
trường định hướng XHCN. Khâu đột phá trong chính sách kinh tế cho bước chuyển
này là việc ban hành và thực hiện những chính sách mới trong lĩnh vực quản lý đất
đai. Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động trong sản xuất nông
nghiệp nhằm giải quyết vững chắc vấn đề an ninh lương thực quốc gia, pháp luật
đất đai đã xác định và đề cao vai trò của hộ gia đình, cá nhân: Thừa nhận hộ gia
đình, cá nhân là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông nghiệp. Nhà nước trao
QSDĐ cho người SDĐ nói chung và hộ gia đình, cá nhân nói riêng sử dụng ổn định
lâu dài. Hộ gia đình, cá nhân được chuyển QSDĐ trong thời hạn giao đất9. Những
quy định này đã phát huy hiệu quả tích cực: Người SDĐ yên tâm gắn bó lâu dài với
đất đai, khuyến khích nông dân đầu tư, nâng cao hiệu quả SDĐ. Nước ta từ một
nước thiếu lương thực, hàng năm phải nhập hàng vạn tấn lương thực đã tự túc được
vấn đề lương thực và vươn lên trở thành nước xuất khẩu gạo lớn thứ 2 thế giới.
Những quy định của Luật đất đai năm 2013 về trao QSDĐ cho hộ gia đình, cá nhân
sử dụng ổn định lâu dài và cho phép chuyển QSDĐ đã làm cho người SDĐ ngày
9. Điều 4, Điều 6 và Điều 167 Luật đất đai năm 2013.


20
càng thấy được giá trị của đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường do chạy theo
lợi nhuận mà không ít người SDĐ đã không từ bỏ bất kỳ thủ đoạn nào kể cả việc
thực hiện hành vi VPPL đất đai. Vì vậy những hành vi VPPL đất đai cần phải bị xử
lý kịp thời, nghiêm minh bằng pháp luật; bởi vì:
Thứ nhất, hành vi VPPL nói chung và hành vi VPPL đất đai nói riêng đã
gây ra những hệ quả tiêu cực đối với đời sống kinh tế - xã hội; cụ thể:

Một là, hành vi VPPL đất đai xâm phạm đến khách thể của hoạt động quản
lý nhà nước về đất đai. Trật tự quản lý đất đai do Nhà nước xác lập bị phá vỡ, gây
rối loại sự vận hành của quan hệ đất đai vận động theo một quỹ đạo quản lý thống
nhất của Nhà nước. Điều này khiến Nhà nước không kiểm soát được thị trường đất
đai gây tác động tiêu cực đến sự hấp dẫn của môi trường đầu tư - kinh doanh ở nước
ta. Hơn nữa, hành vi VPPL đất đai không chỉ dẫn đến việc phá vỡ trật tự quản lý và
SDĐ được xác lập mà còn là nguyên nhân của những tranh chấp, mâu thuẫn nảy
sinh trong nội bộ nhân dân; thậm chí phát triển thành những "điểm nóng" gây mất
ổn định về chính trị - xã hội.
Hai là, hành vi VPPL đất đai là biểu hiện sự coi thường pháp luật, thể hiện
ý thức hiểu biết pháp luật còn hạn chế của một bộ phận người dân nói chung và cán
bộ, công chức nhà nước nói riêng, không tôn trọng các quy tắc ứng xử chung của
cộng đồng trong lĩnh vực đất đai. Đây là điều không thể chấp nhận được trong điều
kiện nhà nước pháp quyền. Nơi mà ở đó tính thượng tôn của pháp luật được tôn
trọng và đề cao. Mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội phải tuân thủ pháp luật; không
một tổ chức, cá nhân nào được "đứng trên" pháp luật. Để thiết lập và duy trì trật tự,
kỷ cương trong xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong
lĩnh vực đất đai thì hành vi VPPL đất đai phải được pháp luật xử lý kịp thời, dứt
điểm, nghiêm minh và bị lên án mạnh mẽ.
Thứ hai, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã khẳng định:
"Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật chứ không phải bằng đạo lý". Điều này là
vô cùng quan trọng; bởi lẽ, quá trình chuyển đổi nền kinh tế được quản lý theo cơ
chế tập trung quan liêu bao cấp, kế hoạch hóa cao độ sang nền kinh tế thị trường
định hướng XHCN tồn tại nhiều thành phần kinh tế có lợi ích không đồng nhất,
thậm chí đối lập, mâu thuẫn với nhau. Để các thành phần kinh tế cùng tồn tại, hợp
tác và phát triển trong sự cạnh tranh lành mạnh đòi hỏi Nhà nước phải giải quyết
một cách hài hòa lợi ích của những chủ thể này. Muốn vậy, cần xây dựng Nhà nước