Luận văn thạc sỹ - Quản lý Nhà nước đối với đầu tư công của Thành phố Hà Nội

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
------------

NGUYỄN THẢO NINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG
CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Người hướng dẫn khoa học:
PGS.TS. ĐÀO THỊ PHƯƠNG LIÊN

HÀ NỘI - 2015


MỤC LỤC


DANH MỤC NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT
ĐTC:

Đầu tư công

ĐTXD:

Đầu tư xây dựng

ĐTXDCB:

Đầu tư xây dựng cơ bản

KTNN:

Kinh tế nhà nước

NSNN:

Ngân sách Nhà nước

QLNN:

Quản lý Nhà nước

TPCP:

Trái phiếu Chính phủ


DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ
BẢNG

SƠ ĐỒ


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình,
dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án
phục vụ phát triển kinh tế xã hội.

Trong thời gian qua, đã có nhiều nghiên cứu về lý thuyết cũng như thực tiễn
đối với ĐTC nói chung ở các cấp độ khác nhau, cũng có những nghiên cứu chuyên
sâu dưới dạng các đề án cụ thể để nhằm khắc phục những hạn chế kéo dài trong lĩnh
vực ĐTC, trong đó có công tác quản lý nhà nước (QLNN). Để khắc phục những tồn
tại và bất cập nêu trên thì công tác QLNN về ĐTC có một vai trò quan trong trong
việc quản lý đầu tư và xây dựng đối với các dự án đầu tư trên địa bàn thành phố Hà
Nội. Vì vậy, một loạt các Luật ra đời, Nghị định,Thông tư hướng dẫn Luật và các
Quyết định, văn bản ra đời triển khai nhằm hoàn thiện hơn nữa công tác quản lý và
sử dụng vốn ĐTC; quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ
chức, cá nhân liên quan đến hoạt động ĐTC. Tuy nhiên, việc nghiên cứu có tính hệ
thống, độc lập, khách quan đối với công tác QLNN đối với ĐTC chưa được chú
trọng, nhất là trong phạm vi thành phố Hà Nội, một thành phố có tốc độ phát triển
kinh, đô thị hóa nhanh và địa bàn rộng, nhu cầu đầu tư phát triển (trong đó ĐTC
chiếm tỷ trọng khá lớn) là hoàn toàn cần thiết.
Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐTC còn thiếu chưa đồng
bộ, thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau. Việc quản lý đầu tư sử dụng vốn
nhà nước được quy định rải rác trong các văn bản Luật (Ngân sách nhà nước 2003,
Xây dựng 2003, Đầu tư 2005…), các Nghị định, Thông tư và các Quyết định, Chỉ
thị của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư hướng dẫn của các bộ, ngành,.... Trong
các năm gần đây việc thực hiện Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm
2011 của Thủ tướng Chính phủ góp phần khắc phục một bước các tồn tại, hạn chế
nêu trên. Tuy nhiên, đây vẫn là các quy định dưới Luật và mới giải quyết được một
số bức xúc trước mắt, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới về ĐTC một cách toàn


2

diện, có hệ thống. Các văn bản quy phạm pháp luật này có quy định về quản lý đầu
tư đối với nguồn vốn ĐTC, tuy nhiên chưa đầy đủ, thiếu cụ thể, ví dụ như chưa có
quy định về quy hoạch; trình tự thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư các chương

trình, dự án; các quy định về thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án
sử dụng vốn ĐTC; lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đầu tư; triển khai thực hiện
kế hoạch; theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, giám sát kế hoạch đầu tư, cũng như
các chương trình, dự án ĐTC.
Với tình hình thực tế cùng những hạn chế, tồn tại trong quản lý ĐTC hiện
nay, đồng thời quán triệt Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung
ương Đảng (khóa XI), thực hiện tái cơ cấu đầu tư, mà trọng tâm là ĐTC; việc ban
hành Luật ĐTC là hết sức cần thiết nhằm tăng cường quản lý sử dụng có hiệu quả
các nguồn lực của Nhà nước để hướng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng hạ
tầng đồng bộ trong thời gian tới.
Hà Nội là Thủ đô của cả nước, với quy mô dân số và diện tích lớn thứ hai cả
nước, có nhu cầu và khả năng ĐTC (chủ yếu là ĐTC (XDCB) hàng năm rất lớn và
nguồn vốn này có vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội thành phố.
Trong giai đoạn 2006 – 2010, khoảng 90% vốn ngân sách cho chi đầu tư phát triển
là dành cho XDCB, nhưng trong quá trình thực hiện thì nhiều dự án đã bị kéo dài
thời gian triển khai, chậm hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng, gây lãng phí
nguồn lực và làm giảm hiệu quả đầu tư. Trong giai đoạn 2011 – 2015, nhu cầu vốn
đầu tư xã hội trên địa bàn thành phố khoảng 70 tỷ USD, trong đó vốn ngân sách
khoảng gần 13 tỷ USD; giai đoạn 2016 – 2020, nhu cầu vốn đầu tư xã hội khoảng
120 tỷ USD, trong đó vốn đầu tư từ ngân sách khoảng 20 tỷ USD. Với mức vốn đầu
tư này, nếu sử dụng hợp lý, hiệu quả sẽ tạo đà tăng trưởng cao, bền vững và thậm
chí có bước đột phá quan trọng. Ngược lại, nếu không khắc phục được tình trạng
đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thoát thì khó có thể đạt được các mục tiêu đề ra trong
Quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội đến 2020 đã được phê duyệt của Hà Nội.
Là trung tâm chính trị và cũng là một trong những đầu tầu kinh tế của cả
nước, tái cấu trúc ĐTC của Hà Nội thành công có ý nghĩa to lớn với không chỉ sự


3

phát triển bền vững của Thủ đô 1000 năm lịch sử mà còn góp phần quan trọng vào
sự thành công của chủ trương tái cấu trúc ĐTC của quốc gia. Việc nghiên cứu về Đề
tài “Quản lý Nhà nước đối với đầu tư công của Thành phố Hà Nội” là hết sức cần
thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.
2. Phạm vi nghiên cứu
- Về thời gian: Phân tích thực trạng quản lý nhà nước (QLNN) đối với ĐTC
ở Hà Nội giai đoạn 2011 – 20151.
- Về không gian: Nghiên cứu QLNN đối với ĐTC của thành phố Hà Nội, chỉ
xét đến các dự án đầu tư có cấu phần xây dựng (theo điều 6 Luật ĐTC mới ra đời)
từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) ở địa phương. Không xét đến các dự án
ĐTC trên địa bàn Hà Nội nhưng do Trung ương hay các Tổng công ty nhà nước
quản lý.
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về ĐTC và QLNN đối với ĐTC nhằm mục tiêu
tăng trưởng nhanh và bền vững ở thành phố Hà Nội.
- Phân tích thực trạng ĐTC nói chung, trọng tâm là Đầu tư XDCB bằng
NSNN của Thành phố Hà Nội, làm rõ hiệu quả và kết quả đầu tư trên các mặt thành
tựu, hạn chế, nguyên nhân.
- Đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
QLNN về ĐTC của Thành phố Hà Nội đến năm 2020.
4. Đối tượng nghiên cứu
Công tác QLNN đối với ĐTC, trọng tâm là đầu tư XDCB bằng ngân sách địa
phương của thành phố Hà Nội. Cụ thể là sự chỉ đạo, điều hành, tập trung chỉ đạo
của cơ quan QLNN về ĐTC thông qua các văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, đối
tượng nghiên cứu của đề tài rộng nhưng thống nhất, xuyên suốt (công tác xây dựng
cơ chế, chính sách pháp luật, quá trình triển khai, thực thi cơ chế, chính sách, đối
tượng thực thi, chủ thể thực thi….)

1

Bắt đầu có các chủ trương, chính sách của TW về tái cấu trúc kinh tế, trong đó có ĐTC, QĐ 339/QĐ – TTg,
Chỉ thị 1792/CT-TTg…..


4

5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu, trong đó nhấn
mạnh những phương pháp chủ yếu sau:
- Phương pháp tổng hợp, so sánh đối chiếu: Luận văn sử dụng phương pháp
tổng hợp, so sánh khi nghiên cứu các tài liệu sơ cấp và thứ cấp liên quan.
- Phương pháp thống kê, mô tả: Luận văn sử dụng hệ thống số liệu thống kê
của cơ quan kế hoạch và đầu tư, cơ quan thống kê đã được công bố qua hệ thống
niên giám và hệ thống báo cáo hàng năm.
- Phương pháp chuyên gia: tác giả, người hiện đang công tác trong ngành kế
hoạch và đầu tư, tiến hành phỏng vấn, tọa đàm, xin ý kiến các chuyên gia, là các
đồng nghiệp và các lãnh đạo giữ các vị trí chủ chốt về đầu tư, có chuyên môn, có
kinh nghiệm công tác và am hiểu về lĩnh vực này.
6. Kết cấu nội dung của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục, luận văn được kết cấu thành 03
chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nước đối
với đầu tư công
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư công của thành phố
Hà Nội.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với
đầu tư công của thành phố Hà Nội.


5

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG
1.1. Những vấn đề cơ bản về đầu tư công
1.1.1. Quan niệm về đầu tư công
Trước đây quan niệm về ĐTC chưa được thống nhất giữa các nhà nghiên
cứu, các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý trong nước và có sự khác biệt
rất lớn với quan niệm và thống kê của quốc tế.
Theo Nguyễn Đăng Bình (2012), ĐTC được hiểu là đầu tư vào hàng hóa
công cộng, “nói chung là đầu tư của Nhà nước vào cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội,
sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trường sinh thái, tài
nguyên thiên nhiên và bảo đảm an ninh quốc phòng” 2. Quan niệm này liệt kê khá cụ
thể về các nội dung của ĐTC nhưng tính khái quát chưa cao nên không bao hàm hết
các nội hàm của ĐTC. Quan niệm tương tự cũng được thể hiện trong nghiên cứu
của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011): ĐTC (thuần) được hiểu như là
phần chi tiêu công (public expenditure) được thêm vào lượng vốn vật chất để tạo ra
các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đường sá, cầu cảng, trường học, bệnh viện
v.v… Nguồn vốn ĐTC thường bao gồm NSNN, Trái phiếu chính phủ, hoặc viện trợ
phát triển của nước ngoài. Tùy theo quan niệm của từng quốc gia mà ĐTC có thể
bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các dự
án chỉ thuần mục đích công ích.
Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái (2011) cho rằng, theo lý thuyết kinh tế
học, ĐTC là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng. 3
Hàng hóa công cộng phải thỏa mãn 2 đặc tính là không có tính cạnh tranh và không
có tính loại trừ (Varian, 1992). Tuy nhiên, trên thực tế, ở các nước đang phát triển,
2

Nguyễn Đăng Bình, 2012, Đầu tư phát triển theo hướng tăng trưởng nhanh gắn với giảm nghèo tại Việt
Nam trong thời kỳ đến năm 2020, Luận án tiến sĩ kinh tế, Trang 3

3

Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái, ĐTC, Thực trạng và tái cơ cấu, Viện Kinh tế Việt Nam, NXB Từ điển
Bách khoa, Hà Nội, tr.19.


6

trong đó có Việt Nam, Chính phủ có thể đảm nhận chức năng rộng hơn, không chỉ
sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất
nhiều hàng hóa tư nhân (ví dụ, sản xuất sắt thép, xi măng). Ngược lại, ở các nước
phát triển tư nhân ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng các hàng hóa công
cộng.
Vì thế, đối với trường hợp của những nước mà khu vực kinh tế nhà nước
đóng vai trò lớn như ở Việt Nam, nhiều nhà khoa học trong nước cho rằng, cần phải
quan niệm ĐTC là tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc
khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, ĐTC được xét không
phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính
kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để
đầu tư. (Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái, 2011, tr.22). Cụ thể ở Việt Nam,
ĐTC là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành,
bao gồm: Vốn NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát
triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các DNNN và các vốn khác do Nhà
nước quản lý.
Khác với quan điểm của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách
trong nước cho rằng, “ĐTC là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư không nhằm
mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã
hội” (Điều 3, Luật ĐTC). Quan niệm như vậy đã loại bỏ tất cả những hoạt động đầu
tư của Chính phủ nhằm mục đích kinh doanh có gia tăng tích lũy tài sản của nền
kinh tế. Theo cách hiểu này lĩnh vực ĐTC bao gồm: (i) chương trình mục tiêu, dự

án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an
ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn
hóa, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác; (ii) Các chương
trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự
nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa
TSCĐ bằng vốn sự nghiệp; (iii) Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức
chính trị - xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn


7

nhà nước theo quy định của pháp luật; (iv) Chương trình mục tiêu, dự án ĐTC khác
theo quyết định của Chính phủ.
Trước khi có Luật ĐTC ra đời, có thể nói Luật Đầu tư 2005 do Quốc hội ban
hành ngày 29/11/2005 quy định: (1) Về hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh
doanh, áp dụng cho tất cả các chủ thể là nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước
ngoài. Khái niệm “Đầu tư” trong Luật Đầu tư đã có, tuy nhiên, trong các văn bản
quy phạm pháp luật hiện hành chưa có khái niệm "ĐTC". (2)Vốn nhà nước là vốn
đầu tư phát triển từ NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư
phát triển của Nhà nước và vốn đầu tư khác của Nhà nước. Tuy nhiên, cũng quy
định chung chung không rõ vốn đầu tư khác của Nhà nước là nguồn vốn nào.
Hiện nay, các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn vốn nhà nước để đầu
tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh; như:
- Vốn đầu tư từ NSNN bao gồm: đầu tư của ngân sách trung ương (bao gồm cả
phần vốn ODA được cân đối qua NSNN) cho các bộ, cơ quan trung ương, vốn bổ sung
có mục tiêu của Ngân sách Trung ương cho các địa phương và đầu tư trong cân đối ngân
sách địa phương.
- Vốn đầu tư từ công trái quốc gia: là khoản vốn do Nhà nước vay trực tiếp
của người dân bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tư cho các mục tiêu chung của
đất nước.

- Vốn đầu tư từ trái phiếu Chính phủ là khoản vốn đầu tư từ các nguồn vốn
trái phiếu do Chính phủ phát hành để thực hiện một số mục tiêu đầu tư cụ thể.
- Vốn đầu tư từ trái phiếu chính quyền địa phương là loại trái phiếu do Ủy
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh) phát hành nhằm huy động vốn cho dự án đầu tư của địa phương.
- Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nước ngoài
là nguồn vốn viện trợ và vốn vay ưu đãi do Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc
tế, các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia cung cấp (gọi tắt là các nhà tài trợ)
cho Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Một
phần vốn đầu tư từ nguồn vốn này đưa vào cân đối NSNN; một phần đưa vào tín


8

dụng đầu tư phát triển của nhà nước để cho các doanh nghiệp vay lại đầu tư các dự
án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
- Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước: là khoản vốn cho vay đầu tư
và hỗ trợ sau đầu tư theo chính sách khuyến khích đầu tư của Nhà nước, trong đó có
vốn tín dụng từ nguồn vốn vay nước ngoài ở trên.
- Vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh là các khoản vốn vay của doanh nghiệp
để đầu tư theo các mục tiêu chính sách phát triển được Chính phủ bảo lãnh.
- Vốn đầu tư khác có tính chất NSNN là các khoản đầu tư từ nguồn thu để lại
cho đầu tư nhưng không đưa vào cân đối NSNN, như: thu xổ số kiến thiết, một số hoặc
một phần các khoản phí, lệ phí.
- Đầu tư từ các khoản vốn vay của ngân sách địa phương là các khoản vốn ngân
sách địa phương vay, vay vốn tín dụng đầu tư phát triển nhà nước, vốn vay nhàn rỗi
của Kho bạc Nhà nước và các nguồn vốn vay khác được hoàn trả bằng ngân sách địa
phương kế hoạch các năm sau để đầu tư dự án kết cấu hạ tầng tại địa phương.
- Đầu tư nguồn vốn của DNNN là các khoản đầu tư từ phần vốn sở hữu của
DNNN.

- Đầu tư từ Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp, nguồn cổ phần hóa doanh
nghiệp, các nguồn vốn đầu tư do Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước.
Các nguồn vốn nêu trên được sử dụng cho các chương trình, dự án phát triển
hạ tầng kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh vì mục tiêu phát triển chung của đất
nước. Nguồn vốn này chiếm tỷ trọng quan trọng trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội
và đều được cân đối từ nguồn thu của đất nước hoặc Chính phủ phải cân đối để chi
trả nợ; nhưng việc quản lý, sử dụng nguồn vốn này chưa được chặt chẽ. Quản lý
việc sử dụng các nguồn vốn này chưa được quy định tại một văn bản Luật thống
nhất. Nhiều nguồn vốn mới chỉ được quy định việc quản lý sử dụng bằng các văn
bản dưới Luật.
Việc xác định rõ khái niệm "Vốn ĐTC" sẽ là cơ sở để xác định phạm vi và
đối tượng điều chỉnh, đồng thời quy định về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến việc quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Hiểu


9

thống nhất về quan niệm, đầy đủ về vốn ĐTC, từ đó xác định phạm vi, yêu cầu và
nhiệm vụ QLNN về ĐTC là nội dung quan trọng, mang tính chất quyết định nhất.

Sơ đồ 1.1: Các nội dung của chi ĐTC trong thống kê ngân sách Việt Nam
Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu từ số liệu NSNN năm 2011-2012, website
Bộ Tài chính www.mof.gov.vn
Theo Luật tư công số 49/2014/QH13 của Quốc Hội khái niệm về ĐTC được
hiểu như sau: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình,
dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự
án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Khái niệm này giúp làm rõ 3 đặc điểm của đầu tư công, đó là, đầu tư công là
hoạt động đầu tư của Nhà nước; nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là từ
Nhà nước; mục tiêu của hoạt động đầu tư công là các chương trình, dự án xây dựng

kết cấu hạ tầng và phát triển KTXH, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục tiêu của
chính sách công.
1.1.2. Các lĩnh vực đầu tư công
Đầu tư công được thực hiện vào các lĩnh vực cụ thể sau:
- Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội.
- Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị-xã hội.
- Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích.


10

- Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư.
1.1.3. Đặc điểm của đầu tư công
Do đầu tư công là hoạt động đầu tư Nhà nước vào các chương trình, dự án
xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án
phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Trong hoạt động đầu tư công, vốn là vốn của nhà nước mà không phải là của
tư nhân, do vậy rất khó quản lý sử dụng, dễ xảy ra thất thoát, lãng phí, tham nhũng.
Ở đây quyền sở hữu về vốn không trùng hợp với quyền sử dụng và quản lý vì thế
trách nhiệm quản lý vốn không cao. Động lực cá nhân đối với việc sử dụng hiệu quả
đồng vốn không rõ ràng, mạnh mẽ như nguồn vốn tư nhân. Vì vậy việc quản lý hiệu
quả vốn trong ĐTXDCB của nhà nước rất khó khăn, phức tạp.
Về lĩnh vực đầu tư công thường nhằm vào lĩnh vực ít được thương mại hoá,
không thu hồi vốn ngay, ít có tính cạnh tranh.
Về mục tiêu đầu tư công thường ít nhắm tới mục tiêu lợi nhuận trực tiếp. Nó
phục vụ lợi ích của cả nền kinh tế.
Về môi trường đầu tư, Đầu tư công thường diễn ra trong môi trường thiếu
vắng sự cạnh tranh. Và nếu có sự cạnh tranh thì cũng ít khốc liệt hơn khu vực đầu tư
khác.

Vì vậy, để phát huy những ưu điểm, hạn chế những khuyết điểm của đầu tư
công thì Nhà nước phải có cơ quan quản lý Nhà nước quản lý hoạt động đầu tư
công triển khai theo các bước cụ thể bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương
đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định,
phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn
đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra.
1.2 Sự cần thiết, nội dung và những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước
đối với đầu tư công
1.2.1. Sự cần thiết phải có quản lý Nhà nước đối với đầu tư công
Trong nền kinh tế thị trường quá trình vận động luôn mang tính hai mặt, mặt
tích cực và mặt tiêu cực. Mặt tích cực là chủ yếu. Để phát huy mặt tích cực và hạn
chế mặt tiêu cực của nền kinh tế thị trường thì Nhà nước không thể ở bên ngoài và


11

bên trên qúa trình kinh tế mà phải ở bên trong quá trình kinh tế để điều tiết, quản lý
vĩ mô quá trình kinh tế.
QLNN đối với ĐTC là việc nhà nước sử dụng các công cụ chính sách tác
động vào các chủ thể tham gia trong quá trình tạo ra sản phẩm.
Thứ nhất, QLNN các sản phẩm xây dựng. Sản phẩm xây dựng được tạo ra
trong giai đoạn thực hiện dự án đầu tư. Trong giai đoạn này, thực chất sản phẩm được
tạo ra bởi các hoạt động: Chuẩn bị thực hiện đầu tư và thi công xây lắp. Vì vậy, quản
lý sản phẩm xây dựng thực chất là quản lý sản phẩm của cả hai hoạt động này.
- Sản phẩm chủ yếu của giai đoạn chuẩn bị thực hiện đầu tư là hồ sơ thiết kế.
Để quản lý sản phẩm của hoạt động khảo sát thiết kế, Nhà nước ban hành các quy
trình khảo sát thiết kế, quy định các tiêu chuẩn thiết kế. Để ràng buộc trách nhiệm
của tư vấn thiết kế trong hoạt động xây dựng, buộc họ phải tham gia bảo hiểm công
trình. Cơ quan QLNN cần tăng cường công tác thẩm định trước khi phê duyệt đồ án
thiết kế; còn bản thân các tổ chức tư vấn thiết kế phải tự tổ chức quản lý, kiểm tra

kiểm soát mọi hoạt động của các thành viên trong tổ chức để đảm bảo chất lượng
của hoạt động khảo sát thiết kế là tạo đầu vào tốt cho hoạt động xây lắp.
- Sản phẩm trong giai đoạn thi công xây lắp. Các yếu tố vật chất (giá trị sử
dụng) của công trình được tạo ra ở giai đoạn này nhờ biến công trình từ hồ sơ bản
vẽ thành thực thể. Để thực hiện các hoạt động xây lắp giai đoạn này tiêu hao nhiều
vốn đầu tư (vốn xây lắp) của dự án, lại diễn ra trong không gian rộng lớn và kéo dài
hàng năm hoặc nhiều năm, trực tiếp chịu tác động của nhiều yếu tố ngẫu nhiên, do
đó tình trạng lãng phí và vi phạm chất lượng rất dễ xảy ra.
Trong giai đoạn thi công, các nhà thầu là người trực tiếp tác động đến quá
trình tạo ra sản phẩm. Các yếu tố sản xuất (lao động, thiết bị, vật liệu) do họ đưa
đến công trường, kỹ thuật và phương pháp tổ chức sản xuất mà họ sử dụng có ảnh
hưởng trực tiếp đến các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật của công trình như: chất lượng sản
phẩm, thời hạn thi công, giá thành công trình. Quản lý sản phẩm trong giai đoạn này
là đảm bảo các hoạt động xây lắp phải đạt chất lượng.
Quản lý trong giai đoạn thực hiện ĐTXD là cần tăng cường sự kiểm tra,


12

kiểm soát chặt chẽ của cơ quan Nhà nước (đặc biệt là Bộ quản lý ngành) để buộc
Nhà thầu phải thi công đúng với thiết kế đã được phê duyệt.
Thứ hai, QLNN đối với các tổ chức tham gia hoạt động xây dựng. Hiệu
quả vốn ĐTC trước hết phụ thuộc vào sự quản lý vĩ mô của Nhà nước, đồng thời ở
sự quản lý các hoạt động sản xuất kinh doanh của các chủ thể tham gia vào quá
trình xây dựng công trình. Để quản lý các tổ chức tham gia xây dựng Nhà nước đề
ra các điều kiện, tiêu chuẩn cho các cá nhân, tổ chức muốn được gia nhập thị trường
phải đạt được những tiêu chuẩn nhất định. Chỉ khi đáp ứng được các tiêu chuẩn đó,
mới được cấp chứng chỉ giấy phép hành nghề và khi đó, hoạt động mới hợp pháp.
Thẩm quyền cấp phép là cơ quan kế hoạch đầu tư. Mối quan hệ quản lý, phụ thuộc
giữa Nhà nước, CĐT, Tư vấn và B được thể hiện như sau:

- QLNN đối với CĐT. Trong các chủ thể kinh doanh, CĐT có vị trí đặc biệt,
đó là chủ thể thay mặt Nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng vốn đầu tư. Hoạt động
của các chủ thể kinh doanh khác phụ thuộc chặt chẽ vào hoạt động của CĐT. Vì vậy
sự ổn định, tổ chức hợp lý chặt chẽ, trình độ chuyên môn sâu của CĐT là những tiền
đề để CĐT thực hiện tốt chức năng của mình.
- QLNN đối với CĐT, trước hết cần xác định lựa chọn đúng đắn CĐT, quy
định cơ cấu tổ chức hợp lý và xác định đầy đủ chức năng nhiệm vụ của nó, đồng
thời thường xuyên kiểm tra, kiểm soát hoạt động của CĐT. Để quản lý tác động đến
các CĐT đang trực tiếp quản lý vốn đầu tư từ ngân sách, các cơ quan QLNN không
đồng thời vừa làm QLNN lại vừa là CĐT. Đối với đầu tư của khu vực dân doanh,
Nhà nước chỉ cho phép đầu tư khi dự án phù hợp với định hướng của Nhà nước,
không tác động xấu đến môi trường và an toàn cho các công trình liền kề khác. Đối
với dự án sử dụng vốn NSNN, Nhà nước chỉ quyết định đầu tư khi dự án đáp ứng
được hiệu quả kinh tế - xã hội.
- QLNN đối với tổ chức tư vấn. Tư vấn là loại lao động đặc biệt, đó là kinh
nghiệm, kiến thức và sự phán xét. Đó là hoạt động khó đánh giá, khó đo đếm nhưng
sản phẩm do họ tạo ra có ý nghĩa cực kỳ quan trọng (đồ án thiết kế, nghiệp vụ giám
sát, lời khuyên, sự phán xét... ). Quản lý xây dựng cần hiểu biết vai trò của TV, lựa


13

chọn đúng và có biện pháp để TV đóng góp hiệu quả nhất trong xây dựng. Trong
nền kinh tế thị trường, để loại bỏ các Tư vấn không đủ tư cách tham gia, Nhà nước
cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát Tư vấn trong đăng ký và hoạt động hành nghề
của họ.
- QLNN đối với Nhà thầu. Chọn được Nhà thầu có uy tín, có công nghệ xây
dựng tiến tiến là đảm bảo đầu vào cho xây dựng đạt chất lượng. Nếu quy trình quản
lý các Nhà thầu không chặt chẽ, khoa học và hợp với thông lệ quốc tế sẽ tạo ra
những kẽ hở phát sinh lãng phí vốn đầu tư, xây dựng chậm chạp, chất lượng không

đạt mong muốn. Trong thị trường XDCB có nhiều loại Nhà thầu có quy mô, hình
thức tổ chức và trình độ công nghệ khác nhau, do đó cần tăng cường kiểm tra, kiểm
soát chặt chẽ hoạt động của Nhà thầu theo các quy định của Pháp luật trong quá
trình xây dựng. Trong điều kiện hiện nay, cạnh tranh đã mang sắc thái mới; đó là
cạnh tranh động, không chỉ bằng giá rẻ, mà còn bằng trí thức và bằng công nghệ.
Ngày nay, thông tin kinh tế là điều kiện sống còn của doanh nghiệp. Vì vậy, Nhà
nước cần hỗ trợ cho các doanh nghiệp bằng cách cung cấp kịp thời các thông tin thị
trường, công nghệ.
Thực chất quản lý tác động của Nhà nước tới CĐT, tới Tư vấn và Nhà thầu là
để buộc các chủ thể trên thực hiện tốt chức năng, vai trò của mình và hỗ trợ các chủ
thể (CĐT, Tư vấn, nhà thầu) trong quá trình đầu tư XDGT nhằm đạt được mục tiêu
cuối cùng của xây dựng là: chất lượng tốt, đưa công trình vào khai thác đúng tiến độ
và tiết kiệm chi phí XD - khai thác. Sự tác động của Nhà nước đến XDCB (sản
phẩm xây dựng và các chủ thể tham gia) thông qua hệ thống các công cụ quản lý vĩ
mô. Quản lý các sản phẩm xây dựng và quản lý đối với các tổ chức tham gia xây
dựng được thực hiện thống nhất trong cả nước về cơ chế, chính sách và về tiêu
chuẩn kinh tế kỹ thuật. Đó là nguyên tắc cơ bản trong QLNN đối với xây dựng và
có tính phổ biến đối với các nước trên thế giới, nhằm quản lý cho được năng lực
hành nghề của các chủ thể, tiếp đến là quản lý chặt chẽ các sản phẩm của họ theo
các tiêu chuẩn đã hòa nhập với quốc tế.

1.2.2 Quan niệm và nội dung quản lý Nhà nước đối với Đầu tư công:


14

1.2.2.1. Quan niệm quản lý Nhà nước đối với Đầu tư công (bổ sung thêm)
Quan niệm về Quản lý nhà nước:
Theo Giáo trình quản lý hành chính nhà nước: “Quản lý nhà nước là sự tác
động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã

hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã
hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà
nước trong công cuộc xây dựng CNXH và bảo vệ tổ quốc XHCN”.
Giáo trình quản lý hành chính nhà nước, tập 1, trang 407
Như vậy, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước,
được sửa dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quản lý nhà
nước được xem là một hoạt động chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và
có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt cuả quản lý nhà nước được hiểu theo
hai nghĩa.
Theo nghĩa rộng: quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà
nước, từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp, đến hoạt động tư pháp.
Theo nghĩa hẹp: quản lý nhà nước chỉ bao gồm hoạt động hành pháp.
Quan niệm về ĐTC: là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình,
dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự
án phục vụ phát triển kinh tế – xã hội.
Như vậy, quan niệm về Quản lý nhà nước đối với ĐTC được đề cập trong đề
tài này là khái niệm quản lý nhà nước theo nghĩa rộng; quản lý nhà nước bao gồm
toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến
việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với
đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước về ĐTC. Hoạt động quản lý nhà nước chủ
yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, song có thể các tổ
chức chính trị - xã hội, đoàn thể quần chúng và nhân dân trực tiếp thực hiện nếu
được nhà nước uỷ quyền, trao quyền thực hiện chức năng của nhà nước theo quy
định của pháp luật về ĐTC.

1.2.2.2 Nội dung quản lý Nhà nước đối với Đầu tư công


15

1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về ĐTC:
Việc ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về ĐTC là
một trong những nội dung của QLNN về ĐTC, nó là công cụ của nhà nước nhằm
tác động vào các đối tượng tham gia vào hoạt động ĐTC nhằm mục đích xây dựng
và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng KTXH và cung ứng các dịch vụ công; tạo
môi trường thực hiện thúc đẩy phát triển nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, bảo đảm
an sinh xã hội và công bằng xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh.
Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật quản lý đầu tư công của nước ta còn chưa
hoàn chỉnh và đồng bộ, quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau,
thiếu các chế tài và biện pháp quản lý, giám sát, nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn
chế; đầu tư còn dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả
đầu tư kém.
Tình trạng triển khai quá nhiều dự án vượt quá vốn kế hoạch được giao, gây
nợ đọng xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lớn đến cân đối ngân sách Nhà nước
các cấp, đẩy Ngân sách Trung ương vào thế bị động diễn ra trong nhiều năm qua.
Để khắc phục các tồn tại và bất cập nêu trên, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội đã
thông qua Luật đầu tư công số 49/2014/QH13.
2) Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy
hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công:
Việc xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy
hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư là một công cụ nhằm định hướng, tổ chức và
điều khiển các hoạt động kinh tế. Đó là các chương trình, mục tiêu phát triển kinh tế
- xã hội và các biện pháp cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ do Nhà nước đặt
ra. Đặc điểm của kế hoạch hóa định hướng là Nhà nước đưa ra chương trình, mục
tiêu phấn đấu cho các ngành, địa phương, các giải pháp chung; còn thực hiện mục
tiêu đó bằng cách nào là do các tổ chức cơ sở. Hệ thống kế hoạch hóa định hướng
bao gồm các thông tin hướng dẫn, các dự báo thị trường, khoa học - công nghệ,
chiến lược phát triển ngành, vùng, kế hoạch 5 năm, hàng năm và các chương trình
dự án. Đặc trưng của kế hoạch hóa định hướng là do dài hạn, các cân đối chủ yếu để

16

đảm bảo ổn định ở tầm vĩ mô. Kế hoạch không đảm bảo chất, thiếu cơ sở khoa học
sẽ gây hậu quả xấu cho phát triển kinh tế, cũng như đối với doanh nghiệp.
Kế hoạch hoá đầu tư đóng vai trò hết sức quan trọng trong công tác quản lý
vốn đầu tư ĐTC. Thực hiện tốt công tác này sẽ là cơ sở quan trọng để các ngành,
các lĩnh vực các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế ở địa phương chủ động
đẩy mạnh đầu tư có định hướng, cân đối, tránh được hiện tượng đầu tư chồng chéo,
thiếu đồng bộ, lãng phí nguồn lực của đất nước nói chung và địa phương nói riêng.
Kế hoạch hoá đầu tư trước hết phải xây dựng được chiến lược đầu tư hợp lý,
xác định ưu tiên đầu tư vào ngành nào, vùng nào, đầu tư như thế nào và đầu tư bao
nhiêu thì sẽ mang lại hiệu quả cao nhất từ đó xác định được cơ cấu vốn đầu tư theo
ngành, vùng và cơ cấu vốn đầu tư theo nhóm dự án (A, B, C).
Sau khi xây dựng được chiến lược đầu tư hợp lý phải lập được qui hoạch đầu
tư và dựa vào quy hoạch để lập kế hoạch vốn đầu tư nhằm xác định nhu cầu và khả
năng đáp ứng vốn ĐTC trong từng thời kỳ nhất định và cho thời hạn xác định.
3, QLNN trong triển khai các dự án ĐTC
Chi phí triển khai các dự án ĐTC chủ yếu được thực hiện thông qua hợp
đồng kinh tế với các nhà thầu. Để thực hiện một dự án đầu tư, CĐT có thể thuê các
nhà thầu thực hiện các công việc như tư vấn lập dự án, thiết kế, giám sát chất lượng
công trình, xây lắp, cung cấp máy móc, thiết bị cho dự án, kiểm toán. Việc lựa chọn
nhà thầu trong các dự án ĐTC được thực hiện thông qua các hình thức: đấu thầu
rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu.
Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng được các yêu cầu của bên
mời thầu trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu. Theo tính chất công việc đưa ra
đấu thầu, đấu thầu được chia thành: đấu thầu tuyển chọn tư vấn (lập báo cáo nghiên
cứu tiền khả thi, khả thi; lập thiết kế, dự toán; lập hồ sơ mời thầu, đánh giá xếp hạng
nhà thầu; giám sát quản lý thực hiện dự án; đào tạo, vận hành chuyển giao công
nghệ; kiểm toán...); đấu thầu mua sắm vật tư, thiết bị; đấu thầu xây lắp; đấu thầu dự

án (nhà thầu thực hiện tất cả các hoạt động từ tư vấn đấu thầu, mua sắm vật tư thiết
bị, xây lắp và vận hành, chuyển giao).
Đối với đấu thầu rộng rãi, không hạn chế số lượng nhà thầu tham dự. Trước


17

khi phát hành hồ sơ mời thầu phải thông báo mời thầu theo quy định để các nhà
thầu biết thông tin tham dự. Bên mời thầu phải cung cấp hồ sơ mời thầu cho các nhà
thầu có nhu cầu tham gia đấu thầu. Trong hồ sơ mời thầu không được nêu bất cứ
điều kiện nào nhằm hạn chế sự tham gia của nhà thầu hoặc nhằm tạo lợi thế cho một
hoặc một số nhà thầu gây ra sự cạnh tranh không bình đẳng.
Đấu thầu hạn chế được áp dụng trong các trường hợp: Theo yêu cầu của nhà
tài trợ nước ngoài đối với nguồn vốn sử dụng cho gói thầu; Gói thầu có yêu cầu cao
về kỹ thuật hoặc kỹ thuật có tính đặc thù; gói thầu có tính chất nghiên cứu, thử
nghiệm mà chỉ có một số nhà thầu có khả năng đáp ứng yêu cầu của gói thầu.
Chỉ định thầu là hình thức chọn trực tiếp nhà thầu đáp ứng yêu cầu của gói
thầu để thương thảo hợp đồng. Khi thực hiện chỉ định thầu, phải lựa chọn một nhà
thầu được xác định là có đủ năng lực và kinh nghiệm đáp ứng các yêu cầu của gói
thầu và phải tuân thủ quy trình thực hiện chỉ định thầu do Chính phủ quy định.
Trong triển khai các dự án, công tác tổ chức xây dựng tiến độ thi công xây
dựng hợp lý là rất cần thiết để hạn chế nhất những lãng phí và kém hiệu qủa trong
triển khai thực hiện. Ở đây, một trong những yêu cầu là giải phóng mặt bằng của
CĐT phải kịp thời.
Như vậy, việc đánh giá QLNN trong khâu này cần chú ý đến những yêu cầu
sau đây: (1) Công tác tổ chức xây dựng tiến độ thi công xây dựng có hợp lý không?
(2) Công tác giải phóng mặt bằng của CĐT có kịp thời không? QLNN đối với
nghiệm thu, thẩm định chất lượng và bàn giao công trình .
Thanh toán vốn ĐTC là việc CĐT trả tiền cho nhà thầu khi có khối lượng
công việc hoàn thành. Thanh toán vốn ĐTC có thể được thanh toán theo tuần kỳ,

tức là sau một thời gian thi công CĐT sẽ thanh toán cho nhà thầu một khoản tiền, có
thể được thanh toán theo giai đoạn qui ước hay điểm dừng kỹ thuật hợp lý, có thể
được thanh toán theo khối lượng XDCB hoàn thành hay thanh toán theo công trình,
hạng mục công trình hoàn thành. Việc lựa chọn phương thức thanh toán nào là tuỳ
thuộc vào điều kiện thực tế của từng thời kỳ, khả năng về vốn của CĐT và nhà thầu.
Vấn đề là phải kết hợp được hài hoà lợi ích của CĐT và nhà thầu. Với nguyên tắc


18

chung là kỳ hạn thanh toán càng ngắn mà đảm bảo có khối lượng hoàn thành
nghiệm thu thì càng có lợi cho cả hai bên, vừa đảm bảo vốn cho nhà thầu thi công
vừa đảm bảo thúc đẩy tiến độ thi công công trình.
Quyết toán vốn ĐTC của một dự án là tổng kết, tổng hợp các khoản thu, chi
để làm rõ tình hình thực hiện một dự án ĐTC. Thực chất của quyết toán vốn đầu tư
của một dự án, công trình, hạng mục công trình là xác định giá trị của dự án, công
trình, hạng mục công trình đó, hay chính là xác định vốn đầu tư được quyết toán.
Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã được thực hiện trong
quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí
theo đúng hợp đồng đã ký kết và thiết kế dự toán đã được phê duyệt, bảo đảm đúng
quy chuẩn, định mức, đơn giá, chế độ tài chính - kế toán và những qui định hiện
hành của nhà nước có liên quan.
Để tránh thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong quyết toán vốn ĐTC, các bên
tham gia cần phải quan tâm và chú trọng đến chất lượng, hiệu quả trong quyết toán;
quyết toán vốn đầu tư phải đúng đắn và đảm bảo kịp thời; công tác quyết toán vốn
ĐTC cần phải thực hiện dứt điểm và triệt để trong năm tài chính.
4, Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy
định của pháp luật về đầu tư công.
Chất lượng công trình được xác định dựa theo hồ sơ thiết kế đã được xác
định trước khi sản xuất sản phẩm. Do đặc điểm công trình xây dựng có qui mô và

giá trị lớn, không di chuyển được nên việc mua bán được thoả thuận ngay trước khi
xây dựng công trình. Trong quá trình sản xuất hai bên mua và bán có thể nghiệm
thu, thanh toán từng phần theo hợp đồng đã thoả thuận.
Giám sát chất lượng công trình là một phần của nội dung quản lý vốn đầu tư
nói chung, vốn ĐTC nói riêng, việc giám sát chất lượng công trình nhằm đảm bảo
vốn đầu tư bỏ ra có thể mua được công trình theo đúng chất lượng đã xác định.
Trong giai đoạn thi công xây lắp còn có nhiều hoạt động kiểm tra giám sát
của nhiều tổ chức có chức năng như: Giám sát của các cơ quan nhà nước là giám sát
về đảm bảo chất lượng, môi trường, phòng chống cháy nổ, an toàn lao động của nhà


19

thầu; giám sát của cơ quan nhà nước chỉ làm điểm, kiểm tra khi có yêu cầu và đặc
biệt khi có sự cố công trình; Giám sát của CĐT thông qua ban quản lý dự án, các tư
vấn giám sát là giám sát các hoạt động thường xuyên của nhà thầu trên công trường;
Giám sát của tư vấn thiết kế là giám sát quyền tác giả; Kiểm tra của chính nhà thầu
xây lắp.
Trong nghiệm thu, thẩm định chất lượng và bàn giao công trình cần chú ý
tăng cường kiểm tra, tránh làm bừa, làm ẩu, tránh giao việc không phù hợp với
ngành nghề. Cần tổ chức chặt chẽ nghiệm thu sản phẩm, đưa công trình vào khai
thác. Nhiệm vụ của tổ chức nghiệm thu là đánh giá chung chất lượng của sản phẩm.
Thành phần tham gia tổ chức nghiệm thu gồm có đơn vị nhận thầu xây lắp chính, tư
vấn thiết kế, CĐT và tư vấn giám sát. Đơn vị thi công cần trình cho các bên tham
gia nghiệm thu các hồ sơ, tài liệu nghiệm thu trung gian (phần công trình bị che lấp
trước đây), các nhật ký liên quan đến thi công công trình, các tài liệu có liên quan
đến hoàn công, chất lượng vật liệu.
Thực tế đã cho thấy có nhiều công trình bị cảnh báo là chất lượng thi công
công trình bị xuống cấp trầm trọng. Nhiều công trình vừa nghiệm thu bàn giao đưa
vào sử dụng đã bị hư hỏng nặng. Trong đó phần lớn là quy trình thi công không

đúng, chủng loại chất lượng vật tư, vật liệu đưa vào sử dụng thi công cho công trình
chưa đúng, chưa đủ. Như vậy công tác giám sát và nghiệm thu, quản lý chất lượng
công trình không nghiêm sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, tuổi thọ của dự án,
sẽ gây ra lãng phí, thất thoát. Khi đánh giá thất thoát lãng phí, tiêu cực trong nghiệm
thu và quản lý chất lượng công trình cần dựa vào các căn cứ như: Nghiệm thu khối
lượng hoàn thành không theo hồ sơ thiết kế kỹ thuật, thiết kế tổ chức thi công đã
được các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Nghiệm thu sai, tăng khối lượng cho nhà
thầu dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí trong giai đoạn này là rất phổ biến; Xem
xét, đánh giá việc vận dụng đúng đắn các chính sách, chế độ của Nhà nước trong
công tác nghiệm thu khối lượng bổ sung phát sinh và bù giá tại từng thời điểm thực
tế hoàn thành nghiệm thu; Kiểm tra, giám sát thường xuyên, bám sát hiện trường và
nghiệm thu đúng quy trình, quy phạm trong thi công, tổ chức kiểm tra, nghiệm thu


20

vật tư, vật liệu đầu vào trước khi đưa vào sử dụng tại công trình; Kiểm tra và chấn
chỉnh để các cán bộ tư vấn giám sát phải có mặt thường trực tại hiện trường để giải
quyết kịp thời các vấn đề phát sinh, sai khác; Tuổi thọ về chất lượng của các công
trình.
Tóm lại, việc đánh giá QLNN ở khâu này phải căn cứ vào các yêu cầu sau
đây: (1) Khối lượng hoàn thành có tuân theo hồ sơ thiết kế kỹ thuật; (2)Các cán bộ
tư vấn giám sát có mặt thường trực tại hiện trường để giải quyết kịp thời các vấn đề
phát sinh, sai khác không? (3) Tuổi thọ về chất lượng của các công trình có khả
năng đúng như thiết kế phê duyệt không?
Các dự án ĐTC có đặc điểm nổi bật là thời gian dài, vốn đầu tư lớn, rủi ro
cao. Để giảm thiểu khả năng rủi ro các nhà đầu tư thường thông qua việc lập những
dự án đầu tư XDCB. Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến
việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm
đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của

sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định.
Đầu tư theo dự án là phương pháp đầu tư khôn ngoan nhất. Dự án được hiểu
như là sự luận chứng một cách đầy đủ về mọi phương diện của một cơ hội đầu tư,
giúp cho CĐT có đủ độ tin cậy cần thiết. Những nội dung chủ yếu của một dự án
đầu tư thường bao gồm: xác định sự cần thiết phải đầu tư; lựa chọn hình thức đầu
tư; chương trình sản xuất và các yếu tố phải đáp ứng (đối với các dự án có sản
xuất); các phương án địa điểm cụ thể phù hợp với qui hoạch xây dựng; Phương án
giải phóng mặt bằng, kế hoạch tái định cư (nếu có); phân tích lựa chọn phương án
kỹ thuật, công nghệ; phương án kiến trúc, giải pháp xây dựng, thiết kế sơ bộ của các
phương án đề nghị lựa chọn, giải pháp quản lý và bảo vệ môi trường; phương án về
vốn, các mốc thời gian chính thực hiện đầu tư; hình thức quản lý thực hiện dự án;
xác định CĐT; mối quan hệ và trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến dự án.
Dự án đầu tư được phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau, dựa vào tính
chất của ngành cần đầu tư và số vốn đầu tư của một dự án, các dự án được chia
thành các nhóm A,B,C; dựa vào nguồn vốn đầu tư các dự án được chia thành các dự


21

án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN, dự án đầu tư bằng nguồn vốn tín dụng nhà nước,
dự án đầu tư bằng vốn của doanh nghiệp tự huy động; dựa vào mục tiêu đầu tư có
dự án đầu tư mới và dự án cải tạo mở rộng; dựa vào tính chất đầu tư có dự án đầu tư
có xây dựng và dự án đầu tư không có xây dựng.
Thẩm định dự án ĐTC là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm
bảo của một dự án đầu tư trước khi phê duyệt dự án, quyết định đầu tư. Tất cả các
dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN để đầu tư phát triển phải được thẩm định. Nội
dung thẩm định dự án đầu tư tuỳ theo từng loại dự án đó là các điều kiện nhằm đảm
bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ; các điều kiện tài chính,
giá cả, hiệu quả đầu tư; đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường; các vấn đề xã
hội của dự án.

Sau khi thẩm định dự án đầu tư, nếu dự án đạt được những yêu cầu cơ bản về
nội dung thẩm định dự án và có tính khả thi cao thì cơ quan có thẩm quyền sẽ ra
quyết định phê duyệt dự án đầu tư để có thể triển khai ở khâu thiết kế dự toán.
Từ đó, việc đánh giá QLNN trong giai đoạn này đòi hỏi phải chú ý đến
những khía cạnh như: 1) Đảm bảo tiến độ thực hiện các khâu; 2) Hồ sơ về thẩm
định thiết kế kỹ thuật yêu cầu đầy đủ; 3) Thủ tục tiến hành bảo đảm đúng các quy
trình; 4) Đầu tư phải đồng bộ để chất lượng các dự án đạt kết quả cao; 5) quản lý tốt
để giảm lãng phí so với đầu tư bằng các nguồn vốn khác

1.3. Tổng quan nghiên cứu trong và ngoài nước về QLNN đối với ĐTC
1.3.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
Nghiên cứu về quản lý ĐTC đã được các nhà nghiên cứu nước ngoài đề cập
khá nhiều. Có thể kể đến một số công trình nghiên cứu sau:
Trong công trình nghiên cứu về hệ thống quản lý chi phí trong xây dựng của
Peter E. D. Love, Zahir Irani (2002) cho rằng một mẫu dự án quản lý hệ thống chi
phí chất lượng (PROMQACS) được phát triển để xác định chi phí chất lượng trong
dự án xây dựng. Cấu trúc và các thông tin quan trọng là cần thiết được xác định và
thảo luận để cung cấp cho một hệ thống phân loại chi phí chất lượng. Hệ thống phát
triển đã được thử nghiệm và triển khai thực hiện trong hai trường hợp xây dựng các